30.11.2004   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 295/1

I-XI

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81-90

91-95

96-97

98-109

98-103

104-109

110-121

I.

Le programme de préadhésion pour l'agriculture et le développement rural (Sapard) est le premier programme d'aide extérieure à être mis en œuvre sur un mode décentralisé. Ses objectifs sont de contribuer à la mise en œuvre de l'acquis communautaire et de résoudre les problèmes d'adaptation du secteur agricole et des zones rurales dans les dix pays qui bénéficient de l'aide Sapard (1). Ces dix pays sont appelés les «pays Sapard» dans la suite du texte. En raison de la forte augmentation de l'enveloppe budgétaire pour l'aide de préadhésion, qui, pour Sapard, devait être gérée par de nouvelles structures dans le cadre de nouvelles règles, la Cour a effectué un audit visant à répondre à la question suivante: «Sapard a-t-il été bien géré?» (voir points 1-10).

II.

La réponse à cette question est que la qualité de la gestion a été inégale. Des retards considérables ont affecté le démarrage de Sapard; cependant, ceux-ci résultaient dans une certaine mesure d'une planification tardive de la Commission. Le rythme de mise en œuvre de Sapard s'est néanmoins accéléré, mais les principaux objectifs du programme n'étaient pas atteints fin 2003. La plupart des pays Sapard ont connu des retards de mise en œuvre, en partie dus au fait que la Commission n'avait fourni ni orientations ni conseils et qu'ils ont été confrontés à un difficile processus d'apprentissage; par ailleurs, un certain nombre de mesures n'ont pas été mises en œuvre.

III.

Une grande partie des fonds disponibles n'a pas été utilisée et les budgets ont systématiquement été surestimés parce que la mise en place et la mise en œuvre du programme Sapard ont demandé beaucoup de temps. Aucun principe ni modalité d'exécution n'avaient encore été établis au moment de l'adoption du règlement Sapard par le Conseil en juin 1999. Il était nécessaire de mettre en place des systèmes dans les pays Sapard, ce qui, dans certains cas, a pris beaucoup de temps; la Commission n'a cependant pas analysé les raisons de cette lenteur. Depuis le démarrage de Sapard dans les pays concernés, des procédures administratives lourdes, plus contraignantes que celles prévues par les règles applicables en la matière, ont porté préjudice à la rapidité et à l'efficacité de la mise en œuvre du programme (voir points 11-25).

IV.

La Commission a opté pour une mise en œuvre décentralisée et, compte tenu du nombre important de projets susceptibles d'être financés, ce choix s'est avéré approprié; cependant, elle a sous-estimé le temps que cela nécessiterait. Bien qu'elle ait organisé des séminaires et qu'elle ait eu d'autres contacts avec les pays Sapard, sa gestion décentralisée de Sapard ne permet pas d'assurer que les problèmes de mise en œuvre sont détectés et font l'objet d'un suivi de manière active et systématique. Par conséquent, les meilleures pratiques n'ont pas été appliquées dans tous les pays Sapard (voir points 26-35).

V.

Au cours des quatre premières années de mise en œuvre, seulement 323 millions d'euros (soit 14,8 %) du budget disponible (à savoir 2,183 milliards d'euros) ont été payés aux bénéficiaires finals. En raison du faible niveau des dépenses au cours de la période de préadhésion qui, pour huit des dix pays bénéficiaires, s'étend du 1er janvier 2000 au 1er mai 2004, la contribution à la réalisation des objectifs du programme Sapard a été minime. L'incidence devrait être nettement plus importante pour la Bulgarie et la Roumanie, la période de préadhésion prévue pour ces deux pays devant durer jusqu'au 1er janvier 2007. En Pologne, au moins 17,7 millions d'euros provenant de Sapard seront versés au budget de l'État, sous forme de TVA, ce qui ne contribue en rien à la réalisation des objectifs du programme (voir points 36-40).

VI.

Les premiers résultats des projets terminés montrent que les fonds destinés à la transformation des produits agricoles ont en général été affectés à des projets entraînant une augmentation de la production agricole plutôt qu'à des projets permettant d'en améliorer la qualité (c'est-à-dire répondant aux normes de qualité, aux normes sanitaires ainsi qu'aux exigences en matière de protection de l'environnement) (voir points 41-47).

VII.

La Commission n'a pas rendu compte de la mesure dans laquelle Sapard a atteint ses objectifs; elle s'est plutôt focalisée sur le renforcement de la capacité institutionnelle. Cela a été positif, dans la mesure où Sapard a permis aux administrations nationales de profiter d'une expérience directe en matière de gestion des fonds communautaires après l'adhésion. S'agissant de l'une des mesures les plus importantes pour l'après-adhésion, à savoir la mesure agroenvironnementale, l'incidence a cependant été limitée (voir points 48-57).

VIII.

Dans le cadre de Sapard, les systèmes mis en place par les pays concernés doivent être préalablement approuvés par la Commission, sur la base d'audits réalisés par celle-ci. Cela a permis d'assurer la mise en place de systèmes bien conçus et comportant des contrôles clés, avant tout versement de fonds. Cette condition constitue une différence fondamentale par rapport aux programmes de même nature réalisés dans les États membres, qui peuvent démarrer sans avoir fait l'objet de ce type d'audit et sans approbation préalable des systèmes par la Commission (voir points 58-60).

IX.

S'agissant des systèmes Sapard, la Cour a constaté que les concepts fondamentaux y étaient intégrés, que les procédures étaient bien documentées, que, d'une manière générale, les systèmes conçus sur le papier fonctionnaient et que les procédures de contrôle étaient respectées pour la plupart des dossiers examinés. Il y avait cependant un problème, à savoir que les systèmes connexes alimentant les systèmes Sapard mais non soumis à l'approbation préalable de la Commission n'atteignaient pas le même degré de qualité. Cela était notamment le cas pour les contrôles nationaux portant sur le respect des normes de qualité, des normes sanitaires ainsi que des exigences en matière de protection de l'environnement, qui se sont avérés insuffisants (voir points 61-80).

X.

Les principaux problèmes de mise en œuvre ont tenu au fait que les bénéficiaires potentiels manquaient de ressources propres, obtenaient difficilement des crédits et étaient confrontés à la lourdeur des procédures administratives. Ainsi, Sapard a favorisé les bénéficiaires solides sur le plan financier et les mieux organisés, disposant de capitaux suffisants ou ayant accès à l'emprunt. Pour les exploitations agricoles ou les entreprises de plus petite taille, qui doivent déployer des efforts considérables pour se conformer aux normes, se moderniser et accroître leur efficience, cela a constitué un sérieux handicap (voir points 81-97).

XI.

Les règles applicables en matière de passation de marchés privés et de frais généraux, de même que les contrôles correspondants, se sont avérées insuffisantes. Les contrôles visant à éviter l'acceptation et le paiement de factures surestimées n'étaient pas efficaces (voir points 98-109).

1.

En décembre 1997, le Conseil européen de Luxembourg a adopté un certain nombre de décisions pour engager le processus d'élargissement, l'objectif étant de préparer les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Cela comportait l'amélioration de la stratégie de préadhésion, de manière à permettre aux pays d'Europe centrale et orientale de devenir, finalement, membres de l'Union européenne et, à cette fin, de s'aligner autant que possible sur l'acquis communautaire (2). Dans le cadre de la stratégie de préadhésion, il a été décidé d'augmenter considérablement l'aide de préadhésion: outre le programme Phare (3) existant, celle-ci comprendrait un instrument structurel et une aide en faveur de l'agriculture à partir de 2000.

2.

C'est ainsi que le programme de préadhésion pour l'agriculture et le développement rural (Sapard) a été lancé le 1er janvier 2000. Le règlement Sapard (4) dispose que les objectifs du programme sont de:

3.

Le programme a été géré dans le cadre du chapitre 1 du titre B7-0 (Stratégie de préadhésion) du budget (5). Les crédits alloués aux dix pays Sapard pour la période 2000-2003 se sont élevés à 2,183 milliards d'euros (6). L'annexe 1 présente la répartition de ce montant par pays.

4.

Sapard fournit une aide au titre de fonds communautaires et nationaux à hauteur de 50 % au maximum des coûts éligibles des projets aux producteurs agricoles (principalement pour des investissements dans l'exploitation en machines agricoles) et aux usines de transformation (surtout pour des investissements en matériel); le reste (50 %, voire plus) est financé par le bénéficiaire (7). S'agissant des communautés locales (pour des infrastructures de développement rural comme des routes de desserte et des réseaux de collecte des eaux résiduaires), l'aide Sapard peut aller jusqu'à 100 %. En tout état de cause (que l'aide publique octroyée atteigne 50 ou 100 %), la contribution de l'Union européenne se monte à 75 % de l'aide versée, tandis que le cofinancement national couvre les 25 % restants.

5.

Sapard est unique en ce sens qu'il est le premier programme d'aide extérieure mis en œuvre de manière décentralisée. Cela signifie que la sélection des projets, les appels d'offres et les adjudications ne doivent pas faire l'objet d'une procédure d'approbation ex ante de la part de la Commission (8). Dans les pays Sapard, la gestion décentralisée a été calquée sur les systèmes mis en place dans les États membres de l'Union européenne, y compris en ce qui concerne l'approbation, par la Commission, d'un «Programme pour l'agriculture et le développement rural» pour chaque pays Sapard. Le règlement Sapard dispose que les programmes doivent s'appuyer sur des plans établis par ces pays, qui doivent s'inscrire dans le cadre des 15 mesures définies dans le règlement.

