8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/71

1.1

Le règlement du Conseil (CE) no 2501/2001 du 10 décembre 2001 (1) portant application d'un système pluriannuel de préférences tarifaires généralisées (SPG) vient à expiration le 31 décembre 2005. En juillet 2004, la Commission a adopté des orientations (2) sur le rôle du SPG pour la période décennale suivante, qui va du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2015. Elle publie à présent ses propositions (3) pour le règlement d'application.

1.1.1

En 1994, les orientations précédentes (4) pour la période décennale comprise entre 1994 et 2005 et leurs règlements d'application ont introduit un certain nombre de changements importants, tels que la modulation tarifaire liée à la sensibilité du produit, la graduation et les régimes spéciaux d'encouragement. En 2001, un régime spécial en faveur des pays les moins avancés (PMA), l'initiative «Tout sauf les armes» (TSA), a été introduit pour une période illimitée. L'expérience a montré que certaines de ces mesures fonctionnent bien dans la pratique et qu'elles devraient être maintenues. En revanche, il semblerait qu'il soit nécessaire d'en adapter d'autres en fonction de l'expérience acquise.

1.1.2

La Communauté accorde depuis 1971 des préférences commerciales aux pays en voie de développement dans le cadre de son SPG. La politique commerciale joue un rôle majeur dans les relations de l'UE avec le reste du monde. Le dispositif SPG, qui fait partie de cette politique, doit s'inscrire dans la logique des objectifs de développement et les conforter. Pour respecter cet impératif, il doit être conforme aux exigences de l'OMC et, notamment, à la clause d'habilitation du GATT de 1979. Le système doit être également compatible avec le programme de Doha pour le développement. Une priorité essentielle est d'aider les pays en voie de développement à bénéficier de la mondialisation, notamment en liant commerce et développement durable. Dans ce contexte, il est entendu que le développement durable comprend toute une série d'aspects, tels que le respect des droits fondamentaux de l'homme et des travailleurs, la bonne gouvernance et la protection de l'environnement. En outre, la lutte contre la drogue représente une responsabilité partagée entre tous les pays.

1.2

Depuis la première publication des orientations pour la période décennale à venir, la Commission a mené de vastes négociations à leur sujet. Toutefois, étant donné la nature spécialisée des statistiques nécessaires, les évaluations d'impact ont été réalisées au niveau interne. Lorsque le règlement entrera en vigueur, la Commission mènera une évaluation de son incidence sur les régions ultrapériphériques de l'UE.

1.3

Les modifications suggérées dans le projet de proposition ne devraient pas entraîner de changements majeurs par rapport à la situation actuelle en ce qui concerne la perte de recettes annuelles.

2.1

Les propositions portent sur une simplification du système actuel, par une réduction du nombre des régimes de cinq à trois; on atteindra ce résultat en introduisant un régime d'encouragement unique qui remplacera les trois régimes spéciaux actuellement en place pour la protection des droits des travailleurs, la protection de l'environnement et la lutte contre la production et le trafic de drogues. Ainsi, le système proposé se compose:

2.2

Une autre mesure de simplification consisterait à retirer de la liste des pays bénéficiaires les États qui bénéficient actuellement d'un accès préférentiel au marché communautaire en vertu d'accords de libre-échange (ALE) bilatéraux, régionaux ou autres. L'Union veillerait à ce qu'aucun pays ne soit lésé par cette mesure en intégrant au sein de l'ALE concerné les avantages pour tout produit spécifique qui relevait précédemment du SPG.

2.3

Les préférences continueraient à varier en fonction de la sensibilité des produits. Les droits du tarif douanier commun (TDC) perçus sur des produits qualifiés de non sensibles, continueraient à être entièrement suspendus, à l'exception des composants agricoles. L'actuelle réduction forfaitaire de 3,5 points pour les produits sensibles serait maintenue.

