7.12.2004   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 302/60

1.1

Le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, intitulé «Un nouveau partenariat pour la cohésion – convergence, compétitivité, coopération» présente le bilan de la politique de cohésion dans l'Union européenne (UE) notamment les progrès enregistrés en termes économiques, sociaux et territoriaux, ainsi que les perspectives pour l'avenir.

1.2

Le document est fondamentalement structuré en quatre parties, ce à quoi il faut ajouter un résumé du rapport (présenté dans ses pages initiales), ainsi que la proposition de réforme de la politique de cohésion (présentée en conclusion):

1.3

Le Comité économique et social européen accueille très favorablement les résultats obtenus ces dernières années par cette politique, qui figure parmi les politiques fondamentales de l'Union européenne. Il considère que les propositions contenues dans le rapport correspondent aux objectifs défendus par le CESE dans les documents qu'il a successivement adoptés.

1.3.1

À ce propos, le CESE se félicite que la Commission n'ai pas suivi certaines thèses prônant pour une renationalisation de la politique de cohésion.

1.4

Compte tenu de la complexité et de la diversité des éléments couverts par le rapport, et de manière à permettre une meilleure vision de la problématique abordée dans le présent avis, le choix a été fait de suivre ici la structure du rapport de la Commission et de terminer par une évaluation des évolutions enregistrées et des perspectives d'avenir.

2.1.1

Sur la base de différents résultats statistiques, le rapport aborde l'état de la cohésion en Europe, sous ses volets économiques, sociaux et territoriaux, notamment en ce qui concerne les effets positifs sur la convergence.

2.2

Le document analyse de manière assez détaillée les progrès des «pays de la cohésion» en matière de convergence réelle, sur la base d'informations relatives à 2001, quoique certaines données se réfèrent à 2002; il trace ensuite quelques perspectives. L'analyse s'étend également à la situation de la cohésion dans l'Europe élargie.

2.3

Figurent notamment parmi les éléments abordés dans cette partie du rapport: la croissance de la production et de l'emploi dans les pays de la cohésion ces dernières années par rapport au reste de l'UE et l'évolution au cours de la dernière décennie des disparités entre les régions dans l'Europe des 15, avec un accent particulier sur les régions de l'objectif 1. Le rapport contient également une analyse du développement économique récent dans les nouveaux États membres. Y sont analysées les performances divergentes au sein de ces pays et le fait que pour que ces pays se rapprochent du niveau de revenu moyen de l'UE, des taux élevés de croissance sont nécessaires pendant longtemps.

2.4

Le vieillissement de la population européenne, les facteurs déterminants de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi, notamment l'innovation et la connaissance, ainsi que la protection de l'environnement dans le cadre des objectifs de Göteborg, figurent parmi les aspects mis en exergue dans cette partie du rapport.

2.5.1

Ces dix dernières années, en particulier durant la seconde moitié des années 90, la cohésion nationale et régionale a sensiblement progressé, réduisant les disparités tant entre les pays qu'entre les régions de l'UE. Cependant, la cohésion entre États membres a été supérieure à celle entre les régions.

2.5.2

Malgré la contribution positive des Fonds structurels et malgré les progrès réalisés, il subsiste encore des différences relatives très significatives en termes de prospérité/résultats économiques, lesquelles sont le reflet des faiblesses structurelles de certains pays/régions.

2.5.3

Plusieurs problèmes subsistent également au niveau de la compétitivité des régions défavorisées. Certaines régions d'Europe sont encore trop isolées, elles manquent de main-d'oeuvre qualifiée et d'investissements et ne possèdent pas les moyens d'accéder à la société de l'information.

2.5.4

En matière de cohésion sociale d'emplois, les progrès semblent moindres:

2.5.4.1

Le chômage de longue durée reste élevé;

2.5.4.2

Une croissance limitée, en 2001, de l'emploi dans l'Union européenne des 15, associée à une diminution de l'emploi, ces dernières années, dans les pays candidats, a contribué à accentuer de plus en plus les disparités régionales;

2.5.4.3

La croissance naturelle de la population a diminué dans plusieurs régions d'Europe et il est prévisible qu'elle diminuera encore ces prochaines années (les projections démographiques indiquent une diminution dans les différents États membres et dans les pays adhérents, avec certaines exceptions);

2.5.4.4

Facteur plus important en termes d'emplois: la population en âge de travailler diminue plus rapidement que la population globale. Les projections pour 2025 indiquent que les personnes âgées de plus de cinquante ans constitueront alors 35 % de la population en âge de travailler dans l'UE des 15, contre 26 % en 2000. Cela s'accompagnera d'une croissance continue de la proportion de personnes âgées de plus de 65 ans;

2.5.4.5

Les chiffres indiquent également une augmentation du taux de dépendance des personnes âgées. Dans l'UE à 15, les personnes âgées de 65 ans ou plus représentent actuellement près de 25 % de la population en âge de travailler; en d'autres termes, on compte quatre personnes âgées de 15 à 65 ans pour chaque retraité. En 2025, ce pourcentage s'élèvera à 36 %, soit moins de trois personnes en âge de travailler pour chaque personne retraitée. Dans les pays candidats, le ratio passera de moins de 20 % à plus de 30 %.

2.5.4.6

Le rapport attire toutefois l'attention sur le fait que ces données ne révèlent pas combien des personnes en âge de travailler seront employées pour supporter les personnes âgées de 65 ans ou plus (en 2002, 64 % de la population en âge de travailler était employée dans l'Union à 15, ce taux étant de 56 % dans les pays candidats, avec de grandes différences entre les pays et les régions).

2.5.5

Le rapport attire l'attention sur le fait que les disparités entre pays et entre régions de l'Union européenne, tant en termes de revenu que d'emploi, s'accentueront encore avec l'adhésion de nouveaux États membres en mai 2004. Ces pays ont enregistré des taux de croissance élevée, mais leur PIB par habitant, et dans de nombreux cas, leur taux d'emploi est beaucoup moins élevé que celui de la moyenne des 15.

