COMMUNICATION DE LA COMMISSION - ACHEVER LA RÉFORME: RAPPORT DE SUIVI ET MESURES À METTRE EN bUVRE EN 2004

1. INTRODUCTION

En janvier 2003, la Commission a adopté un bilan de l'état d'avancement de la réforme [1], répondant ainsi à l'invitation du Livre blanc de mars 2000 de publier un bilan d'avancement complet. Ce document montrait qu'en moins de trois ans, la Commission avait honoré la plus grande partie des engagements pris dans le Livre blanc. Il indiquait que la première étape de la réforme - axée sur l'introduction de changements structurels et procéduraux et sur la proposition de textes législatifs - était sur le point d'être achevée et que la deuxième phase - concernant pour l'essentiel la mise en oeuvre - était en cours.

[1] COM(2003) 40 final.

Il soulignait également le fait que 2003 serait une année chargée sur le front de la réforme. L'entrée en vigueur du nouveau règlement financier le 1er janvier a entraîné le passage aux contrôles décentralisés. La mise en oeuvre du nouveau système d'évaluation du personnel et la poursuite de négociations intenses sur la révision du statut ont fait peser une charge de travail considérable sur les membres du personnel et suscité chez eux un sentiment d'insécurité inévitable. De plus, il s'est vérifié que la réforme était un processus de changement et de découverte, dont l'expérience de la mise en oeuvre faisait apparaître de nouvelles questions.

Le présent rapport expose les principaux progrès accomplis dans la mise en oeuvre de la réforme en 2003 et le programme prévu pour 2004. Il montre également que la réforme ne peut réussir que si sa mise en oeuvre se poursuit avec la même détermination. À l'exception de ses annexes, le rapport ne répète pas les informations fournies dans les rapports de suivi précédents car sur les 98 actions du Livre blanc, presque toutes ont été mises en oeuvre. En revanche, il examine plus en détail certains des aspects abordés en janvier 2003 ainsi que les enseignements tirés de la mise en oeuvre de la réforme au cours de l'année écoulée. Plus particulièrement, vu l'importance du dossier et ses connexions avec le projet de réforme, le rapport décrit les mesures qui doivent être prises à la suite des événements qu'a connus Eurostat. Il décrit également les préparatifs administratifs en vue du prochain élargissement.

Le chapitre 2 expose les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des quatre volets de la réforme tels que définis dans le Livre blanc. Le chapitre 3 présente le programme de réforme en 2004. Le chapitre 4 détaille les mesures à prendre par la Commission à la suite de la crise d'Eurostat.

2. PROGRES ACCOMPLIS DANS LA MISE EN OEUVRE DU LIVRE BLANC

Le Livre blanc de mars 2000 a organisé l'action de réforme en quatre «piliers»: une culture axée sur le service, la planification stratégique et la programmation, la politique du personnel, le contrôle et l'audit internes. Le présent chapitre fournit une analyse de la mise en oeuvre globale des actions du Livre blanc et récapitule les progrès accomplis en 2003 pour chacun des piliers.

2.1. Les 98 actions du Livre blanc

L'évaluation globale de la mise en oeuvre des 98 actions (voir annexe 1) prévues dans le Livre blanc de mars 2000 démontre que la Commission a honoré l'engagement souscrit de mener à son terme la traduction dans les faits du Livre blanc. En janvier 2003, la Commission annonçait que 87 de ces 98 actions étaient achevées.

Sur les onze actions non achevées début 2003, deux et demie seulement sont encore en cours d'exécution (voir annexe 2). Le registre central des factures prévu par l'action 11 du Livre blanc a été mis à la disposition des services; cette action sera menée à son terme durant le premier semestre 2004 dans le cadre de la modernisation du système comptable [2]. La base de données pour les contrats prévue à l'action 74 du Livre blanc, qui est également liée à l'introduction d'un système comptable modernisé, sera elle aussi pleinement opérationnelle dans le courant de cette année. Enfin, en ce qui concerne l'action 9, son premier volet, qui vise à proposer des modifications au cadre législatif de l'Union afin de permettre la passation des marchés et la réalisation des opérations par voie électronique, est achevé, tandis que le deuxième, qui prévoit de revoir les pratiques internes de la Commission et d'encourager l'utilisation des signatures électroniques, n'est pas encore tout à fait terminé.

[2] Les travaux concernant les mesures et le calendrier nécessaires pour intégrer pleinement les activités des délégations de la Communauté dans les pays tiers sont en cours.

2.2. Mise en place d'une culture axée sur le service

Comme le rappelait le dernier rapport de suivi, l'un des objectifs premiers du plan d'action présenté dans le Livre banc était l'amélioration des relations de la Commission avec le public ainsi que le développement, au sein de la Commission, d'une culture axée davantage sur le service. Des progrès appréciables ont été accomplis tant dans les relations avec l'extérieur que sur le plan interne.

Relations avec le public

Les améliorations tangibles de l'efficacité de la Commission dans ses relations avec le public et les mesures concrètes adoptées pour accroître la transparence ont déjà été signalées; il apparaît qu'en 2003, la Commission n'a cessé d'améliorer les résultats dans ce domaine. Ainsi la capacité de la Commission à respecter les délais de paiement a-t-elle continué de s'améliorer en 2003: de 54 jours en 1999, la durée moyenne des paiements a été ramenée à 43,7 jours en 2002 et était proche de 42,9 jours en 2003. L'application du code de bonne conduite administrative a permis d'améliorer encore la capacité de la Commission à répondre au public dans les délais impartis: en 2003, entre 80 et 90 % du courrier en provenance du grand public a reçu une réponse dans les délais standard, contre 70 % en 2002. Pour la première fois, un guide détaillé des services de la Commission a été mis en ligne à l'intention du public.

Le nombre de demandes d'accès aux documents de la Commission formulées par les citoyens a fortement augmenté. Malgré cet accroissement, le taux de réponses positives reste stable, aux alentours de deux tiers. Le règlement concernant l'ouverture au public des archives historiques de la CE et de la CECA a été modifié afin de l'aligner sur le règlement relatif à l'accès du public aux documents. Le champ d'application du règlement relatif à l'accès a été étendu aux agences. Le registre public mis en place en 2002 comprend désormais également les ordres du jour et les procès-verbaux des réunions de la Commission. Fin 2003, un nouveau registre, comprenant les travaux des comités qui assistent la Commission dans la prise de décision, a été ouvert au public.

Améliorer la gouvernance européenne

La réforme administrative contribue à l'objectif d'améliorer la gouvernance européenne. En particulier, les modifications prévues par le plan d'action de la Commission pour une meilleure réglementation adopté en juin 2002 - qui, notamment, fixe les principes et les normes minimales sur la consultation du public et définit des lignes directrices sur l'obtention et l'utilisation des conseils d'experts - ont été détaillées et sont intégrées progressivement dans les méthodes de travail de la Commission [3]. Par ailleurs, l'engagement de mener des évaluations d'impact pour toutes les grandes initiatives législatives et politiques a été pleinement intégré dans le cycle de planification stratégique et de programmation, et la mise en oeuvre progressive a démarré avec le programme législatif et de travail de la Commission pour 2003. En outre, la Commission a introduit de nouvelles mesures visant à améliorer la gestion des procédures d'infraction pour non-respect du droit communautaire. Ces mesures contribueront également à honorer les engagements souscrits par la Commission dans le cadre de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» signé en décembre 2003.

[3] COM(2002) 275 et COM(2002) 278.

Simplification des procédures et des méthodes de travail

La simplification des procédures et des méthodes de travail est un élément éminemment dynamique de la réforme, qui s'est développé au-delà des projets du Livre blanc. Un plan d'action intérimaire de douze mesures a été mené à bonne fin. Le manuel de procédures de la Commission a par ailleurs fait l'objet d'un profond remaniement. À noter en outre qu'en 2003, trois cercles de qualité ont achevé leurs travaux. Ceux-ci concernent la simplification des modalités de signature des documents, l'extension de l'application des accords sur les niveaux de service entre les services centraux et les services opérationnels ainsi que les procédures à mettre en oeuvre pour accueillir et intégrer les nouveaux fonctionnaires. Les travaux concernant les règles d'habilitation dans le secteur RELEX sont en cours et devraient être achevés prochainement. Toute la documentation nécessaire concernant la simplification est mise à la disposition des membres du personnel de la Commission sur un site web interne, qui sert également d'outil pour le retour d'information et les suggestions du personnel.

Points saillants de l'année 2003

* Les délais de paiement continuent à diminuer et ont été ramenés de 54 jours en 1999 à 43,7 jours en 2002 et 42,9 jours en 2003.

* Le taux de réponses positives aux demandes d'accès du public aux documents est resté stable, à environ deux tiers, malgré l'augmentation du nombre de demandes.

* Les évaluations d'impact concernant les propositions relatives à la politique à mener sont pleinement intégrées dans les procédures de la Commission.

* Le manuel de procédures de la Commission est entièrement mis à jour et publié en ligne en décembre 2003.

2.3. Planification stratégique et programmation, coordination des politiques

Fonctionnement du cycle de planification stratégique et de programmation

Pour la première fois en 2003, le cycle de planification stratégique et de programmation (SPP) a été pleinement opérationnel, atteignant sa vitesse de croisière en s'appuyant sur les outils consolidés de gestion par activités et d'établissement du budget sur la base des activités mis au point en 2002, année de création de la fonction de planification stratégique et de programmation à la Commission.

Les principales réalisations en 2003 sont énumérées ci-après.

- La stratégie politique annuelle (SPA) a été adoptée pour la troisième fois. Le défi majeur de la décision SPA pour 2004 a été de prévoir les besoins en ressources humaines induits par l'élargissement et de procéder à la réaffectation d'une partie importante du personnel aux priorités identifiées.

- Les aspects interinstitutionnels du processus SPA de la Commission ont été développés plus largement. Un dialogue interinstitutionnel constructif s'est déroulé avec le Parlement. La décision SPA pour 2004 renforce les aspects pluriannuels, qui ont servi de base à la contribution détaillée de la Commission au programme stratégique pluriannuel du Conseil pour la période 2004-2006.

- Le cycle de planification stratégique et de programmation a placé les priorités politiques au centre du processus décisionnel, y compris l'affectation des ressources. Les gestionnaires sont invités à se concentrer sur la nécessité d'atteindre les objectifs prioritaires et à rendre compte des réalisations et des performances. Cette évolution générale favorable pour 2003 ne doit pas faire oublier que des efforts restent nécessaires pour ancrer davantage la SPP dans la culture administrative. Il demeure important de maintenir l'équilibre entre les activités nouvelles et les activités en cours. La mise en oeuvre du programme législatif et de travail de la Commission doit être améliorée.

- Le budget 2004 a été examiné et adopté pour la première fois conformément à la nomenclature EBA, suivant la structure par domaine politique et par activité utilisée par tous les services de la Commission comme structure de référence pour leur plan de gestion annuel.

La structure et le contenu des plans de gestion annuels (pour 2004) ont été consolidés et simplifiés en 2003 pour se concentrer sur les éléments et fonctions essentiels. Il s'agit principalement d'assurer le suivi adéquat des objectifs et des activités, et en particulier le suivi des plans d'action identifiés dans les rapports d'activité annuels et dans la synthèse correspondante.

Mécanismes de coordination des politiques

La Commission s'est efforcée d'améliorer la coordination interservices dans la perspective d'une centralisation plus poussée des politiques liées à la réforme et de leur mise en oeuvre.

Le groupe de pilotage GPA, qui est présidé par le secrétaire général et qui réunit les directeurs généraux et les cabinets des services centraux, coordonne les questions politiques et stratégiques liées à la réforme. Le groupe des directeurs généraux est chargé de veiller à la cohérence dans la mise en oeuvre de la réforme et des autres politiques. À ces groupes s'ajoutent deux nouvelles structures de coordination, le groupe des directeurs Ressources [4] et le groupe de coordination interservices [5], établis par une décision adoptée par la Commission en octobre 2002 [6]. Actuellement, quatre groupes permanents interservices à haut niveau s'efforcent d'accroître la cohésion et la coordination entre les services, de mieux planifier les besoins, d'assurer l'échange permanent d'informations et de diminuer la charge de travail des services. Une présentation détaillée de leurs activités en 2003 figure à l'annexe 3.

[4] «Afin d'assurer la mise en oeuvre de la réforme, les directeurs des ressources devraient se réunir de manière plus structurée pour discuter des questions de détail qui méritent d'être approfondies, et veiller à ce que les besoins des services opérationnels soient pris en compte.» (SEC(2002) 1040/2, p. 1).

[5] «En ce qui concerne la mise en oeuvre des politiques, la coopération interservices devrait être améliorée grâce à une structure intermédiaire afin de passer en revue la planification, d'identifier les problèmes qui requièrent une attention particulière et de superviser de manière coordonnée les travaux des groupes ad hoc qui traitent de questions spécifiques.» (SEC(2002) 1040/2, p. 1).

[6] Communication relative à la mise en oeuvre de la réforme et à l'amélioration de la coordination interservices, SEC(2002)1040.

Points saillants de l'année 2003

* Le processus d'introduction progressive de l'établissement du budget sur la base des activités, qui s'achève actuellement, a permis d'aboutir à un budget plus transparent et plus compréhensible.