2.4

Le régime général serait applicable à tous les États à l'exception de ceux qui auraient été classés par la Banque mondiale comme pays à revenu élevé pendant trois années consécutives et dans lesquels les cinq sections les plus importantes des exportations vers la Communauté de produits couverts par le SPG, représenteraient moins de 75 % du total de leurs exportations individuelles vers la Communauté de produits couverts par le SPG. Tout pays présentant ces caractéristiques et bénéficiant actuellement du SPG serait retiré du système dès l'entrée en vigueur du règlement proposé. Les pays bénéficiaires qui profitent également d'un accord commercial avec la Communauté couvrant au moins toutes les préférences prévues pour chacun d'entre eux par le présent système seraient également exclus de la liste des pays éligibles.

2.5

Le régime spécial d'encouragement (RSE) en faveur du développement durable est taillé sur mesure pour les pays en voie de développement les plus démunis. Sur dépôt d'une demande, les préférences supplémentaires seraient immédiatement octroyées aux pays en voie de développement ayant ratifié et appliqué de manière effective l'ensemble des seize conventions fondamentales sur les droits de l'homme et les droits des travailleurs reprises à l'annexe 1 et au moins sept de celles relatives à la bonne gouvernance et à la protection de l'environnement qui sont citées à l'annexe 2. De plus, les pays bénéficiaires seraient tenus de s'engager à procéder à la ratification et à la mise en oeuvre effective des conventions internationales qu'ils n'auraient pas encore signées. Le 31 décembre 2008 serait fixé comme date-butoir pour l'achèvement de ce processus.

2.5.1

Les conventions retenues sont celles qui comportent des mécanismes que les organismes internationaux correspondants puissent utiliser afin d'évaluer régulièrement l'efficacité de leur mise en oeuvre. La Commission tiendra compte de ces examens avant de décider lesquels de ces pays candidats seront sélectionnés parmi les bénéficiaires du RSE. En se fondant sur les demandes déposées par les pays en voie de développement, la Commission publierait ultérieurement une liste des pays bénéficiaires de ce régime.

2.5.2

Les demandes des pays souhaitant bénéficier du RSE devraient être déposées dans un délai de trois mois à compter de la date de publication du règlement.

2.5.3

Une autre condition requise pour les pays candidats serait qu'ils soient vulnérables. La définition à cette fin de la vulnérabilité d'un pays consiste en ce qu'il n'ait pas été classé par la Banque mondiale dans la catégorie des pays à haut revenu ou de ceux dont les exportations vers la Communauté de produits couverts par le SPG représentent moins de 1 % de la totalité des importations par la Communauté de produits couverts par le SPG.

2.6

Les propositions comportent également des mesures visant à amortir l'impact subi par un État bénéficiaire du SPG lorsque les Nations unies décident son retrait de la liste des pays les moins avancés (PMA). Elles prendraient la forme d'une période de transition pour le retrait progressif du pays concerné du régime TSA. Actuellement, le pays qui entre dans ce cas de figure subit automatiquement la perte immédiate de tous les avantages liés au SPG dont il bénéficiait en tant que PMA. Grâce au nouveau mécanisme, le processus pourra se dérouler sur une période de transition.

2.7

Le mécanisme de graduation a été conservé mais modifié de telle sorte que son fonctionnement devienne plus simple. Comme actuellement, il continuerait à s'appliquer à des groupes de produits venant de pays qui sont concurrentiels sur le marché communautaire et qui n'ont plus besoin du SPG pour augmenter leurs exportations mais les critères présentement en vigueur (part dans les importations préférentielles, indice de développement, indice de spécialisation à l'exportation) seraient remplacés par un autre, unique et simple: la part du marché communautaire, exprimée en pourcentage des importations préférentielles. Les groupes de produits sont définis par référence aux «sections» de la nomenclature combinée. Dans la mesure où seuls les pays qui sont compétitifs pour tous les produits d'une section seront gradués, les petits pays bénéficiaires ne seraient pas gradués sur la seule base de quelques produits compétitifs d'une section.

2.7.1

La graduation serait appliquée à tout pays bénéficiaire pour les produits d'une section lorsque la moyenne des importations communautaires en provenance de cet État consistant en produits inclus dans la section concernée excède pendant trois années consécutives 15 % des importations communautaires des mêmes produits à partir de tous les pays. Pour certains produits textiles, le seuil a été réduit à 12,5 %.

