8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/35

1.1

L'on peut dire que l'approbation de la directive-cadre sur l'eau (DCE) (1) a représenté pour l'Union européenne un changement considérable dans la politique de l'eau, et ce non seulement parce qu'elle a introduit une approche harmonisée des différentes situations dans lesquelles se trouvent nos eaux continentales et maritimes mais également parce qu'elle a permis de mettre en place une méthode efficace d'évaluation de la qualité de ces dernières ainsi qu'un système d'organisation centralisé qui permet d'agir de manière uniforme sur chaque bassin hydrographique, indépendamment de la coexistence des compétences établies pour chaque partie de celui-ci. De plus, la Commission a ensuite complété et étoffé le contenu de cette directive au moyen de dispositions à caractère législatif (2) et autres (3), de manière à ce que la politique de l'eau dans l'UE se développe dans le sens de la protection de nos cours d'eau et de nos mers.

1.2

Toutefois, et cela est difficile à comprendre, certaines questions qui ont une grande importance pour la qualité de nos bassins hydrographiques sont restées en dehors du champ d'application de la DCE, telles que les inondations. Ces dernières sont des événements tout à fait naturels, dont l'impact peut cependant être en partie fortement renforcé par l'homme. Une grande partie de leurs effets catastrophiques pourrait être atténuée grâce à une politique pertinente de l'utilisation et de la protection des lits et des rives des cours d'eau, et tout particulièrement, en exigeant qu'il soit réellement, et pas uniquement formellement, tenu compte de l'impact sur l'environnement de la construction des infrastructures hydrauliques afin d'éviter qu'elles altèrent les dynamiques naturelles et compromettent le bon usage des ressources hydriques.

1.3

Les risques d'inondations sur le territoire de l'UE se sont accrus en raison de deux facteurs essentiellement: premièrement les effets du changement climatique, avec une augmentation possible de la fréquence des pluies torrentielles et l'éventuelle élévation du niveau de la mer, conséquence du réchauffement climatique, et deuxièmement l'impact des activités humaines, comme les constructions et les ouvrages hydrauliques de déviation et de canalisation des cours d'eau et la construction de ports sans évaluation préalable de leur impact environnemental ni mesures de correction de celui-ci. Il conviendrait également d'inclure parmi les facteurs humains la désertification accrue de notre continent, soumis à l'abattage massif d'arbres, à des incendies ainsi qu'à d'autres activités contraires à la nature. Autrement dit, les risques d'inondation augmentent en raison d'un développement non durable. L'on peut dire par conséquent que l'adoption de modèles durables de développement économique, social, environnemental sont à même de minimiser et de réduire ces risques.

1.3.1

Les inondations de terrains accueillant des industries, des activités agricoles et d'élevage intensif ainsi que des zones bâties entraînent la diffusion de substances et de produits dont l'utilisation, dans des conditions normales, ne représente pas un risque pour la qualité des eaux mais qui à la suite d'une inondation, se transforment en polluants dangereux de ces mêmes eaux, avec des effets potentiels sur la santé des citoyens et les écosystèmes touchés.

1.4

Le CESE rappelle que, durant la période 1998-2002, l'Europe a subi plus de 100 inondations majeures à effets désastreux, dont les inondations catastrophiques du Danube et de l'Elbe en 2002. Depuis 1998, les inondations ont causé environ 700 morts, le déplacement d'environ un demi-million de personnes et au moins 25 milliards d'euros de pertes économiques en matière d'assurance (4).

1.5

La Commission, consciente de cette situation, a présenté au Conseil environnement de juillet 2004, une proposition d'action pour la protection contre les inondations à l'échelle européenne, visant la gestion d'une action concertée en matière de risques d'inondation, dont le but serait d'améliorer la protection contre ce phénomène. Les États membres devront coopérer en élaborant des cartes de risques et mettre en oeuvre des plans de gestion de risque d'inondation dans chaque bassin fluvial ainsi que dans les zones côtières, la Commission facilitant la coordination dans le domaine de l'information entre tous les États, de même que la promotion des meilleures pratiques dans cet objectif.