6.

Les ressources ont été concentrées sur les mesures portant plus particulièrement sur les investissements dans le secteur de la transformation de produits agricoles («amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» et «investissements dans les exploitations agricoles») et sur celles en faveur du développement des zones rurales («développement et amélioration de l'infrastructure rurale»). Les pays Sapard ont donné la priorité à ces mesures plutôt qu'à d'autres mesures potentielles, notamment agroenvironnementales, forestières et de boisement, auxquelles ils n'ont consacré que 4 % de l'ensemble de leurs ressources. L'annexe 1 présente, par pays, la répartition des fonds communautaires entre les principaux types de mesures et de bénéficiaires.

7.

Dans les pays Sapard, les fonctions de mise en œuvre et de paiement relèvent de l'organisme Sapard. Les bénéficiaires potentiels adressent leurs demandes aux bureaux locaux de ce dernier. Un organisme distinct au sein du ministère des finances, dénommé le Fonds national, demande et reçoit les paiements de la Commission, puis met les fonds à la disposition de l'organisme Sapard.

8.

D'une manière générale, l'enveloppe budgétaire pour l'aide de préadhésion a fortement augmenté, puisqu'elle a en fait doublé entre 1999 et 2000. Pour Sapard, elle devait être gérée par de nouvelles structures dans le cadre de nouvelles règles. Aussi la Cour a-t-elle décidé de réaliser un audit visant à répondre à la question suivante: Sapard a-t-il été bien géré? Trois objectifs d'audit ont été définis; il s'agissait en l'occurrence d'examiner:

9.

Des audits ont été réalisés au sein de la Commission (direction générale de l'agriculture) et dans quatre pays Sapard (Bulgarie, Lituanie, Pologne et Roumanie). Des contrôles documentaires ont été effectués sur un échantillon de 76 projets, dont 42 ont été contrôlés sur place entre novembre 2002 et septembre 2003. Les projets composant l'échantillon couvraient les principales mesures mises en œuvre au moment de l'audit, qui représentaient elles-mêmes près de 95 % de l'ensemble des marchés passés et des paiements effectués dans ces quatre pays (9). De plus, des éléments clés des systèmes mis en place dans les pays Sapard ont été examinés. Le personnel des institutions supérieures de contrôle des pays visités a travaillé en collaboration avec les auditeurs de la Cour et les a accompagnés.

10.

L'audit de Sapard s'est appuyé sur les résultats d'audits précédents, qui étaient centrés sur la mise en place du programme ainsi que sur l'analyse et le suivi des systèmes Sapard par la Commission. Ces résultats ont été publiés dans les rapports annuels de la Cour (10). Les principales conclusions étaient les suivantes: la mise en place de l'instrument Sapard a pris beaucoup de temps, notamment l'élaboration et l'établissement de la base juridique, qui se caractérise par sa complexité; les systèmes de gestion et de contrôle prévoyaient des contrôles insuffisants dans des domaines à risque comme les ressources humaines, la prévention des doubles financements, la bonne gestion financière, les intérêts bancaires et le respect de normes minimales en matière d'environnement, d'hygiène et de bien-être des animaux.

11.

Le graphique illustre les différentes étapes de la mise en œuvre du programme Sapard, depuis la première proposition de règlement jusqu'au 31 décembre 2003. Les cases mentionnent les étapes clés et leur date d'achèvement. Les montants correspondant à la zone «A» représentent la différence entre le total de la contribution financière de la Communauté inscrite au budget général (11) et le montant total des contrats passés avec des bénéficiaires. Cet écart est donc égal aux crédits budgétaires disponibles qui n'ont pas été utilisés par les pays Sapard en raison du délai nécessaire à l'approbation de leurs systèmes, puis des retards enregistrés dans les pays en cause du fait de difficultés de mise en œuvre. À cet égard, les deux principaux problèmes sont exposés aux points 81-95.

12.

La zone «B» représente le nombre de contrats passés avec les bénéficiaires finals, mais qui n'ont encore fait l'objet d'aucun paiement. Cela est révélateur du délai nécessaire à la mise en œuvre des projets, qui, pour les projets de construction par exemple, peut normalement dépasser un an, ainsi que des retards administratifs (voir points 16 et suivants). La zone «C» fait apparaître le flux réel des fonds en faveur des bénéficiaires.

13.

En juin 1999, le Conseil a adopté la proposition de la Commission concernant un règlement relatif à Sapard. Celui-ci établissait un nouveau cadre juridique qui, du fait de sa complexité, a dû être précisé par la suite. Il a fallu sept mois à la Commission pour définir les principes de mise en œuvre, ensuite six mois pour établir et adopter les modalités d'application, puis encore six mois pour élaborer, négocier et adopter les accords avec les pays Sapard. Ainsi, la base juridique a été finalisée le 29 novembre 2000 (12). Fin mars 2001, tous les pays concernés avaient signé les accords.

14.

La Commission n'a pas profité de la période comprise entre mars 1998, date à laquelle elle a proposé le règlement Sapard (13), et juin 1999, date à laquelle le Conseil a adopté ce dernier, pour poursuivre les préparatifs liés à la mise en œuvre. Cette période de quinze mois aurait pu servir à définir des principes précis et des modalités d'application qui auraient contribué à clarifier la politique et à accélérer la mise en œuvre.

15.

Une fois le cadre juridique parachevé, en novembre 2000, le démarrage de Sapard a été tributaire du délai nécessaire à la mise en place des systèmes par les pays Sapard. Certains pays ont été rapides: en Bulgarie, la Commission a approuvé les systèmes pour certaines mesures en mai 2001. Pour d'autres, cela a été plus long: en Hongrie, certaines mesures Sapard n'ont pas été mises en œuvre avant le 27 novembre 2002.

16.

Depuis le démarrage de Sapard dans les pays concernés, des procédures administratives lourdes, plus contraignantes que celles prévues par les règles applicables en la matière, ont porté préjudice à l'efficacité de la mise en œuvre du programme. À cet égard, certains problèmes de mise en œuvre constatés par la Cour sont exposés ci-après (voir également les points 91 et suivants).

17.

La Roumanie a été l'avant-dernier pays Sapard dont les systèmes ont été approuvés en partie. En août 2002, elle n'était cependant pas bien préparée pour appliquer le programme. Le délai entre la réception du formulaire de demande et l'approbation de celui-ci pouvait atteindre sept mois et demi. Depuis avril 2003, la situation s'est améliorée, les autorités roumaines ayant modifié certaines procédures et augmenté les effectifs disponibles pour traiter ces demandes. Malgré ces retards, le grand nombre de demandes a permis aux autorités roumaines d'utiliser la totalité des fonds affectés au développement de l'infrastructure rurale pour l'ensemble de la période 2000-2006, soit sept ans.

18.

La Pologne a également reçu un grand nombre de demandes pour ce type de projets. Pour des raisons administratives ne résultant pas de la réglementation Sapard, plus de 250 millions d'euros disponibles n'ont toutefois pas été utilisés pendant plus d'un an (14). De ce fait, la mise en œuvre de Sapard a été rendue moins efficiente.

19.

En Lituanie, il faut compter en moyenne quatre mois et demi entre la présentation d'une proposition de projet et la signature du contrat correspondant. L'une des principales raisons des retards affectant l'approbation des projets est le manque de personnel au sein de l'unité principale qui est chargée d'évaluer l'ensemble des demandes relatives aux projets.

20.

En Bulgarie, tous les contrôles réalisés au niveau local sont effectués une seconde fois par l'organisme Sapard au niveau central. Cela prolonge d'environ un mois la procédure d'approbation de chaque projet (retardant donc la mise en œuvre de ce dernier) et reporte d'environ un mois supplémentaire toutes les phases d'autorisation des paiements. Ce type de double vérification est nécessaire une fois les systèmes mis en place; toutefois, la question de leur utilité mérite d'être suivie.

21.

Comme cela apparaîtra au point 35, la Commission n'a pas activement cherché à mettre à jour des problèmes de mise en œuvre tels que ceux mentionnés ci-dessus. Même si, dans certains cas, elle a pris des initiatives en examinant la question avec le pays concerné, cela n'a pas été fait de manière systématique.

22.

La Commission n'a pas analysé les éléments qui, au cours de certaines étapes décisives, ont entraîné des retards dans la mise en place des systèmes par les pays Sapard. Cela aurait pourtant constitué une bonne pratique de gestion. Une telle analyse aurait dû porter sur le propre rôle de la Commission et aurait été utile en ce qu'elle aurait permis aux pays Sapard de prendre en considération différents facteurs de réussite lors de la mise en place de leurs systèmes de gestion des fonds communautaires.

23.