2.8

Lorsqu'un droit ad valorem réduit conformément aux dispositions du règlement est d'un taux égal ou inférieur à 1 %, il sera entièrement suspendu. Il en ira de même d'un droit spécifique égal ou inférieur à 2 € pour chaque montant.

2.9

Les propositions comprennent également des mesures pour retirer temporairement du régime préférentiel, dans des circonstances particulières, en tout ou en partie, certains produits provenant d'un pays. Ces dispositions ne constituent pas une innovation significative par rapport à la situation antérieure. La Commission a indiqué qu'elles sont toujours conçues pour n'être utilisées que dans des circonstances exceptionnelles.

2.9.1

Lorsqu'un produit originaire d'un pays bénéficiaire est importé dans des conditions telles qu'il cause ou risque de causer de graves difficultés à des producteurs communautaires de produits similaires ou directement concurrents, les droits habituels du TDC pourront être rétablis à tout moment, à la demande d'un État membre ou à l'initiative de la Commission.

2.10

Dans sa mission d'application du règlement concerné, la Commission serait assistée par un Comité des préférences généralisées, composé de représentants des États membres et présidé par elle. Il recevra des rapports de la Commission sur le fonctionnement du système et pourra examiner toute question s'y rapportant, tout en étant plus particulièrement impliqué dans la prise de décision pour trancher des questions telles que l'éligibilité d'un pays candidat au RSE en faveur du développement durable, le retrait temporaire des régimes préférentiels, la réimposition de droits du TDC en cas de difficultés éprouvées par un producteur communautaire ou l'établissement de périodes de transition consécutives à la perte du régime TSA pour les pays retirés de la liste des pays les moins avancés établie par les Nations unies.

3.1

Le SPG constitue un élément important de la politique commerciale extérieure de l'UE, avec de vastes répercussions; il exerce une influence considérable sur les évolutions dans les pays en voie de développement, produit des effets sur le budget communautaire, affecte les relations avec les partenaires commerciaux de l'UE au sein d'organisations telles que l'OMC et est lourd de conséquences pour l'industrie européenne, notamment le secteur manufacturier. C'est un des rares dossiers qui est géré au niveau européen avec une méthode plus fédérale que non fédérale; la Commission possède une compétence exclusive dans ce domaine. La mondialisation a accru la portée du SPG; l'UE a utilisé ce régime afin d'aider les pays en voie de développement à tirer profit du processus mondialisateur. Dans le même temps, elle a pu, grâce à lui, promouvoir la pratique du développement durable en octroyant aux pays respectant les principes fondamentaux des droits de l'homme des conditions préférentielles d'accès au marché européen.

3.2

Lorsque la Commission a publié les orientations (5) qui constituent le fondement de la présente proposition, le CESE a formulé un avis (6) dans lequel il a traité en détail des questions soulevées. Dans ce texte, il a affirmé que la simplification du système devrait constituer un objectif prioritaire. Par conséquent, il accueille favorablement les mesures contenues dans les propositions de la Commission qui visent à simplifier le dispositif du SPG. Il considère notamment que la réduction du nombre de régimes de cinq à trois favorisera considérablement la réalisation de cet objectif.

3.3

Le CESE a également préconisé une réduction du nombre d'États bénéficiaires du SPG (7) et proposé notamment que l'Union en retire les pays qui disposent actuellement d'un accès préférentiel au marché communautaire en vertu d'un accord de libre-échange (ALE), tout en garantissant que les préférences dont ils bénéficiaient au titre du SPG actuel soient toutes reprises dans l'accord bilatéral correspondant. Le CESE constate avec satisfaction que cette recommandation a été adoptée.

3.4

Le CESE s'est dit inquiet (7) de ce que la plus grande partie de l'aide communautaire aux pays bénéficiaires aille aux plus riches d'entre eux et non à ceux qui en ont le plus besoin. Il se félicite grandement que la Commission ait abordé le problème mais se demande si ses propositions vont suffisamment loin dans ce sens.

3.5

Le CESE a recommandé (7) que le mécanisme de graduation soit maintenu mais simplifié et rendu plus transparent. Il approuve les propositions de la Commission dans ce domaine et estime qu'elles aboutiront à une amélioration significative de la situation sur ces deux points. Le remplacement des multiples critères actuels par un seul, d'une nature simple, devrait notamment et simplifier le processus et en améliorer la transparence.