2.5.6

Eu égard à l'interdépendance croissante qui existe en termes de commerce et d'investissements, le développement économique dans les nouveaux États membres pourra nourrir un taux de croissance élevée pour l'ensemble de l'UE. Ses bénéfices se feront particulièrement sentir en Allemagne et en France.

2.5.7

Dans une Union européenne élargie, il sera possible de diviser les pays en trois groupes selon leur PIB par habitant en termes de SPA:

2.5.8

Dans la partie du rapport consacré à la cohésion territoriale, il est reconnu que la coopération entre régions, dans ses dimensions transfrontières, transnationales et interrégionales, a contribué de façon importante à promouvoir un développement équilibré du territoire communautaire.

2.5.9

S'agissant des facteurs déterminants de la croissance et de la compétitivité, le rapport constate la persistance d'asymétries régionales:

2.5.9.1

Dans les pays candidats, les dépenses de R&D par rapport aux PIB sont moindres que dans une grande partie des pays de l'UE à 15, mais à peine moins élevées que dans les régions de l'objectif 1.

2.5.9.2

Comme c'est le cas dans l'UE à 15, on constate également au niveau des pays de l'élargissement une concentration relative des dépenses de R&D dans les régions les plus prospères.

2.5.9.3

Les disparités régionales persistent également en termes d'accès aux technologies de l'information et de la communication.

2.5.10

Le rapport fait également référence à la nécessité d'établir des conditions déterminées afin d'atteindre un développement régional durable, ainsi que de poursuivre les stratégies de promotion de l'emploi. Au niveau national, il souligne la nécessité de garantir un environnement macro économique propice à la stabilité et à la croissance ainsi qu'un système fiscal et réglementaire qui encourage les entreprises. Au niveau régional, le rapport met en exergue la nécessité de disposer d'infrastructures physiques et d'une main-d'oeuvre qualifiée, en particulier dans les régions de l'objectif 1 et dans les pays candidats, où persistent de fortes différences dans ces deux domaines; il met particulièrement en exergue la nécessité que les régions réunissent un ensemble de conditions plus directement liées aux facteurs intangibles de la compétitivité, telles que l'innovation, la R&D et l'utilisation des TIC, afin d'atteindre les objectifs indiqués dans la stratégie de Lisbonne.

2.5.11

Le rapport mentionne également l'existence de différences substantielles entre États membres et entre régions en matière de protection de l'environnement, dans l'optique de la réalisation des objectifs de Göteborg.

2.6.1

L'analyse détaillée sur la convergence en termes de PIB par habitant, d'emplois et de productivité dans les pays de la cohésion permet de constater que ces pays continuent à combler leur retard, ayant enregistré durant la période 1994-2001 une croissance supérieure à celle de la moyenne de l'UE. Le cas irlandais est utilisé pour procéder à une démonstration effective de la contribution positive des Fonds structurels lorsqu'ils sont combinés à des politiques nationales orientées vers la croissance.

2.6.2

Le rapport attire l'attention sur l'affaiblissement sensible de la croissance économique dans l'UE depuis la publication du dernier rapport, affaiblissement qui a inévitablement influé sur la cohésion, non seulement parce qu'il a suscité un regain du chômage, mais aussi parce qu'il a suscité un climat défavorable à la poursuite de la réduction des disparités de revenu et d'emploi entre régions.

2.6.3

La diminution de la croissance économique dans l'UE à touché presque tous les États membres. Parmi les pays de la cohésion, le Portugal est celui qui semble avoir été le plus affecté. Le rapport évoque même la possibilité que l'on puisse arriver au Portugal à une inversion de la trajectoire de convergence vers la moyenne européenne, compte tenu des données relatives à 2001 et si les prévisions pour 2004 se confirment.

2.6.4

Le rapport indique que l'on a assisté jusqu'en 2001 à une atténuation des disparités de revenu (PIB par habitant) entre les régions moins prospères de l'UE (principales cibles de la politique de cohésion) et les autres régions. Il n'est en revanche pas possible de dire ce qui est arrivé depuis 2001, car on ne dispose pas de données régionalisées plus récentes).

2.7.1

On constate une aggravation des disparités en termes de PIB par habitant entre les régions des pays candidats. Dans la République tchèque et en Slovaquie, les 20 % de la population vivant dans les régions les plus prospères ont un revenu par habitant double de celui des 20 % de la population qui vivent dans les régions les plus pauvres.

2.7.2

Il est expliqué dans le rapport que pour que le niveau de revenu de ces pays se rapproche du niveau de revenu moyen de l'UE, leur taux de croissance devra rester élevé pendant longtemps. Il est également précisé que la croissance dans ces pays contribuera à la croissance de l'ensemble de la Communauté, à la diminution du chômage et à l'accroissement de la cohésion sociale.

2.7.3

Depuis 2001, on constate un ralentissement de la croissance économique dans les pays candidats, en partie imputable à la diminution de la croissance dans l'UE, son principal marché d'exportation, ce qui a entraîné une chute du taux d'emploi.

2.7.4

En 2002, le taux moyen d'emploi dans les dix pays candidats s'élevait à 56 %, soit un niveau sensiblement moins élevé que la moyenne de l'UE à 15, laquelle oscillait autour de 64 %. Dans tous les pays candidats, avec l'exception de Chypre, le taux d'emploi est inférieur aux objectifs définis pour l'Europe dans la stratégie de Lisbonne (67 % en 2005 et 70 % en 2010).