* Des outils consolidés de gestion par activités sont désormais utilisés par l'ensemble des services de la Commission pour la planification, le suivi et la communication.

* Les mécanismes de coordination au sein de la Commission ont été améliorés, et quatre groupes de coordination interservices s'en sont vu confier la charge.

2.4. Politique du personnel

Ainsi qu'il a été annoncé dans l'état d'avancement de la réforme de 2003, la Commission a présenté, à la fin de l'année 2002, des propositions globales de modification du statut et a entrepris la mise en oeuvre des actions pouvant être réalisées dans le cadre du régime actuel. L'année 2003 fut donc une année décisive, marquée par la mise en oeuvre de l'ensemble des réformes en matière de politique du personnel prévues par le livre blanc et la tenue de négociations intenses concernant la révision du statut. Le premier exercice d'évaluation et de promotion dans le cadre du nouveau système a constitué un défi majeur. Les négociations ont permis de préparer l'entrée en vigueur du nouveau statut, prévue pour le 1er mai 2004, qui se trouve au stade final de la procédure législative au Conseil et au Parlement européen. Son adoption constituera l'étape finale de la réforme du personnel, permettant à la politique cohérente de gestion des ressources humaines élaborée tout au long du processus de réforme de prendre pleinement effet. L'introduction du nouveau statut coïncidant avec l'élargissement historique à venir, la Commission sera en mesure de recruter de nouveaux collègues dans un cadre réglementaire actualisé, comprenant notamment une nouvelle structure des carrières, plus linéaire.

Statut

Les négociations concernant la révision du statut ont permis une avancée remarquable en 2003: le Conseil est parvenu à un accord le 19 mai sur un dispositif d'ensemble relatif aux rémunérations, aux pensions et aux carrières, et a arrêté la date du 1er mai 2004 pour l'entrée en vigueur du nouveau statut. Par la suite, d'autres étapes importantes ont été franchies. Un dialogue a pu être entamé entre les représentants du personnel, les États membres et les administrations de l'ensemble des institutions dans le cadre de la commission de consultation (CoCo). Les conclusions de la CoCo, qui ont été adoptées par le Conseil le 29 septembre, ont modifié et consolidé l'accord politique. Ce pas décisif a permis de faire avancer le dossier dans un climat de dialogue et de bonnes relations de travail, selon le calendrier établi. Le 18 novembre, la Commission a adopté sa proposition révisée de modification du statut, traduisant ainsi l'état des négociations, et l'a transmise au conseil. Au mois de janvier 2004, un accord a été établi avec le Parlement européen sur les questions prioritaires, qui devrait permettre au Parlement de rendre son avis sur la proposition finale dans les délais prévus. Cet accord a annoncé la fin des négociations sur le fond et le lancement du processus de vérification par le Conseil et les autres institutions, qui devra s'achever au début de l'année 2004.

La version révisée de la proposition diffère peu dans ses principes de la version d'origine présentée en avril 2002. La structure des carrières, plus linéaire, a été reprise telle quelle, signe de la volonté de renforcer le principe du mérite au sein des institutions. Les traitements restent à un niveau adéquat et il a été décidé de procéder à une révision du régime de pension actuel afin de faire face au problème du vieillissement des populations en Europe. Les conditions de travail seront actualisées conformément aux propositions de Commission, afin d'offrir une plus grande flexibilité et une égalité des chances; par ailleurs, de nouvelles mesures relatives à la discipline et à la dénonciation des dysfonctionnements ont été acceptées, qui visent à établir des normes strictes en matière d'éthique et des règles claires dans l'ensemble des institutions.

Afin que le statut puisse s'appliquer immédiatement, il a été jugé nécessaire de passer en revue l'ensemble des modalités d'exécution, de les actualiser au besoin et d'établir un certain nombre de nouvelles dispositions permettant de traiter les questions émergentes, telles que le droit au travail à temps partiel dans certains cas, le concept de famille élargie et le congé pour événements familiaux. Cette entreprise a été lancée au mois d'avril 2003 et se poursuivra de manière intensive au début de l'année 2004, afin de permettre l'application des dispositions nécessaires à compter du jour où le statut modifié prendra effet.

Faire face à l'élargissement

En lançant le recrutement d'agents auxiliaires originaires des nouveaux États membres en 2003, la Commission a amorcé le processus d'intégration de nouveaux collègues. L'autorité budgétaire a accepté d'accorder les postes demandés par la Commission pour l'année 2004 dans le cadre de l'élargissement. Ainsi qu'il était prévu, les premiers recrutements de nouveaux fonctionnaires auront lieu au cours de l'année à venir. Grâce aux nombreux concours lancés en 2003 et organisés au niveau interinstitutionnel par l'Office européen de sélection du personnel (EPSO), la Commission sera en mesure de procéder en temps voulu au recrutement du personnel permanent des nouveaux États membres. Ces concours ont débuté comme prévu en 2003. La première partie s'est achevée et les résultats ont été rendus publics. Cet exercice sans précédent a montré combien les institutions gagnent à unir leurs efforts dans le cadre de la réforme pour faire face à l'élargissement. Il convient de noter qu'avant que les lauréats puissent effectivement entrer en fonction, le Conseil devra adopter le règlement relatif au régime dérogatoire sur la répartition géographique des effectifs, qui fait actuellement l'objet de négociations au niveau politique.

Nouveau système d'évaluation du personnel

En ce qui concerne les éléments de la réforme de la politique du personnel dont la mise en oeuvre pouvait être effectuée dans le cadre du statut actuel, la Commission a avancé durant l'année 2003 dans l'exécution des décisions prises en 2001 et en 2002. Le premier exercice d'évaluation du personnel réalisé dans le cadre du nouveau système d'évaluation centré sur l'évolution de carrière a pu être mené à bien en 2003 au sein de la Commission dans les délais impartis (sauf dans les délégations confrontées à des problèmes de distance, qui ont été finalement résolus); l'exercice de promotion 2003 a été réalisé en fonction des résultats du nouveau système d'évaluation. Cet exercice a permis de confirmer le renforcement du lien entre le mérite et l'avancement dans la carrière à la Commission et a joué en faveur d'une plus grande transparence des décisions concernant les promotions. Il convient de noter, toutefois, que cet exercice a constitué une lourde charge de travail pour les services de la Commission, lesquels se sont heurtés à des difficultés liées au système de notation par points, qui ont été finalement surmontées. Les critiques considérées comme justifiées ont été prises en considération lors de la révision des modalités d'exécution, et l'exercice d'évaluation de 2004 devrait résoudre de fait les problèmes relevés.

Mobilité

En ce qui concerne la mobilité obligatoire pour les postes sensibles, conformément à la norme de contrôle interne n° 5, la Commission s'est fixé pour objectif de recenser tous les postes sensibles et de réaffecter l'ensemble des membres du personnel qui occupaient depuis plus de sept ans un poste sensible dans le domaine financier ou dans celui des ressources humaines, et ce avant la fin de 2003. Cette opération sans précédent a été conduite avec détermination; les DG sont d'ailleurs tenues de répertorier les postes sensibles à l'aide de l'instrument de suivi en place (le système d'information sur les postes). Un rapport sur le déroulement de cette opération, qui a posé de nombreuses difficultés d'ordre pratique, notamment pour le replacement des personnes ayant un profil bien particulier, sera présenté avant la fin du mois de mars 2004. En ce qui concerne la mobilité facultative, on a travaillé sans relâche à la mise en oeuvre des lignes directrices adoptées en février 2002, les problèmes pratiques ayant été dûment traités.

Formation

Le renforcement de la formation axée sur les besoins professionnels a continué de figurer parmi les grandes priorités. Le nombre moyen de jours consacrés à la formation a augmenté, puisqu'il s'est élevé en 2003 à 8,32 contre 6,9 au mois de janvier dernier. Par ailleurs, 99 % des crédits budgétaires réservés à la formation générale et 100 % des crédits budgétaires affectés aux cours de langue ont été engagés. Le budget de la formation générale, qui a été revu à la hausse en 2002 et en 2003 après avoir été majoré de 63,6 % en 2001, a été de nouveau augmenté, de 37 %, pour 2004.

Le premier cadre stratégique annuel de formation a été adopté pour 2003 afin de mettre en oeuvre la décision de la Commission de mai 2002 concernant la politique de formation du personnel. Centré sur les besoins de la Commission dans son ensemble, il dresse la liste des priorités. Ainsi, le catalogue des formations proposées au niveau central a été considérablement étoffé, en particulier dans les domaines de la gestion et de l'administration financière, et des cours spéciaux ont été rendus obligatoires pour l'ensemble du personnel ou sont devenus une condition préalable à certains avancements. Pour l'ensemble du personnel de la Commission, la carte de formation, nouvel instrument servant à recenser les besoins de formation individuels, a constitué un élément important du nouveau système d'évaluation du personnel et a été mise en oeuvre au cours de l'exercice 2003. Le nombre de participants aux cours de formation financière est passé d'environ 3 800 en 2001 à près de 7 100 en 2003; tout un éventail de nouveaux cours financiers s'ajoutera aux 29 qui figurent déjà dans l'offre de formation. Les cours de formation à la gestion ont été rendus obligatoires pour le personnel d'encadrement en poste ainsi que pour les futurs chefs d'unité; près de 500 fonctionnaires ont participé aux deux cours de gestion obligatoires ou conditionnels dispensés en interne en 2003, plusieurs autres ayant suivi des cours de gestion en dehors de l'institution.

Encadrement intermédiaire et encadrement supérieur

En ce qui concerne l'encadrement intermédiaire, un projet de décision de la Commission a été approuvé par le Collège et fera l'objet d'une consultation avec les représentants du personnel avant son adoption finale, prévue début 2004. Cette décision clarifie le rôle et la place des chefs d'unité au sein de l'institution, rend obligatoire le suivi de cours de formation à la gestion avant la première nomination à un poste de chef d'unité, instaure une période probatoire et prévoit un recours plus régulier à la mobilité ainsi que la possibilité d'une réaffectation à un poste hors encadrement.

Le projet pilote relatif à l'évaluation des prestations des membres de l'encadrement supérieur (directeurs généraux et directeurs) a été achevé en 2003. Ce projet a démontré la nécessité de revoir certains éléments fondamentaux et, dès lors, la formule qui sera finalement soumise au Collège en 2004 s'inspirera davantage du modèle applicable aux autres membres du personnel. Entre-temps, la phase de test des centres d'évaluation a été menée à bien. Ces centres seront utilisés en 2004 pour le recrutement extérieur, notamment dans les nouveaux États membres. En ce qui concerne la mobilité des hauts fonctionnaires, conformément aux engagements pris par la Commission, aucun directeur général n'occupe le même poste depuis plus de cinq ans. Il s'agit d'un net progrès par rapport à la situation de septembre 1999, où douze fonctionnaires A 1 occupaient le même poste depuis plus de cinq ans, dont huit depuis plus de sept ans. Depuis que l'actuelle Commission est entrée en fonction, il y a eu 40 mutations entre services au niveau A 1 et 76 au niveau A 2.

Égalité des chances

En décembre 2003, 39 femmes occupaient des postes A 1 et A 2 sur un total de 270 contre 35 sur un total de 259 en décembre 2002 (14,4 % contre 13,5 %). D'autres avancées dans le domaine de l'égalité des chances seront possibles avec l'entrée en vigueur du nouveau statut, qui prévoit notamment un assouplissement des conditions de travail pour que le personnel puisse mieux concilier vie professionnelle et vie familiale.

Points saillants de l'année 2003

* Les négociations concernant le statut sont achevées; le texte juridique doit être vérifié par le Conseil. Sur le fond, il n'y a plus d'obstacles à son adoption dans le délai prévu.

* L'EPSO lance 32 concours dans la perspective de l'élargissement et termine la première phase, qui doit permettre de constituer une réserve suffisante de lauréats d'ici la fin de 2004.

* En moyenne, les fonctionnaires consacrent 8,32 jours à la formation.

* Le budget de la formation générale augmente de 37 %, 99 % des crédits alloués à la formation générale et 100 % des crédits affectés aux cours de langue étant engagés.

* L'ensemble des neuf décisions de la Commission adoptées dans le cadre du statut actuel pour donner effet au chapitre du Livre blanc concernant la politique du personnel sont mises en oeuvre.

* Le premier exercice d'évaluation et de promotion du personnel dans le cadre du nouveau système est mené à bien dans les délais impartis.

* Aucun directeur général n'a occupé le même poste plus de cinq ans.

2.5. Contrôle interne et gestion financière

Nouveau règlement financier

Avec l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2003, du nouveau règlement financier et de ses modalités d'exécution, le système de contrôle interne de la Commission a fondamentalement changé. Les nouvelles règles prévoient notamment la suppression des contrôles ex ante centralisés et la redéfinition du rôle des acteurs financiers dans le sens d'une plus grande responsabilisation, la mise en place d'un cadre juridique pour les subventions, la transposition des directives relatives aux marchés publics et l'établissement d'un système de référence clair et précis pour l'exécution du budget.

Plusieurs articles du nouveau règlement financier font explicitement référence aux instruments et aux organes créés par la réforme. Il reste quatre points à finaliser en ce qui concerne la mise en oeuvre du nouveau règlement financier: le nouveau système comptable, la responsabilité financière des fonctionnaires, la création d'une instance spécialisée en matière d'irrégularités financières et l'établissement de contrats types.

