Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

S'agissant des frontières extérieures de l'Union européenne, la politique communautaire vise à mettre en place une gestion intégrée permettant de garantir un niveau élevé et uniforme de contrôle des personnes et de surveillance aux fontières extérieures comme condition préalable de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Pour parvenir à cet objectif de gestion intégrée des frontières, il convient, comme le prévoit l'article 62, paragraphe 2, point a), du traité, d'arrêter des mesures fixant les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les États membres pour effectuer les contrôles aux frontières extérieures.

Étant donné que les États membres sont compétents pour mettre en oeuvre, au niveau opérationnel, ces règles communes, la politique communautaire bénéficiera manifestement d'une coordination accrue de leurs activités en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures.

Dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée "Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne" du 7 mai 2002 [1], la Commission préconise la création d'une "instance commune de praticiens des frontières extérieures" chargée de la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres.

[1] COM(2002) 233 final.

Le plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (le plan) approuvé par le Conseil, le 13 juin 2002 [2], a entériné la création d'une instance commune de praticiens des frontières extérieures (l'instance commune) dans le cadre du comité stratégique sur l'immigration, les frontières et l'asile (CSIFA) aux fins de la gestion intégrée des frontières extérieures.

[2] Doc. 10019/02 FRONT 58 COMIX 398.

Selon le plan, les principales tâches de l'instance commune qui a commencé à exercer ses activités en tant que CSIFA +, au cours du second semestre 2002, consisteraient à agir comme "tête" de la politique commune de gestion des frontières extérieures et comme "chef d'orchestre" coordonnant et pilotant des projets opérationnels.

Dans son rapport au Conseil sur la mise en oeuvre des programmes, des centres ad hoc, des projets pilotes et des opérations conjointes du 11 juin 2003 [3], la présidence grecque a conclu qu'en ce qui concerne les projets pilotes et les opérations conjointes, l'absence d'un mécanisme de surveillance et d'une méthode d'évaluation indépendante et approfondie, ainsi que d'une méthode pour traiter et utiliser les résultats, se fait cruellement sentir. La présidence grecque a donc appelé à examiner la nécessité d'une nouvelle structure institutionnelle afin de renforcer la coopération opérationnelle pour la gestion des frontières extérieures.

[3] Doc. 10058/1/03 REV 1 FRONT 70 COMIX 354.

Dans la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil en vue du Conseil européen de Thessalonique sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier [4], du 3 juin 2003, la Commission a souligné que l'instance commune s'est avérée présenter des limites structurelles au regard de la coordination de la coopération opérationnelle aux fontières extérieures. La Commission a donc proposé que l'instance commune continue à exécuter certaines tâches de coordination à caractère plutôt stratégique, tandis que les tâches de nature plutôt opérationelle pourraient être confiées à une nouvelle structure communautaire permanente, qui serait en mesure d'exécuter ces tâches quotidiennes de gestion et de coordination et d'apporter une réponse rapide en cas d'urgence.

[4] COM(2003) 323 final.

Dans ses conclusions concernant la gestion efficace des frontières extérieures des États membres de l'UE du 5 juin 2003 [5], le Conseil a appelé au renforcement de l'instance commune comme groupe de travail du Conseil par des experts détachés par les États membres auprès du secrétariat général du Conseil.

[5] Doc. 10059/03 FRONT 71 COMIX 355.

Lors de sa réunion des 19 et 20 juin 2003, le Conseil européen de Thessalonique a entériné les conclusions susmentionnées du Conseil du 5 juin 2003 et a invité la Commission à examiner la nécessité de créer de nouveaux mécanismes institutionnels, y compris la création éventuelle d'une structure opérationelle communautaire, afin de renforcer la coopération opérationnelle en matière de gestion des frontières extérieures.

Dans les conclusions du Conseil européen des 16 et 17 octobre 2003, le Conseil européen s'est félicité que la Commission envisage de présenter une proposition en vue de la création d'une Agence pour la gestion des frontières extérieures dans un délai suffisant pour permettre au Conseil de dégager d'ici la fin de l'année un accord politique sur les éléments principaux de ce dossier.