2.8.1

L'élargissement suscitera une augmentation des disparités entre les États membres les plus et les moins prospères. Même si les nouveaux États membres ont récemment enregistré une croissance plus rapide que celle de l'UE à 15, l'écart en termes de PIB par habitant reste prononcé. En 2002, seuls Malte, Chypre, la République tchèque et la Slovénie avaient un PIB par habitant en SPP nettement supérieur à 60 % de la moyenne de l'UE à 15. La Pologne, l'Estonie et la Lituanie voyaient leur taux se situer autour de 40 %, alors qu'il était de 35 % pour la Lettonie et de 25 % environ pour la Bulgarie et la Roumanie.

2.8.2

L'élargissement aura un effet plus prononcé au niveau des disparités entre régions plutôt qu'à celui des disparités entre pays. Selon les dernières estimations (2001), environ 73 millions de personnes, soit 19 % de la population de l'UE à 15, ont un revenu par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. L'élargissement augmentera le nombre de personnes vivant dans des régions ayant un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE à 25. Ces personnes seront environ 123 millions dans une UE à 25 et si l'on inclut la Bulgarie et la Roumanie, leur nombre total passera à 153,5 millions, soit deux fois plus qu'aujourd'hui.

2.8.3

Il est constaté dans le rapport que, eu égard aux effets statistiques de l'élargissement, qui réduira le PIB moyen par habitant, si le critère de détermination du statut de région de l'objectif 1 reste inchangé, certaines régions perdraient leur éligibilité à l'aide relevant de cet objectif, même si leur revenu n'a pas évolué (avant et après l'élargissement). Plusieurs régions d'Allemagne, d'Espagne, de Grèce, d'Italie et du Portugal seront par exemple dans cette situation.

3.1

La deuxième partie du rapport analyse la contribution des politiques nationales, en tant que complément de la politique de cohésion de l'Union européenne, dans la mesure où toutes deux entendent contribuer non seulement à une distribution plus équilibrée des revenus et de la qualité de vie entre régions, mais aussi à un développement territorial plus équilibré au niveau de chaque pays et à celui de l'ensemble de l'Union.

3.1.1

La Commission précise que les restrictions imposées pour la réduction des dépenses publiques incitent à améliorer la qualité des programmes. Il est toutefois impossible de savoir jusqu'à quel point elles ont accru l'efficacité de la politique en termes de cohésion régionale.

3.1.2

Les données relatives aux dépenses publiques dans les différents États membres, quoiqu'incomplètes, indiquent clairement qu'une partie substantielle des dépenses publiques dans les États membres de l'UE, en particulier dans le domaine de la protection sociale, sont liées au modèle social européen et que, délibérément ou non, elles ont contribué de manière positive à réduire les disparités en termes de revenu et de qualité de vie.

3.1.3

S'agissant des modifications dans la composition des dépenses publiques, le rapport souligne le fait que, malgré le vieillissement de la population et l'augmentation du nombre de retraités, l'on a enregistré dans l'UE, entre 1995 et 2002, une tendance à la réduction, en pourcentage du PIB, des dépenses correspondant à des prestations sociales, à l'exclusion de certains pays tels que l'Allemagne, la Grèce, le Portugal et, dans une moindre mesure, l'Italie.

3.1.4

Au paragraphe consacré à la politique de développement régional dans les États membres, il est fait mention dans le rapport que l'approche du développement territorial diffère d'un État membre à un autre, en raison de facteurs institutionnels (fondamentalement, du degré de décentralisation de la politique de développement économique) ainsi que de différents points de vue s'agissant des facteurs qui déterminent le développement économique.

3.1.5

Compte tenu de leur contribution à la création d'emplois et du fait qu'il s'agit d'un mécanisme de transfert de technologie et de compétences, les politiques visant à attirer les investissements directs étrangers constituent un élément important de la stratégie de développement régional, ce pourquoi une partie significative du soutien régional vise précisément à accroître l'attrait des régions pour les investisseurs étrangers.

3.1.6

Quoiqu'incomplètes, les données indiquent que les flux d'investissements tendent de façon disproportionnée à se diriger vers les régions qui sont en termes économiques les plus dynamiques, et cela aussi bien à l'intérieur des pays que dans l'ensemble de l'Union européenne.

3.1.7

Cela confronte les gouvernements des pays de la cohésion, ainsi que des pays candidats, à un dilemme particulier, vu qu'ils doivent composer entre, d'une part, la nécessité d'attirer les investissements vers les régions les moins développées, et d'autre part, le fait que ces investissements tendent naturellement à être attirés par les régions les plus dynamiques.

4.1

Le deuxième rapport sur la cohésion avait présenté les contributions des politiques communautaires à la cohésion. La troisième partie du rapport à l'examen présente les principaux changements survenus depuis 2001, à la lumière des objectifs de Lisbonne et de Göteborg.

4.1.1

Les résultats des différentes initiatives lancées au titre de la stratégie de Lisbonne témoignent des progrès enregistrés, en particulier au niveau de l'utilisation des nouvelles technologies (écoles dotées d'ordinateurs reliés à Internet, développement des services publics en ligne dans tous les pays candidats, certains de ceux-ci étant plus avancés dans certains domaines que certains États membres de l'UE actuelle).

4.1.2

Même s'il existe des différences entre les États membres, on peut constater les effets positifs que la stratégie européenne pour l'emploi a eu sur le marché du travail (réduction du taux moyen de chômage dans l'UE et accroissement du taux de participation de la main-d'oeuvre à la population active).

4.1.3

Dans le cadre de l'examen des autres politiques communautaires visant à renforcer la cohésion économique et sociale, notamment la politique des transports, la politique des télécommunications, la politique énergétique, la politique agricole et de la pêche et la politique de l'environnement, le rapport met en exergue le développement des réseaux transeuropéens de transport et de communication qui ont permis d'accroître le taux d'accessibilité, surtout depuis 1991, l'espoir prévalant que ces effets seront encore accrus dans les prochaines années, en particulier dans les pays candidats.