Le projet de réforme du système comptable a avancé en 2003 comme prévu. L'équipe chargée de sa réalisation a été renforcée grâce à l'attribution de 9 postes permanents et de 5,5 postes d'auxiliaires. Les fonds destinés au financement des services de conseil externes ont été débloqués et un contrat cadre a été signé avec des consultants externes. Par ailleurs, les éléments du projet concernant le suivi, l'établissement des états financiers, la gestion du risque, la gestion du changement, la participation des parties prenantes et la gestion de la qualité ont été mis en bonne et due forme.

La responsabilité financière de l'ensemble des fonctionnaires est prévue par l'article 22 du statut, auquel l'article 66 du règlement financier fait référence. La Commission a adopté, le 23 juillet 2003, un document de travail sur l'application de l'article 22, document qui énonce les modalités de sa mise en oeuvre ainsi que la procédure à suivre. Le processus de concertation avec les organisations syndicales et professionnelles (OSP) a débuté en novembre 2003 et est toujours en cours.

Par la décision C/2003/2247 du 9 juillet 2003, la Commission a créé l'instance spécialisée en matière d'irrégularités financières prévue à l'article 66, paragraphe 4, du règlement financier, laquelle fonctionne en toute indépendance et a pour rôle de déterminer si une irrégularité financière a été commise et, dans l'affirmative, quelles conséquences cela doit entraîner. La sélection des membres de l'instance s'est achevée en 2003. L'ancien président de la Cour des comptes, M. Jan O. Karlsson, a été nommé président de l'instance en février 2004.

Un nouveau vade-mecum des marchés publics a été préparé à l'intention des services; la version définitive proposera des modèles de contrats cadres et de contrats individuels, pour les services et pour les fournitures. Les modèles de contrats de services et de contrats cadres de fournitures ont été intégrés dans le vade-mecum en 2003. Les autres contrats types (contrat cadre de services standard, contrat de fournitures et contrat de fournitures/services d'une valeur peu élevée) sont en cours de préparation et seront approuvés début 2004. La Commission a également adopté des modèles de conventions de subventions, afin d'aider les services à appliquer les dispositions utiles et d'harmoniser le libellé des accords entre la Commission et les bénéficiaires.

Décisions relatives au contrôle interne

Avec les recommandations et les demandes formulées par l'autorité de décharge et par la Cour des comptes, ce sont essentiellement les rapports d'activité et déclarations annuels qui ont servi de base à la modernisation du système de contrôle interne. Le rapport de synthèse concernant les rapports d'activité annuels relatifs à 2001 relève, dans l'encadré de l'action 13, un certain flou quant aux responsabilités et rôles respectifs des acteurs clés dans les domaines du contrôle et de l'audit internes.

Par conséquent, la Commission a adopté, en janvier 2003, une décision faisant obligation au service financier central de la DG Budget de présenter une vue d'ensemble des contrôles internes menés à l'échelle de la Commission. Cette décision demande également aux directeurs généraux de désigner des «correspondants» en matière de contrôle (en l'occurrence, les directeurs des ressources ou leur équivalent), lesquels seraient en liaison directe avec le service financier central et lui fourniraient les informations nécessaires pour établir la vue d'ensemble des contrôles internes. Le service d'audit interne est tenu de donner son avis sur le projet de rapport de synthèse et de soutenir davantage le travail des structures d'audit interne.

Après l'affaire Eurostat, le rapport de synthèse suivant, consacré aux rapports d'activité annuels pour 2002, a prévu que le service financier central mettrait à jour la vue d'ensemble annuelle concernant les contrôles internes au bout de six mois et procéderait DG par DG. À la suite d'une décision antérieure, qui dispose que les commissaires et les directeurs généraux doivent mener un dialogue permanent sur le contrôle interne [7], le rapport de synthèse 2002 précise que les directeurs généraux doivent faire rapport à leur commissaire de tutelle au moins deux fois par an sur les résultats de l'audit interne et sur les dossiers dont est saisi l'OLAF. En outre, la Commission a demandé aux directeurs généraux de procéder pendant l'automne 2003 à une évaluation qui leur permette d'établir si leurs services seront en mesure, d'ici à la fin de décembre 2003, de se conformer aux exigences de base des 24 normes de contrôle interne.

[7] Les rapports et les déclarations annuels des directeurs généraux prévus dans le cadre de la réforme de la Commission (action 82 du Livre blanc) - SEC(2001) 857: «... c'est dans le cadre du dialogue permanent tout au long de l'année, entre le directeur général et son commissaire de tutelle, que des questions qui trouveront par après leur place dans les rapports devront être présentées et discutées ...»

Comité de suivi des audits

Les suites à donner aux recommandations du service d'audit interne relèvent avant tout de la responsabilité de l'encadrement. Au niveau central, toutefois, c'est le comité de suivi des audits qui supervise la mise en oeuvre des recommandations. Présidé par le commissaire chargé du budget, le comité réunit le commissaire chargé du personnel et de l'administration et du service d'audit interne, ainsi que deux autres commissaires (Mme Reding et M. Vitorino) et un expert en audit interne indépendant.

Faisant suite aux observations de la Cour des comptes, le comité a instauré des mesures procédurales et structurelles pour gérer les conflits d'intérêts qui pourraient se faire jour. Il a décidé que les discussions relatives aux points de l'ordre du jour concernant les audits des services relevant d'un de ses membres ne seraient pas présidées par celui-ci. De plus, le secrétariat du comité a été déplacé de la DG Budget au Secrétariat général.

Points saillants de l'année 2003

* Le nouveau règlement financier entre en vigueur.

* Le projet de réforme comptable avance comme prévu.

* Les mesures de réforme relatives à la responsabilité financière des fonctionnaires et la création de l'instance spécialisée en matière d'irrégularités financières sont finalisées.

* La Commission adopte une décision au titre de l'action 13 ainsi que le rapport de synthèse 2002 et renforce ainsi la communication en matière de contrôle interne.

3. MISE EN OEUVRE DE LA REFORME EN 2004

Le programme de réforme pour 2004 sera principalement axé sur la mise en oeuvre des changements, notamment ceux que prévoit le nouveau statut devant entrer en vigueur le 1er mai 2004 après que le Parlement européen aura émis un avis et que le Conseil aura adopté la proposition de la Commission. À noter en outre que ce nouveau statut devra permettre à la Commission et aux autres institutions de bien intégrer le personnel des pays adhérents.

3.1. Planification stratégique et programmation

Dans une Union élargie et, de ce fait, dans une nouvelle Commission élargie, la capacité de planification stratégique et de programmation de la Commission revêtira une importance sans cesse grandissante pour assurer la cohérence dans l'établissement des priorités et dans la mise en oeuvre des politiques.

Il va de soi qu'avec 25 membres, la Commission devra adapter son fonctionnement interne. Par exemple, des décisions devront être prises quant à la répartition des portefeuilles entre les commissaires; à cet égard, une planification rigoureuse sera nécessaire pour assurer une transition sans heurts entre la Commission actuelle et la Commission qui lui succédera. L'arrivée de dix nouveaux commissaires le 1er mai 2004 facilitera les choses.

Dans le cadre de la préparation des nouvelles perspectives financières (après 2006), la Commission a l'intention de proposer une simplification et une rationalisation des instruments financiers qu'elle utilise. L'objectif fondamental est de rationaliser le nombre d'instruments financiers afin que la mise en oeuvre des politiques soit plus transparente, plus efficiente et plus efficace. La Commission présentera en temps voulu les propositions utiles à cet effet.

Programme pour 2004

* Le Collège accueille dix nouveaux membres provenant des pays adhérents le 1er mai 2004.

* Ainsi qu'il ressort du traité d'adhésion et des propositions faites par la Commission à la CIG, la nouvelle Commission adopte des mécanismes de prise de décisions internes adaptés à un Collège de 25 membres.

* La Commission présente une proposition relative aux prochaines perspectives financières, proposition qui rationalise le nombre d'instruments financiers.

* Les instruments consolidés de planification stratégique et de programmation sont transférés à la nouvelle Commission.

* Le système de l'évaluation d'impact approfondie est généralisé à toutes les grandes propositions.

3.2. Politique du personnel

Outre la nécessité de doter la prochaine Commission d'un cadre solide de programmation et de planification, il sera essentiel de lui transmettre un système cohérent et stable dans le domaine de la politique du personnel. Les défis majeurs en la matière pour 2004 sont à l'évidence de garantir la stabilité durant la phase de l'élargissement et d'assurer un passage en souplesse au nouveau statut. En 2004, la mise en oeuvre sera axée sur les adaptations et les ajustements de détail à la lumière de l'expérience acquise, tout en maintenant les orientations définies par la réforme de la politique du personnel.

Avec l'entrée en vigueur du nouveau statut prévue pour le 1er mai 2004, la «phase de réorganisation» de la politique de réforme sera close. La Commission pourra alors concentrer résolument ses efforts sur l'approfondissement de la mise en oeuvre de sa nouvelle politique du personnel et stimuler le soutien et la participation active des services et du personnel. À cet effet, il y aura lieu, début 2004, de mettre la dernière main aux dispositions d'exécution requises pour pouvoir appliquer le nouveau statut dès le premier jour de son entrée en vigueur. Le changement le plus important en 2004 - qui concernera tout fonctionnaire, tant actuel que futur - sera la mise en place de la nouvelle structure de carrière. Un autre changement majeur après le 1er mai 2004 sera l'engagement d'agents contractuels à la Commission et dans ses offices et agences.

En ce qui concerne l'élargissement, s'il est vrai que la Commission a veillé à ce que les mesures préparatoires les plus importantes soient prises - octroi des nouveaux postes nécessaires et lancement des concours adéquats -, l'épreuve décisive qui démontrera que la Commission a relevé ce défi avec succès n'en reste pas moins à venir. À cet effet, il sera essentiel de parvenir à recruter 740 fonctionnaires [8] après le 1er mai 2004. D'ici mars 2004, il importera également d'adopter des règles claires sur la façon dont les services devront recruter, en nombre suffisant, du personnel en provenance des nouveaux États membres et de fixer des chiffres et des procédures pour le recrutement de personnel d'encadrement issu de ces États.

[8] 740 à recruter sur le budget de fonctionnement, ainsi que 51 pour les offices administratifs et l'OPOCE et 70 pour la recherche.

Jusqu'à aujourd'hui, l'expérience a montré qu'il faudra du temps pour que l'institution se familiarise avec les nouveaux systèmes, pour que toutes les adaptations nécessaires afin qu'ils fonctionnent bien soient apportées et pour que les avantages de la réforme apparaissent clairement aux membres du personnel. En 2004, l'institution devra démontrer que l'évaluation des prestations est avantageuse pour ceux qui le méritent et que la récompense d'une promotion est à la portée de tous. Dans les services, les unités centrales chargées de l'administration et du personnel devront communiquer avec les membres du personnel de manière ouverte et avec tout le sérieux nécessaire. En particulier, il sera essentiel que les membres du personnel et l'administration fournissent un soutien et des indications claires à leurs nouveaux collègues dès leur entrée en fonctions.

Programme pour 2004

* Le recrutement réussi et la bonne intégration de 740 fonctionnaires après l'adhésion seront un révélateur de la bonne préparation de la Commission à l'élargissement.

* Il est nécessaire que les dispositions d'exécution les plus importantes soient finalisées en temps utile pour garantir une transition sans heurts vers le nouveau statut.

* Pour que le personnel ait confiance dans les réformes de la politique du personnel menées par la Commission et les soutiennent, il faudra qu'elles soient menées avec tout le leadership nécessaire, que la communication s'exerce de manière ouverte et que la continuité entre la Commission actuelle et la Commission qui lui succédera soit assurée sur le plan des orientations de la politique du personnel.

3.3. Contrôle interne et gestion financière

Bien que cette question ne soit pas abordée directement dans le Livre blanc, le travail doit être poursuivi pour réaliser les objectifs de la réforme, en particulier dans le domaine comptable, puisque le nouveau règlement financier prévoit la présentation d'ici à 2005 d'états financiers conformes aux principes de la comptabilité d'exercice. Par cet objectif, la Commission s'engage à entreprendre un changement majeur de ses systèmes d'information, ainsi qu'à développer un système informatique intégré apte à fournir les fonctionnalités complémentaires. Il est clair que l'objectif de se conformer aux exigences du règlement financier en matière de comptabilité d'ici au 1er janvier 2005 est ambitieux; cependant, le plan de mise en oeuvre est actuellement sur la bonne voie.

Conformément aux recommandations du Parlement européen, de l'OLAF et du service d'audit interne, la Commission a renforcé son système d'alerte précoce. Vu l'état d'avancement satisfaisant des travaux concernant la réorganisation du système, une décision de la Commission a été adoptée le 3 février 2004.

Programme pour 2004

* Finalisation de la réforme du système comptable pour une mise en oeuvre début 2005.

* Stabilisation du système de contrôle interne après la mise en oeuvre des mesures adoptées à la suite de la crise d'Eurostat (voir ci-dessous).