Par la suite, la Commission n'a pas non plus prévu d'analyse de cette nature dans le cadre de l'évaluation à mi-parcours du programme dans chaque pays Sapard. Si elle l'avait fait, les facteurs de réussite et les contraintes en matière de mise en place des systèmes auraient pu être mis en évidence, ce qui aurait facilité ce genre d'opération à l'avenir. Il n'a été procédé à aucune évaluation externe visant à faire en sorte que l'expérience acquise dans le cadre de Sapard puisse être utilisée ultérieurement.

24.

La Commission n'a pas pu estimer correctement les crédits de paiement inscrits aux budgets pour les trois premières années. Fin 2002, elle avait débloqué 850,8 millions d'euros pour couvrir les paiements, dont 154,4 millions d'euros (soit 18 %) ont été utilisés, le reste ayant été annulé (15). La Commission a indiqué que les estimations des paiements étaient incertaines dans la mesure où elles dépendaient de facteurs sur lesquels elle n'exerçait aucun contrôle et où aucune expérience préalable n'existait en matière de gestion décentralisée de l'aide extérieure. Ainsi, les montants n'ont pu être étayés par une documentation et des calculs suffisamment précis.

25.

Par contre, d'autres arguments ont été avancés pour justifier les montants, comme la nécessité de donner un signal positif montrant que la Commission ne doutait pas de la capacité des pays concernés à mettre en œuvre Sapard. Il est nécessaire de séparer volonté politique et réalité économique mais, l'accent ayant indûment été mis sur l'aspect politique, la Commission a systématiquement surestimé les crédits de paiement dans le budget.

26.

S'agissant de l'aide extérieure, la sélection des projets, les appels d'offres et les adjudications devaient, jusqu'en juin 1999, faire l'objet d'une procédure d'approbation ex ante de la part de la Commission. La base juridique de Sapard a, pour la première fois, permis de mettre un terme à cette procédure. Le Conseil n'a pas imposé l'utilisation d'un système de gestion décentralisée, mais la Commission a fait ce choix. Elle a opté pour une mise en œuvre décentralisée et, compte tenu du nombre important de projets susceptibles d'être financés, ce choix s'est avéré approprié.

27.

La Commission n'ayant défini les méthodes de gestion du programme ni dans le cadre de sa proposition de règlement Sapard en mars 1998, ni au cours de la période qui a suivi, elle a dû le faire après l'adoption du règlement par le Conseil en juin 1999. En janvier 2000, la Commission a adopté une communication indiquant que Sapard devait être géré de manière décentralisée. Pour expliquer ce choix, la Commission a invoqué les raisons suivantes:

28.

Le Conseil européen de Berlin de mars 1999 a supposé que six nouveaux États membres, dont cinq étaient éligibles à Sapard, pourraient adhérer à partir de 2002 (16). Pour ces cinq pays, cela signifiait que Sapard ne serait opérationnel que durant deux ans; pour que le programme donne des résultats, il était donc nécessaire de le mettre en œuvre dès que possible.

29.

En optant pour la mise en œuvre décentralisée, la Commission devait cependant fournir un cadre juridique permettant d'appliquer les règles Sapard dans les pays concernés. Ceux-ci devaient ensuite mettre en place leurs systèmes, mais n'avaient aucune expérience préalable en la matière. Compte tenu de la complexité des tâches, la Commission a sous-estimé le temps que cela nécessiterait.

30.

Sur les cinq pays en cause, seule l'Estonie (en juin 2001) et la Slovénie (en novembre 2001) avaient mis en place des systèmes approuvés par la Commission avant 2002. Le délai nécessaire à l'établissement de la base juridique et à la mise en place des systèmes n'a pas entraîné un raccourcissement de la période de mise en œuvre de Sapard, le Conseil européen de Gothenburg de juin 2001 ayant fixé la date d'adhésion à mai 2004 du fait de la prolongation des négociations d'adhésion.

31.

Conformément aux principes valables pour les programmes communautaires mis en œuvre dans les États membres, les pays Sapard sont pleinement responsables de la gestion de Sapard. Les accords internationaux signés entre ces derniers et la Commission leur confèrent la responsabilité de la gestion au jour le jour, notamment en ce qui concerne la détection et la résolution des problèmes de mise en œuvre.

32.

La Commission considère que, dans le cadre d'un système de gestion décentralisée, sa responsabilité consiste à assurer le suivi de la mise en œuvre de Sapard. Pour ce faire, elle dispose officiellement des instruments suivants: la négociation des programmes, l'analyse des rapports annuels de mise en œuvre transmis par les pays Sapard et la participation, en qualité de conseiller, aux réunions de chaque comité de suivi national, qui ont lieu deux fois par an (17).

33.

La Commission a affecté peu d'agents à cette tâche. En moyenne, l'équivalent de moins d'un agent à temps plein a été affecté à la gestion du programme d'un pays Sapard (18). Par exemple, un seul agent était chargé de superviser la mise en œuvre des programmes pour la Roumanie et la Bulgarie, ce qui représentait une aide communautaire d'un montant de 1,442 milliard d'euros.

34.

L'approche retenue par la Commission pour la gestion du programme peut être illustrée comme suit. Dans le cadre de la procédure de décharge pour 2001, le Parlement européen a critiqué le fait que la Commission avait sous-exécuté le budget Sapard, les paiements aux bénéficiaires finals étant très faibles. La Commission a répondu que les dépenses étaient essentiellement fonction de la rapidité avec laquelle les bénéficiaires encourent les dépenses, ce qu'elle n'était pas en mesure de contrôler. La Commission s'est engagée à accélérer la mise en œuvre; cela s'est essentiellement traduit par l'envoi de lettres aux pays bénéficiaires leur demandant ce que la Commission pouvait faire en la matière (19).

35.

L'audit de la Cour a permis de mettre en évidence plusieurs domaines où les pratiques diffèrent selon les pays Sapard, certaines donnant de bons résultats et d'autres étant contre-productives (voir points 21, 39, 80, 90, 95, 103 et 109). La Commission a apporté son aide en organisant des séminaires et en entretenant des contacts quotidiens avec les pays Sapard; cependant, cela ne permet pas d'assurer que les problèmes de mise en œuvre sont détectés de manière active et systématique et que des mesures sont prises pour faire en sorte que les dix pays appliquent tous les meilleures pratiques (voir points 85-86).

36.

Le règlement Sapard a défini le cadre du soutien communautaire pour la période de préadhésion. Pour huit des dix pays bénéficiaires, cette période s'étend du 1er janvier 2000 au 1er  mai 2004. Au 31 décembre 2003, les montants versés aux bénéficiaires finals pour couvrir leurs dépenses atteignaient 323 millions d'euros (soit 14,8 % du budget disponible, à savoir 2,183 milliards d'euros), dont plus de la moitié a été payée au dernier trimestre de 2003. Vu le niveau peu élevé des dépenses au cours de la période de préadhésion dans les pays concernés (voir points 11-20), la contribution à la réalisation des objectifs définis dans le règlement a été très faible avant leur adhésion.

37.

Le Conseil a fixé la date d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie au 1er janvier 2007, sous réserve que ces pays satisfassent aux conditions nécessaires. Pour ces pays, l'incidence devrait être nettement plus importante.

38.

Dans le cadre des accords internationaux passés entre la Commission et chaque pays Sapard, la TVA sur le matériel ou sur les services peut ne pas être facturée en tant que coût éligible au remboursement si l'une des conditions suivantes est remplie:

39.

Les bénéficiaires de la mesure «Développement et amélioration de l'infrastructure rurale» sont des municipalités, et les factures relatives aux projets financés dans le cadre de cette mesure incluent la TVA. En Pologne, la TVA est imputée au projet en tant que coût éligible, car elle n'est pas remboursable. Cela n'est pas le cas dans les autres pays Sapard audités.

40.

Sur la base des dotations octroyées à la Pologne dans le cadre de cette mesure pour la période 2000-2003 (soit 270 millions d'euros) et le taux de TVA variant entre 7 et 22 % selon la nature du produit ou du service fourni, la Cour a estimé que le montant de la TVA atteindra au moins 17,7 millions d'euros. Ce dernier sera financé par Sapard et versé sur le budget de l'État, auquel cas il ne sert en rien les objectifs du programme. Pour donner un ordre de grandeur, cela correspond au concours communautaire moyen versé à la Pologne pour quelque 400 projets de modernisation de l'infrastructure routière ou pour 2 000 projets d'amélioration des exploitations agricoles. Le fait d'accepter la TVA comme coût éligible au financement en Pologne mais pas dans d'autres pays Sapard entraîne une baisse du nombre de projets mis en œuvre et une diminution considérable du taux réel de cofinancement national. L'incidence de Sapard est dès lors sensiblement diminuée dans ce pays. Cela est disproportionné et, par conséquent, les dépenses correspondantes sont inéligibles en vertu des dispositions du point c) ci-dessus. Aucun élément probant n'atteste que la Commission ait pris des mesures; elle devrait examiner les circonstances dans leur ensemble afin de déterminer si la Pologne doit reverser la TVA au programme.

41.

L'article 4, paragraphe 3, du règlement Sapard dispose que les pays concernés veillent à ce que la priorité soit donnée à des actions destinées à améliorer l'efficacité du marché, les normes de qualité et les normes sanitaires, ainsi qu'à des actions visant à créer de nouveaux emplois dans les zones rurales, conformément aux dispositions relatives à la protection de l'environnement. Lors de l'audit, la Cour a constaté que 44 des 46 projets examinés pour les deux mesures «Investissements dans les exploitations agricoles» et «Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» ont permis d'accroître ou de moderniser la production (20).