4.1.4

Vu que le développement durable est une des priorités de la politique énergétique, conformément au protocole de Kyoto, le rapport souligne que le développement de nouvelles sources d'énergie permettra aux régions périphériques de diversifier leur sources d'énergie et d'augmenter leur qualité de vie. Les investissements en protection de l'environnement pourront également contribuer de manière très positive à la création d'emplois.

4.1.5

Le rapport constate l'existence d'une complémentarité entre les aides d'état et la politique de cohésion et reconnaît que ces aides doivent être strictement contrôlées afin d'atteindre les objectifs de la stratégie de Lisbonne et ceux de Göteborg, raison pour laquelle les États membres ont été appelés à réorienter ces aides vers des domaines horizontaux.

4.2

Enfin, un environnement sûr, où la loi est fondamentalement respectée, représente une condition préalable essentielle au développement économique durable.

5.1

Cette partie du rapport passe en revue les résultats des interventions opérées dans le cadre de la politique de cohésion pendant la période 1994-1999. Elle prend aussi en compte les résultats préliminaires de la mise en oeuvre de certains programmes relatifs à la période de programmation 2000-2006. Différents aspects de la politique de cohésion sont analysés: contribution apportée par les politiques structurelles au soutien de la croissance dans les régions plus défavorisées, effets de ces politique en dehors des régions de l'Objectif 1, rôle spécifique du FSE au niveau de l'investissement dans l'éducation, dans l'emploi et dans la formation, rôle des politiques structurelles dans la promotion de la coopération et, enfin, contribution des aides de préadhésion dans les nouveaux États membres.

5.2

Parmi les résultats présentés, mettons les suivants en exergue:

5.2.1

Entre 1989 et 1993 ainsi qu'entre 1994 et 1999, presque tous les pays concernés par l'objectif 1 ont enregistré une augmentation considérable des investissements publics.

5.2.2

Les Fonds structurels ont soutenu le développement des réseaux transeuropéens de transport, ce qui a permis d'accroître l'attrait des régions et le développement de l'activité économique.

5.2.3

Il est reconnu que l'investissement en infrastructures et en équipement n'est pas suffisant en soi pour développer une économie fondée sur la connaissance, ce pourquoi, au cours de la dernière décennie, les politiques structurelles ont également eu pour but de contribuer à l'accroissement de la capacité de R&D, en particulier dans les régions de l'objectif 1.

5.2.4

Les interventions structurelles ont également contribué de manière positive à la protection de l'environnement.

5.2.5

Des études empiriques récentes ont analysé la convergence réelle entre les régions. Elles ont démontré l'existence d'une corrélation positive entre le montant des aides structurelles et la croissance du PIB en termes réels.

5.2.6

Sur la base de simulations effectuées sur les effets macro-économiques des politiques structurelles entre 1994 et 1999, il est estimé qu'en Grèce le PIB en termes réels en 1999 a dépassé de 2,2 % ce qu'il aurait été autrement, et que ce chiffre atteignait 1,4 % en Espagne, 2,8 % en Irlande et 4,7 % au Portugal. Ces différences reflètent le degré différent d'ouverture des économies, lequel est plus élevé dans les deux derniers pays.

5.2.7

Les interventions structurelles se sont aussi accompagnées d'une augmentation importante de l'investissement — estimé en conséquence plus élevé de 24 % au Portugal et de 18 % en Grèce en 1999 — en particulier en infrastructures et en capital humain.

5.2.8

L'expérience montre que, dans certains cas, l'aide structurelle a favorisé la convergence nationale (Irlande), tandis que dans d'autres, elle a eu tendance à contrecarrer les effets de la polarisation de l'activité économique (Espagne). Cependant, la mesure dans laquelle un tel arbitrage existe entre convergence régionale et convergence nationale dépend surtout de la répartition spatiale de l'activité économique et des zones de peuplement dans le pays concerné.

5.2.9

Les Fonds structurels ont contribué à une intégration économique accrue. Les économies européennes se sont davantage intégrées, en raison de la croissance des flux commerciaux et d'investissement. Les échanges commerciaux des pays de la cohésion avec le reste de l'Union européenne ont plus que doublé au cours de la dernière décennie. Une part de cet accroissement reflète les gains que d'autres pays ont tirés de l'aide structurelle accordée aux régions relativement défavorisées. Il est estimé qu'entre 2002 et 2006, près d'un quart (24,1 %) de ces dépenses sont revenues dans le reste de l'Union, essentiellement sous la forme d'une augmentation des exportations vers les pays de la cohésion, notamment de machines et d'équipements. Ce pourcentage est particulièrement élevé en Grèce (42,3 % de l'aide structurelle) et au Portugal (35,2 %).

5.2.10

Les interventions des Fonds structurels ont également contribué, en dehors des régions de l'objectif 1, au développement économique d'autres régions de l'UE qui souffrent de problèmes structurels (zones en déclin industriel, zones rurales). Le rapport présente les résultats d'études récentes sur les principaux effets enregistrés en la matière au cours de la période 1994-1999. Les aides communautaires ont contribué à la restructuration des industries traditionnelles, à la diversification de l'activité économique et à la création d'emplois dans les zones qui ont bénéficié d'aide au cours de cette période.

5.2.11

Des études détaillées montrent que les dépenses en R&D, en innovation et en transferts de technologie semble avoir été particulièrement efficaces en termes de création de nouveaux emplois ainsi que de préservation d'emplois existants. Cependant, avec quelques exceptions, la capacité d'innovation reste dans ces zones assez en-deçà de celle des régions moins développées de l'UE. Cela contraste avec leurs dotations en infrastructures, en particulier en termes de systèmes de transport et de télécommunications, et en capital humain. Des efforts substantiels ont également été accomplis au niveau de la reconversion d'anciennes zones industrielles et de l'amélioration de l'environnement, en particulier dans les zones urbaines.