4. MESURES A PRENDRE A LA SUITE DE LA CRISE D'EUROSTAT

Cette section présente les mesures à prendre à la suite de la crise d'Eurostat. En ce qui concerne la DG Eurostat, la Commission a adopté plusieurs décisions visant à réorganiser en profondeur cette DG, y compris un nouvel organigramme qui s'articule autour de deux axes majeurs portant sur la reconstitution des Directions autour des activités et politiques principales de l'Union européenne, d'une part, et le renforcement de la capacité de gestion financière et de contrôle d'Eurostat, en particulier au niveau du Directeur général, d'autre part.

Les événements d'Eurostat ont démontré la nécessité de réviser et de renforcer les circuits d'information entre les services et le niveau politique, d'une part, et entre les services centraux et les services opérationnels, d'autre part. Le système actuel se fonde sur des règles fixées au début de la Commission Prodi et revues régulièrement depuis.

Certaines mesures structurelles ont déjà été mises en place en fonction des difficultés rencontrées. En particulier, la Commission et l'OLAF ont adopté, le 23 juillet 2003, un premier protocole d'accord visant à clarifier le flux d'informations au sujet des enquêtes internes menées par l'OLAF.

Comme indiqué précédemment, la Commission peut procéder aux améliorations requises sur la base de dispositions qui ont d'ores et déjà été renforcées en ce qui concerne le flux d'informations entre les services et le niveau politique. Il reste que les commissaires et les directeurs généraux devraient entretenir un dialogue permanent sur les objectifs et le contrôle interne. De plus, dans le cadre de l'adoption du rapport de synthèse 2002, la Commission a décidé que les informations particulières relatives aux résultats des audits internes et aux suites qui leur sont données devront être communiquées au niveau politique au moins deux fois par an. Les informations transmises devront également porter sur les questions soulevées par les travaux du service d'audit interne, de la Cour des comptes, des directions générales dans le cadre des contrôles ex post et de l'OLAF. Dans le même contexte, la Commission a décidé de publier une synthèse annuelle ainsi qu'un examen à mi-parcours de l'état des systèmes de contrôle interne dans tous ses services.

Toutefois, ces mesures ne couvrent pas tous les aspects de l'analyse et des audits de la crise d'Eurostat que la Commission a entrepris. C'est pourquoi, conformément aux engagements pris par le président Prodi dans son discours du 25 septembre 2003 et développés dans sa présentation au Parlement du 18 novembre 2003, la Commission a adopté un certain nombre de mesures complémentaires afin de garantir qu'elle dispose à tout moment des informations nécessaires à l'exercice de sa responsabilité politique.

4.1. Révision du code de conduite régissant les relations entre les commissaires et leurs services [9]

[9] SEC(1999)1481.

Les relations entre les commissaires, leur cabinet et les services sont régies par un code de conduite adopté par la Commission au début de son mandat, le 18 septembre 1999. Ce code décrit les principes généraux sur lesquels doivent se fonder les relations entre le commissaire et les services. Il définit les rôles respectifs du cabinet et des services dans la gestion des dossiers relevant de la compétence du commissaire, ainsi que les règles qui s'appliquent à leurs relations. Depuis l'entrée en vigueur de ce code, la Commission a adopté, dans le cadre de la réforme, plusieurs communications qui complètent ces règles et en précisent certains aspects [10].

[10] Sur ce sujet, les documents ci-après revêtent une importance particulière: Charte des ordonnateurs délégués SEC(2000)2203 du 13.12.2000 dans sa version actualisée); Communications concernant la méthodologie pour l'établissement des rapports annuels: communication du 27.6.2001 « Les rapports et les déclarations annuels des directeurs généraux prévus dans le cadre de la réforme de la Commission (action 82 du Livre blanc) » - SEC(2001) 875/6 ; communication du 21.12003 « Clarification des responsabilités des acteurs-clés dans le domaine de l'audit interne et du contrôle interne à la Commission » - SEC(2003)59 ; communication du 21.12003 « Bilan 2002 de la mise en oeuvre de la gestion par activités au sein de la Commission comprenant des précisions méthodologiques pour l'établissement des rapports d'activité annuels » - COM(2003) 28 final/2.

Les développements intervenus depuis 1999 et la nécessité d'améliorer les informations fournies aux membres du Collège justifient aujourd'hui la révision du code pour mettre l'accent sur la responsabilité politique du commissaire ainsi que sur celle du directeur général ou du chef de service à l'égard du commissaire, et à travers lui, devant la Commission. En ce qui concerne les règles de base, les modifications apportent des précisions sur la nature des informations que le commissaire doit recevoir de la part de ses services. Ces informations doivent être aussi complètes que possible et porter en particulier sur la qualité de la mise en oeuvre des normes de contrôle interne dans ses services, sur la teneur des travaux d'audit et sur les suites données aux audits précédents.

Le code de conduite prévoit une procédure spécifique relative à l'information du commissaire à propos de tout fait, toute situation ou toute question relative à la gestion - notamment la gestion financière - dont la gravité pourrait engager la responsabilité du commissaire ou celle du Collège. Une nouvelle version de ce code de conduite, qui intègre les modifications exposées ci-dessus, est jointe à la présente communication.

4.2. Traitement et suivi des allégations de fraude, d'irrégularité et d'autres actes répréhensibles

Le traitement des allégations de fraude, d'irrégularité et d'autres actes répréhensibles à la Commission a été considérablement renforcé au cours des dernières années avec la création de l'OLAF, qui jouit d'une indépendance opérationnelle totale pour ses enquêtes, ainsi qu'avec la mise en place d'un service central d'audit interne et, plus récemment, d'un Office d'investigation et de discipline (IDOC) et l'introduction de dispositions supplémentaires dans le projet de nouveau statut. Néanmoins, l'affaire Eurostat a démontré que le système en vigueur ne permettait pas à la Commission d'avoir une vue d'ensemble suffisamment complète des informations disponibles sur un sujet particulier. En effet, depuis longtemps la connaissance qu'avait la Commission de l'ensemble des informations existantes était trop partielle et fragmentaire, ce qui l'a empêché de prendre des mesures de précaution rapidement et à un stade suffisamment précoce.

Pour cette raison, la Commission juge nécessaire de faire en sorte que les informations pertinentes soient collectées à partir de toutes les sources et analysées rapidement, puis communiquées au Collège. Elle va donc charger un groupe de commissaires de veiller à ce que toutes les informations et/ou allégations de fraude, d'irrégularité et d'autres actes répréhensibles soient traitées conformément aux procédures existantes et fassent l'objet d'un suivi rigoureux de la part des services concernés. En outre, ce groupe de commissaires portera à la connaissance de la Commission les dossiers les plus importants, c'est-à-dire ceux qui appellent des mesures de précaution pour protéger les intérêts de l'Union, en particulier ses intérêts financiers.

Le groupe comprendra le président, le commissaire chargé du personnel et de l'administration et le commissaire chargé du budget et de la lutte contre la fraude. Le groupe de commissaires sera assisté par un groupe interservices à haut niveau, composé du secrétaire général, qui présidera les réunions, et des directeurs généraux de la DG Personnel et administration, de la DG Budget, du service d'audit interne et du service juridique.

Cette nouvelle approche nécessitera la coopération active et continue de tous les services [11] et acteurs destinataires naturels des informations concernant les allégations de fraude, d'irrégularité ou d'autres actes répréhensibles, dont les attributions en matière d'analyse et de suivi dans leur domaine de responsabilité respectif resteront cependant entières. Cette approche suppose donc le concours de l'encadrement intermédiaire et supérieur, et en premier lieu celui des directeurs généraux et des chefs de service, qui sont également les premiers interlocuteurs des informateurs.

[11] Sont particulièrement concernés l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), l'Office d'investigation et de discipline (IDOC), la direction générale du personnel et de l'administration et le service d'audit interne.

4.3. Un cadre de communication renforcé dans les domaines du contrôle interne et de l'audit interne

Dans le dernier chapitre de son rapport relatif à l'examen des contrats et des subventions au sein d'Eurostat, l'auditeur interne de la Commission soulevait un certain nombre de questions. Il exposait également dans ce rapport les leçons à tirer de l'affaire Eurostat en ce qui concerne la gouvernance. Ces leçons, présentées sous la forme d'initiatives concrètes, consistent pour l'essentiel en un tour d'horizon de la gouvernance au niveau des structures de contrôle et d'audit internes de la Commission. L'auditeur interne recommande en particulier un contrôle accru des services centraux sur ces structures dans les différents services et propose la création de canaux ouverts de communication directe et la présentation systématisée de rapports au comptable d'une part et à l'auditeur interne d'autre part.

Dans ce contexte, la Commission a adopté les mesures suivantes:

- Conformément aux précisions apportées dans la communication du 21 janvier 2003 [12] le rôle des directeurs des ressources dans l'élaboration du rapport d'activité annuel sera précisé. Le directeur des ressources, ou la personne désignée par le directeur général, certifiera dans une déclaration séparée qu'il a reporté ses conseils et ses recommandations au directeur général concernant l'état global du contrôle interne dans la DG, et que les annexes du RAA concernant le contrôle interne sont précises et complètes. Cette déclaration sera jointe au rapport à compter du rapport d'activité de cette année, soit le rapport concernant l'exercice financier 2003. Le commissaire ainsi que le secrétaire général et le directeur général de la DG Budget seront informés de tout désaccord éventuel.

[12] « Clarification des responsabilités des acteurs-clés en matière d'audit interne et de contrôle interne à la Commission » SEC(2003)59

- Afin d'améliorer la circulation horizontale des informations entre les auditeurs de la Commission, les structures d'audit interne transmettront systématiquement au service d'audit interne tous les rapports d'audit qu'elles auront terminés (c'est-à-dire au terme de la procédure contradictoire). Les rapports contiendront un résumé analytique mettant en exergue toutes les constatations essentielles du rapport. Le service d'audit interne présentera dans son rapport semestriel un résumé de ses constatations et recommandations importantes ainsi que des mesures prises par le personnel d'encadrement de la DG.

- Le service d'audit soutiendra davantage les structures d'audit interne et assurera une meilleure coordination. Par conséquent, l'auditeur interne présidera les réunions d'Auditnet qui regroupe toutes les structures d'audit interne. Un vice-président sera choisi parmi les responsables des structures d'audit interne.

- Un représentant du service d'audit interne prendra part aux procédures de nomination des responsables des structures d'audit interne. Parallèlement, un représentant de la direction générale du budget participera dans les procédures de nomination des directeurs des ressources.

- Les outils de gestion à la disposition de tous les services, y compris les services de contrôle interne et d'audit interne, seront améliorés. La priorité sera accordée à la création d'une base de données des personnes morales et à la mise à la disposition de tous les services de la base de données ABAC relative aux contrats (anciennement connue sous le nom de base de données ICON-DB). Une fois que les services ordonnateurs auront introduit les données requises et fourni les pièces justificatives adéquates, la base de données des personnes morales permettra aux ordonnateurs, avant de signer un contrat, de disposer d'informations correctes concernant toutes les entités avec lesquelles la Commission a entretenu des relations contractuelles depuis 1999. Ces nouveaux instruments devraient être mis en service à partir du milieu de l'année 2004.

Vous trouverez au verso un résumé des principaux flux d'informations relatives au contrôle interne qui ont pu être mis en place grâce à l'adoption des premières décisions de réforme en mars 2000 et aux mesures prises dans la foulée.

4.4. Dénonciation des dysfonctionnements

Conformément à la décision de la Commission du 2 juin 1999, tout fonctionnaire qui acquiert la connaissance d'éléments de fait laissant présumer l'existence d'actes répréhensibles graves est tenu d'en informer son chef de service ou son directeur général, ou, s'il l'estime utile, le secrétaire général de la Commission ou l'OLAF directement. En outre, par sa décision du 4 avril 2002, la Commission a octroyé aux fonctionnaires la possibilité de transmettre de telles informations soit au président de la Cour des comptes, du Parlement européen ou du Conseil, soit au médiateur, s'il a auparavant informé l'OLAF et/ou la Commission et leur a accordé un délai raisonnable pour prendre les mesures adéquates.

Bien que la Commission ait été la principale source d'information en ce qui concerne les dossiers de l'OLAF en 2002/2003 [13] l'expérience montre toutefois qu'en dépit de ces règles les fonctionnaires décident souvent de ne pas suivre la procédure de dénonciation des dysfonctionnements décrite ci-dessus. Dans la majorité des cas, les fonctionnaires concernés ont soit fait état de leurs préoccupations concernant des actes répréhensibles graves dans un autre contexte (par exemple, à l'occasion de la procédure d'évaluation) soit formulé des allégations qui ne portaient pas sur des «actes répréhensibles graves» au sens des dispositions relatives à la dénonciation des dysfonctionnements.

[13] Selon le rapport d'activité 2002-2003 de l'OLAF, la Commission est à l'origine de 173 dossiers soit 26 % du nombre total de nouveaux dossiers. Toutefois, ce chiffre n'étant pas composé, il n'indique pas combien de fois l'OLAF a été saisi par des informateurs. Voir le quatrième rapport d'activité de l'OLAF pour l'exercice se terminant en juin 2003, p. 13

C'est la raison pour laquelle la Commission a l'intention d'agir pour mettre le personnel davantage au fait de ces nouvelles règles. Un écho plus large sera également donné à ces règles par d'autres voies, notamment par un article dans le journal interne et par l'inclusion de ces règles dans les informations transmises à l'entrée en service.

