20.5.2005   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/115

1.1

Au cours des dernières années, la politique énergétique de l'Union européenne s'est articulée autour de trois grands axes:

Les nouvelles directives sur les marchés du gaz et de l'électricité, qui ouvrent ceux-ci pour les clients non résidentiels à la mi-2004 et pour tous les consommateurs en 2007, font partie de la législation-clé adoptée dans ce domaine. Par ailleurs, s'agissant de la sécurité d'approvisionnement en électricité, le Livre vert publié en 2001 souligne que la gestion de la demande est un instrument important pour garantir la sécurité d'approvisionnement mais aussi pour lutter contre le changement climatique.

1.2

Un approvisionnement énergétique fiable à un coût raisonnable est une condition sine qua non pour assurer la croissance économique et le bien-être des citoyens de l'Union. Aussi le Comité économique et social européen a-t-il appuyé, dans ses avis, les objectifs formulés et l'approche suivie par la Commission.

1.3

La proposition de directive relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques a été présentée par la Commission dans le cadre d'un paquet de propositions sur les infrastructures énergétiques et la sécurité de l'approvisionnement. La Commission souligne que, dans ce contexte, l'on ne peut ignorer la question de l'équilibre entre l'offre et la demande. L'augmentation de la demande est l'une des raisons de la sollicitation accrue des réseaux et peut, en partie, être résolue par une gestion pertinente de la demande.

1.4

L'efficacité dans les utilisations finales (ou la conservation) d'énergie, est reconnue depuis longtemps comme un aspect fondamental du marché de l'énergie. Réduire la consommation d'énergie permet de réaliser des économies et contribue directement à la sécurité d'approvisionnement et, souvent, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre grâce à la diminution des besoins de production et des investissements dans de nouveaux réseaux de production, de transport et de distribution.

1.5

Le potentiel existant dans le domaine de l'amélioration de l'efficacité énergétique est important. La communication cite les conclusions d'études dont il ressort, d'une manière générale, qu'il est possible de réduire la consommation d'énergie dans l'UE d'au moins 20 % sans diminution du confort et sans coûts supplémentaires. Dans le cas de l'électricité, le potentiel d'économie est en général inférieur à ce chiffre mais il est plus élevé pour d'autres formes d'énergies.

1.6

Dans une communication qui accompagne le paquet énergie, la Commission, affirme que l'augmentation future de la demande sera maîtrisée par la gestion de la demande. Toutefois, de nouveaux investissements seront nécessaires, simplement pour renouveler les installations en fin de vie. La Commission considère qu'une grande partie de ces investissements seront destinés aux énergies renouvelables et à la production combinée de chaleur et d'électricité distribuée à petite échelle.

1.6.1

Le Comité ne peut cautionner la description donnée par la Commission des futurs besoins et tendances dans le secteur de l'électricité. L'on s'attendrait à trouver, dans une communication sur la sécurité de l'approvisionnement, des informations beaucoup plus claires et réalistes sur les tendances et les potentiels futurs, en particulier lorsqu'on dispose de données et de scénarios beaucoup mieux quantifiés, dont une partie est produite par la Commission elle-même. Cela ne sert à rien de ne pas fournir des informations de base claires et réalistes, même si elles sont impopulaires auprès de beaucoup de personnes.

1.6.2

Un calcul sommaire peut donner une idée de l'ampleur du problème et des pistes éventuelles pour le résoudre: le taux de croissance annuel de la demande d'électricité dans l'Union européenne se situe actuellement entre 1 et 2 %. L'objectif communautaire qui consiste à augmenter la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables implique une croissance annuelle inférieure à 1 %. L'objectif proposé en matière d'efficacité énergétique réduirait la croissance annuelle d'1 %. Les énergies renouvelables et les mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique pourraient par conséquent compenser l'augmentation de la demande et remplacer la capacité existante par un pourcentage annuel nettement inférieur à 1 %. Les centrales ont une durée de vie de 30 à 50 ans, ce qui signifie que, en théorie, il convient de remplacer en moyenne 3 % du parc par an. D'après l'Agence internationale de l'énergie (AIE), au cours des vingt prochaines années, l'Union européenne aura besoin de nouvelles centrales d'une capacité de plus de 200 000 MW.