42.

Toutefois, seulement deux projets mis en œuvre avaient pour objectif premier l'amélioration des normes dans ce secteur d'activité. Même si le nouveau matériel moderne satisfait effectivement aux normes communautaires, peu d'éléments probants attestent que les 24 projets Sapard concernant des investissements dans des exploitations agricoles aient eu quelque incidence sur les normes de qualité et sur les normes sanitaires ou environnementales dans les exploitations agricoles en général. De même, il ressort de l'examen des 20 projets relatifs à des entreprises de transformation que le nouveau matériel a bien eu une incidence sur les entreprises en général, mais pas en ce qui concerne leur état de préparation au respect des normes communautaires.

43.

Les récents rapports de suivi de la Commission sur le degré de préparation des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne (21) insistent sur ce point important. En l'occurrence, la Commission a souligné que le rythme actuel des améliorations des établissements agroalimentaires en République tchèque, en Hongrie, en Pologne et en Slovaquie constituait une question préoccupante. S'agissant de la Pologne, elle a conclu à l'urgence des progrès à réaliser dans le domaine de la santé publique et à la nécessité de prendre immédiatement des mesures afin que l'acquis communautaire soit mis en œuvre pour la date d'adhésion.

44.

Le secteur agroalimentaire, auquel 27 % des fonds Sapard sont affectés, attire également des capitaux importants sous la forme d'investissements directs provenant de l'étranger. En Pologne, ceux-ci représentent annuellement près de 575 millions d'euros dans ce secteur, soit dix fois la dotation annuelle de Sapard (22). Le secteur en cause est l'un des plus dynamiques de l'industrie polonaise. Dans ces conditions, le financement d'investissements commerciaux devrait être laissé au secteur privé, et le financement Sapard devrait être centré sur le respect des normes communautaires.

45.

Les projets relevant de la mesure «Investissements dans les exploitations agricoles» concernaient pour l'essentiel l'achat de matériel agricole plus gros, plus moderne et plus puissant, qui a eu pour effet d'augmenter la production de l'exploitation bénéficiaire. Dans certains pays, ces investissements ont été fortement concentrés dans le secteur des céréales. Dans les secteurs du lait et de la viande, où le respect des normes communautaires est, bien plus qu'ailleurs, une nécessité, les investissements ont été faibles. Après avoir analysé les rapports annuels transmis par les pays Sapard en juin 2003, la Commission a également constaté un déséquilibre.

46.

Sapard a principalement porté sur l'achat de matériel, mais ce programme aurait quand même pu contribuer à l'alignement sur les normes communautaires si les procédures avaient été appliquées de manière stricte. Cela n'a pas été le cas: les exigences et les contrôles en matière de respect de normes minimales sont définis dans la législation nationale et sont identiques pour tous les producteurs agricoles et pour toutes les entreprises de transformation, que ceux-ci aient présenté un projet Sapard ou non. L'audit de la Cour a montré que les contrôles effectués par les autorités nationales étaient insuffisants dans les domaines de l'hygiène et de l'environnement. Pour plus d'informations, voir points 70-76.

47.

Au regard de l'objectif global de Sapard, à savoir la mise en œuvre de l'acquis communautaire dans le domaine de la politique agricole commune et des politiques connexes, il convient donc de tirer la conclusion suivante: jusqu'à la fin de 2003, les fonds ont généralement été affectés à des projets entraînant une augmentation de la production agricole plutôt qu'à des projets permettant d'en améliorer la qualité (répondant aux normes de qualité, aux normes sanitaires et aux exigences en matière de protection de l'environnement).

48.

Les contrôles de la Cour effectués sur place et relatifs à la priorité concernant la «création d'emploi dans les zones rurales» ont permis de mettre en évidence plusieurs cas où la modernisation des équipements grâce aux investissements Sapard a entraîné une réduction des besoins en main-d'œuvre. Dans le cadre du suivi de Sapard, l'éventuelle incidence négative des investissements réalisés dans le secteur agroalimentaire sur l'emploi rural n'a cependant pas été prise en considération. Pour les quelques projets où le nombre d'emplois à créer était fixé, il s'est avéré que ceux-ci reposaient sur des intentions générales davantage tributaires du développement escompté du marché que de l'effet direct du projet Sapard.

49.

Pour être éligibles, les investissements en matière de développement de l'infrastructure rurale doivent être effectués dans des zones rurales. La Commission n'a cependant pas veillé à ce que les projets soient effectivement mis en œuvre dans des zones rurales. Normalement, la densité de population est l'étalon qui permet de déterminer les zones rurales mais, dans certains pays, les données n'étaient pas disponibles et la Commission a admis l'utilisation d'autres critères. Sapard a ainsi contribué au cofinancement d'investissements dont le caractère rural était plus que douteux. Dans plusieurs cas, la zone concernée par le projet était en réalité le faubourg d'une ville plus importante. Le caractère véritablement rural des municipalités n'était pas démontré, en dépit du fait que la différence entre les infrastructures des zones urbaines et rurales dans les pays Sapard est généralement plus marquée que celle entre les zones urbaines et rurales dans les États membres actuels.

50.

Conformément aux dispositions de l'article 13 du règlement Sapard, la Commission est tenue de présenter un rapport annuel relatif à l'aide communautaire octroyée, où elle doit notamment faire état des progrès réalisés sur le plan de la réalisation des objectifs fixés. Pour ce faire, des critères objectifs permettant d'évaluer les progrès enregistrés sur le plan de la réalisation des objectifs ou des priorités du règlement Sapard, comme un relevé synthétique des principaux indicateurs énoncés dans les programmes Sapard, auraient dû être mentionnés dans les rapports annuels. Or, cela n'a pas été le cas.

51.

Les rapports annuels de la Commission pour 2000, 2001 et 2002 comportent une description précise et technique des mesures qu'elle a prises et font également état des progrès réalisés en ce qui concerne la mise en place des systèmes et les paiements (23). Toutefois, cela ne constitue que le moyen d'atteindre les objectifs.

52.

En dépit des objectifs et des domaines prioritaires définis dans le règlement du Conseil, la Commission considère le programme Sapard avant tout comme un instrument de développement des capacités institutionnelles, dont l'objet est de permettre aux pays concernés de s'adapter sans trop de problèmes aux pratiques communautaires une fois qu'ils auront adhéré à l'Union. La Commission a donc insisté à plusieurs reprises, y compris dans ses rapports annuels, sur le fait que le programme Sapard contribue en réalité à faciliter la mise en œuvre des pratiques requises après l'adhésion.

53.

Toutefois, il conviendrait avant tout de déterminer dans quelle mesure le programme Sapard a contribué à la réalisation des objectifs fixés lors de sa mise en place. Il importe également de garder à l'esprit que le renforcement des capacités institutionnelles est l'un des objectifs du programme Phare, et que des programmes visant à faciliter l'adoption des pratiques communautaires ont été mis en œuvre dans le cadre des procédures de gestion Phare et financés sur le budget Phare (24). Dans chacun des pays visités, quelque six millions d'euros étaient alloués au titre de Phare aux conseillers de préadhésion, aux experts en matière de programmation, de mise en place et de contrôle des systèmes, aux projets pilotes, ainsi qu'au matériel informatique et aux actions de formation destinés aux agents des organismes chargés de la mise en œuvre de Sapard.

54.

Le renforcement des capacités institutionnelles a été une conséquence positive de Sapard. Il a été financé et géré par Phare, tandis que Sapard a permis d'«apprendre par la pratique». Sapard a donné aux administrations nationales la possibilité d'acquérir une certaine expérience directe en matière de gestion des fonds communautaires dans la mesure où un grand nombre de procédures (programmation, mise en œuvre et suivi) sont identiques. Les résultats combinés de Phare et de Sapard ont été très concluants, puisque des structures et des systèmes quasi inexistants il y a quelques années seulement ont été mis en place et se sont avérés à la fois fonctionnels et globalement efficaces. Pour plus de détails concernant ces systèmes, voir points 61-65.

55.

Toutefois, le renforcement des capacités institutionnelles et l'apprentissage par la pratique n'ont pas été concluants dans le cas de la mesure agroenvironnementale. Cette mesure essentielle en matière de développement rural est la seule obligatoire pour les États membres, mais également la plus importante, puisqu'elle représente 41 % des fonds affectés au développement rural au titre du FEOGA-Garantie. La réforme de la PAC accorde également une importance accrue à l'environnement agricole.

56.

Compte tenu de la complexité de la mesure agroenvironnementale en général et du fait qu'elle a été conçue sous la forme d'un projet pilote dans le cadre de Sapard, la Commission n'a communiqué des informations détaillées aux pays Sapard que le 21 décembre 2001. Celles-ci prévoyaient la modification des programmes Sapard approuvés pour chacun des pays concernés, ainsi que la mise en place et l'approbation des systèmes correspondants. En conséquence, la mesure en cause n'a pu être mise en œuvre avant la fin de 2002. En décembre 2003, seules la République tchèque et la Slovaquie avaient été capables de le faire. La Hongrie a même intégralement supprimé la mesure du programme Sapard. La Pologne a envisagé de suivre cet exemple, mais la Commission l'en a dissuadée. Toutefois, l'élaboration des modalités d'application a été continuellement retardée, de sorte que la mesure n'a pas été mise en œuvre en Pologne avant son adhésion à l'Union européenne.