Dans le même ordre d'idées, la Commission insistera également sur la protection offerte aux informateurs de bonne foi. Pour que la Commission puisse appliquer les mesures de protection décrites ci-dessous, le fonctionnaire concerné devra évidemment s'identifier en tant qu'informateur auprès de l'institution et observer les procédures prévues par les règles sur la dénonciation des dysfonctionnements.

* En pratique, la protection du fonctionnaire signifie que la Commission prendra toutes les mesures nécessaires pour lui garantir qu'en se soumettant aux obligations de dénonciation des dysfonctionnements, il ne nuit pas à sa carrière. Aussi la Commission aidera-t-elle le fonctionnaire concerné qui souhaiterait être transféré vers un autre service de la Commission afin d'être protégé contre les éventuelles réactions hostiles dans son environnement de travail immédiat;

* Des précautions particulières seront prises dans le cadre des procédures d'évaluation et de promotion du personnel afin de veiller à ce que les informateurs ne soient pas pénalisés dans ce contexte. Le service d'orientation professionnelle, créé dans le cadre de la réforme administrative, jouera un rôle de contrôle en la matière. Dans les cas où le rapport d'évolution de carrière d'un membre du personnel qui a dénoncé des dysfonctionnements s'est fortement dégradé, le fonctionnaire pourra demander un réexamen de ce rapport par une procédure spéciale.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

5. SUIVI DE LA REFORME

5.1. Indicateurs

Jusqu'ici, la Commission a assuré le suivi de la réforme en se référant aux actions prévues dans le livre blanc de 1998. Néanmoins, étant donné que la mise en oeuvre de ces actions s'achève cette année, la Commission ne pourra plus utiliser cet instrument pour évaluer utilement l'avancement de la réforme. Par ailleurs, de nombreuses mesures qui modifient ou amplifient des propositions antérieures de réforme sont une conséquence directe de cette réforme. Il s'agit en particulier des mesures découlant des rapports d'activité annuels. Vous trouverez à l'annexe 1 et à l'annexe 5 une synthèse des mesures de réforme initiales et des mesures modifiées en matière de contrôle interne.

L'institution dispose d'un certain nombre d'indicateurs qui lui permettent d'évaluer globalement l'évolution dans des domaines spécifiques comme, par exemple, la rapidité des paiements, le volume des formations ou la représentation des hommes et des femmes dans les postes d'encadrement (voir l'annexe 6). Bien qu'il soit extrêmement difficile d'évaluer les changements culturels au sein d'une organisation, le programme de réforme partait de l'hypothèse qu'un changement des systèmes et des structures combiné à des formations étaient une condition sine qua non pour changer les cultures. Les indicateurs semblent le confirmer: là où les systèmes et structures ont été modifiés, les performances se sont améliorées. Ainsi, les délais de paiement ont continué à diminuer (le retard est inférieur à 43 jours en moyenne), le taux de vacances de postes a encore été réduit pour atteindre le niveau très bas de 1,9 % et le taux de recrutement annuel de femmes a une nouvelle fois augmenté pour dépasser 33 % en 2003. L'offre de formations à l'origine de ces changements a été très largement utilisée: le nombre total de journées de formation générale centralisée est passé de 8 445 en 1999, avant l'introduction de la réforme, à 23 883 en 2002 et 28 507 en 2003. Par rapport à l'année 2002, le nombre total de jours de formation a connu en 2003 une croissance de 22 % puisqu'il est passé de 165 000 à 202 000. Par contre, dans les domaines où la mise en oeuvre du nouveau statut est nécessaire, les indicateurs révèlent des changements beaucoup moins nets. Ainsi, le pourcentage de membres du personnel travaillant à temps partiel devrait augmenter avec la mise en oeuvre des nouvelles dispositions du statut.

Il y a d'autres indications de gains d'efficacité, liés notamment au renforcement de la coopération interinstitutionnelle: on estime que la création d'une école européenne d'administration engendre des économies d'échelle équivalant à près de 20 % des ressources humaines qui seraient nécessaires sans cette coopération. Le budget annuel de fonctionnement du nouvel Office européen de sélection du personnel dépassera à peine 21 millions d'euros et sera donc inférieur de 11 % aux précédentes dépenses cumulées de l'ensemble des institutions, cela malgré la charge de travail accrue résultant de l'élargissement. La création des offices administratifs a été entreprise dans le but de parvenir à des économies globales de l'ordre de 10 % d'ici à 2010.

La mise en oeuvre des normes et des systèmes de contrôle interne reste cependant le principal instrument de mesure des progrès accomplis, non seulement dans le domaine du contrôle financier mais également dans les autres domaines de la politique de réforme.

5.2. Systèmes de contrôle interne

Les modalités du suivi du contrôle interne étaient déjà prévues dans certaines actions menées dans le cadre de la réforme, et elles ont continué à évoluer. Le cadre général de contrôle prévoit que les directeurs généraux procèdent annuellement à une évaluation des modalités de contrôle interne pour étayer la déclaration relative aux contrôles qu'ils sont tenus de faire dans le rapport d'activité annuel. Les directeurs généraux ont procédé, à des degrés divers, à une autoévaluation de ces modalités depuis la fin de l'année 2000. Plus récemment, une évaluation a été entreprise à l'automne 2003 pour déterminer la capacité de se conformer, avant la fin du mois de décembre, aux exigences de base de toutes les normes de contrôle interne. Alors que l'on s'attendait à un degré de conformité globalement élevé, cette évaluation a montré qu'il subsistait un certain nombre de domaines clés du contrôle interne, notamment la documentation des procédures, l'évaluation des risques et la supervision, dans lesquels des délais et des efforts supplémentaires sont requis. À la mi-février 2004, les directeurs généraux devront confirmer les évaluations faites antérieurement.

Jusqu'ici, les autoévaluations réalisées par les directions générales portaient essentiellement sur la conformité avec les exigences de base des normes de contrôle, mais, récemment, les directeurs généraux sont passés à une évaluation de l'efficacité de leurs systèmes de contrôle. Il s'agit d'une évolution significative mais naturelle dans le processus de responsabilisation; elle traduit la nécessité pour les directeurs généraux de démontrer de manière plus explicite qu'ils sont capables d'apporter les preuves de l'efficacité de leurs systèmes de contrôle interne dont ils font état dans leur déclaration annuelle.

La synthèse annuelle relative aux contrôles internes, qui démarrera en avril 2004, sera un élément important des modalités de suivi de la mise en oeuvre. Elle réunira dans un document global de synthèse qui sera soumis au collège les informations disponibles en ce qui concerne les problèmes liés au contrôle interne direction générale par direction générale.

La responsabilisation accrue du personnel d'encadrement se reflète dans la déclaration annuelle d'assurance faite par les directeurs généraux et dans le rapport de synthèse de la Commission par l'intermédiaire duquel le collège assume la responsabilité politique des contrôles. Grâce à son rapport d'audit, le service d'audit interne donne au collège des garanties supplémentaires.

Le service d'audit interne évalue l'efficacité des systèmes de contrôle interne de la Commission de manière distincte et indépendante par rapport au personnel d'encadrement. Grâce à son travail d'audit, le service d'audit interne présentera une évaluation intermédiaire sur la qualité des contrôles internes dans les services de la Commission vers la fin de l'année 2004 et une évaluation complète en 2006.

Afin d'accroître l'expertise technique dont dispose le comité de suivi des audits, la Commission a décidé qu'il recruterait un deuxième membre externe.

6. SYNTHESE ET CONCLUSIONS

La réforme et les effets positifs tangibles qui en découlent ne sont pas un phénomène ponctuel; ils s'inscrivent dans un processus. Les modifications systémiques utiles ne peuvent donner de résultats immédiats, et le délai qui s'écoule entre la mise en oeuvre de la réforme et la réalisation manifeste de ses objectifs peut être déstabilisant. Pourtant, des changements importants sont visibles au sein de la Commission. La planification stratégique et la programmation permettent à l'organisation, à chaque membre du personnel et aux partenaires extérieurs de beaucoup mieux comprendre la voie suivie et les objectifs recherchés par cette organisation et ses différents services. Les nouvelles règles mises en place accroissent considérablement les responsabilités de chacun des acteurs financiers, et le personnel accepte et exécute adéquatement ces tâches. La qualité de la gestion s'améliore et des prestations de très haut niveau sont continuellement requises et encouragées auprès du personnel d'encadrement.

Aussi la présente Commission n'est-elle pas la seule concernée. Elle a conçu, entrepris, mis en oeuvre et commencé à peaufiner la réforme administrative la plus ambitieuse de toute histoire de l'organisation. La prochaine Commission ne doit pas s'écarter de la mission qui a été entamée; elle doit confirmer les orientations fixées dans le livre blanc de mars 2000 et profiter de la richesse de l'expérience acquise durant leur mise en oeuvre. Avant et après novembre 2004, la Commission doit également continuer à se tenir prête à procéder en permanence à des «réglages» afin d'améliorer la situation.

Si le principal défi a été, en 2003, d'ancrer des réformes majeures des structures et des procédures, en 2004, il faudra rendre cette réforme totalement opérationnelle. En effet, à compter de 2004, l'objectif du projet de réforme doit être d'amener les services de la Commission à dépasser le simple respect pour aller plus loin dans la mise en oeuvre. L'encadrement et le personnel à tous les niveaux doivent faire davantage confiance aux nouveaux systèmes et procédures, et être davantage impliqués afin que les membres du personnel se sentent responsabilisés et plus dépassés par les changements mis en place. Pour aller plus loin dans la mise en oeuvre, il est également nécessaire de procéder à des améliorations constantes puisque l'expérience acquise et les résultats des évaluations nous amènent à peaufiner un certain nombre d'aspects de nos politiques.

Il incombera en particulier à la Commission de démontrer à son propre personnel et au monde extérieur qu'un système qui délègue les responsabilités financières est synonyme d'autonomie accrue et d'obligations supplémentaires, et permet la mise en place de systèmes de contrôle solides et fiables. Finalement, le système de contrôle interne doit permettre au collège d'assumer ses responsabilités politiques. L'intérêt qu'ont suscité le rapport d'activité et les déclarations annuels, et la mise en oeuvre des normes de contrôle interne sont de bon augure pour la Commission dans le cadre de la procédure de décharge. La mise en oeuvre des mesures de réforme a permis l'instauration d'un dialogue très utile avec la Cour des comptes et le Parlement européen. Enfin, les informations fournies dans les rapports annuels constitueront chaque année une base solide pour expliquer la position de la Commission dans le cadre de la procédure de décharge. À long terme, elles devraient également permettre une évaluation plus positive de la Cour des comptes dans son rapport annuel.

L'incidence de l'élargissement représente un défi majeur très intéressant à compter de 2004. En 2005, la Commission devra procéder à l'essentiel des recrutements induits par l'élargissement. Il est indispensable que les services de la Commission puissent fonctionner en toute confiance dans un environnement stable durant cette période de transition contraignante.

L'efficacité et la légitimité de la Commission restent tributaires de son indépendance, des responsabilités qu'elle assume et des résultats qu'elle atteint en tant qu'organisation de service public multiculturel et multinational. Grâce aux réformes annoncées dans le livre blanc de mars 2000, qui sont désormais bien ancrées dans la structure de l'organisation et dans le comportement de son personnel, la Commission a défendu et renforcé ces valeurs; elle a également montré la voie à suivre pour la prochaine Commission.

ANNEX 1

reform actions state of play as at 31 DECEMBER 2003

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEX 2

State of play in 01.01.04 of outstanding actions as at 01.01.03

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEX 3

The work of interservice policy-coordination groups in 2003

Four permanent high-level interservice groups operate presently, each with different composition and mission, to ensure consistency in the implementation of the Commission's administrative Reform.

The ABM Steering Group, a major co-ordinating mechanism created by the Reform, is chaired by the Secretary-General and includes the Director-General of DG Budget, the Director-General of DG Personnel and Administration and the Heads of cabinet of the President, of the Vice-President responsible for the Reform and of the Commissioner for Budget. The initial mandate of the ABM Steering Group was limited to the issues related to Activity-based management. By decision of 2 October 2002 [14], the Commission extended the group's mandate to the co-ordination of all questions related to the Reform that have a political or strategic character.

[14] Communication on Delivering Reform and Improving Interservice Co-ordination SEC(2002)1040

In 2003, the ABM Steering Group met 10 times. The main results achieved over this period include: the central co-ordination and the definition of orientations on the strategic issues related to the 2004 Annual Policy Strategy and the Synthesis of the 2002 annual activity report; the Preliminary draft budget 2004; the decision to launch a study on the IT-tool supporting activity-based management in order to improve interoperability with other corporate systems and increase the user friendliness of the tool for the managers; the adoption of the necessary improvements concerning the monitoring of the management plans by the Commission's services; and the decision on allocation of the human resources for 2004.

The Directors General Group is chaired by the Secretary General and meets once or twice a week. It is responsible for ensuring the consistency of the implementation of administrative reform in the Commission and overseeing the co-ordination of policy implementation. It also provides a forum for the discussion of issues of horizontal interest. All Directors General and Heads of Service are members of the Group. The Group met 50 times in 2003, and dealt in particular with: the peer review of the draft reservations in the 2002 Annual Activity Reports (2 meetings); the readiness assessment of Internal Control baseline requirements (2 meetings); the preparation of the Annual Policy Strategy 2005; and the follow-up to the Annual Activity Reports' and Synthesis' action plans.