5.2.12

Pour ce qui est des aides à l'agriculture, au développement rural et à la pêche, le rapport présente également les résultats des mesures prises au titre des objectifs 5a et 5b pendant la période 1994-1999.

5.2.13

Une partie substantielle des concours du Fonds social européen (FSE) ont servi à aider, outre les régions de l'objectif 1, d'autres régions de l'UE. Pendant la période 1994-1999, les aides du FSE aux régions des objectifs 3 et 4 ont eu un effet positif en termes de chômage, et en particulier de chômage de longue durée, ainsi qu'en ce qui concerne les minorités ethniques et l'égalité des chances entre les femmes et les hommes.

5.2.14

Plusieurs initiatives communautaires visant à promouvoir la coopération et les réseaux complètent de manière non négligeable la politique de cohésion. INTERREG II a contribué à encourager les réseaux entre pays, l'échange d'expérience entre régions et la diffusion des connaissances, quoique les résultats relatifs à la réduction de l'isolement aient été mitigés, à savoir que certaines régions ont sensiblement développé les connexions terrestres ainsi que les installations portuaires (cela a notamment été le cas en Grèce, en Allemagne et en Finlande) alors que dans d'autres zones frontalières, comme celles séparant le Portugal de l'Espagne, les effets ont été plus limités.

5.2.15

Le rapport souligne également la contribution de l'initiative communautaire URBAN au développement des zones urbaines et à l'amélioration de la qualité de la vie.

5.2.16

L'élargissement représente un défi supplémentaire en ce qui concerne la politique de cohésion. Il est reconnu que l'aide des Fonds structurels aura une importance vitale pour les nouveaux États membres, en ce qu'ils renforceront leur compétitivité et rapprocheront leur niveau de PIB par habitant de la moyenne européenne, tout en étant qu'ils nécessitent de la part de ces pays une préparation minutieuse en termes de capacités administratives et de gestion des concours qu'ils recevront. Les aides de préadhésion constituent d'un certain point de vue pour les pays qui en bénéficient un exercice au cours duquel ils apprennent à utiliser efficacement les aides financières avant de recevoir des crédits plus importants. En tout état de cause, la capacité administrative et la capacité de décentralisation de la mise en œuvre des programmes devront être encore renforcées après 2006.

6.1

Les résultats présentés dans le rapport montrent que la politique de cohésion a des effets positifs clairement visibles.

6.2

Le CESE attire cependant l'attention sur sa préoccupation quant au fait que la réalisation des objectifs de la politique de cohésion est plus visible entre les États membres qu'entre les régions. Malgré l'évolution positive, des disparités régionales persistent en termes de développement économique et social. Le CESE souligne également que l'élargissement accentue encore ces disparités et place la politique de cohésion devant un défi de taille.

6.3

Le CESE est lui aussi d'avis que l'élargissement fera croître considérablement le marché intérieur communautaire, offrant de nouvelles opportunités tout en présentant un impact varié dans les différents pays de l'UE. Compte tenu de l'interdépendance croissante en termes de commerce et d'investissement, le développement économique dans les nouveaux États membres est susceptible d'engendrer des taux élevés de croissance dans l'ensemble de l'UE (les Fonds structurels ont contribué à l'accroissement de l'intégration économique, ce qui témoigne également de la croissance des flux d'échanges et d'investissement).

6.4

De même, le CESE constate que les régions éligibles à une aide n'ont pas été les seules à bénéficier des Fonds structurels. Une partie substantielle de l'aide canalisée vers les régions en retard de développement revient aux régions les plus développées de l'Union européenne sous la forme d'un accroissement de leurs exportations. Pour la période 2000 et 2006, cet effet de retour a été estimé à un quart environ (24,1 %) des interventions structurelles dans le cadre de l'objectif 1. À long terme, l'effet du développement suscité dans ces régions ouvrira également de nouveaux marchés pour les régions et pays contributeurs nets, créant à leur tour des effets favorables pour ces derniers.

6.5

Les données disponibles indiquent que les flux d'investissements tendent de manière disproportionnée à se localiser dans les régions et les pays les plus dynamiques de l'UE, suscitant un dilemme particulier pour les gouvernements des pays de la cohésion et des pays candidats.

6.6

La coordination des différentes politiques communautaires sectorielles est positive pour l'objectif de la cohésion, en particulier s'agissant de la politique agricole, de la politique de la pêche, de la politique des transports, de la politique de R&D et de la politique de l'éducation et de la formation professionnelle.

6.7

Les aides communautaires sont également importantes pour les régions autres que celles de l'objectif 1, en vue de réduire les disparités économiques et sociales.

6.8

L'affaiblissement de la croissance économique a eu en général des conséquences défavorables pour l'emploi. Le taux d'emploi dans l'UE à 15 se situe bien en-deçà de l'ambitieux objectif fixé par le Conseil européen de Lisbonne; la valeur moyenne cache des différences profondes entre les différentes composantes de l'Union.

6.9

Les tendances démographiques, en particulier le vieillissement de la main-d'oeuvre, auront une forte influence sur les perspectives du marché du travail dans l'UE; elles font clairement apparaître la nécessité de renforcer la formation/apprentissage tout au long de la vie.

6.10

Les perspectives démographiques mettent en relief l'importance d'atteindre un niveau d'emploi élevé ces prochaines années, de manière à ne pas susciter un accroissement des tensions sociales, cela devant aller de pair avec une augmentation poussée de la productivité.

6.11

Il apparaît nécessaire que l'économie européenne se focalise sur les activités fondées sur la connaissance, l'innovation et les nouvelles technologies d'information et de communication, afin de rendre l'économie européenne plus compétitive et d'accroître l'emploi et le niveau de vie. Il s'agit en somme de concrétiser les objectifs de la stratégie de Lisbonne.