57.

S'agissant de la mesure agroenvironnementale, la Commission a défini l'objectif des actions comme étant l'acquisition d'une certaine expérience en matière de mise en œuvre des mesures agroenvironnementales tant de la part des administrations que des exploitations agricoles. Cet objectif n'a pas été atteint, car, en décembre 2003, six des huit pays bénéficiaires adhérant en mai 2004 n'avaient acquis qu'une expérience limitée en ce qui concerne la mise en œuvre de cette mesure dans le cadre de Sapard.

58.

La base juridique de Sapard appelait une décision de la Commission en matière de gestion décentralisée, fondée sur une analyse des systèmes de gestion et de contrôle du pays concerné (nommée délégation de gestion). En décembre 2003, la Commission avait arrêté 17 décisions concernant certains volets des systèmes approuvés dans les différents pays, prévoyant chacune une délégation provisoire de la gestion de l'aide. La délégation totale, envisagée suite à de nouvelles vérifications effectuées par la Commission et à la mise en œuvre de ses recommandations, n'a pas été octroyée. La Commission n'a pas assumé ses responsabilités en matière de décentralisation totale de la gestion. En effet, elle n'a pas défini les critères à satisfaire pour pouvoir bénéficier d'une délégation de gestion pleine et entière.

59.

La base juridique définissait également les critères et les conditions minimaux à remplir concernant la gestion décentralisée, par exemple l'instauration d'un système de gestion des fonds bien conçu, l'existence de contrôles internes efficaces et la disponibilité d'un personnel suffisant. Les analyses de la Commission, qui consistent en des contrôles par analyse des systèmes, ont permis de s'assurer de la mise en place d'un système bien conçu et assorti de contrôles clés avant tout déboursement de fonds (25).

60.

En conséquence, les pays Sapard ont entamé la mise en œuvre des projets (la passation des contrats) après l'adoption, par la Commission, de la décision portant approbation des systèmes, c'est-à-dire après acceptation de l'ensemble des procédures, des listes de contrôle et des formulaires. La situation est différente dans les États membres, où les dépenses des Fonds structurels pour la période 2000-2006 étaient éligibles à compter du 1er janvier 2000 ou, dans certains cas, dès la présentation du premier projet de document de programmation à la Commission, sans approbation préalable des systèmes.

61.

Les systèmes de gestion et de contrôle relevant de Sapard et les programmes de l'Union européenne ont en commun certains éléments fondamentaux. Les procédures des Fonds structurels sont appliquées en matière de programmation, de suivi et d'évaluation. Celles du FEOGA-Garantie valent pour la gestion financière, y compris la procédure d'apurement des comptes (26) et le recours à des organismes payeurs.

62.

La procédure de programmation, entièrement nouvelle pour les pays Sapard, prévoyait, entre autres, pour ces derniers l'obligation d'exposer leur stratégie, de fixer des priorités, de décrire les mesures et d'indiquer les ressources financières à utiliser. Néanmoins, l'ensemble des programmes Sapard en faveur de l'agriculture et du développement rural étaient prêts et approuvés par la Commission à l'automne 2000. L'établissement des programmes Sapard n'a pas pris plus de temps que l'approbation des programmes des États membres dans le cadre des Fonds structurels. Les structures de suivi ont également été mises en place dans un délai raisonnable.

63.

La plupart des organismes payeurs mis en place dans les pays Sapard pour permettre la mise en œuvre de Sapard seront également chargés de la gestion des fonds communautaires après l'adhésion. En Lituanie et en Pologne, les organismes payeurs géreront les deux sections «Garantie» et «Orientation» du FEOGA.

64.

Comme dans les États membres, les unités d'audit interne de tous les organismes payeurs étaient opérationnelles; l'attestation des comptes et les rapports relatifs aux systèmes de gestion et de contrôle étaient l'œuvre d'organismes de certification indépendants sur le plan opérationnel. La Cour a constaté que des audits professionnels étaient effectués.

65.

La Cour a examiné les descriptions de procédures et les listes de contrôle, ainsi que 33 dossiers afin de vérifier que les systèmes fonctionnaient comme indiqué dans la documentation. La Cour a constaté que les systèmes Sapard présentaient certes des déficiences (exposées plus loin), mais qu'ils intégraient les concepts fondamentaux, que les procédures étaient bien documentées, que les systèmes conçus de manière théorique fonctionnaient généralement dans la pratique et que, pour la majeure partie des dossiers, les procédures de contrôle étaient respectées.

66.

Les dossiers consultés dans les quatre pays visités présentaient tous le même défaut, à savoir l'absence de documentation concernant les contrôles. Les opérations figurant sur les listes de contrôle avaient été effectuées, mais les dossiers ne contenaient généralement ni justifications ni explications à l'appui des conclusions des évaluateurs. En particulier, aucune note ni document de travail ne faisait état des travaux effectués, comme les calculs, les documents vérifiés et les personnes rencontrées sur place, etc. En l'absence de tels documents, le deuxième vérificateur de la liste de contrôle ne pouvait procéder à un contrôle valable, mais devait se contenter de vérifier que toutes les cases avaient été cochées. En l'absence d'orientations sur la manière d'effectuer les contrôles, les auditeurs de la Cour ont généralement été dans l'impossibilité de dresser un inventaire des travaux réalisés et de déterminer sur quelle base les cases «satisfaisant» des listes de contrôle avaient été cochées.

67.

L'absence de documentation relative aux analyses des plans d'activités prévisionnels en Lituanie en est un exemple. Les demandeurs doivent fournir, à l'appui de leur projet, des plans d'activité prévisionnels donnant des indications sur la viabilité de l'entreprise, y compris sur les investissements. En vertu de la procédure en vigueur en Lituanie, l'évaluateur est tenu d'analyser les plans d'activités prévisionnels. Les échantillons examinés par la Cour ne contenaient toutefois que peu d'éléments probants attestant la réalisation de cette analyse sur dossier. Compte tenu du caractère très technique de ces travaux, cocher la case «oui», comme cela est fait actuellement, n'est pas suffisant. Il conviendrait, par exemple, de préciser que «les indices et les ratios financiers relatifs à l'activité agricole correspondent aux valeurs critiques établies par le ministre de l'agriculture.»

68.

Les systèmes Sapard nécessitent l'approbation préalable de la Commission sur la base d'audits. Toutefois, cette procédure ne s'applique pas aux systèmes directement liés aux systèmes Sapard et qui les alimentent, comme les procédures de recrutement du personnel et les contrôles relatifs au respect des normes minimales en matière d'hygiène, d'environnement et de bien-être des animaux. Les audits de la Commission ne portent pas sur ces systèmes et procédures, qui ne sont soumis à aucune approbation préalable.

69.

La base juridique de Sapard dispose qu'un personnel suffisant possédant l'expérience requise doit être disponible et affecté aux tâches prévues (27). L'examen des procédures de recrutement en vigueur en Bulgarie, en Lituanie et en Pologne a montré que le personnel recruté récemment ne l'avait pas été dans le cadre de procédures transparentes et que les dossiers individuels ne contenaient aucune information sur la procédure suivie ni documentation relative à la sélection du personnel concerné. En Lituanie, plusieurs cas ont été relevés où une seule personne avait présenté sa candidature aux postes vacants au sein de l'organisme Sapard; en outre, à l'issue des épreuves de sélection, les copies correspondantes étaient systématiquement détruites. Aucune procédure transparente ne garantit donc que les personnes sélectionnées sont qualifiées et que les systèmes satisfont aux critères de qualité approuvés par la Commission.

70.

Les auteurs de projet sont tenus de respecter les normes sanitaires et environnementales, aussi bien avant qu'après la mise en œuvre du projet. Dans le cadre de ses décisions en vue de décentraliser la gestion de l'aide, la Commission a validé les contrôles nationaux en matière de respect des normes de qualité ainsi que des normes sanitaires et environnementales sans vérifier quel était l'auteur du contrôle ni comment ou quand celui-ci avait été effectué. La Commission n'exigeait pas des pays Sapard qu'ils fournissent ces informations dans le cadre des procédures Sapard. Le seul contrôle imposé par la Commission et effectivement réalisé par les organismes Sapard concernait l'existence de certificats délivrés par les organismes publics responsables.

71.

En Roumanie, les certificats attestant le respect des normes étaient délivrés par l'agence pour l'environnement et par l'agence responsable des contrôles sanitaires. Ni les autorités roumaines ni la Commission n'ont vérifié sur quelle base ces certificats ont été émis. En vérifiant cela, la Cour a constaté que ni l'objet ni les modalités des contrôles n'étaient documentés. Les rapports d'inspection relatifs aux projets Sapard n'étaient pas toujours disponibles et, lorsqu'ils l'étaient, ils ne donnaient aucune information sur les contrôles effectués.

