23.3.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 74/62

1.1.1

La question des espaces périurbains fait l'objet d'un intérêt et d'un débat au niveau de divers forums de débat européens, dont le Comité économique et social européen. Il s'agit en effet d'une réalité de plus en plus présente dans de nombreuses communes de l'UE du fait du développement urbain, industriel, du secteur tertiaire et des infrastructures de communication et de transport, etc. qui phagocyte le territoire au détriment de l'espace productif agricole, générant de plus en plus d'espaces agricoles marginaux ou agricoles non compétitifs.

1.1.2

L'activité agricole dans les zones périurbaines est conditionnée par l'environnement urbain dans lequel elle se développe, qui a sur elle des répercussions négatives limitant sa viabilité économique. Ces impacts négatifs sont les principales causes de la dégradation de l'environnement du territoire et détériorent les relations sociales entre la ville et la campagne. Il s'agit de désaccords entre la ville et la campagne, problème qui, selon la manière dont il est traité et réglé, peut compromettre considérablement la survie de l'activité agricole elle-même.

1.1.3

Il convient d'ajouter aux problèmes traditionnels des espaces agricoles et urbains un problème qui est apparu plus récemment, et qui justifie la défense des espaces libres autour des villes, mais sans activité agricole. Il s'agit en définitive d'une vision du territoire basée sur le concept de «parc thématique» où tout serait artificiel, «décontextualisé» et impersonnel, justifiée sur la base de certains critères esthétiques faussement étayés par des normes reposant sur la préservation de la biodiversité ou une conception du paysage tentant de marginaliser ou de cantonner l'activité agricole au folklore.

1.1.4

Dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) de l'UE, l'on insiste sur la nécessité de diversifier l'économie de l'entreprise agricole en y incluant des activités qui procurent de nouveaux revenus aux agriculteurs et aux agricultrices. Il est à noter que sans agriculture, il ne saurait exister de paysage agricole, c'est-à-dire des paysages avec des champs cultivés, des animaux, des prairies et surtout, des agriculteurs et des agricultrices.

1.1.5

Tout cela (la pression de l'environnement urbain, la conception d'une agriculture sans agriculteurs ni agricultrices et la réforme de la PAC) implique d'importants problèmes en termes de continuité et de stabilité de l'agriculture périurbaine (bien plus accentués que dans d'autres zones agroclimatiques similaires, ce qui présente un risque plus élevé de disparition de l'activité agricole).

1.1.6

Parallèlement à la perte de terrain apte à la culture, il faut ajouter les difficultés que soulèvent, dans les structures productives de certains États membres de l'UE, l'absence de législation claire réglementant le marché du foncier et des baux ruraux, ainsi que le fait de ne pas pouvoir disposer d'un marché foncier avec des terres propres à la culture, pour l'intégration des jeunes ou pour agrandir les exploitations agricoles. De nombreux propriétaires publics ou privés ont bloqué le marché de la terre en évitant d'inclure les terrains dans l'offre, via des contrats de location, aux agriculteurs professionnels. Il s'agit de processus spéculatifs qui rendent très difficile l'avenir de nombreux espaces agricoles périurbains et auxquels les États membres de l'UE doivent répondre par une législation spécifique visant à les empêcher.

1.1.7

Ces espaces agricoles qui, n'étant pas étrangers aux changements qui se sont produits dans le monde rural ces dernières années, sont caractérisés par des valeurs et des fonctions déterminées qui permettent, de manière idoine ou non, d'y développer certaines activités.

1.2.1

Le CESE, en tant que faisant partie des instances concernées par le développement rural et directement impliquées dans la durabilité du développement économique, environnemental et social des zones rurales d'Europe, rappelle que les fonctions environnementale, sociale et économique que remplissent également les espaces agricoles dans les zones périurbaines revêtent une importance accrue par rapport à celles qu'ils exercent sur le reste du territoire. Dans ces zones, les terres agricoles jouent le rôle de poumon vert pour les grandes agglomérations. Ces zones sont un élément fondamental de l'aménagement du territoire, empêchant la croissance illimitée des villes, façonnant le paysage et humanisant les environnements urbains. En revanche, leur fonction économique, essentielle pour le maintien des espaces agricoles et leurs perspectives d'avenir, est réduite en raison de la pression urbanistique à laquelle elles sont soumises et du peu d'importance qu'on leur attribue en termes productifs, dans le cadre général de l'économie des zones périurbaines.

1.2.2

Le CESE, faisant sienne la phrase du premier principe de la Conférence de Salzbourg: il n'y a pas d'agriculture sans campagne vivante, ni campagne vivante sans agriculture (1), insiste sur le principe selon lequel les vrais acteurs des espaces agricoles périurbains sont, et doivent être, principalement les agriculteurs et les agricultrices se consacrant à cette activité à temps plein, tout en reconnaissant également le rôle important qu'ils jouent dans le cadre d'une activité à temps partiel, dans de nombreux espaces périurbains.