The Commission decision of 2 October 2002 [15] fostered the creation of two new co-ordinating structures, the Interservice Co-ordination Group [16] and the Group of Resource Directors [17].The Interservice Co-ordination Group met for the first time in January 2003 and held 11 meetings in 2003 (i.e. one meeting per month), whereas the Group of Resource Directors, which meets at least every two weeks, started its work in October 2002 and met 31 times up to end December 2003. Both are chaired by the Deputy Secretary-General in charge of co-ordination.

[15] Communication on Delivering Reform and Improving Interservice Co-ordination SEC(2002)1040

[16] « Interservice cooperation on policy implementation should be improved through an intermediate structure to review agenda planning, identify issues requiring particular attention and oversee in a co-ordinated way the work of ad-hoc groups dealing with specific issues » (SEC(2002)1040/2, page 1)

[17] « For the delivery of administrative reform, resource directors should be brought together in a more structured way to discuss the detailed issues that require attention and ensure that the needs of operational services are being taken into account » (SEC(2002)1040/2, page 1)

The Interservice Co-ordination Group (ICG) examines the Legislative and Work Programme of the Commission, monitors it quarterly, oversees every month the three-monthly rolling agenda of the Commission and identifies sensitive files, in particular to solve difference of views amongst Commission services. The first year of functioning of the ICG succeeded in improving the communication between services, in particular trough the regular discussion on sensitive files. Also, this Group is being used to discuss and highlight concerns related to the implementation of the Commission's work programme, based on monthly updates of progress reports benchmarking the overall Commission performance and that of individual services. Furthermore, the Group constituted a useful discussion forum for crosscutting issues, such as better lawmaking and simplification of the Community acquis, as well as impact assessment. A more appropriate representation of the DGs inside the Group (e.g. at the level of Deputy Director-General or Directors responsible for policy programming or general affairs, as initially foreseen), could bring in the future further effectiveness to the Group's task of smoothing away controversial points in the initiatives to be submitted to the College. In parallel with the creation of the Interservice Co-ordination Group, a number of lower-level inter-service groups were dismantled or fused as part of on an ongoing rationalisation in this area.

The Group of Resource Directors ensures the co-ordinated implementation of administrative Reform, provides feedback on the needs of the operational services, and is a forum for discussion and exchange of best practice between horizontal and operational services. Major reform-related discussions in 2003 concerned: the regular follow-up of the implementation of the new Financial Regulation; the assessment of the first Career Development Review (staff appraisal system) exercise; the definition of common rules for mobility of staff occupying sensitive posts, and the definition of recommendations for the improvement of internal communication in the Commission, including dissemination of best practice across services. Thorough discussions took place within this Group on enlargement-related administrative issues, such as integration of new staff from acceding countries, impact of the new official languages on the management of Community programmes. These important issues concerning administrative preparations for enlargement are also dealt with in an ad-hoc Group of Directors General.

ANNEXE 4

Les Commissaires et les Services

5. LES PRINCIPES

Le Traité instituant la Communauté européenne et le droit pris en application de ce Traité ('droit dérivé') confèrent à la Commission plusieurs fonctions, dont la fonction :

- de gardienne du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci ;

- d'initiative pour des actes du législateur communautaire et pour des actes non-législatifs du Conseil ;

- de formulation des recommandations ou des avis sur les matières qui font l'objet de ce traité ;

- de décision propre ;

- d'exercice des compétences que le Conseil ou le législateur lui confère pour l'exécution des règles de droit dérivé ;

- d'exécution du budget et notamment d'ordonnateur qu'elle peut déléguer à des agents, en règle générale, les Directeurs généraux ou Chefs de Service suivant le statut ou le régime applicable aux autres agents, le Règlement Financier, le Règlement Intérieur et les règles fixées dans le cadre de la réforme administrative et financière de la Commission.

Pour ce faire, la Commission agit en Collège dans le respect des orientations politiques définies par son Président. La chaîne de responsabilité, qui commence au niveau du Collège, se poursuit au niveau du / de la Commissaire, qui est responsable devant le Collège de son activité ainsi que de celle de ses Services. Le / la Commissaire définit, dans le respect des orientations et du programme de travail du Collège ainsi que du principe de Collégialité, les orientations et les priorités de la politique concernant son portefeuille. Il veille à sa mise en oeuvre par ses services, en supervisant la gestion conduite par son Directeur Général ou Chef de service (ci-après Directeur général) et en lui donnant, le cas échéant des orientations ou des instructions de caractère général qui traduisent ces politiques et ces priorités.

Cette chaîne de responsabilité se poursuit au niveau des services à travers le Directeur Général qui est responsable vis-à-vis de son Commissaire et du Collège de la bonne mise en oeuvre des orientations fixées par le Collège et le/la Commissaire, et notamment de la gestion de la Direction Générale ou du Service dans le respect des compétences définies par le Statut, le Règlement Financier, le Règlement Intérieur et des règles fixées dans le cadre de la réforme administrative et financière de la Commission [18].

[18] Telles que précisées, notamment, dans les documents/communications suivants :

Le/La Commissaire doit disposer pour exercer sa responsabilité politique et son role de supervision, de l'information appropriée en provenance de ses propres Services et des Services centraux ,y inclus pour ce qui concerne la qualité des contrôles internes mis en place dans ses services. Cette information régulière ne dispense nullement le Directeur Général de son devoir de saisir spécifiquement et sans délai le/la Commissaire de tout fait, situation ou question relevant de la gestion,notamment financière, dont la gravité est susceptible de mettre en jeu sa responsabilité politique ou celle du Collège.

Les modalités de travail mises au point entre chaque Commissaire et ses services et les dispositions de circulation de l'information entre eux sont transmises, pour information, au Chef de cabinet du Président et au Secrétaire général. Ces derniers pourront demander des informations et/ou clarifications supplémentaires.

Les relations entre les Commissaires (leurs Cabinets) et les services sont avant tout fondées sur la loyauté et la confiance.

Au-delà de ces principes généraux, l'activité des Cabinets et des services se répartit d'une manière complémentaire selon les lignes suivantes.

6. LE CABINET, EMANATION DU COMMISSAIRE

Le cabinet est une émanation du Commissaire. Toute information portée dûment à la connaissance du cabinet suivant les modalités de travail mentionnées ci-dessus, vaut information du ou de la Commissaire.

(1) Le Cabinet participe en premier lieu au bon fonctionnement de la collégialité en informant le/la Commissaire sur les dossiers hors de sa compétence propre. A ce titre, il participe activement à la préparation des réunions du Collège et y exprime les interrogations et les points de vue du Commissaire sur les différents dossiers soumis à la décision de la Commission. Enfin, il informe les services des travaux du Collège tout particulièrement lorsqu'ils ont un impact direct sur leurs activités.

(2) Le Cabinet, en évitant tout double emploi avec les services, assiste le/la Commissaire quant au contenu et à la fixation des priorités de la politique de son portefeuille, et informe le Commissaire sur les questions de gestion budgétaire et financière transmise par les services. Il participe ainsi aux étapes importantes de l'élaboration de celle-ci en consultant les services sur leur appréciation des priorités. Le Cabinet veille au respect des priorités et de la programmation décidée, y compris la programmation budgétaire. Ce suivi est assuré de manière transversale par le (ou les) membre(s) concerné(s) sans prévoir une adéquation directe avec la structure et l'organigramme de la Direction Générale visée.

Le Cabinet informe les services des décisions arrêtées par le/la Commissaire.

Il prépare l'accord politique du Collège au stade final des décisions.

(3) Dans un souci d'efficacité, le Chef de Cabinet et le Directeur Général se tiennent étroitement informés des contacts avec l'extérieur sur les dossiers du portefeuille.

(4) Les membres du Cabinet assurent la représentation politique externe du Commissaire, selon les instructions de celui-ci. Les questions à caractère technique relevant des portefeuilles sont, quant à elles, de préférence réorientées vers les services afin d'éviter les doubles emplois.

(5) Le Cabinet remplit ses différentes tâches en ayant uniquement en vue les intérêts de l'Institution.

(6) Le cabinet est tenu de respecter strictement les dispositions de la Commission en matière de sécurité qui figurent en annexe à son règlement intérieur (cf. décision C(2001)3031 du 29/12/2001 - JOUE L 317 du 3/12/2001).

7. LES SERVICES

Selon les modalités décrites au point 4 ci-dessous, les services :

(7) assurent la mise en oeuvre des priorités retenues et des orientations fixées au niveau politique. A cet effet, ils fournissent une contribution ou élaborent les instruments prévus dans le cadre du cycle de planification stratégique et de programmation [19] :au niveau de la Commission, la décision de stratégie politique annuelle, l'avant-projet de budget et le programme législatif et de travail; à leur niveau, le plan de gestion annuel qui servira de cadre de référence pour l'établissement à la fin du cycle du rapport d'activité.

[19] SEC(2000)1294/4

(8) participent à l'élaboration des orientations politiques à fixer par le/la Commissaire en proposant des options stratégiques, en conseillant le/la Commissaire sur ses décisions politiques individuelles et en lui fournissant tout élément d'appréciation nécessaire. Les services fournissent au Commissaire et à son cabinet, selon les modalités définies par ailleurs, tout élément d'information nécessaire dans l'exercice de ses fonctions, tels que projets de discours ou notes de briefing.

(9) contribuent à une information régulière et appropriée du Commissaire sur les questions budgétaires et financières concernant les domaines d'activité placés sous sa responsabilité. En outre, ils lui signalent à tout moment tout événement important dans les services, les Etats membres ou les instances internationales susceptible de mettre en cause sa position dans le Collège, la bonne gestion des crédits ou de faire obstacle à la réalisation des objectifs fixés .

(10) coordonnent avec le/la Commissaire et son cabinet leurs actions vis-à-vis de l'extérieur.

8. LES REGLES DE BASE

Afin d'assurer le meilleur fonctionnement possible de l'institution, ces principes sont mis en oeuvre selon les règles suivantes.

8.1. Organisation et déroulement des travaux

Afin d'assurer une collaboration efficace et une gestion optimale du flux d'information entre Cabinets et services, il convient de fixer, dès la prise de fonction du Commissaire, les modalités de travail.

Le Directeur Général organise et coordonne l'activité des services par rapport aux orientations fixées par le Commissaire.

8.1.1. La lettre de mission

Les orientations générales de son portefeuille, y compris les «priorités négatives» sont définies par le/la Commissaire dans le cadre collégial. Elles sont ensuite traduites, en consultation étroite avec le Directeur Général, dans un document programmatif appelé "lettre de mission". Cette lettre de mission est établie pendant le premier mois de la prise de fonction et transmise pour information au Président; elle est régulièrement adaptée en fonction des évolutions.

C'est dans ce cadre que le Directeur Général assume pleinement ses responsabilités de gestion. Le Directeur Général dispose de la faculté de demander au Commissaire une confirmation écrite.

8.1.2. Modalités de travail et canaux de diffusion d'information

Les modalités de travail et canaux de diffusion d'information sont établis, dans le premier mois du mandat, par le Directeur Général et le Chef de Cabinet qui s'assure de l'accord de son Commissaire. [20]

[20] En ce qui concerne les offices interinstitutionnels, ces modalités devront être fixées sans préjudice des dispositions reprises dans leur acte de base

Copie des modalités ainsi définies est transmise pour information au Chef de Cabinet du Président.

Ces règles doivent s'inspirer des principes de loyauté, responsabilité, de décentralisation, d'efficacité, d'information et de non-interférence et porter sur les domaines suivants:

- L'organisation des réunions, fréquentes et régulières, entre la Direction Générale et le/la Commissaire. En tout état de cause, une réunion stratégique doit se tenir au minimum une fois par mois, et une réunion sur le suivi des travaux d'audit et le contrôle interne deux fois par an.

- Les canaux de diffusion des demandes du Commissaire et les réponses des services.

- il conviendra de préciser les points de contact pour les questions politiques et pour les questions de gestion courante, y compris les questions ayant trait au contrôle interne. Les modalités de fixation des délais et de transmission des réponses devront également être décidées en début du mandat. En s'inspirant des principes de simplification et de responsabilisation, il est suggéré que les réponses de routine, c.à.d. portant sur une position connue et établie de la Direction Générale soient adressées directement par le Chef d'unité (ou le Directeur) au membre du Cabinet traitant avec copie, pour information, au point de contact central. Les réponses impliquant la détermination d'une position nouvelle ou une modification de position, ainsi que celles portant sur des thèmes réputés sensibles sont transmises par le Directeur Général au Commissaire (ou, le cas échéant, à son Chef de Cabinet).

- Enfin, la répartition des tâches entre Cabinets et services sera également fixée pour :

- le traitement du courrier adressé au Commissaire;

- l'établissement des dossiers ou briefings et la préparation des discours;

- les demandes de dossiers ou de discours émanant d'autres Commissaires;

- la représentation du Commissaire et ses déplacements ;

- le suivi des décisions prises dans le contexte des réunions régulières décrites ci-dessus, en particulier les décisions relatives aux travaux d'audit.

Pour préserver la structure organisationnelle et les circuits d'information et de coordination ainsi définis, les demandes adressées par un Cabinet à un service hors de sa tutelle devraient, en principe, transiter par le Cabinet compétent. De même, les services s'abstiennent en règle générale de contacts directs avec les autres Cabinets ; dans le cas contraire, ils informent leur Cabinet de ces contacts.