La présente proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures répond à l'invitation du Conseil européen. Elle tient compte des expériences de coopération entre États membres dans le cadre de l'instance commune à la place de laquelle l'Agence coordonnera la coopération opérationnelle.

Par rapport à l'instance commune, l'Agence devra s'acquitter d'une tâche supplémentaire consistant à coordonner et à organiser des opérations de retour des États membres et d'identifier les meilleures pratiques concernant l'obtention de documents de voyage et l'éloignement des États membres de ressortissants de pays tiers. En effet, dans la plupart des États membres, les aspects opérationnels de l'éloignement de ressortissants de pays tiers relèvent de la compétence des autorités chargées du contrôle des frontières extérieures.

Aux fins d'une politique crédible en matière d'immigration, il doit être possible d'obtenir le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les États membres. Sur la base de la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative à une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier [6], le Conseil a adopté un plan d'action sur une politique communautaire de retour. La Commission a été à la base de la mise en oeuvre de la politique communautaire en matière de retour, en présentant une proposition d'instrument financier de gestion des retours et, au début de l'année 2004, une proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour les procédures de retour et la reconnaissance mutuelle des décisions en matière de retour. En outre, la Commission a déjà conclu, ou est en train de négocier, des accords de réadmission avec un certain nombre de pays tiers clés. La coordination par l'Agence des aspects opérationnels de l'éloignement de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les États membres constitue donc une mission importante aux fins de la mise en oeuvre de la politique communautaire en matière de retour.

[6] COM(2002) 564 final.

2. OBJECTIF

Le principal objectif de la politique communautaire concernant les frontières extérieures de l'Union européenne est de mettre en place une gestion intégrée des frontières garantissant un niveau élevé et uniforme de contrôle et de surveillance, condition préalable indispensable à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Pour parvenir à cet objectif, il convient, comme le prévoit l'article 62, paragraphe 2, point a), du traité, d'arrêter des mesures fixant les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les États membres pour effectuer les contrôles aux frontières extérieures.

Depuis l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, il existe déjà des règles communes en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures au niveau communautaire.

Ces règles communes sont appliquées à un niveau opérationnel par les autorités nationales compétentes des États membres qui appartiennent à l'espace sans frontières intérieures. L'expérience a cependant montré que, pour parvenir à une efficacité optimale, il ne suffit pas que les autorités nationales appliquent les règles communes, mais il est impératif qu'elles appliquent ces règles de manière harmonisée, garantissant ainsi un niveau également élevé de contrôle et de surveillance à toutes les frontières extérieures. Par conséquent, il est de plus en plus admis qu'une coopération accrue entre les autorités nationales compétentes aurait des effets positifs sur la politique communautaire en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures.

L'objectif du présent règlement consiste donc à optimiser la mise en oeuvre de la politique communautaire en matière de gestion des frontières extérieures en améliorant la coordination de la coopération opérationnelle entre les États membres par la création d'une Agence. Cette Agence aurait pour mission de faciliter l'application des mesures communautaires existantes ou futures relatives à la gestion des frontières extérieures en assurant la cordination des actions des États membres visant à appliquer ces mesures.

L'Agence ne pourra donc pas définir d'orientations politiques ni présenter de propositions législatives ou exercer des compétences d'exécution au sens de l'article 202 du traité. Elle assistera simplement les États membres dans la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures et d'éloignement de ressortissants de pays tiers.

À ces fins, l'Agence établira et appliquera des lignes directrices, concernant, entre autres, la formation des gardes-frontières, mais ces lignes directrices ne seront pas contraignantes.

La législation communautaire en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures et d'éloignement de ressortissants de pays tiers continuera naturellement d'être établie conformément aux règles communautaires.

La Commisison sera représentée au conseil d'administration de l'Agence et fournira tout conseil et toute indication nécessaires en matière de législation communautaire.

Les activités de l'Agence seront purement complémentaires à celles des services nationaux des États membres chargés du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures et de l'éloignement de ressortissants de pays tiers.