1.6

Enfin, il faut ajouter que s'il s'agit bien d'une action dans le cadre de la politique des eaux communautaires, il y a lieu de souligner néanmoins que le problème touche d'autres politiques européennes, comme la politique agricole, celle de l'environnement, celle de la protection civile, celle des transports, etc. De plus, il existe un problème juridique de grande envergure liée à la gestion des zones inondables qui est commun à toutes ces politiques: la délimitation et la définition du domaine public en matière de protection des rives des cours d'eau et des zones côtières afin qu'elles ne puissent faire l'objet de modifications importantes sur la seule base de décisions politiques des autorités, alors qu'elles relèvent d'autres compétences en matière de gestion des eaux et de risques d'inondations. Ainsi, la délimitation des zones protégées faciliterait une action préventive contre les effets de ces dernières.

2.1

La proposition est divisée en trois parties, correspondant respectivement à:

2.2

Concernant la proposition relative à la gestion des risques d'inondation, il y a lieu de signaler que son objectif est la réduction des probabilités et de l'impact des inondations. Dans cette perspective, il est proposé d'inclure dans les programmes les éléments suivants:

2.3

Concernant les mesures actuelles et les initiatives contre les effets des inondations, trois niveaux d'actions sont proposés.

2.3.1

Au niveau européen, les mesures sont axées sur l'utilisation des moyens et des politiques existants, qui ont une incidence sur la prévention des inondations et la minimisation de ces dernières. En ce qui a trait à la politique de recherche, il s'agit d'utiliser des projets de recherche, comme le FLOODsite, qui contribuent à l'amélioration des méthodes intégrées d'analyse et de gestion des risques d'inondations. Quant à l'utilisation des Fonds structurels, en particulier du Fonds européen de développement régional, ils peuvent contribuer à améliorer la recherche et le développement technologique au niveau des infrastructures (5). Ainsi, le projet IRMA (Interreg activités Rhin — Meuse) est un exemple de projet qui suit une approche transfrontalière en matière d'inondations.

2.3.1.1

Au niveau européen également, il est proposé d'utiliser la PAC en établissant des zones de protection contre les inondations à travers la sylviculture et d'autres activités agricoles comme systèmes de protection du sol. Dans le même sens, l'on entend appliquer la politique environnementale, dans le cadre de la DCE, à travers l'intégration de la gestion des risques d'inondations dans les plans intégrés de bassins hydrographiques. En outre, le Fonds de solidarité, créé en 2002 à la suite des graves inondations qui ont touché l'Europe centrale, est maintenu pour les situations d'urgence.

2.3.2

Concernant le rôle des États membres, il est à souligner qu'ils ont agi contre les conséquences des inondations en définissant des niveaux de protection contre les inondations dans des documents officiels d'orientation ou des textes juridiques, en particulier dans les pays les plus exposés. Il s'agit de plans et de stratégies de protection contre les inondations et dans les régions les plus fréquemment touchées par les inondations, des cartes de risques ont même été établies.

2.3.3

Troisièmement, des mesures sont prises pour la coopération internationale en ce qui concerne les cours d'eau transfrontaliers, en particulier en Europe centrale, grâce à la mise en place d'organismes chargés de la coordination de la gestion des bassins hydrographiques.

2.4

Le programme d'action concertée dans l'UE comporte des éléments essentiels pour la création de mesures de prévention et de mitigation des inondations. Les plus significatifs sont l'amélioration de la coordination entre les autorités, à travers le plan de gestion de bassins hydrographiques et de zones côtières ainsi que l'élaboration de cartes de risques d'inondation comme méthode de planification, tout cela en recourant à l'échange des bonnes pratiques dans ce domaine.

2.4.1

Pour mener ce plan à bonne fin, la collaboration des États membres, de la Commission et des autres parties intéressées est essentielle si l'on veut que tous les acteurs puissent agir efficacement en faveur de la prévention des risques d'inondation, dans les termes établis.

2.4.2

Les coûts attendus de cette action concertée sont difficiles à chiffrer. Quoi qu'il en soit, les bénéfices de la minimisation des risques d'inondation pour les citoyens européens, leurs biens, les personnes et les territoires concernés sont bien plus importants au plan qualitatif.

2.5

Une annexe est ajoutée, très importante pour l'élaboration et la mise en œuvre des plans de gestion des risques d'inondation et l'établissement des cartes de risques d'inondation car elle permet une certaine harmonisation de ces derniers instruments sur la base des objectifs fixés.