1.3.1

Le CESE est conscient des difficultés que soulève la tentative de définition d'un concept univoque de l'espace périurbain, en raison de son hétérogénéité et son dynamisme extraordinaires. Cet espace est avant tout une zone de contact entre le monde rural proprement dit et le monde urbain, mais qui conserve les traits fondamentaux du premier tout en supportant l'attraction du second.

1.3.2

Le point commun des espaces périurbains est la précarité territoriale, environnementale, sociale et le fait qu'ils se situent à la périphérie des agglomérations urbaines. C'est précisément l'agriculture professionnelle qui se développe dans ces espaces que l'on appelle «agriculture périurbaine». À côté de cette agriculture professionnelle coexistent d'autres activités liées à la culture de plantes à des fins récréatives, thérapeutiques, pédagogiques etc., ou à des fins de création et de préservation de paysages (paysagistes, jardiniers, etc.). Ces activités revêtent une importance particulière dans certaines régions des États membres.

1.3.3

Il s'agit d'espaces ruraux confrontés à des contraintes spécifiques et caractéristiques, qui les différencient d'autres espaces ruraux, gravement menacés dans leur continuité.

1.3.4

Au contraire, l'agriculture périurbaine a, dans bon nombre de cas, une particularité qu'elle doit exploiter dans toute la mesure du possible: les opportunités offertes par la proximité d'un marché de consommateurs, la sensibilité croissante de ceux-ci à des aspects tels que la qualité et la sécurité alimentaire et la demande sociale de nouvelles activités (loisirs, formation, éducation à l'environnement, tourisme écologique, etc.). Ces nouvelles activités complémentaires permettraient de diversifier le risque entrepreneurial et d'améliorer le revenu agricole.

1.3.5

L'article 20 du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) dispose que «peuvent être assimilées aux zones défavorisées, d'autres zones affectées de handicaps spécifiques, dans lesquelles le maintien de l'activité agricole, soumise, le cas échéant, à certaines conditions particulières, est nécessaire afin d'assurer la conservation ou l'amélioration de l'environnement, l'entretien de l'espace naturel, leur vocation touristique, ou pour des motifs de protection côtière». Cela confirme le postulat sur lequel le CESE insiste, à savoir que les espaces agricoles périurbains développant une agriculture périurbaine doivent être considérés comme «des zones souffrant de difficultés particulières».

1.3.6

L'Agenda 2000 et la récente révision à mi-parcours de la PAC ont donné une nouvelle impulsion à ces orientations.

1.3.7

Dans le préambule des conclusions de la Conférence de Salzbourg, l'on a souligné «la nécessité d'aider les agriculteurs européens à assumer leur rôle multifonctionnel, à la fois gardiens de l'espace rural et producteurs axés sur le marché, dans l'ensemble de l'Union» (2). C'est ce que préconise également le CESE dans son avis d'initiative (rapporteur: M. BROS) sur le «2ème pilier de la PAC: les perspectives d'adaptation de la politique de développement des territoires ruraux (Les suites de la conférence de Salzbourg)» (3).

2.1

Pour le CESE, l'agriculture périurbaine est confrontée indiscutablement à des contraintes spécifiques dont les caractéristiques sont clairement identifiables et définissables et présentent des difficultés particulières requérant des mesures concrètes permettant de préserver, d'aménager et de gérer les espaces périurbains qui ont une activité agricole productive. Pour ce faire, le CESE propose de promouvoir des mécanismes et des instruments susceptibles de protéger et de développer les espaces agricoles périurbains.

2.2.1.1

Dans son avis d'initiative intitulé «Les aires métropolitaines: implications socio-économiques pour l'avenir de l'Europe» (4) (rapporteur: M. VAN IERSEL), le CESE constate que la «métropolisation» du territoire européen est un phénomène qui est en train de s'accentuer et qui suppose une urbanisation croissante, dispersée et extensive, avec une perte constante et irréparable de sols fertiles, contrainte principale et essentielle des zones périurbaines.

2.2.1.2

Cette perte de l'activité agricole a des répercussions non seulement sur le secteur agricole mais également sur la préservation des ressources naturelles, la protection de la qualité de vie des citadins et en termes de gestion équilibrée du territoire.

2.2.1.3

Dans une perspective d'équilibre et de durabilité du territoire européen, le CESE insiste sur la nécessité de créer les conditions de la formation d'un tissu actif et puissant constitué d'un réseau de «villes intermédiaires», qui ne seraient pas définies en fonction de leur poids démographique mais de la fonction de médiation entre les territoires ruraux et urbains relevant de leur zone d'influence qu'elles remplissent.