72.

En Bulgarie, la présence d'une décision du conseil municipal dans le dossier permet aux autorités nationales de vérifier que l'exploitation agricole et le projet respectent les normes nationales en matière d'environnement. La décision en cause se fonde uniquement sur des informations fournies par le bénéficiaire, qui ne sont pas contrôlées sur place.

73.

Ni la Commission ni les autorités nationales n'ont fourni d'informations quant à l'étendue des contrôles environnementaux effectués dans les pays Sapard. Afin de pouvoir évaluer si l'objet et les modalités des contrôles étaient satisfaisants, la Cour a demandé à rencontrer des représentants des organismes chargés des inspections. En Pologne, ces données n'étaient pas disponibles, de sorte que la Cour ne peut exprimer d'opinion sur la mesure dans laquelle la Pologne respecte les dispositions du règlement Sapard en matière de protection de l'environnement.

74.

En Lituanie et en Bulgarie, l'organisme compétent n'effectuait les contrôles portant sur le respect des normes liées à la mesure «Investissements dans les exploitations agricoles» qu'avant l'approbation d'un projet, jamais après sa réalisation. Il importe que ces contrôles a posteriori soient effectués et, si cela se justifie, que des certificats soient délivrés de manière à garantir que les normes nationales et communautaires ont bien été respectées à l'issue de la mise en œuvre du projet.

75.

Pour l'un des projets lituaniens ayant fait l'objet d'une visite sur place, la Cour a ainsi constaté que le fumier n'était pas stocké de manière appropriée, d'où un risque de fuites de nitrates et de non-respect des normes communautaires. Un contrôle sur place avait été effectué préalablement à l'approbation mais, depuis, le nombre de vaches avait considérablement augmenté. Aucun contrôle avant paiement destiné à s'assurer du respect des normes environnementales n'a été effectué, contrairement à ce que prévoient les programmes Sapard.

76.

Des problèmes ont également été relevés en matière de respect des normes sanitaires en Pologne. Pour l'un des projets examinés par la Cour, concernant l'achat d'un nouveau matériel pour une unité de traitement du lait, le rapport relatif aux progrès réalisés en matière de respect des normes communautaires établi par les services vétérinaires indiquait que l'unité en question respectait les normes à 74 %. Il n'a pas été tenu compte de ce rapport. En outre, aucun autre contrôle n'a été effectué, ni une fois le projet terminé ni au moment du paiement, et cela en dépit du fait qu'apparemment, la condition prévue dans le programme polonais, selon laquelle l'entreprise doit intégralement satisfaire aux normes communautaires, ne semble pas avoir été respectée.

77.

Dès l'approbation des systèmes, la Commission a versé aux pays Sapard une avance susceptible d'être utilisée comme fonds de roulement. Compte tenu du délai qui s'est écoulé avant les premiers paiements aux bénéficiaires (voir point 16), ces avances n'ont quasiment pas été utilisées pendant la première année de la mise en œuvre de Sapard. La Commission a demandé que ces montants soient placés à des conditions commerciales normales présentant un niveau de sécurité satisfaisant. La Cour a constaté que cela n'a pas été le cas dans trois des quatre pays audités du fait de l'application de la réglementation nationale. En réalité, des taux d'intérêt plus élevés auraient pu être obtenus avec un niveau de sécurité équivalent.

78.

En Bulgarie, plusieurs banques commerciales ont été invitées à présenter une offre en vue de la sélection de celle appelée à détenir les comptes Sapard. Après le versement de l'avance par la Commission, les autorités bulgares ont placé les fonds inutilisés sur des comptes à terme, ce qui constituait la meilleure pratique. Il n'en a pas été de même en Lituanie, en Pologne et en Roumanie, où la législation nationale imposait aux autorités de confier les comptes Sapard à la Banque nationale, qui offrait des taux d'intérêt inférieurs à ceux des banques commerciales et ne permettait pas le placement des fonds sur des comptes à terme.

79.

C'est en Roumanie que l'écart le plus important a été relevé: des intérêts supplémentaires de l'ordre de 650 000 euros auraient pu être perçus fin 2003 si les taux d'intérêts plus élevés offerts par les autres banques avaient été appliqués aux fonds communautaires inutilisés. Des problèmes ont également été observés dans d'autres pays, par exemple en Pologne, où les intérêts étaient inscrits sur un sous-compte non productif d'intérêts.

80.

Les pratiques en vigueur variaient d'un pays Sapard à l'autre et la Commission n'a pas veillé à ce qu'elles soient les meilleures dans les dix pays.

81.

Pour les projets ne générant pas de recettes nettes substantielles (ceux concernant la voirie locale, par exemple), le taux d'aide peut atteindre 100 %, l'existence d'infrastructures étant une condition préalable à tout développement dans les zones rurales. Les demandes présentées pour ce type de projets ont été très nombreuses, et le taux de financement élevé est l'une des raisons la plus fréquemment évoquée pour expliquer ce succès. Le taux d'aide étant limité à 50 % pour tous les autres projets, les bénéficiaires sont tenus d'en financer le coût à hauteur de 50 % au minimum sur leurs fonds propres ou en recourant à l'emprunt.

82.

S'agissant de Sapard, les paiements en faveur des bénéficiaires doivent être effectués sur la base des déclarations de dépenses encourues. En d'autres termes, ces derniers doivent préfinancer les dépenses, souvent pour une période de plusieurs mois, ce qui correspond au délai nécessaire à l'organisme Sapard pour traiter la demande de paiement et effectuer celui-ci. Ce délai s'est allongé en raison de la lourdeur des procédures administratives (voir point 93).

83.

Au cours d'une enquête menée auprès des exploitants et des conseillers agricoles en Pologne, l'organisme Sapard a cherché à déterminer les principaux obstacles aux demandes d'aides au titre de Sapard (28). Il s'est avéré que les trois principales difficultés étaient le coût élevé du crédit bancaire, la nécessité de préfinancer les dépenses et l'insuffisance des ressources propres indispensables pour réaliser l'investissement. Sapard possède néanmoins un potentiel élevé, comme en témoigne le succès du régime d'aide national polonais, au titre duquel l'État accorde aux exploitants agricoles des prêts dont le montant peut atteindre 80 % du coût du projet. En 2002, plus de 24 000 exploitants agricoles bénéficiaient d'une aide dans le cadre de ce régime, soit dix fois plus que pour le programme Sapard  (29).

84.

Les demandeurs éprouvent d'importantes difficultés à assurer le préfinancement ainsi que le financement complémentaire. Cela tient principalement au manque de fonds de roulement et de capital de placement, mais aussi à la politique restrictive des banques en matière de crédit, qui est exacerbée par un marché immobilier et un système bancaire sous-développés. Il s'agit d'un problème commun à l'ensemble des pays Sapard, qui est à l'origine de l'un des goulets d'étranglement concernant la mise en œuvre de Sapard et qui constitue l'une des principales raisons pour lesquelles la mise en œuvre du projet n'a pas atteint le niveau escompté. Le programme Sapard lui-même ne permettant pas de résoudre ce problème, les pays concernés ont tenté d'y remédier eux-mêmes de différentes manières.

85.

Les autorités bulgares étaient d'avis qu'un système de crédit permettrait de résoudre ces problèmes et, donc, de faciliter la mise en œuvre de Sapard. Un système de crédit en faveur des bénéficiaires de Sapard a par conséquent été approuvé, et 60 millions d'euros lui ont été alloués au titre du budget national pour 2003. Le ministre bulgare de l'agriculture a notifié cette mesure à la Commission en juin 2003. Dans sa réponse, datée de juillet 2003, la Commission indiquait ne pouvoir exclure que ce système repose en partie sur des aides d'État et considérait que, le cas échéant, certains changements s'imposaient de manière à respecter les règles de concurrence (30). La Commission s'est limitée à demander des précisions concernant les conditions du système de crédit bulgare et, en l'absence d'aide d'urgence ou de conseils, la Bulgarie a finalement retiré sa proposition. Les 60 millions d'euros mis à disposition pour remédier à un problème fondamental en matière de mise en œuvre de Sapard n'ont donc pas été utilisés parce que la Commission n'a pas suivi attentivement cette question.

86.

D'autres pays ont déjà mis en œuvre des systèmes de même nature, qui n'ont cependant pas été examinés par la Commission. Les autorités lituaniennes, par exemple, ont créé un fonds de garantie qui donne sa garantie pour les prêts accordés aux bénéficiaires potentiels, que ce soit ou non au titre de Sapard. Certains éléments de ce système pourraient également être considérés comme des aides d'État.

87.

Les municipalités roumaines ont éprouvé d'énormes difficultés à payer les contractants, les montants en jeu étant fréquemment supérieurs au total du budget annuel. La réglementation n'autorisait pas l'organisme Sapard à payer directement les factures des contractants. Confronté à une situation similaire, l'organisme Sapard de Lituanie a, lui, directement versé un million d'euros aux municipalités, en violation de la réglementation Sapard (31).

88.

Afin de réduire la charge financière du préfinancement pesant sur les bénéficiaires, la Lituanie et la Roumanie ont effectué des paiements intermédiaires au fur et à mesure de l'avancement des projets. Considérée comme responsable d'un surcroît de travail administratif, cette pratique n'a pas été appliquée dans tous les pays.