7.1

Le CESE souscrit à la nouvelle architecture donnée à la politique de cohésion de l'UE pour l'après 2006, organisée autour d'un nombre limité de priorités (I — convergences; II — compétitivité régionale et emploi; III — coopération territoriale européenne) et focalisant leur concrétisation sur les stratégies de Lisbonne et de Göteborg aux niveaux national et régional.

7.2

De l'avis du CESE, les données présentées dans le rapport font clairement apparaître la nécessité de redoubler les efforts concourant à l'objectif de cohésion dans une Union élargie, ce pourquoi il est d'accord pour que l'objectif de la convergence soit d'abord orienté vers les régions disposant d'un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Il se félicite du traitement spécial que recevront les régions visées par «l'effet statistique», pour lesquelles a été prévue une aide dont le niveau dépasse ce qu'il avait été décidé en 1999 d'attribuer aux régions en «soutien transitoire».

7.3

Le CESE accueille favorablement la proposition d'affecter le Fonds de cohésion à l'objectif de la convergence et estime que celui-ci devrait continuer à fonctionner selon une logique nationale (États membres dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire) et sans que son application ne soit limitée par des critères régionaux.

7.4

Le CESE souscrit au sens qu'il convient de donner à la politique de cohésion en dehors des États membres et des régions moins développées (à savoir encourager la compétitivité et réduire les disparités entre régions, de même qu'accompagner la stratégie européenne pour l'emploi). Il défend la concentration thématique sur un nombre limité de priorités pour la compétitivité (économie de la connaissance, accessibilité, environnement et services d'intérêt général).

7.5

Il est également d'accord sur le fait qu'au niveau de la deuxième priorité, il convient d'accorder un traitement spécial aux régions actuellement éligibles à l'objectif 1 et qui ne respectent pas les critères d'éligibilité dans le cadre de la priorité accordée à la convergence, lesquelles bénéficieront d'une aide accrue pendant une période transitoire («soutien temporaire»).

7.6

L'aide à la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale a été importante pour l'intégration territoriale européenne, raison pour laquelle le CESE appuie la proposition de la Commission visant à créer un nouvel objectif, tirant profit de l'expérience accumulée dans le cadre de l'initiative INTERREG. Cet objectif porterait sur la coopération territoriale, en conservant les dimensions transfrontalière, interrégionale et transnationale ainsi que la possibilité pour les États membres d'inclure les régions maritimes dans la dimension transfrontalière. Il faut que les régions ayant des frontières avec les nouveaux États membres s'adaptent à la nouvelle situation, raison pour laquelle il conviendrait de créer un programme spécial qui leur serait destiné. Le CESE marque donc son accord à une nette augmentation des moyens financiers affectés à l'objectif «Coopération territoriale européenne», par rapport aux fonds antérieurement consacrés à INTERREG.

7.7

Le Comité accueille favorablement l'intention de la Commission de proposer la création d'un nouvel instrument juridique, sous la forme de «collectivités régionales transfrontalières», de manière à faciliter la coopération entre les États membres et les autorités locales et à renforcer les liens aux frontières extérieures, c'est-à-dire avec les nouveaux voisins.

7.8

Il est d'accord avec la Commission pour que l'ensemble des programmes prévoient une réponse intégrée aux spécificités territoriales et qu'il soit tenu compte de la nécessité que ceux-ci luttent contre les différentes formes de discrimination sociale.

7.9

Il accueille favorablement l'importance reconnue à la dimension urbaine: il convient d'intégrer dans les programmes des actions dans ce domaine, d'attribuer une pertinence particulière aux problèmes des villes et de reconnaître le rôle de celles-ci en tant que moteur du développement régional. Tout comme la Commission, le CESE reconnaît l'importance de la coopération entre villes en tant qu'élément clé de la coopération territoriale.

7.10

Le CESE estime qu'il est particulièrement important de garantir que les nouveaux instruments utilisés dans les zones rurales s'intègrent dans la politique agricole communautaire, en maintenant le degré actuel de concentration en matière d'aide aux régions et aux pays moins développés couverts par les programmes de convergence. Il attire également l'attention sur la nécessité que les aides accordées à ces zones rurales soient destinées non seulement à des projets agricoles, mais aussi à d'autres susceptibles de permettre le développement du monde rural.

8.1

Le CESE souscrit à la limitation à trois du nombre d'instruments financiers concourant à la politique de cohésion (FEDER, FSE et Fonds de cohésion) et au principe de la réduction tant du nombre d'objectifs que de celui d'instruments financiers qui y sont associés, ce qui contribuera à accroître la simplification et l'efficacité de la programmation.

8.2

Le Comité est favorable au renforcement de la coopération entre les États membres, les autorités locales et les partenaires économiques et sociaux.

8.3

Il souscrit à l'importance reconnue à l'évaluation régulière de l'impact territorial dans la politique régionale ainsi qu'à l'évaluation de l'impact territorial de la politique régionale, cette dernière devant également comprendre, comme la Commission le recommande, une évaluation de l'impact suscité par l'évolution des échanges commerciaux.

8.4

Le CESE juge important que la Commission, dans de futurs rapports, mette davantage en exergue l'égalité des chances entre les femmes et les hommes et l'évaluation de la contribution de la politique de cohésion à cet objectif.

8.5

S'agissant du système de gestion, le CESE souscrit au maintien des quatre principes (programmation, partenariat, concentration et additionnalité) et à la simplification basée sur une décentralisation accrue. Il estime toutefois que cet accroissement de la décentralisation ne doit pas remettre en question la nécessité pour la Commission de continuer à suivre de près l'exécution des programmes, afin de garantir la cohérence de la politique régionale au niveau de l'Union et d'éviter des dérives qui dévaloriseraient les objectifs poursuivis. Le contrôle exercé par la Commission doit être très strict, non seulement en ce qui concerne l'application correcte des fonds, afin de garantir l'absence de toute dérive, mais également pour ce qui est de vérifier si les projets financiers accomplissent ou non les fonctions pour lesquelles ils ont été conçus.