2.1

L'objectif de la proposition de la Commission est de réaliser des économies cumulées de 1 % par an du volume total d'énergie consommée précédemment dans chaque État membre par des mesures d'amélioration de l'efficacité énergétique. Ce chiffre de 1 % est calculé sur la base de la consommation moyenne annuelle dans les États membres au cours des cinq dernières années. La réalisation de cet objectif permettrait d'atteindre, en 2012, des économies d'énergie d'environ 6 %. La proposition de directive prévoit que les États membres sont tenus de vérifier que ces économies ont été réalisées chaque année jusqu'en 2012 et de faire un rapport en la matière. S'il n'est pas exclu que la consommation d'énergie augmente dans un État membre, cette augmentation doit toutefois être inférieure à ce qu'elle aurait été sans les mesures en question.

2.2

Le projet de directive encourage les mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique et à promouvoir le marché des services énergétiques tels que l'éclairage, le chauffage, l'eau chaude, la ventilation etc. Les États membres sont tenus de respecter deux objectifs en matière d'économie d'énergie et de veiller à ce que les fournisseurs d'énergie offrent des services énergétiques durant la période de 2006 à 2012.

2.3

L'objectif général d'une économie d'énergie au stade des utilisations finales de 1 % par an équivaut à 1 % du volume moyen d'énergie distribuée ou vendue aux clients finals au cours des cinq dernières années. Ces économies devront être enregistrées dans les secteurs des ménages, de l'agriculture, du commerce, le secteur public, le secteur industriel et le secteur des transports. Les moyens de transport aériens et maritimes sont exclus pour des raisons de calcul. Sont également exclues du champ d'application de la proposition à l'examen les industries qui ont des activités à haute intensité d'énergie, dans la mesure où elles sont déjà couvertes par la directive sur les échanges de quotas d'émission et la directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution. Tous les types d'énergies seront pris en compte: de l'électricité et du gaz naturel aux carburants, en passant par le chauffage et le refroidissement urbain, le charbon et le lignite, le gazole de chauffage, ainsi que les produits et déchets énergétiques de la sylviculture et de l'agriculture.

2.4

Un objectif sectoriel est fixé pour le secteur public des États membres, qui doit économiser au moins 1,5 % d'énergie par an, notamment en prenant en compte l'efficacité énergétique dans le cadre des marchés publics. Ces économies contribueraient également à l'objectif général annuel de 1 %.

2.5

Par ailleurs, les fournisseurs sont soumis à une obligation en matière de vente de services énergétiques. Les entreprises de distribution d'énergie et de vente d'énergie au détail devront intégrer des services énergétiques dans leur activité de distribution et de vente d'énergie aux clients jusqu'à ce que 5 % de ceux-ci soient couverts par ces services. Dans le cas contraire, des audits énergétiques seront offerts.

2.6

La proposition prévoit une méthode de calcul qui permet de prendre en compte les mesures prises antérieurement. Les États membres peuvent mesurer et vérifier l'impact continu des mesures prises depuis 1991 au plus tôt sur le plan des services et de l'efficacité énergétiques. Les taxes sur l'énergie et les campagnes d'information sur les économies d'énergie peuvent également être prises en compte pour autant que leur impact soit quantifiable et vérifiable.

2.7

Les États membres décident des secteurs concernés et de la mesure dans laquelle chaque secteur contribue à la réalisation de l'objectif national, bien que les services énergétiques, les programmes d'amélioration de l'efficacité énergétique ou d'autres mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique doivent être offerts à tous les clients éligibles.