3.6

Le CESE a conseillé (7) que l'on entreprenne à cette occasion d'harmoniser, d'unifier et d'intégrer l'ensemble des règles et procédures du SPG. Il estime que les propositions à l'examen peuvent fournir une impulsion vigoureuse pour concrétiser cette visée.

3.7

Le CESE avait lancé un appel (7) pour qu'une étude d'impact détaillée soit publiée parallèlement aux propositions de la Commission. Il est déçu de constater qu'il n'en a rien été et tient à faire remarquer qu'effectuer a posteriori une évaluation de l'impact du dispositif sur les régions ultrapériphériques de l'UE constitue un exercice vain si l'on n'entend pas modifier le système à la lumière de ses conclusions — auquel cas on enfreindra cependant l'impératif de la stabilité de la réglementation dans le temps. Un climat d'incertitude est nuisible au bon fonctionnement du SPG.

3.8

Le CESE approuve l'idée d'intégrer à la définition du développement durable le respect des droits de l'homme, la protection des droits des travailleurs, celle de l'environnement, la bonne gouvernance et la lutte contre de la production et le trafic de drogues.

3.9

Le CESE a souligné (7) que les régimes spéciaux d'encouragement existants ont été totalement incapables d'atteindre leurs objectifs, louables au demeurant. Seuls deux États ont rempli les conditions requises pour bénéficier du régime incitatif spécial pour la protection des droits des travailleurs et aucun ne s'est qualifié pour le régime spécial incitatif concernant la protection de l'environnement. Dans le même temps, douze États ont bénéficié du régime spécial de lutte contre la production et le trafic de drogues, sans que l'on ait noté le moindre effet perceptible sur l'ampleur de ces activités.

3.9.1

Le CESE estime que même si elles introduisent dans le processus une dose utile de simplification, les nouvelles propositions ne seront vraisemblablement pas plus efficaces. L'ampleur des incitants n'a pas été accrue et il n'y a aucune raison de supposer que les nouveaux régimes encourageront davantage les pays bénéficiaires à reprendre à leur compte les principes et les pratiques du développement durable. Face à l'obligation d'adopter vingt-sept conventions internationales, il est fort possible qu'ils préféreront suivre leurs propres règles et renoncer aux avantages proposés.

3.9.2

Tenant compte de la difficulté de fournir des incitants convenables dans les limites imposées par des barrières tarifaires toujours plus réduites, on pourrait envisager d'établir également un lien entre le respect de ces conventions et l'octroi d'une aide au développement.

3.10

Le CESE note que toutes les conventions auxquelles les pays candidats sont tenus de se conformer sont celles dotées de mécanismes que les «organisations internationales compétentes» sont susceptibles d'utiliser afin d'évaluer régulièrement le degré d'efficacité de leur mise en œuvre. Le CESE recommande que les partenaires sociaux jouent un rôle dans cette évaluation.

3.11

Le CESE remarque que les conditions régissant le retrait temporaire des avantages ne diffèrent guère de celles du régime actuel. Étant donné qu'elles n'ont été invoquées que pour un seul pays (la Birmanie), qui représente un exemple extrême de mépris des conventions internationales, leur utilité pour promouvoir le développement durable est discutable. Une sanction appliquée dans d'aussi rares circonstances ne peut avoir qu'un effet dissuasif limité. Le CESE aurait préféré que pour renforcer le RSE en faveur du développement durable, l'Union applique plus largement ce mécanisme, dont il redoute qu'il ne tombe en désuétude.

3.12

Le CESE se demande si le nouveau système découragera plus efficacement la fraude que son prédécesseur. Il eût préféré que la question soit abordée selon une démarche plus anticipatrice. Il eût aimé en particulier voir l'instauration de mécanismes qui assureraient une coopération plus étroite entre les agences de l'UE et leurs homologues dans les pays bénéficiaires. Il apparaît difficile d'éviter de conclure que dans ce domaine, l'action de la Commission est placée sous le signe de l'adage «Hâte-toi lentement».