2.2.1.4

La constitution de ce tissu n'est possible que s'il existe autour de lui des espaces agricoles et naturels, en somme des espaces périurbains qui rempliraient entre autres fonctions celles de séparateurs entre les espaces construits et de connecteurs entre les espaces naturels, favorisant et renforçant ainsi la personnalité des communes, la diversité biologique, et rendant possible une activité productive agricole viable.

2.2.2.1

Pour le CESE, un premier instrument essentiel est, sans doute, la reconnaissance sociale, politique et administrative de l'existence de ces zones rurales/urbaines (périurbaines) ayant une activité agricole et confrontées à des difficultés spécifiques ainsi que du rôle qui est le leur dans la relation ville – campagne.

2.2.2.2

Cette reconnaissance de l'espace agricole périurbain et de l'activité agricole qui y est développée doit se baser en premier lieu sur une étude des problèmes auxquels ces espaces sont confrontés et qu'ils génèrent eux-mêmes, et en second lieu sur une analyse complète, des valeurs que ces espaces abritent (eau, paysage, biodiversité architecture, structure agraire, etc.) ainsi que des fonctions économiques, environnementales et sociales que, suivant les valeurs présentes, ils doivent remplir.

2.2.3.1

Il est nécessaire d'introduire dans la société la «culture du sol» comme ressource naturelle limitée et comme patrimoine commun difficile à reconstruire une fois détruit. Il faut pour cette raison envisager des modes de croissance urbaine centripètes (vers l'intérieur) au travers de programmes de réhabilitation et de régénération des espaces urbains dégradés et des zones industrielles obsolètes, en évitant de dilapider davantage de terres pour construire, ainsi que par le biais de législations spécifiques interférant avec les processus spéculatifs portant sur les terres agricoles, si fréquents dans la périphérie de nombreuses villes européennes.

2.2.3.2

Pour faire de la reconnaissance sociale, politique et administrative une réalité européenne, le CESE propose de lancer une action européenne sur les espaces agricoles périurbains et l'activité agricole qui s'y développe, dans le cadre de laquelle seraient reconnues leurs valeurs et leurs fonctions et jetées les bases permettant à chaque pays d'établir des législations spécifiques pour leur protection et leur développement, sur la base de critères fondamentaux communs.

2.3.1

Le CESE estime que pour la préservation des espaces agricoles périurbains, une reconnaissance sociale et politique, en termes conceptuels et émotionnels, ne suffit pas et qu'il est indispensable que tous les États membres disposent et se servent d'instruments de gestion des terres agricoles périurbaines qui empêchent les processus spéculatifs favorisant l'abandon de celles-ci.

2.3.2

Pour le CESE, il y a lieu de créer des instruments de gestion du sol basés sur six piliers:

2.3.3

En définitive, il s'agit de protéger, au moyen d'instruments de planification, d'aménagement du territoire, d'utilisation du sol, de financement municipal et d'études d'impact agricole, les espaces agricoles périurbains de la pression de la demande constante de terrain qu'exerce la ville (pour la croissance urbaine, le développement industriel ou le secteur tertiaire ainsi que pour les infrastructures de communication et d'énergie) et d'éviter des processus de dégradation territoriale pouvant être utilisés comme prétexte pour discréditer les espaces agricoles périurbains et justifier leur disparition.

2.4.1

Pour le CESE, la garantie d'un développement dynamique et durable de l'agriculture périurbaine et des espaces où elle se développe doit être le fruit d'un processus dans lequel l'administration locale jouerait un rôle fondamental, en intégrant des critères de gestion intercommunale, en plus des critères territoriaux de planification et d'aménagement existant au niveau supramunicipal.

2.4.2

Il faut pour cela que les différents territoires périurbains s'unissent et se dotent d'un organisme qui ait pour objectif essentiel non seulement leur défense mais également la dynamisation des espaces agricoles et de l'activité agricole, au moyen de plans supra-municipaux de conservation, d'utilisation et de gestion du sol.

2.4.3

Cet organisme compterait des agriculteurs et des agricultrices en vue de parvenir un partenariat dans le but de promouvoir leurs objectifs avec les collectivités locales (citoyens et élus) et d'autres partenaires intéressés (universités, environnementalistes, etc.) et d'une gestion concertée de l'espace agricole.

2.4.4

Les gestionnaires des zones périurbaines doivent être conservateurs en ce qui concerne les valeurs territoriales et progressistes, au moyen d'attitudes positives, imaginatives et créatives, en ce qui concerne les propositions de développement des fonctions de l'espace agricole périurbain. Ils doivent également être rigoureux quant à la réglementation de ses usages. En définitive, ils doivent utiliser des critères de durabilité.