3.1

Le CESE juge positive la communication élaborée par la Commission dans l'objectif d'améliorer et d'harmoniser les systèmes de prévention mis en place dans de nombreux États membres pour pallier les effets des inondations. Toutefois, il semble qu'il y aurait lieu de réaliser, en un premier temps, un diagnostic plus approfondi du problème, pour pouvoir décider des mesures appropriées, en particulier de celles destinées à la réalisation d'actions de prévention plus efficaces, ce qui éviterait nombre de dommages qui provoquent des inondations, et de définir, en un deuxième temps, certaines notions de base, absentes de la proposition, pour pouvoir convenir de mesures dans le cadre des plans de gestion des risques d'inondation et des cartes de risques d'inondation, et ce de la manière la plus harmonisée possible.

3.2

Les inondations sont des phénomènes naturels associés au fonctionnement normal des systèmes fluviaux et côtiers, étant entendu que l'échelle de temps géologique est très supérieure à celle que l'on utilise habituellement pour la gestion de la planification économique, de l'aménagement du territoire, etc., par exemple. Ainsi la période de «retour» signifie que:

De fait, la planification hydrologique inclut essentiellement des concepts tels que les suivants:

3.3

La gravité des inondations est liée à l'occupation et à l'usage des terrains inondables par les êtres humains pour des activités qui interviennent dans le fonctionnement normal de ces systèmes hydriques, modifiant considérablement les conditions de l'environnement fluvial et côtier. On accroît ainsi le risque de fonctionnement anormal et extrêmement dommageable de ces systèmes pour les êtres humains et leurs biens. Le CESE estime qu'il faudrait prendre en considération en tant que facteurs qui accentuent la gravité et l'importance des inondations les éléments suivants:

3.4

La tendance à un accroissement des risques d'inondation consécutifs à l'évolution des facteurs naturels, en particulier au changement climatique, requiert un effort important de recherche dans ce domaine pour étudier comment ces modifications peuvent avoir une incidence sur la dynamique fluviale et côtière et dans le même temps, sur les zones inondables et les périodes de retour, entre autres variables.

3.5

La tendance à un accroissement des risques découlant de facteurs humains (utilisation de ces terrains et nombre de personnes installées sur ces terrains) peut et doit être corrigée par des politiques actives de planification visant à parvenir à une utilisation durable des zones inondables et à la minimisation des risques.

4.1

Le CESE souscrit à l'idée selon laquelle la finalité de la gestion des risques d'inondation est de réduire la probabilité et l'impact de ces derniers grâce habituellement à une procédure qui intègre les objectifs de prévention, de protection, d'information, etc., comme le dit la Commission. Cependant, il convient de procéder à une classification des actions et des mesures qui peuvent être prises ainsi que des critères à suivre pour faire le bon choix dans chaque cas. À titre d'indication, l'on peut citer les mesures préventives suivantes:

4.2

Le CESE propose à la Commission d'inclure dans les plans de gestion les principes et les mesures non structurels suivants:

Dans ce contexte, le principe «d'aménagement stratégique à long terme» doit renvoyer non seulement à la prise en compte de prévisions, comme indiqué dans la communication de la Commission mais surtout à la correction de ces dernières, dans les cas où l'on peut raisonnablement penser que le risque actuel se maintient voir augmente.

4.3

Il convient de fixer des orientations et des critères adéquats afin de choisir les mesures appropriées visant à améliorer la protection contre les inondations:

4.4

Les expériences en matière de gestion des risques d'inondation réalisées dans différentes parties du monde, en particulier depuis les années 70, ont mis en évidence le fait que les principales difficultés pour la mise en oeuvre de mesures préventives ne sont pas techniques et que pour les surmonter il ne suffit pas d'établir une cartographie des risques ou de la dangerosité. Par exemple, le corps d'ingénieurs de l'armée aux EUA a établi plus de 20.000 cartes de risques mais rares sont les autorités qui en tiennent compte et lorsqu'elles le font, c'est pour décider d'actions structurelles (canaux de dérivation, retenues et digues, etc.) qui souvent n'ont pas pu contrôler de manière appropriée les inondations et sont responsables de nombreux dommages qui auraient pu être évités mais qui se sont produits car elles avaient donné aux autorités comme à la population un faux sentiment de sécurité.