9.1

Le CESE rappelle son avis sur le «Partenariat pour la mise en œuvre des fonds structurels» (1), et plus particulièrement les conclusions suivantes:

9.2

Il est primordial de mener une réflexion sur les comités de suivi prévus à l'article 35 du règlement relatif aux fonds structurels. Les fonctions nouvelles et importantes qui ont été attribuées à ces organes, ou à ceux qui les remplaceraient, rendent indispensable une révision des mécanismes de participation des partenaires sociaux.

9.3

Il est avant tout nécessaire que la participation des partenaires aux comités de suivi devienne obligatoire et soit valorisée via l'attribution à ceux-ci du droit de vote, qui rendrait plus claire leur position concernant les questions débattues au sein de cette instance.

9.4

La Commission devrait commander l'élaboration d'une étude actualisée des différents modèles de participation qui ont été utilisés aux niveaux national et régional, ce qui permettrait d'évaluer et de diffuser une série de pratiques moins connues mais présentant un grand intérêt pour l'avenir.

9.5

Le CESE estime qu'il est indispensable de garantir l'indépendance de l'instance qui évalue un programme donné par rapport à l'autorité nationale responsable de son exécution et que là aussi, les partenaires institutionnels et les partenaires économiques et sociaux pourront jouer un rôle accru grâce à la connaissance qu'ils ont acquise avec les résultats pratiques obtenus à l'occasion des différentes interventions.

9.6

La sélection des partenaires et la transparence quant à leurs fonctions et à leurs responsabilités est de l'avis du CESE d'une importance primordiale.

9.7

L'éventuelle incompatibilité entre le fait que les partenaires participent effectivement à différentes phases de la mise en oeuvre des programmes et celui qu'ils soient en même temps promoteurs de projets rend nécessaire l'établissement de règles devant présider à la sélection des partenaires afin de ne pas associer au partenariat des instances qui dépendent de l'État et dont l'indépendance d'action serait par conséquent limitée en termes fonctionnels comme structurels.

9.8

Outre les entités qui constituent traditionnellement les partenaires économiques et sociaux (syndicats de travailleurs, associations d'industries, agriculteurs, artisans et commerçants, troisième secteur, coopératives, etc.), il importe de renforcer la participation des «organismes fonctionnellement autonomes», tels que les Chambres de commerce, les universités et les organismes promoteurs de logements sociaux, etc., aux politiques structurelles communautaires.

9.9

La composition du partenariat et l'éventuelle inefficacité des processus en raison d'un cumul de fonctions incompatibles avec la transparence et l'indépendance des décisions (par exemple, la participation aux phases de programmation/accompagnement/évaluation, des mêmes personnes qui sont d'ailleurs souvent également les bénéficiaires des programmes), peut être préjudiciable.

9.10

Il semblerait qu'il y a souvent incompatibilité entre le fait d'être décideur et celui d'être bénéficiaire des fonds structurels en même temps, cette situation pouvant également provoquer des conflits d'intérêts.

9.11

Le CESE estime que les partenaires économiques et sociaux devront avoir accès à un financement et à une formation afin de pouvoir remplir la fonction qui leur est confiée de manière satisfaisante, cette pratique étant rare, voire pratiquement inexistante pour l'heure.

9.12

La faible participation des partenaires est due dans certains cas au fait qu'ils n'ont pas suffisamment de personnel spécialisé ni les compétences suffisantes pour participer de manière active aux forums liés aux fonds communautaires, auxquels ils pourraient et devraient participer.

9.13

Le CESE estime que les États membres doivent être particulièrement attentifs à tout le processus bureaucratique, et en limiter autant que faire se peut la lourdeur. Souvent, c'est une complexité administrative exagérée et disproportionnée qui compromet le principe même du partenariat, en érigeant des barrières et en favorisant des pratiques trop fréquemment contre-productives.

9.14

Le CESE estime qu'il y a de grands avantages à tirer de l'établissement d'un seuil minimal de participation, réglementé par voie de règlement communautaire, tout en laissant aux États membres le soin de fixer des niveaux accrus de participation s'ils le souhaitent, par la voie législative ou à travers des dispositions nationales. Les règles à établir devront permettre une meilleure information ainsi que des formes plus intenses, stables et permanentes de participation des partenaires économiques et sociaux.

9.15

Le rôle des partenaires économiques et sociaux, le contenu des propositions et les procédures de participation sont nécessairement différents selon qu'il s'agit de la phase de préparation, de financement, de suivi ou d'évaluation des interventions structurelles de la Communauté. Il importe par conséquent de clarifier ce que l'on attend des partenaires, les dispositions qu'ils doivent prendre afin de garantir un taux de réussite maximum des programmes, à quels niveaux s'articulent les activités de partenariat et quelles sont les instances politiques et techniques au sein desquels les partenaires doivent intervenir.

9.16

Le partenariat revêt une importance décisive pour deux phases des interventions structurelles:

10.1.1

Le Comité accueille favorablement l'intention de la Commission d'établir, dans le cadre de la convergence, un mécanisme spécifique visant à compenser toutes les faiblesses des régions ultrapériphériques, ainsi que de celles touchées par des faiblesses structurelles permanentes.

10.1.2

Le CESE recommande que soit analysée dans la stratégie d'aide aux différentes régions la mesure dans laquelle les données quantitatives disponibles reflètent fidèlement le progrès économique et social, et ne résultent pas de l'impact statistique d'externalités très souvent non pertinentes pour la réalité économique et sociale de ces régions, comme c'est le cas pour l'implantation de systèmes off-shore, qui entraînent des distorsions des indicateurs utilisés.