89.

Un problème supplémentaire se pose en Roumanie, où l'une des conditions d'éligibilité pour la mesure concernée est que les municipalités doivent s'engager à supporter les coûts d'entretien après l'achèvement du projet. En l'occurrence, la plupart des projets concernaient la voirie, et les municipalités n'ont pas correctement évalué la portée réelle de cet engagement concernant l'entretien, qui n'a, par ailleurs, pas fait l'objet d'un examen plus approfondi par l'organisme Sapard. Les municipalités ne disposaient même pas de chiffres provisoires et, interrogées par les auditeurs de la Cour, elles n'ont pas été en mesure de fournir une estimation raisonnée des coûts correspondants ni d'indiquer comment leurs budgets limités leur permettraient d'en assurer le financement. La majeure partie des municipalités considéraient que la question de l'entretien était secondaire et que l'approbation du projet était plus importante. En Roumanie, le système actuel ne garantit donc pas la durabilité des investissements, ce qui constitue une déficience majeure.

90.

La Commission n'a pas détecté ces problèmes de mise en œuvre et n'a donc pas été en mesure de les traiter de manière cohérente. Le programme Sapard lui-même ne permettant pas d'y remédier, des solutions ad hoc ont été trouvées, ce qui s'est traduit par l'adoption de pratiques différentes par les pays Sapard, certaines conformes à la réglementation, d'autres non.

91.

Neuf mois après le début de la mise en œuvre de Sapard en Pologne, 977 demandes avaient été reçues, dont 472 (48 %) ont été rejetées. L'analyse de ces chiffres a fait apparaître que les rejets tenaient principalement au fait que les dossiers n'avaient pas été établis selon les règles, notamment en raison du nombre élevé de documents à fournir et des difficultés rencontrées pour les obtenir. Le même problème a été observé en Bulgarie, comme le montre par exemple l'un des projets examinés par la Cour. Pour ce projet relativement simple, qui concernait l'acquisition d'une moissonneuse-batteuse et d'une charrue, le dossier de candidature comptait pas moins de 2 477 pages; celui relatif à la demande de paiement en comptait 601. La pertinence de certains de ces documents n'est pas toujours évidente. En outre, la simplification des procédures et l'allégement de la charge pesant sur les bénéficiaires permettraient d'accélérer la mise en œuvre.

92.

Voici un autre exemple: lorsque les organismes Sapard constatent qu'un dossier est incomplet, ils donnent aux bénéficiaires la possibilité de fournir les documents manquants. Or, le délai accordé à cet effet est souvent insuffisant, ce qui conduit au rejet de la demande. Dans le cas d'une demande concernant un projet d'aménagement d'une rue de desserte locale en Pologne, un seul document faisait défaut. Ce document, à savoir le budget de l'exercice suivant, ne pouvait être fourni qu'à l'issue d'une réunion du conseil municipal. Celle-ci n'ayant pu être organisée dans les délais impartis, le projet a été rejeté.

93.

Souvent long, le délai de traitement des demandes décourage également certains demandeurs potentiels. Les retards affectant le traitement des demandes de paiement viennent s'ajouter à la période de préfinancement, ce qui est dissuasif pour les bénéficiaires éventuels.

94.

Le délai entre la demande de paiement et le versement des fonds varie entre deux et trois mois dans les pays visités. Outre le temps nécessaire à l'examen de la demande de paiement, la durée totale comprend également le temps d'attente après l'établissement de l'ordre de paiement. En Pologne, un exploitant agricole a dû attendre près de six mois pour être remboursé parce que son projet avait pris fin avant la date figurant dans son dossier. Les responsables polonais ont soutenu qu'ils ne pouvaient accepter une demande de paiement avant la date prévue.

95.

Dans tous les cas où la Cour a estimé que les difficultés de mise en œuvre étaient liées aux procédures, les pays Sapard appliquaient des procédures plus strictes que celles prévues par la Commission. Les responsables nationaux n'ont semble-t-il pas été en mesure de résoudre les problèmes, bien souvent imputables à une bureaucratie rigide et superflue, alors même qu'ils constituaient une entrave à une mise en œuvre efficace de Sapard. En outre, les meilleures pratiques n'ont pas été appliquées, ce qui a empêché une mise en œuvre plus rapide de Sapard.

96.

Compte tenu de l'obligation de préfinancement des projets et de la lourdeur des procédures administratives, le système Sapard favorise les bénéficiaires financièrement solides, les mieux organisés et disposant d'un capital suffisant ou pouvant bénéficier d'un prêt. Cela constitue un sérieux handicap pour les petites exploitations agricoles et pour les petites entreprises, qui doivent déployer le plus d'efforts pour respecter les normes, se moderniser et améliorer leur efficience.

97.

Les auditeurs de la Cour ont visité 13 exploitations agricoles dans quatre pays différents. Ils ont constaté qu'en règle générale les exploitants agricoles préfinançaient les projets et finançaient leur propre contribution sur leurs ressources propres, ce que d'autres exploitants, plus pauvres, n'étaient pas en mesure de faire. Cela était particulièrement vrai en Lituanie où cette situation a constitué un élément clé ayant permis à l'ensemble des exploitants agricoles bénéficiaires visités de percevoir une aide pour plusieurs projets.

98.

La réglementation Sapard dispose que les frais généraux ne dépassant pas 12 % des coûts totaux éligibles peuvent être imputés au projet (32). Ces frais peuvent correspondre à des honoraires d'architectes, d'ingénieurs ou de consultants, à des frais juridiques, à des études de faisabilité ou encore à l'acquisition de brevets et de licences dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre d'un projet. À ce jour, les frais généraux imputés ont pour l'essentiel représenté les coûts liés à l'élaboration des plans d'activité prévisionnels des bénéficiaires. Les montants les plus élevés ont été relevés en Bulgarie et en Lituanie. La Cour estimait à 700 000 euros les fonds communautaires qui leur avaient été versés à la fin de 2003, alors que dans d'autres pays, les sommes imputées pour les plans d'activité prévisionnels étaient très peu élevées. L'écart entre les montants imputés par les différents pays aurait dû suffire à inciter la Commission à examiner cette question.

99.

Ces coûts présentent un risque élevé, notamment les frais de conseil pour l'élaboration de plans d'activité prévisionnels, car il n'existe aucun lien direct entre le coût du projet (matériel, etc.) et celui de l'élaboration d'un plan d'activité prévisionnel, que l'investissement soit important ou non. Rembourser les frais généraux sur la base d'un pourcentage du coût total du projet ne permet pas d'assurer le respect du principe d'économie. Le risque se trouve encore augmenté du fait que la réglementation autorise le paiement en espèces des dépenses. L'audit de la Cour a permis de constater que, en dépit de ce risque, les contrôles portant sur ces coûts étaient insuffisants. Aucune justification ni explication n'étaient généralement fournies à l'appui des montants facturés, et aucun contrôle n'était effectué pour vérifier que les coûts correspondaient bien aux services fournis, ni même, avant tout, que les services étaient effectivement fournis. Les vérifications consistaient simplement à s'assurer que le plafond fixé n'était pas dépassé et que les pièces justificatives requises (facture et preuve de paiement) étaient fournies.

100.

En 2003, l'organisme Sapard bulgare a ainsi signalé au comité de suivi que, «dans certains cas, les bénéficiaires ont présenté de fausses factures établies par les contractants, notamment des consultants». La Cour estime que le plafond, fixé à 12 %, est beaucoup trop généreux dès lors que le bénéficiaire n'est pas tenu de fournir un complément d'information, qu'un montant maximal devrait être fixé pour les plans d'activité prévisionnels, et que les bénéficiaires devraient être vivement encouragés à recourir aux services gratuits ou meilleur marché fournis par les centres de consultation agricole de leur pays, qui ont été mis en place à l'aide de fonds Phare.

101.

La Cour a constaté que plusieurs des projets examinés posaient des problèmes. Dans certains cas par exemple, des bénéficiaires demandant une aide dans le cadre d'un second projet ont facturé de nouveau des coûts correspondant à un plan d'activité prévisionnel, bien que le second plan fût quasiment identique au premier. Le second projet n'était parfois même qu'une simple extension du projet initial; or, il est arrivé que les coûts du plan d'activité prévisionnel soient supérieurs à ceux facturés pour le premier projet. Dans tous les cas, les organismes Sapard ont remboursé le montant facturé sans analyse préalable.

102.

Dans l'un des cas examinés, les frais généraux liés à l'élaboration du plan d'activité prévisionnel (15 400 euros) ont été payés à une société de conseil détenue par la femme du directeur de l'entreprise ayant bénéficié de l'aide Sapard. Également représentante de cette dernière entreprise, elle était habilitée à entériner au nom de celle-ci le plan d'activité prévisionnel fourni par sa propre société de conseil. L'ordre de paiement a été signé par son mari. Lors de la visite des auditeurs de la Cour sur place, le bénéficiaire n'a pas été en mesure de prouver que le montant versé correspondait aux services fournis. En outre, les règles applicables en matière de passation de marchés n'étaient pas appliquées (voir point 108). Les coûts avaient été acceptés et intégralement payés par l'organisme Sapard bulgare.