3.13

Le CESE se félicite de la vaste consultation que la Commission a menée, tant au sein de l'UE que dans les pays bénéficiaires, avant de formuler les propositions à l'examen.

3.14

Le CESE remarque que pour la gestion du SPG, la Commission continuera à être assistée par un comité des préférences généralisées, agissant dans le cadre de la procédure du «comité de réglementation».

4.1

Le CESE note que les États devant être exclus du régime général se limiteront à ceux qui, tout à la fois, sont classés par la Banque mondiale dans la catégorie des pays à hauts revenus et ne présentent pas une diversification suffisante dans leurs exportations. Il est d'avis que les pays répondant à ces critères seront en nombre restreint. Il a suggéré (7) que les nouvelles orientations écartent, entre autres, les pays dotés de programmes d'armes nucléaires et ceux qui exercent une activité de paradis fiscal. Il regrette que parmi ces pays, nombreux soient ceux qui semblent devoir continuer à figurer sur la liste des bénéficiaires du SPG.

4.2

Un des critères d'éligibilité d'un pays au RSE en faveur du développement durable est d'être «vulnérable». L'article 9, paragraphe 2, définit ce concept comme s'appliquant à un pays n'ayant pas été exclu du régime général en vertu des dispositions évoquées ci-dessus dans le paragraphe 4.1 ou dont les exportations vers la Communauté couvertes pas le SPG représentent moins de 1 % de la totalité de ces importations communautaires. Le CESE estime qu'il y a lieu de reformuler cet article en remplaçant le mot «ou» par «et»; à défaut, il produirait des effets qui n'auraient assurément pas été voulus.

4.3

Le CESE a souligné (7) que dans le système existant, l'intervalle entre le moment de la graduation et celui de la mise à jour est trop long. Il se réjouit donc qu'à l'avenir le mécanisme de graduation interviendra dans l'année suivant les trois ans consécutifs, qui constitue la période de référence pour tout pays ou secteur concernés.

4.4

Le CESE appuie la proposition de la Commission européenne de maintenir le cumul régional au sens du règlement (CEE) no 2454/93, lorsqu'un produit utilisé pour une fabrication ultérieure dans un pays qui est membre d'un groupe régional est originaire d'un autre pays de ce dernier qui ne bénéficie pas des régimes s'appliquant au produit fini, à condition que les deux États bénéficient du cumul régional pour ledit groupe. Il souhaite souligner que, par le passé, ces dispositions ont donné lieu à des manœuvres frauduleuses à une échelle considérable.

4.5

Le CESE rappelle (7) qu'à son avis, il conviendrait de simplifier les règles préférentielles d'origine et de réduire en conséquence les contraintes imposées aux importateurs communautaires, en les mettant en conformité avec les règles d'origine qui ont cours pour les importations non préférentielles.

4.6

Le CESE réitère son appel (8) pour un dialogue entre l'UE et les PMA visant à améliorer les modalités d'application des régimes spéciaux en faveur de ces pays dans certains cas particuliers, notamment par une adaptation de la période de transition.

4.7

Le CESE accueille favorablement la proposition de supprimer les droits pour lesquels le traitement préférentiel aboutit à ce qu'ils soient égaux ou inférieurs à 1 % ad valorem ou à 2 € en termes spécifiques. Il estime que cette suppression constituera une mesure de simplification appréciable.

4.8

Le CESE note que le retrait temporaire des avantages du SPG est limité à une durée de trois mois, renouvelable une fois. La Commission peut prolonger cette durée au titre des articles 3 et 7 de la décision 1999/468/CE, comme elle l'a déjà fait pour la Birmanie. Le CESE aurait préféré une disposition par laquelle le retrait temporaire des avantages, une fois appliqué, serait maintenu tant que le pays à l'origine de l'infraction n'en aurait pas éliminé le motif, en remédiant à la violation des conventions internationales qui avait amené l'Union à lui infliger cette sanction.