4.5

Il y a lieu de signaler que dans l'UE, les actions consistant essentiellement à construire des infrastructures de retenue ou de dérivation et dont l'utilité est limitée sont précisément celles que les Fonds structurels (FEDER et Fonds de cohésion) financent. Ces mesures à caractère préventif, structurelles ou non, sont en général moins bien dotées en ressources. Par conséquent, le CESE est d'avis qu'il faudrait évaluer la nécessité d'établir une ligne de financement spécifique pour ce programme d'actions ou, à défaut, élaborer des orientations afin d'inclure ces actions dans d'autres programmes financés par la Commission.

4.6

En tout état de cause, ces mesures structurelles ne suffisent pas à prévenir les inondations ni à protéger les zones inondables. Elles n'ont de sens que dans une perspective plus large dans laquelle seraient également pris en considération l'aménagement du territoire, la planification des voies de communication (routes, voies ferrées, etc.), le maintien des canaux d'écoulement et d'évacuation ainsi que la protection des zones et des écosystèmes qui régulent l'écoulement naturel. Dans cette perspective, il conviendrait à l'avenir de veiller à une application plus concrète des lignes directrices figurant dans l'annexe à la communication à l'examen, en introduisant notamment, entre autres éléments méthodologiques, des principes et/ou des bonnes pratiques pour l'élaboration de ces plans.

4.7

L'intégration des plans de gestion des risques d'inondation dans les plans de gestion prévus dans la directive cadre sur l'eau est essentielle pour garantir l'existence de la planification nécessaire si l'on veut pouvoir agir sur toute la longueur du bassin hydrographique, en rendant compatibles les mesures et les actions aux différents niveaux (local, national, transnational, etc.) et en assurant la coordination indispensable entre toutes les autorités compétentes concernées. Toutefois, il faut définir des critères et des formules pour parvenir à une intégration appropriée de ces deux cadres de planification, qui sont compatibles mais différents, à travers une directive qui faciliterait un tel processus. Cet aspect pourrait faire l'objet d'un chapitre nouveau à développer dans la proposition d'élargissement des directives annexes.

4.8

L'intégration de la gestion des inondations dans le cadre de la DCE se fonde sur:

4.9

Les éléments les plus significatifs de la gestion du risque d'inondations qui sont liées à la planification dérivée de la DCE sont:

5.1

Le CESE estime que toute action en matière de prévention, de protection et de mitigation des inondations doit s'intégrer à la méthodologie et aux instruments créés dans la DCE, en particulier en ce qui concerne le plan de bassin hydrographique, qui permet de régir toutes les matières relatives à la gestion des eaux continentales et des zones côtières adjointes à ces bassins. Pour ce faire, il apparaît nécessaire d'incorporer tant le contenu de cette communication à l'examen que les observations formulées dans le présent document à une directive communautaire qui faciliterait l'adéquation des plans de gestion des risques d'inondation aux caractéristiques de chaque plan de bassin hydrographique, en vue de les adapter aux conditions particulières de nos cours d'eau et de nos côtes.

5.2

Pour rendre cette intégration possible il faut:

5.3

Les plans de gestion des risques d'inondation et les cartes de risques, tels que présentés dans les annexes à la proposition de communication à l'examen, doivent être élargis, sur la base d'une clarification de la classification des actions et des mesures, compte tenu des plus prioritaires et appropriées au financement obtenu, ainsi que des critères à utiliser en vue de minimiser les coûts et d'accroître les bénéfices pour la population et les biens. L'objectif le plus important consiste à rendre compatible le fonctionnement naturel des systèmes hydrologiques et côtiers avec le développement humain; en somme, à parvenir à un développement durable intégré dans les zones inondables.

5.4

Enfin, le CESE est d'avis que les éléments les plus significatifs de la gestion des risques d'inondation, qui seraient liés à la planification découlant de la DCE, sont la définition du risque, des alertes et des urgences en cas d'apparition de ce phénomène. Mais l'on ne peut perdre de vue d'autres actions communautaires orientées vers la recherche et la coordination pluridisciplinaire, qui seraient destinées spécialement à remédier aux dégâts provoqués par les inondations, ni la couverture effective des dommages par les assurances, qui atténueraient les pertes économiques pour les personnes touchées, ni surtout, la nécessité d'assurer une surveillance et un contrôle en matière de sécurité des constructions des infrastructures qui touchent le système hydrologique et côtier.