2.4.5

La subsidiarité dans la gestion des espaces agricoles périurbains est fondamentale pour garantir une bonne entente entre les administrations et le secteur agricole productif basée sur un compromis pour préserver et développer le territoire de l'agriculture périurbaine. Il s'agit d'un contrat entre l'administration publique et les agriculteurs pour la gestion agricole durable.

2.4.6

Le modèle de gestion doit être basé sur le «réseau de coopération» entre les agents publics et privés engagés dans la gestion et organisés en une sorte d'«organe de participation et de gestion» poursuivant des objectifs et des intérêts communs et promouvant des actions spécifiques liées au territoire et aux ressources naturelles (par exemple relance et dynamisation des productions, intégration des technologies de l'information et de la communication, promotion de l'éducation environnementale, préservation des paysages, etc.). Cet organe devra en définitive définir des conditions générales, assurer le suivi de leur application et favoriser des actions de soutien et d'encouragement en direction de l'espace périurbain qu'il doit dynamiser.

2.4.7

Il s'agit de travailler, dans les espaces agricoles périurbains aussi, dans la droite ligne de ce qui avait été proposé à la Conférence de Salzbourg, lors de laquelle il avait été souligné que «la future politique doit rationaliser l'aide communautaire en faveur des zones rurales par des partenariats locaux »partant de la base «, […]. Il faudra accorder davantage de responsabilités aux partenariats de programmes pour définir et mettre en œuvre des stratégies d'ensemble, fondées sur des objectifs et des résultats bien précis». (principes 6 et 7 des conclusions de la Conférence de Salzbourg) (5).

2.4.8

Parallèlement au «contrat pour une gestion agricole durable», il ne faut pas oublier les projets de gestion supramunicipale qui, en raison des caractéristiques territoriales des espaces agricoles (espaces ruraux/urbains), doivent être envisagés comme des projets «rurbains» entre administrations et organes de gestion, qui remplissent une fonction de mesure de conservation et d'amélioration des espaces agricoles et permettent une répercussion réciproque, à la fois sur la ville et sur la campagne, des revenus générés. Il est fondamental qu'une partie des revenus découlant des externalités générées par l'espace agricole bénéficient aussi en retour au secteur agricole.

2.4.9

Les projets rurbains doivent être promus par les organes de participation et de gestion des espaces agricoles périurbains et doivent se baser sur des critères multisectoriels intégrant des aspects productifs répondant à la demande du consommateur, des aspects environnementaux minimisant l'impact environnemental de l'activité productive, créant et entretenant le paysage et des aspects sociaux qui répondent aux besoins urbains tels que l'utilisation de l'espace agricole pour des activités de plein air et des activités pédagogiques.

2.4.10

Le développement de projets rurbains et de contrats pour la gestion agricole promus par l'organe de gestion de l'espace agricole périurbain exige au préalable l'élaboration et l'adoption d'un accord institutionnel entre les agents impliqués dans la gestion d'un espace agricole périurbain (administrations, notamment locales, et secteur agricole) portant sur la nécessité de réaliser la gestion intégrée de cet espace.

2.4.11

Cet accord institutionnel entre l'administration locale et supralocale et les agriculteurs et agricultrices peut être inscrit dans la rédaction de principes généraux définis, d'un commun accord, dans une «Charte de l'agriculture périurbaine».

2.4.12

La charte peut être élargie, afin d'être consolidée et de renforcer l'accord mutuel, via la rédaction et l'adoption d'un «plan stratégique de gestion et de développement durable» dans lequel seraient définies des lignes directrices stratégiques et concrétisées les actions à réaliser dans le but de préserver les valeurs et de développer les fonctions d'un espace agricole périurbain concret.

3.1

Le lancement de ces projets rurbains et l'établissement des documents d'engagement mutuel doivent être basés sur des critères définis dans un pacte ville-campagne, par l'intermédiaire des organes de gestion et des mécanismes de participation citoyenne et du secteur agricole. Ces pactes requièrent la réalisation des objectifs suivants:

3.2

Pour atteindre ces objectifs, il est essentiel:

3.3

Compte tenu de la vulnérabilité des espaces agricoles périurbains et de l'agriculture périurbaine européenne elle-même, le CESE attache une importance majeure à la création d'un Observatoire européen sur l'agriculture périurbaine qui, en plus d'avoir une vision européenne des espaces agricoles périurbains et de l'agriculture qui s'y développe, fonctionnerait comme un centre de référence pour le suivi, l'analyse et la diffusion de l'information relatifs à la situation de l'agriculture périurbaine européenne et comme point de rencontre, de réflexion et de dialogue entre les administrations locales de premier et de second niveaux et entre les différents organismes européens concernés et présenterait des propositions d'initiative en vue de la sauvegarde et du développement de ces espaces périurbains et de leur agriculture.