2.8

Les économies d'énergie seront calculées comme la somme des réductions mesurées ou estimées dans la consommation finale d'énergie, attribuables aux effets des services énergétiques, des programmes d'amélioration de l'efficacité énergétique et à d'autres mesures pertinentes. Les États membres élaboreront régulièrement un rapport sur la réalisation de leurs objectifs. La proposition à l'examen donne des exemples de services énergétiques éligibles et d'orientations en matière d'efficacité énergétique pour mesurer et contrôler les économies d'énergie.

3.1

Le Comité a déjà eu l'occasion de souligner à plusieurs reprises l'importance des économies d'énergie et d'une meilleure efficacité énergétique dans les utilisations finales aux fins du développement durable et, en particulier, de la lutte contre le changement climatique. Aussi se félicite-t-il de l'initiative de la Commission, qui accorde à cet aspect toute l'attention qu'il mérite. S'il soutient vivement l'objectif consistant à améliorer l'efficacité énergétique et certaines propositions du projet de directive, le Comité propose néanmoins quelques modifications.

3.2

De nombreux États membres ont pris des mesures dans ce domaine, de sorte qu'ils disposent actuellement d'un large éventail d'interventions, d'expériences pratiques et de résultats. À cet égard, la forme d'activité la plus répandue, dont il existe également, pour certains secteurs, des exemples au niveau communautaire, sont les actions volontaires, non organisées ou basées sur des accords.

3.3

Au niveau communautaire, il existe des dispositions concernant l'étiquetage relatif à l'efficacité énergétique des appareils ménagers et des équipements domestiques ainsi qu'une directive sur la performance énergétique des bâtiments. D'autres mesures, telles que la directive sur la conception des produits consommateurs d'énergie, sont en préparation. Dans de nombreux autres secteurs, les politiques communautaires appuient également l'efficacité énergétique dans les utilisations finales; c'est le cas par exemple de la directive IPPC (1) et des directives sur la taxation de l'énergie. Malheureusement, la plupart de ces instruments comprennent des mesures qui induisent une augmentation sensible du coût de l'énergie. L'on peut certes considérer que cela encourage les économies d'énergie, mais cet effet positif est annulé par les inconvénients que comporte la hausse des coûts pour les ménages et la compétitivité des industries

3.4

Les mesures prises pour améliorer l'efficacité énergétique varient largement en fonction du contexte local et des actions entreprises jusqu'à présent. Leur impact sur le marché intérieur semble limité. Aussi est-il est important que, conformément au principe de subsidiarité, les mesures supplémentaires adoptées au niveau de l'UE apportent une véritable valeur ajoutée.

3.5

Dans sa proposition, la Commission semble tenir compte de la diversité et de la variété des mesures. Toutefois, compte tenu de l'ensemble des législations nationales et communautaires existantes et, en particulier, de toutes les mesures volontaires, le Comité considère qu'il convient d'adapter la proposition afin de conférer une valeur ajoutée aux mesures existantes. La cohérence avec d'autres dispositions connexes, comme la directive sur les bâtiments, requiert elle aussi des précisions.

3.6

Un grand nombre d'études ont été réalisées sur le potentiel d'amélioration de l'efficacité énergétique. D'une manière générale, le CESE marque son accord sur les chiffres présentés par la Commission. Si le potentiel est élevé, certains aspects doivent toutefois être nuancés en prenant mieux en compte les réalités économiques. La rentabilité des investissements en matière d'efficacité énergétique a été calculée sur la base d'une période d'amortissement de l'investissement qui, souvent, n'est pas viable dans la pratique. Par exemple, si la durée d'amortissement des coûts supplémentaires liés à un système de chauffage domestique plus efficace est égale à la durée de vie de l'appareil, par exemple plusieurs décennies, le propriétaire ne sera pas enclin à considérer qu'il s'agit d'un investissement rentable. De même, le directeur d'une petite entreprise dont le budget d'investissement est limité aura tendance à investir dans un projet qui augmente sa rentabilité et son chiffre d'affaires global plutôt que dans le remplacement d'un équipement toujours opérationnel par un appareil qui consomme moins d'énergie.