10.2.1

Le CESE attire l'attention sur la complémentarité des politiques communautaires sectorielles pour l'objectif de la cohésion, en particulier dans les domaines de la R&D, de la société de l'information et des transports. Il se félicite de l'intention de considérer la cohérence entre la cohésion et la politique de concurrence comme un élément essentiel dans les différentes politiques communautaires.

10.2.2

Constatant que plus de 50 % des fonds destinés à la R&D sont concentrés dans un nombre très limité de régions de l'UE, le CESE plaide pour que la complémentarité avec les politiques sectorielles contrecarre cette concentration excessive et contribue au renforcement des mesures d'incitation au transfert de technologie entre les régions.

10.3.1

Compte tenu des ambitions que les États membres ont placées dans l'UE, par rapport aux objectifs de l'élargissement et de la stratégie de Lisbonne, il est peu raisonnable de penser que le niveau des ressources puisse être maintenu au même niveau. Le CESE a demandé de manière réitérée dans des avis émis au cours des dernières années que le plafond du budget communautaire soit augmenté. À la lumière de la limite proposée par la Commission (1,24 %) dans le cadre des perspectives financières pour la période 2007-2013, le CESE estime que les 0,41 % consacrés à la politique de cohésion (0,46 % avant les transferts destinés au développement rural et de la pêche) correspondent à un plafond maximal de ressources totales qui nous semble insuffisant pour permettre d'atteindre les ambitieux objectifs proposés.

10.3.1.1

Dans un tel scénario, et dans un contexte de besoins financiers accrus pour faire face à l'augmentation des disparités régionales résultant de l'élargissement, fondamentalement, ce seront les régions qui bénéficient actuellement de la politique de cohésion qui auront à leur charge les coûts de l'élargissement, par l'intermédiaire d'une diminution des aides communautaires qu'elles recevront.

10.3.1.2

De l'avis du CESE, cette situation est indéfendable du point de vue tant politique qu'économique, car elle est absolument contraire à tout principe d'équité dans la répartition des coûts de l'élargissement.

10.3.1.3

Le CESE ne comprend pas comment il serait possible d'assurer la compatibilité, d'une part, de l'objectif politique de l'élargissement et de l'approfondissement de l'Union, qui fait l'unanimité, et d'autre part, du maintien, voire de la réduction de l'effort que celui-ci exige des États membres. Il s'oppose à une vision réductrice de la construction européenne adoptée aux seuls motifs de difficultés conjoncturelles et d'une absence de vision d'avenir de la part de certains des acteurs les plus essentiels de ce processus.

11.1

Le CESE considère qu'il est de la plus haute importance que les critères économiques, sociaux et territoriaux qui présideront à la distribution entre les États membres des ressources destinées à la priorité «compétitivité régionale et emploi» soient définis avec la plus grande objectivité et la plus grande rigueur, en tenant particulièrement compte des indicateurs sociaux, et non seulement économiques.

11.2

Pour ce qui est de la mise en oeuvre des fonds, le CESE est d'avis que l'on doit de plus en plus avancer vers de nouvelles formes de participation des partenaires institutionnels, économiques et sociaux allant bien au-delà d'une participation aux organes de planification, de gestion, de contrôle/suivi et d'évaluation.

11.3

La concrétisation de mécanismes inspirés des subventions globales est de ce point de vue une voie qu'il convient de renforcer, en imposant aux États membres l'exigence d'adopter ce type de modèles, du moins pour une partie limitée des cadres communautaires d'appui, compte tenu des avantages susceptibles d'être retirés (diminution des entraves bureaucratiques, rapidité et absence d'effort budgétaire) par les États membres, vu les restrictions généralisées auxquelles sont actuellement soumises les finances publiques.

11.4

En outre, il faut encourager les partenariats public/privé, de manière à surmonter les restrictions actuelles au niveau des finances publiques et garantir leur financement à long terme.

11.5

Le CESE considère qu'il convient de renforcer les règles relatives aux abus en termes de délocalisation d'entreprises; il faut notamment prévoir des pénalités exemplaires et la restitution des fonds reçus s'il est prouvé que le désinvestissement n'a pas pour fondement la perte de viabilité de l'unité de production, et que la délocalisation intervient uniquement pour que l'entreprise voie augmenter les aides qu'elle reçoit.

11.6

Le Comité considère également souhaitable que dans le cadre de l'aide aux entreprises, l'importance des PME soit reconnue, à la lumière de leur rôle dans le contexte socio-économique, notamment en ce qui concerne leur capacité à générer des emplois et de la richesse, et de leur engagement notoire dans le développement de la région où elles sont situées.

11.7

Enfin, l'ambition de poursuivre une politique de cohésion économique, sociale et territoriale dans une Europe élargie constitue certainement l'un des défis majeurs auxquels l'UE va être confrontée. La politique de cohésion étant elle-même un pilier essentiel de l'intégration entre les peuples et les territoires de l'Union européenne, le CESE plaide auprès des États membres de l'Union pour qu'ils mènent à bon port cette réforme, compte tenu des échecs récents rencontrés dans le processus de construction de l'Union, afin de que les citoyens recommencent à croire dans la construction européenne.

11.8

De l'avis du CESE, il est crucial que les États membres maintiennent et renforcent leurs propres efforts de politique de cohésion, indépendamment de ceux déployés via les politiques de l'Union.

11.9

La nouvelle structure et les priorités de la politique de cohésion de l'Union sont conditionnées par l'élargissement, ainsi que par la limitation des ressources disponibles, et non par la suppression des disparités régionales et sociales. C'est ainsi que certains États membres et régions qui ont jusqu'à présent été d'importants bénéficiaires de la politique de cohésion européenne cesseront progressivement d'être éligibles à une partie substantielle des instruments disponibles. De toute évidence, cela ne veut pas dire qu'ils ont atteint le niveau de développement et de cohésion souhaité, ce pourquoi il est justifié qu'ils fassent l'objet d'une attention particulière dans le cadre des politiques budgétaires nationales.