8.1.3. Cas spécifiques du lancement d'initiatives nouvelles et du traitement d'informations sensibles susceptibles de mettre en cause la responsabilité du Commissaire et/ou Collège

Avant le lancement de toute initiative nouvelle, le Directeur Général recherche préalablement l'accord de son Commissaire, et, à plus forte raison, dans le cas d'engagements de consultations interservices. Les dossiers d'importance majeure peuvent/doivent faire l'objet de réunions conjointes associant Directeurs Généraux et Chefs de Cabinet.

Comme mentionné au point 3 ci-dessus, les services sont tenus de signaler au Commissaire toute information sensible susceptible de mettre en cause sa responsabilité ou celle du Collège. Cette information se fait à travers une procédure formelle de saisie qui présente les caractéristiques suivantes :

- information écrite donnant lieu à une réaction formelle et rapide du Commissaire selon les modalités qu'il juge les plus appropriées (entretien personnel, demande d'informations complémentaires ...) ;

- sur la base des discussions ou informations complémentaires, élaboration d'un plan d'action documenté dont la mise en oeuvre fait l'objet de dispositions spécifiques de suivi convenues entre les Services et le Commissaire ;

Cette information est obligatoire lors de la prise de fonction du Commissaire s'agissant des situations graves relevées précédemment et qui n'ont pas encore été complètement redressées. Elle est immédiate en cours de mandat pour toute information nouvelle de ce genre.

8.2. Gestion des ressources

8.2.1. Gestion des ressources financières

Dès sa prise de fonction, le/la Commissaire est informé(e) par les services de la portée, des responsabilités respectives, des problèmes et des risques liés à la gestion financière dans la Direction Générale ou le Service. Cette information comprend également une description détaillée des circuits financiers mis en place dans la Direction générale ou le Service, y compris les mécanismes de contrôle interne. Le/la Commissaire est également informé des derniers Rapports de la Cour des comptes, des débats parlementaires liés à la décharge, des Rapports d'activités annuels précédents, des remarques éventuelles du Service d'audit interne (SAI) ou du Service Financier Central (SFC), des enquètes OLAF cloturés ou en cours [21], des Rapports d'audit interne et de l'état de mise en oeuvre des mesures ou des plans d'action adoptés au vu des ces différents éléments. Le Commissaire peut, le cas échéant demander à la Commission de faire procéder par le SAI à un Audit urgent portant sur un aspect de la gestion financière de la Direction générale.

[21] Sauf indications contraires de la part de l'OLAF

En cours de mandat, les services transmettent pour approbation au Commissaire les documents principaux s'inscrivant dans le cycle de programmation stratégique. [22]

[22] cf. point 3.1 ci-dessus. Il s'agit notamment des contributions à la décision APS, à l'avant projet de budget et au programme de travail et législation, et des documents liés à ces contributions comme la programmation budgétaire (CE/CP) et les propositions (pré)législatives soumises à la Commission pour approbation.

Par ailleurs, le Commissaire est informé régulièrement et d'une manière appropriée :

- de toute proposition de changement concernant les circuits financiers et mécanismes de contrôle ; en cas de désaccord, ces changements font l'objet d'une proposition soumise pour décision à la Commission ;

- de l'ensemble de travaux d'audit (accompagnés d'une évaluation de risques) entrepris par les différentes instances de contrôle (et notamment la structure d'audit interne (IAC), le SAI, la Cour des comptes européenne, de la DG ou du Service dans le cadre des contrôles ex post, et de l'OLAF). Ces informations feront au minimum l'objet d'une réunion semestrielle entre le Commissaire et le Directeur général. Celui-ci fera rapport sur ces réunions dans son rapport d'activité.

Sans préjudice de la procédure prévue au point 4.1.3 ci-dessus, les services informent également le/la Commissaire des remarques relatives à son domaine d'activité formulées par des Parlementaires, dans le cadre notamment des questions écrites ou orales, et de toute allégation d'irrégularités ou de fraude portée à la connaissance du Directeur général.

Ce dialogue a pour objectif de porter à la connaissance du /de la Commissaire, préalablement à l'élaboration du rapport d'activité, les qualifications (observations et/ou réserves) qui pourraient être ajoutées aux déclarations. Le plan d'action proposé par le Directeur général fait l'objet d'un acte écrit et d'une procédure spécifique de suivi.

S'agissant des crédits administratifs, une stricte étanchéité est établie entre la Direction Générale et le Cabinet dans la gestion de ses crédits, notamment frais de mission, frais de représentation, etc.

8.2.2. Gestion des ressources humaines

Le principe est d'appliquer pleinement les règles générales adoptées par la Commission dans le cadre de sa réforme administrative.

Pour le personnel hors encadrement, les nominations relèvent de la responsabilité du Directeur Général en liaison avec la Direction Générale du Personnel et de l'Administration pour les actes officiels.

Pour les nominations des Chefs d'Unité et de Conseillers, le Directeur Général procède à la sélection et au choix du candidat le plus approprié selon les procédures spécifiques arrêtées par la Commission [23] Il informe le / la Commissaire de son choix avant qu'il n'adopte formellement la décision selon les règles AIPN.

[23] SEC(2000)2305/5

Pour les postes de niveau A1 et A2, les nominations sont effectuées selon les procédures spécifiques arrêtées par la Commission [24]

[24] SEC(1999)1485 & SEC(2000)2305/5

Les postes d'encadrement vacants (A1, A2, Chefs d'unité) doivent être publiés dans un délai de trois mois maximum à partir de la vacance.

8.3. Evocation auprès du Président

En cas de désaccord ou de divergence d'interprétation entre le Commissaire et le Directeur Général sur la mise en oeuvre du présent code, la faculté est ouverte d'en référer au Président.

Annex 5

Summary of internal control provisions as developed since March 2000, including measures taken in the wake of the Eurostat crisis

The March 2000 White Paper set out an internal control architecture that provides a continuous assessment of internal control in the Commission in order to take remedial action when necessary. The prime vehicle for this process is the Annual Synthesis Report, which summarises the contents of Annual Activity Reports of Directors General and Heads of Service. In addition, changes to the internal control framework are made based on recommendations by the Court of Auditors and the European Parliament. As a result, while the general internal control framework set out in March 2000 has remained stable, the roles of its principal actors and, above all, the information flow between them has evolved over time. It is therefore necessary and useful to consolidate the main decisions that constitute amendments to the White Paper in one place, including the measures proposed in the wake of the Eurostat crisis in the present Progress Report.

This annex serves this specific purpose.It is based on a recommendation made by the Court of Auditors in its Annual Report for Financial Year 2002, which is also reflected in requests made by Members of Parliament in the course of the discharge procedure. [25] Significant changes to the original functions, mandates and procedures set out in the March 2000 White Paper are indicated in italics. The first two sections provide an overview of actors and procedures related to financial management and internal audit, respectively. Section 3 summarises changes to the framework of budgetary execution and initiatives to protect the Community's financial interest. The relevant actions of the March 2000 White Paper Action Plan are referred to in the margin.

[25] THE COURT OF AUDITORS SPECIFICALLY MENTIONS THAT "NEW ACTIONS WERE INTRODUCED WHEN THE REFORM OF THE INTERNAL CONTROL SYSTEM WAS PUT INTO EFFECT...UNDER THESE CIRCUMSTANCES IT WOULD BE MUCH EASIER TO STUDY THE PROGRESS OF THE REFORM IF ALL THE ACTION PLANS AND UPDATES OF THE WHITE PAPER ACTIONS COULD BE CONSOLIDATED WITHIN A SINGLE DOCUMENT..."ANNUAL REPORT CONCERNING THE FINANCIAL YEAR 2002. SECTION 1.108. THIS REASONING IS CONFIRMED IN THE ANALYSIS OF THE COURT'S COMMENTS IN THE WORKING DOCUMENT ABOUT THE REFORM OF THE COMMISSION BY G.DELL'ALBA, MEMBER OF THE EUROPEAN PARLIAMENT (PE 338.173).

9. FINANCIAL MANAGEMENT

9.1. Authorising Officer and Authorising Officers by Delegation and Subdelegation

9.1.1. Definition and codification of the function

The new Financial Regulation reflects the principles set out in the White Paper. While the Institution (i.e. the College) has the function of Authorising Officer, it delegates financial management and control to Authorising Officers by Delegation (i.e., Directors General and Heads of Service). Delegated Authorising Officers are responsible for financial management in their services, including functions that had previously been fulfilled at central level, such as, for instance, the centralised ex-ante visa performed by the Financial Controller, which was abolished in the context of Reform. Delegated Authorising Officers can subdelegate certain functions to Authorising Officers by Subdelegation. The rights and obligations of Delegated and Subdelegated Authorising Officers were laid down in accordance with the White Paper in two different charters. [26]

[26] Supporting the Reform of Financial Management. SEC(2000)2203/5 and SEC(2001)454

While the role of Delegated Authorising Officers has not changed - they remain at the centre of the internal control system and take full responsibility for internal control systems under their responsibility - the Commission has decided to make their reporting requirements more specific than originally foreseen in the Charter of Authorising Officer by Delegations. It decided in July 2003 that Authorising Officers by Delegation should report at least twice a year to their Commissioner on work undertaken by their internal audit capabilities and appropriate issues arising from the work of the Internal Audit Service, the Court of Auditors, the Directorate General itself and OLAF. [27] The revised Code of Conduct for Relations between Commissioners and their Services, which is attached to the present Progress Report, emphasises the political responsibility exercised by the Commissioner by specifying the minimum frequency and precise nature of information a Commissioner must receive from his/her services. [28]

[27] 2002 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2003)391 final

[28] Reform Progress Report on the year 2003

9.1.2. Annual Activity Reports and Declarations

Delegated Authorising Officers are required to issue an Annual Activity Report and Declaration, in which they report about the achievement of objectives specified in their Annual Management Plan. In particular, they provide an assurance to their Commissioner and the College about financial management in their services and highlight material deficiencies, if any, of the internal control system under their responsibility. Subdelegated Authorising Officers issue regular reports, which are also used in the preparation of the annual activity reports.

Starting with Action 10 of the Synthesis Report 2002 [29], the Commission has reviewed and refined the methodology for establishing Annual Activity Reports and Declarations. As recommended by the Court of Auditors, the refinements are undertaken with a view to making reservations clearer and better understood and to ensuring full comparability across Commission services. In addition, Resource Directors will be asked to comment on those parts of the Annual Activity Reports and Declarations which concern internal control. [30]

[29] 2001 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2002)426 final

[30] Reform Progress Report on the year 2003

In order to ensure adequate controls, Delegated Authorising Officers must make sure to earmark human and administrative resources needed for proper monitoring and control of programmes in the framework of activity-based management.

In reaction to the Annual Activity Reports for financial years 2001 and 2002, the Commission asked its services to provide priority in resource allocation for units that are specifically dealing with internal control and audit matters. In addition, services were asked to identify training and recruitment needs in order to allow the design of training and recruitment programmes. [31]

[31] 2001 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2002)426 final. 2002 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2003)391 final

As concerns Subdelegated Authorising Officers, the Commission recognised the specific role of financial units and control functions, when it decided that each Directorate General and Service should have a coordinator (contact officer) - who is the Resource Director or equivalent - for the coordination of internal control, who would provide all relevant information to the Central Financial Service [32]

[32] The basic functions of finance units are set out in: Supporting the Reform of Financial Management. SEC(2000)2203. For the role of Resource Directors in liaising with the Central Financial Service see: Clarification of the roles of key actors in internal audit and internal control in the Commission (SEC(2003)59 of 21.1.2003.

9.1.3. Regular self assessments

In the autumn of 2000, Directorates General began the process of self assessing their internal control systems, using the draft Internal Control Standards as a basis, with a view to establishing the systems which would need to be in place on removal of the centralised ex-ante visa.

The self assessment methodology has now become a regular part of the services' own evaluation and reporting process.In the framework of the 2002 Synthesis report, services have also used this approach in order to assess the implementation of the internal control baseline requirements by the end of 2003.

9.2. The Central Financial Service

The creation of the Central Financial Service (CFS) followed the Commission decision to create a specific service in support of financial management in Directorates- General and services. The CFS defines the regulatory framework for using Community finances and the Standards for Internal Control. It supports Commission services by laying down standard model contracts and by providing advice on internal control and financial management, including contract management and procurement procedures. For this purpose, the CFS uses specific user networks, such as the RUF ("Réseau des Unités Financières") and the Internal Control Coordination Network. The CFS also develops and manages common financial management information systems, provides operational manuals of financial management and organises training courses on financial and internal control matters.

While the role of the CFS today does not substantially differ from that set out in the White Paper, the Commission has asked the CFS to provide a yearly overview of the Internal Control System to the College as well as a mid-term review.For this purpose, the Commission has also specified that Resource Directors in Directorates General should supply the CFS with the basic information on which its overviews are based. [33].The aim is to produce a summary of the state of play on internal control and to identify best practices and potential weaknesses at Commission level.

[33] Clarification of the roles of key actors in internal audit and internal control in the Commission (SEC(2003) 59 of 21.1.2003.Reform Progress Report on the year 2003.