3.7

À la lumière de ce qui précède, l'objectif défini par la directive consistant à augmenter chaque année l'efficacité de 1 % est certes ambitieux mais, globalement, il n'est pas irréaliste. L'objectif qui prévoit 1,5 % d'économies dans le secteur public, essentiellement en ce qui concerne l'utilisation de l'énergie dans les bâtiments, peut, dans certains États membres, s'avérer coûteux et difficilement réalisable dans les délais proposés.

3.8

Le principal argument en faveur de la définition d'un objectif obligatoire est que les objectifs sont une source de motivation importante. Toutefois, de nombreux arguments plaident contre l'introduction d'une telle mesure.

3.8.1

Les divergences entre les mesures prises par le passé et les mesures actuelles sont telles qu'un objectif unique impliquerait des coûts variables pour les utilisateurs en fonction des États membres. Par ailleurs, il est impossible de fixer des objectifs individuels pour les différents États membres parce qu'il n'existe pas de données comparables, par exemple en ce qui concerne la base de calcul.

3.8.2

De plus, la fixation d'un tel objectif serait perçue comme une entrave plutôt que comme une incitation, ce qui reviendrait à transmettre un mauvais signal. Le potentiel et les avantages liés à une meilleure efficacité énergétique devraient plutôt être mis en évidence de manière positive et stimulante.

3.8.3

Dans de nombreux États membres, peu de données sont disponibles sur la consommation actuelle d'énergie, la situation en matière d'efficacité énergétique et l'impact des mesures en cours. Les méthodes de calcul présentées dans le projet de directive ne sont pas assez précises. Si l'on peut se féliciter d'une certaine flexibilité dans ce domaine, il n'est toutefois possible de comparer les résultats et de déterminer s'ils correspondent à l'objectif fixé que si l'on dispose d'informations de base et de méthodes de calcul fiables et comparables.

3.8.4

En outre, le CESE craint qu'une suboptimisation de l'efficacité énergétique par la fixation d'objectifs contraignants ne compromette l'optimisation de buts plus généraux, comme l'efficacité de l'économie dans son ensemble ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre selon des modalités impliquant le meilleur rapport coût/efficacité.

3.9

Pour les raisons susmentionnées, le Comité est défavorable à la fixation d'un objectif obligatoire pour les États membres. Il considère en outre que la définition de méthodes de calcul pleinement satisfaisantes et utilisables constitue un prérequis fondamental dans ce domaine.

3.9.1

Le Comité propose qu'au lieu d'introduire des objectifs nationaux obligatoires optimaux, l'on oblige les États membres à élaborer des programmes d'efficacité énergique ou à mettre à jour leurs programmes existants, y compris le contrôle. Dans ce contexte, les objectifs de 1 % et 1,5 % fixés pour le secteur public devraient être applicables pour la moyenne des États membres.

3.10

Les États membres doivent avoir la faculté de décider de la manière dont ils vont orienter les objectifs et les actions vers les différents secteurs et formes d'énergie. Toutefois, il importe que tous les secteurs et carburants soient pris en compte et participent dans la mesure de leurs potentiels.

3.11

Les dispositions de l'article 4, paragraphe 5, relatives à l'information, à la vérification et au contrôle impliquent une charge de travail disproportionnée par rapport aux avantages attendus. La qualité de ce contrôle est en outre discutable, dans la mesure où il est difficile d'établir un lien entre une certaine économie d'énergie et une mesure spécifique. Il y a lieu d'opter pour une solution beaucoup plus simple, claire et fiable.

3.12

Aborder les problèmes d'information et de financement de manière plus directe permettrait d'atteindre plus facilement des résultats analogues à ceux obtenus au moyen d'actions obligatoires. À cet égard, le Comité pense par exemple aux actions visées par les dispositions de l'article 8 relatif à la qualification, la certification et l'accréditation des fournisseurs de services énergétiques, qui devraient être développées et étendues. Par ailleurs, il convient de développer des modalités de financement innovantes, par exemple des prêts à taux d'intérêt peu élevé, pour tenir compte des longues périodes d'amortissement, comme dans les exemples mentionnés au paragraphe 3.6.