103.

En dépit de ce qui précède, la Commission n'a pas jugé nécessaire de modifier la réglementation. Elle n'a tenu compte de cet aspect ni dans le cadre de ses audits ex ante ni dans celui de ses audits de suivi, et les insuffisances relevées par la Cour n'ont pas été détectées lors des audits effectués par la Bulgarie ou par la Commission (33). Les exemples cités attestent que la réglementation et les contrôles Sapard n'empêchent ni l'acceptation ni le paiement de factures surévaluées.

104.

Quelque 60 % des fonds Sapard sont utilisés dans le cadre de marchés privés. Hormis la règle générale concernant le respect des principes de bonne gestion financière, les règles applicables sont simples. En l'occurrence, un bénéficiaire est tenu d'obtenir au minimum trois devis pour tous services, fournitures ou travaux dont le coût dépasse 10 000 euros. Les projets de grande envergure, dont le budget peut atteindre cinq millions d'euros dans le cas d'investissements dans des entreprises de transformation, sont soumis aux mêmes règles.

105.

La Cour a constaté que, en dépit de l'importance des montants en jeu, les contrôles effectués étaient insuffisants. Aucun contrôle n'était effectué pour s'assurer que les devis étaient comparables et que la meilleure offre était sélectionnée. Aucune comparaison n'était effectuée avec des prix de référence sauf en Bulgarie, où cette pratique a fait son apparition; or, cela permettrait de limiter l'aide Sapard lorsque la demande de remboursement porte sur des coûts injustifiés. La Commission n'a pas examiné cette question lors de ses audits. Les constatations présentées ci-après attestent que de tels contrôles sont nécessaires.

106.

Les auditeurs de la Cour ont analysé les devis présentés pour 34 projets; dans la majorité des cas, il s'est avéré que les trois devis n'étaient pas comparables et que leur intérêt était donc limité, voire nul (34). Les bénéficiaires ne sont pas tenus de détailler par écrit leur projet d'investissement. En conséquence, les devis concernaient généralement du matériel présentant des spécifications différentes, ou ne comprenaient aucune indication sur les spécifications, et présentaient des écarts de prix importants. En outre, les devis ne permettaient pas toujours de mettre en évidence les facteurs déterminants qui avaient conduit le bénéficiaire à sélectionner un devis en particulier. Lorsque les devis étaient comparables, ce n'était pas toujours l'offre la plus basse qui était sélectionnée, et cela sans explication ni justification. Il était dans la plupart des cas impossible de déterminer si le devis accepté constituait la meilleure offre et, donc, d'assurer la bonne gestion financière, notamment en termes d'économie et de rapport coût-efficacité.

107.

La moitié environ des bénéficiaires rencontrés par les auditeurs de la Cour ont confirmé que la procédure consistant à fournir trois devis était inutile, puisqu'ils savaient à l'avance quel matériel ils comptaient acheter. Les deux autres devis étaient demandés dans le seul et unique but de remplir les conditions prévues. Par exemple, dans le cas d'un projet Sapard relatif à l'acquisition d'un tracteur en Pologne, la bénéficiaire avait déjà choisi le type de tracteur qu'elle souhaitait acquérir, de même que le fournisseur, à qui elle avait demandé de faire une offre. Étant tenue de fournir trois devis, elle a produit deux autres devis identiques (35) censés provenir de différents points de vente d'une autre société. Elle n'avait cependant pas envisagé d'acheter son tracteur chez eux, bien qu'ils fussent légèrement moins chers, car ils n'étaient pas en mesure d'assurer le service après-vente.

108.

Les devis n'étaient pas toujours au nombre de trois. En Bulgarie, cette condition n'était pas appliquée pour les frais généraux, alors que c'était le cas dans d'autres pays. En Pologne, plusieurs cas ont été relevés où un investissement avait été scindé en plusieurs composantes portant sur un montant inférieur à 10 000 euros, ce qui permettait d'éviter cette procédure. Il est également arrivé que plusieurs articles différents d'une valeur unitaire supérieure à 10 000 euros aient été regroupés sur un devis unique.

109.

Ni les audits de la Commission ni son système d'information de gestion n'ont permis de détecter les insuffisances constatées par la Cour. La Commission n'a donc pas examiné la question des pratiques divergentes adoptées dans les différents pays. Les exemples cités montrent que la réglementation et les contrôles Sapard n'empêchent ni l'acceptation ni le paiement de factures surévaluées. Les pays Sapard et la Commission doivent donc améliorer la réglementation et renforcer les contrôles, en particulier pour les projets de grande envergure.

110.

La Commission n'a pas mis à profit le temps disponible avant l'adoption du règlement Sapard par le Conseil pour définir précisément les principes et les modalités d'exécution du programme. Le temps consacré à cette tâche après l'adoption dudit règlement a donc été plus long que cela n'était nécessaire.

111.

Après l'adoption des principes de mise en œuvre et des modalités d'exécution en novembre 2000, le démarrage de Sapard a été tributaire du délai nécessaire aux pays concernés pour mettre en place les systèmes correspondants. Ni la Commission ni les pays Sapard n'ont cherché à savoir pourquoi certains pays ont été plus rapides que d'autres.

112.

Les procédures administratives appliquées dans les pays concernés, lourdes et plus contraignantes encore que celles prévues par la réglementation Sapard ont fait obstacle à une mise en œuvre efficiente et efficace du programme.

113.

La Commission a eu recours à un système de gestion décentralisée; elle ne s'est donc pas véritablement employée à mettre en évidence les problèmes de mise en œuvre, n'a pas fourni de conseils en vue d'y remédier et n’a pas assuré le suivi des résultats de Sapard. En outre, les ressources humaines étaient limitées. Cela a empêché l'application des meilleures pratiques dans tous les pays, mais non certaines pratiques contre-productives, qui ont fait obstacle à une mise en œuvre plus rapide, mais restant sûre, de Sapard.

114.

Les propositions transmises par la Commission à l'autorité budgétaire n'étaient pas fondées sur des prévisions budgétaires fiables et réalisables.

115.

L'un des effets positifs de Sapard a consisté dans la mise en place de structures et de systèmes qui n'existaient pas il y a quelques années dans les pays Sapard et qui fonctionnent aujourd'hui. Certains éléments fondamentaux de ces systèmes seront utilisés pour la gestion des fonds communautaires après l'élargissement.

116.

L'approbation préalable des systèmes sur la base des audits effectués par les pays Sapard et par la Commission a permis de s'assurer de l'existence, du moins en théorie, de systèmes bien conçus assortis de contrôles clés préalablement à toute dépense. Cela constitue une bonne pratique. Les États membres peuvent néanmoins mettre en œuvre une nouvelle législation sans audits préalables du système.

117.

Les dépenses ayant été peu élevées durant la période de préadhésion, la contribution à la réalisation des objectifs définis dans le règlement Sapard a été faible pour huit des dix pays bénéficiaires.

118.

Les premiers résultats des projets réalisés montrent que la majeure partie des fonds a été consacrée aux projets entraînant une augmentation de la production agricole, et non à des projets destinés à en améliorer la qualité (en respectant les normes de qualité et les normes sanitaires, ainsi que l'environnement).

119.

La Cour a constaté que la réglementation et les contrôles relatifs aux marchés privés et aux frais généraux étaient insuffisants. Les contrôles effectués en vue d'empêcher l'acceptation et le paiement de factures surévaluées n'étaient pas efficaces. Certains contrôles portant sur le respect des normes environnementales et d'hygiène se sont également avérés insuffisants.

120.

L'un des problèmes fondamentaux de la mise en œuvre tenait au fait que les bénéficiaires potentiels ne disposaient pas de ressources propres suffisantes et n'avaient que difficilement accès au crédit. L'éventail des mesures proposées par le programme Sapard, pourtant large, n'en comporte aucune permettant de remédier à ce problème.

121.

En définitive, «Sapard a-t-il été bien géré?». La gestion a en fait été de qualité inégale. D'une part, Sapard a permis aux pays concernés d'acquérir une expérience «directe» en matière d'application d'un système d'aide communautaire et, à cet égard, la Commission a joué un rôle moteur. D'autre part, cela ne constituait pas une priorité et les objectifs prioritaires de Sapard, comme l'aide à la mise en œuvre de l'acquis communautaire, n'ont pas été atteints, notamment ceux concernant les normes environnementales et sanitaires. Cela est imputable à des retards de mise en œuvre qui auraient pu être évités. En conséquence, les pays dont l'adhésion est prévue en 2004 n'ont pas bénéficié d'une aide pour les mesures approuvées durant la période de quatre ans et demi environ allant de début 2000 à mai 2004, contrairement aux prévisions de l'autorité législative. En outre, début 2004, l'ensemble des mesures programmées (y compris les mesures agroenvironnementales) n'étaient pas appliquées en raison de retards dans la mise en place des systèmes. La Commission a sous-estimé les problèmes auxquels les bénéficiaires ont été confrontés pour le financement de leurs projets. Ce problème aurait dû être mis au jour dès le début, et des solutions auraient dû y être apportées pour faire en sorte que l'aide disponible touche le maximum de bénéficiaires potentiels possible.