For this purpose, DG Budget has made specific working arrangements between the Central Financial Service and Directorates General. A 'position statement' for each DG will be produced under the responsibility of the CFS, but with the cooperation of and in conjunction with the Directorates General and based on agreed sources of information, including audit reports, work done by Directorates General to support their Annual Activity Reports and the information sent at least twice yearly to Commissioners on audit and control issues.

9.2.1. Setting Internal Control Standards

In December 2000, the Commission adopted a proposal for 24 internal control standards, which had been developed by DG Budget's Central Financial Service. [34]This was a key step forward in that it constituted for the first time a framework of internal control based on internationally accepted norms and standards and provided a wide ranging definition of internal control which embraced both financial and non-financial aspects. The standards are based on the following control components: Control Environment, Performance and Risk Management, Information and Communication, Control Activities and Audit and Evaluation. They cover the broad spectrum of the activities undertaken by the Commission at all levels.

[34] Supporting the Reform of Financial Management. SEC(2000)2203

By December 2001, services had some experience of trying to implement the Control Standards. Attention was primarily focused on financial matters, but a number of horizontal initiatives, for example on human resource and Activity Based Management issues were being made more concrete. Also, it was soon realised that some of the initial expectations on timing were unrealistic. The aim therefore was to define common baseline requirements through all services and which would reflect the complementary initiatives already underway and whose meaning would be clearer to services.

As a result, this question was addressed in the 2001 and 2002 Synthesis Reports. Services self-assessed the expected level of implementation of internal control baseline requirements by the end of 2003. [35] The results indicate that, with a few exceptions, most Directorates General expected to have reached a high degree of compliance by the year end. In mid-February 2004, Directorates General will be expected to confirm that their expectations have been realised in practice. This update is likely to form the basis of an annex to the 2003 Annual Activity Reports.

[35] 2002 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2003)391 final

9.3. The Accounting Officer

While Accounting Reform was not included in the March 2000 White Paper, it was proposed as part of the recasting of the Financial Regulation in 2001. It is clear that the fundamental overhaul of the accounting system is essential for the implementation of a number of actions mentioned in the White Paper. In particular, financial management information system, such as the Central Invoice Register and the Contractors Database, will be integrated in the new accounting system.

Deadlines for the presentation of an Accounting Reform Project were therefore set in Action 16 of the 2001 Synthesis report. As a result, the Commission adopted its Communication of the modernisation of the accounting system in December 2002. [36]At the same time, it upgraded the function of the Accounting Officer to A1 level. The objective of the project is to have an accrual-based accounting system in place by the beginning of 2005, which is compliant with the formal requirements of the new Financial Regulation.

[36] COM(2002)755

10. INTERNAL AUDIT

10.1. The Internal Audit Service (IAS)

The IAS became operational in September 2000.It is not itself responsible for the implementation and management of controls, which is why it was established as a separate structure independent from Financial Control as soon as an amendment to the Financial Regulation made this possible. Under Article 86 of the revised Financial Regulation the IAS is responsible for assessing the suitability and effectiveness of internal management systems and of the internal control and audit systems. Its mission is to assist management in controlling risks, monitoring compliance, to provide an opinion on the quality of management and control systems and to improve efficiency and effectiveness of operations. The service reports to the Vice-President form Reform and works on the basis of a risk based Annual Plan and a three year rolling Forward Audit Plan. Its rights and obligations are laid down in a specific charter. [37] Its first task, which should conclude this year, is a series of in-depth audits of all Commission services.

[37] Charter of the Internal Audit Service of the European Commission. SEC(2000) 1801//2.

Since its creation, the Commission has not changed the function of the Internal Audit Service, but has enlarged its mandate, specified its reporting requirements and strengthened its relations with Internal Audit Capabilities. The scope of IAS work has been enlarged by the new Financial Regulation's provision that the Internal Auditor of the Commission is also the Internal Auditor of Community Agencies. The IAS will issue and annual report and an interim report summarising the result of completed audits, recommendations issued and follow-up work that was undertaken. The IAS will also receive IAC reports. In addition, the IAS will chair meetings of Auditnet, which brings together all Internal Audit Capabilities of the Commission. The IAS will therefore pursue the objectives of coordination and professional guidance with existing resources (i.e. through correspondents work and resources available for coordination work) while its major task remains that set out in the Financial Regulation and to provide an audit opinion for internal controls in the Commission as a whole. Besides increasing the number of staff in the IAS to cope with its mandate to audit Community Agencies, the Commission has also recently adopted a strengthening of the service through a change in its organigramme, which provides for an additional Director-level post. [38]

[38] Clarification of the roles of key actors in internal audit and internal control in the Commission (SEC(2003) 59 of 21.1.2003. Reform Progress Report on the year 2003.

10.2. Internal Audit Capabilities

Internal Audit Capabilities (IACs) were created in services to provide assurance to Directors General on the functioning of internal control. Their specific function and reporting requirements as well as the establishment of Auditnet, which brings together the IAS and all IACs, were specified in October 2000. [39]

[39] Conditions for the Creation of an Internal Audit Capability in each Commission Service. SEC (2000) 1803.

The function of IACs has not changed since then but was reconfirmed in Action 13 of the Synthesis Report on the 2001 AARs. This report confirmed that the IACs are not responsible for installing or managing control systems and do not form part of the management control function. They report to the Director General and should express an opinion on the state of internal control as a contribution to the preparation of the Annual Activity Report. They are expected to co-operate constructively with the IAS in coordinating their respective work plans. [40] As laid down in the present Progress Report, IACs will in future send all their completed audit reports to the IAS, highlighting critical findings.

[40] Clarification of the roles of key actors in internal audit and internal control in the Commission (SEC(2003) 59 of 21.1.2003. Reform Progress Report on the year 2003.

10.3. Audit Progress Committee

The Audit Progress Committee (APC) was established to ensure the independence of the IAS and to monitor the control processes of the Commission through the results of audits undertaken by the IAS and Court of Auditors, the implementation of audit recommendations and the quality of audit work undertaken. Its main task so far has been to ensure that services follow up audit recommendations made by the IAS. Its rights and obligations are laid down in a specific charter. [41]

[41] The Audit Progress Committee of the European Commission. SEC(2000)1808/3

While the function of the Committee has not changed, it took measures to address comments made by the Court of Auditors in its Annual Report for the year 2001. In order to manage any appearance of potential conflicts of interest, the Committee decided that its Members would not chair agenda points that related to services under their political responsibility. In addition, the Commission decided that the Committee's Secretariat would move from DG Budget to the Secretariat General. The Commission also accepted the recommendation of the Committee to recruit a second external member, who must be a specialist in internal audit.

11. THE FRAMEWORK FOR BUDGETARY EXECUTION AND THE PROTECTION OF THE COMMUNITY'S FINANCIAL INTERESTS

11.1. Legislative basis for expenditure

The new Financial Regulation provides the general obligation for the Commission to adopt a basic act before the appropriations entered in the budget for any Community action may be used as already convened in the Interinstitutional Agreement.

The exceptions from this principle are very limited: pilot schemes, preparatory actions, institutional prerogatives, administrative autonomy. This has led Commission to propose basic acts to cover for a transition period of two years grants to specific beneficiaries so far only earmarked by the Budgetary Authority, notably on the basis of the former A-30 chapter.

According to Article 75 of the Financial Regulation, the financing decision must be adopted by the Institution or authorities to which powers have been delegated by the Institution. Article 90 of the Implementing Rules of the Financial Regulation provides that the financing decision shall determine the essential elements of an action involving expenditure from the budget. It is on the basis of this financing decision that the delegated authorising officer takes the acts of budgetary implementation.

11.2. Setting a legal framework of the attribution and the management of grants and procurement procedures

The new Financial Regulation and its implementing rules provide a clear legal framework for procurement and introduce rules for Community grants. The fundamental principles, such as transparency and equal treatment during the award procedure concerning grants and respect of the principle of sound financial management in the field of the execution of grants (principles of co-financing, interdiction of cumulative and retrospective awards).

The Commission has adopted a standard grant agreement for financing an action carried out by a beneficiary third party (single-beneficiary agreement) and a standard grant agreement to finance the operation of a beneficiary third-party body in order to help services to apply the relevant provisions and to harmonize the terms of agreements to be established between Commission and beneficiaries. A practical guide for grants and a standard framework partnership grant agreement are being prepared.

In November 2003 the Central Financial Service has provided a new Vade-mecum on Public Procurement to the services, which is in line with the new legal requirements. Commission services are provided with standard service and standard framework supply contract. A standard service framework contract, a supply contract and a low-value supply/service contract are under preparation.

11.3. Better protection of the Financial Interests of the Communities

The above mentioned actions related to grants and procurement made it possible to reinforce the provisions related notably to the requirement of financial guarantees, to suspension of contracts and agreements in the event of errors or irregularities and their termination in order to protect the financial interests of the Communities.

The new Financial Regulation reinforces the protection of the financial interests of the Communities before a contractual relation exists between the Communities and a third party, as it provides the obligation (and not a possibility as provided for by the public procurement directives) for the contracting authority:

* To exclude all tenderers, candidates or applicants from participation in a procurement or award procedure if one of they are in a situation referred to by article 93 of the FR. These situations have been taken from the Public Procurement directives, although the FR has added the cases of convictions for fraud, corruption, involvement in a criminal organisations or any other illegal activity detrimental to the Communities' financial interests and serious breach of contract for failure to comply with their contractual obligations. This provision has already been applied in the framework of the EUROSTAT file, in which Commission had decided to cancel contractual relations with entities which, at the same time, have been candidates in procurement or award procedures.

* To exclude all third parties that are subject to a conflict of interest or are guilty of misrepresentation in supplying required information for participation in a given award procedure (Article 94 of the Financial Regulation) from the award of the contract or grant concerned.

The Financial Regulation offers the possibility for the contracting authority to impose administrative (exclusion from all contracts and grants financed by the Community budget for a period defined in article 133 of the Implementing Rules of the FR) and financial penalties.

Concerning other measures set out in the White Paper, the Administrative Guide adopted in October 2003 incorporates guidelines for sound project management prepared by OLAF. A Communication concerning fraud proofing of legislation and contract management was adopted on 7 November 2001. [42] As regards the follow-up of the communication, a fraud proofing procedure on bilateral basis with OLAF and the DG in charge of the concerned legislative project has been set up providing for an examination by OLAF even before the Interservice Consultation. In addition to that, a specific working-group, chaired by OLAF has been created.

[42] SEC(2001) 2029 final.

For better coordination of interaction between OLAF and other services, the Commission adopted on 23 July 2003 a provisional Memorandum of Understanding. [43] However, the Commission is now proposing specific amendments to the OLAF Regulation, which will supersede this MoU.

[43] SEC(2003) 871final.

The Commission has taken into account new exclusion cases in its Early Warning System and has invited the other institutions, via their Accounting Officers, to name their points of contact which will be empowered to receive information on exclusions cases in accordance with Article 95 of the Financial Regulation. This information flow will be subject to specific security provisions.

In its internal decision-making mechanisms, the Commission has ensured that the principle of segregation of duties is fully implemented via a number of financial circuit models, from which Delegated Authorising Officers could choose. [44] In Action 10 of the 2001 Synthesis Report the Commission asked its services to assess at the end of 2002 their readiness for complying with the new Financial Regulation by beginning of 2003, including the revision of their financial circuits and control environment. [45]

[44] Supporting the Reform of Financial Management. SEC(2000)2203.

[45] 2001 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2002)426 final.

11.4. Amplification of the recovery procedure for funds wrongly paid

The new Financial Regulation and its implementing rules define the role of the authorising officer when establishing and recovering the receivable amounts, and empower the accounting officer to recover amounts by offsetting against claims. The Commission has updated its internal procedure provisions for the recovery of entitlements arising from direct management and the recovery of fines, lump sums and penalty payments under the Treaties of 17 December 2002 (C-2002-5048/4). The Commission has also updated the Guidelines on the application of the principle of proportionality and the waiving of recovery of an established amount receivable in accordance with the obligation of the institutions in accordance with Article 87 (2) of the implementing rules of the Financial Regulation.

Internally, the Commission asked Delegated Authorising Officers to address the recovery of amounts due on direct expenditure in their annual management plans and charged the Directorate General for Budget with the leadership of a monitoring process on clearance of the backlog of recoveries. [46]

[46] 2002 Synthesis of Annual Activity Reports and Declarations of Directors General and Heads of Service. COM(2003)391 final.

11.5. Deontology and reinforcement of the liability of financial actors

Beside the provisions mentioned above, the new Financial Regulation defines the notion of conflict of interests (Article 52), which covers a wide range of situations and provides a clear procedure to be followed. This framework is better adapted to assure the impartiality of officials and agents and as a result of the institutions themselves.

Financial liability of all officials is set out in Article 22 of the Staff Regulations, to which Article 66 FR refers. The Commission has adopted on 23 July 2003 a working document on the application of Article 22 which sets out the conditions for its application as well as the procedure to be followed. The concertation process with the Trade Unions and Staff Associations (OSP) has started in November 2003 and is still ongoing.

By decision of 9 July 2003, the Commission has set up the Financial Irregularities Panel foreseen in Article 66 (4) of the Financial Regulation, which functions independently and is charged to determine whether a financial irregularity has occurred and what the consequences should be. Having secured an external President for the FIP, the Panel will commence its work early in 2004.

ANNEX 6

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