3.13

Il conviendrait en outre de prévoir des mesures destinées à appuyer et à promouvoir les actions volontaires existantes et qui ont fait leurs preuves. Parmi les mesures qui ont donné de bons résultats et qui devraient être encouragées par la Commission, conformément à l'article 12, l'on peut citer la diffusion d'informations, le recours aisé à des audits énergétiques indépendants, le développement d'applications en matière d'audits énergétiques adaptées aux PME ou à un secteur d'activité spécifique et la promotion de la formation continue des personnels appelés à gérer l'énergie.

3.14

Au lieu de gérer une quantité impressionnante de dossiers, la Commission pourrait promouvoir les efforts consentis par les États membres en vue d'améliorer l'efficacité énergétique en les aidant à créer de meilleures bases de données, qui seraient également très utiles pour elle. Il y a lieu d'effectuer une analyse approfondie des obstacles à une meilleure efficacité énergétique. La Commission pourrait également renforcer la coopération et l'échange de meilleures pratiques entre les États membres.

3.15

Une proposition comme celle à l'examen, qui a des répercussions sur les marchés et les coûts pour les consommateurs, devrait faire l'objet d'une évaluation d'impact adéquate. Étant donné qu'une telle évaluation n'a pas été réalisée lors des travaux préparatoires, le CESE demande qu'elle soit effectuée sans délai, avant la prise de décision au Conseil et au Parlement.

3.16

La Commission évoque l'introduction éventuelle, à un stade ultérieur, de certificats blancs. Ce système ne peut fonctionner que si l'on introduit des obligations contraignantes en matière de conservation d'énergie ou d'efficacité énergétique. Le Comité n'est pas favorable à l'introduction d'obligations contraignantes à cette fin et ne peut donc pas cautionner les certificats blancs. Par ailleurs, le fonctionnement des échanges de quotas d'émission et de cartes vertes devrait être suivi avec soin et évalué avant même de songer à introduire de nouveaux systèmes sur un marché de l'énergie déjà compliqué.

4.1

À l'article 3 («Définitions»), il y a lieu de définir plus clairement la notion de services énergétiques. Il convient également de réévaluer le plafond de 50 GWh cité dans la définition des «Petits distributeurs et entreprises de vente d'énergie au détail» qui, d'un point de vue pratique, pourrait s'avérer trop bas.

4.2

L'article 4 devrait être revu en tenant compte des observations générales formulées ci-dessus.

4.3

Article 6, paragraphe a et article 10, paragraphe b: il est souhaitable d'augmenter la fourniture de services énergétiques. Toutefois, le Comité ne partage pas l'approche de la Commission selon laquelle ces services ne devraient être fournis que par des entreprises de distribution d'énergie et de vente d'énergie au détail, et les coûts intégrés dans les tarifs de distribution et les prix de vente jusqu'à ce qu'un certain degré d'implantation sur le marché ait été atteint. Actuellement, des services énergétiques sont déjà fournis par d'autres sociétés, par exemple les services de maintenance domestique, des consultants en matière d'énergie et des sociétés de services énergétiques, et ce marché doit être ouvert à tout le monde, dans des conditions d'égalité. La proposition d'offrir des services gratuitement à 5 % des consommateurs, aux frais de tous les clients, n'est pas équitable pour ceux-ci et constitue une discrimination par rapport à d'autres fournisseurs.

4.4

À l'article 7, il y a lieu de clarifier la notion de «client éligible».

4.5

Article 10, paragraphe a: le Comité voit mal comment introduire des structures tarifaires pour le transport dans le but spécifique d'améliorer l'efficacité énergétique. Il est difficile de comprendre les mécanismes qui sous-tendent les exemples donnés dans ce paragraphe.

4.6

Les exigences en matière de relevé prévues par l'article 13 peuvent se révéler très chères et, au final, les coûts incomberont toujours au consommateur. Aussi les mesures relatives au relevé de la consommation d'énergie devraient-elles faire l'objet du plus grand soin.