4.9

Le CESE a le sentiment qu'il est un peu lourd et probablement contre-productif — parce que l'attrait du dispositif s'en trouvera réduit — d'exiger que tous les pays ou territoires souhaitant bénéficier du RSE en faveur du développement durable soient tenus de déposer une demande dans ce sens dans les trois mois suivant la date d'entrée en vigueur du règlement. À ce moment, il pourrait très bien y avoir un certain nombre de pays qui, ne remplissant pas les critères, ne verraient aucun intérêt à présenter une telle requête. Après l'expiration du délai de trois mois, rien n'inciterait plus ces États à ratifier et à appliquer efficacement les conventions internationales reprises dans les annexes 1 et 2. Le CESE aurait trouvé préférable de laisser la porte ouverte à l'incorporation de ces pays dans le dispositif à une date ultérieure, pourvu qu'ils aient alors réuni les conditions pour être admis à en bénéficier.

4.10

Le CESE a souligné (7) que le SPG constitue un élément de la politique commerciale de l'UE et qu'en tant que tel, il doit être compatible avec ses autres composantes. Si l'on veut bâtir une politique commerciale cohérente, il est primordial que d'autres directions générales de la Commission soient impliquées dans le processus. Une coopération étroite, continue et efficace devrait notamment être nouée entre celles du commerce et des entreprises.

4.11

Le CESE estime souhaitable qu'en cas de perturbations graves des marchés pour les produits visés par l'annexe I du traité, la clause de sauvegarde puisse également être invoquée à la suite de la demande introduite par un État membre auprès de la Commission, qui consulterait alors le comité de gestion concerné.

4.12

Selon la proposition de la Commission, le SPG doit intégrer le régime spécial en faveur des pays les moins avancés (PMA) et reprendre les autres réglementations (dont celle pour le secteur du sucre) en conformité avec le règlement 416/2001. C'est à juste titre que les PMA craignent qu'à l'issue d'une réforme du règlement sucrier de l'UE qui s'accompagnera d'une baisse sensible des prix, l'ouverture totale du marché communautaire (dont il est prévu qu'ils bénéficient à partir du 1er juillet 2009) ne leur apporte bien plus d'inconvénients que d'avantages. À cet égard, le CESE renvoie à son avis du 15 décembre 2004 (9) sur la proposition de réforme de l'organisation commune du marché du sucre. Il y a invité la Commission à négocier, comme le souhaitent expressément les PMA, des quotas d'importation préférentiels de sucre qui entreraient en vigueur après 2009, avec des vérifications périodiques qui tiennent en considération la relation entre la réforme du système du marché communautaire du sucre et les objectifs de développement des pays les moins avancés (PMA). Le CESE se déclare favorable à une interdiction de la pratique du «swap» (commerce triangulaire

4.13

D'une manière générale, le Comité est d'avis que pour les produits évoqués, les modalités de mise en œuvre de l'article 12, paragraphe 1 doivent pouvoir être clairement précisées dans le cadre des organisations communes de marché concernées.

5.1

Le CESE a préconisé que l'on simplifie le système existant, qu'on le rende plus transparent et que l'on profite de l'occasion pour harmoniser, unifier et intégrer l'ensemble des règles et procédures du SPG. Il estime que le dispositif proposé constituerait à cet égard une amélioration adéquate et adhère dans cette mesure aux propositions de la Commission.

5.2

Le CESE se félicite que le nombre de pays bénéficiaires devrait se réduire mais craint que cette diminution ne revête pas une ampleur suffisante.

5.2.1

Le CESE est de l'avis que le système SPG devrait être réservé aux pays les moins développés et aux pays les plus démunis afin qu'ils puissent être les principaux bénéficiaires de son nouveau régime. Pour cette raison, il conviendrait de ramener à 10 % le seuil de graduation pour les produits textiles et produits d'habillement (10).

5.3

Le CESE estime que le nouveau RSE en faveur du développement durable n'aura guère plus d'incidence que ses prédécesseurs sur le comportement des pays bénéficiaires.

5.4

Le CESE constate avec inquiétude que la question de la fraude dans le système en vigueur ne semble pas avoir été véritablement abordée et estime qu'il eût été possible d'en faire davantage à cet égard.

5.5

Le CESE déplore que l'on n'ait pas publié, ni même, dans certains cas, effectué d'évaluations d'impact à propos des propositions à l'examen.