Les tâches principales de l'Agence consistent à :

- coordonner la coopération opérationnelle entre États membres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures;

- prêter assistance aux États membres pour la formation de leurs gardes-frontières nationaux en fournissant une formation au niveau européen pour les formateurs nationaux de gardes-frontières, ainsi qu'en organisant des séminaires et en offrant une formation complémentaire aux agents des administrations compétentes;

- effectuer des évaluations des risques générales ou spécifiques;

- suivre l'évolution de la recherche en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures;

- assister les États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures

- coordonner la coopération opérationnelle entre États membres en matière d'éloignement de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les États membres.

Les tâches énumérées ci-dessus sont pour l'essentiel similaires à celles de l'instance commune.

Aux fins de l'exécution de sa mission, l'Agence coopère avec d'autres services chargés du contrôle des frontières extérieures, en particulier avec les douanes qui exercent les principales responsabilités en matière de contrôle des marchandises aux frontières extérieures, et elle tient compte de leurs travaux. À cet égard et compte tenu de la récente communication relative au rôle des services douaniers en matière de gestion intégrée des frontières extérieures, les possibles synergies entre les travaux de l'Agence et ceux des douanes et des services opérant aux frontières devraient être examinées régulièrement.

Sur la base de l'expérience acquise par l'Agence, la Commission peut proposer d'étendre ses activités pour couvrir d'autres domaines liés à la gestion des frontières extérieures.

Comme il ressort de la liste ci-dessus, l'Agence assumera les activités qui relèvent actuellement de différents projets concernant respectivement le développement d'un modèle d'évaluation commune et intégrée des risques (CIRAM), un tronc commun de formation pour les gardes-frontières et la recherche sur les technologies utilisées pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures.

En effet, les activités en question constituent des domaines horizontaux au centre même du concept de gestion intégrée des frontières extérieures. Elles ne sont pas liées à un type de frontières particulier et devraient donc être gérées de manière centralisée pour garantir la cohérence et l'uniformité des concepts et des critères à appliquer dans tous les États membres.

La création d'une Agence chargée de coordonner les aspects opérationnels du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures constitue une étape concrète et importante vers l'instauration d'une solidarité entre États membres en matière de gestion des frontières extérieures.

L'Agence créera et gérera les bases de données d'équipements techniques de contrôle des frontières que chaque État membre serait disposé à mettre temporairement à la disposition des autres États membres suite à une évaluation des besoins et des risques effectuée par l'Agence.

L'Agence acquerra elle-même des équipements techniques pour ses experts, qui pourront également être mis à la disposition des États membres participant à des opérations conjointes et à des projets pilotes. L'Agence contribuera ainsi de manière significative au partage des charges.

L'un des principaux avantages de la création d'une structure centralisée telle qu'une Agence en matière de gestion opérationnelle des frontières consiste à renforcer les capacités d'assistance pour traiter une situation critique aux frontières extérieures au niveau européen.

Comme le montre l'actualité récente, de telles crises sont susceptibles d'avoir lieu de temps à autre, notamment autour de la Méditerranée. Le grand nombre d'immigrés clandestins qui tentent de passer les mêmes frontières extérieures de l'Union européenne dans des circonstances nécessitant des efforts particuliers de la part du ou des État(s) membre(s) qui contrôle(nt) cette frontière extérieure exige une coordination et une coopération non seulement aux niveaux local ou régional, mais également au niveau européen.

Dans ce type de circonstances, l'Agence pourrait fournir aux États membres concernés une assistance en matière de coordination. L'Agence pourrait également fournir, à titre temporaire, ses experts et de l'équipement pour aider les autorités nationales compétentes.

3. MISE EN OEUVRE

L'Agence coopérera directement avec les États membres et cordonnera l'ensemble des opérations conjointes et des projets pilotes aux frontières extérieures.

L'Agence établira des bureaux spécialisés chargés de traiter des aspects spécifiques du contrôle et de la surveillance des frontières terrestres, aériennes et maritimes en transformant la structure existante, plutôt informelle, des centres en structure communautaire.

En tant que services locaux de l'Agence, les bureaux spécialisés font partie intégrante de sa structure. Ils rendent compte à l'Agence et suivent ses instructions.

Les États membres peuvent soumettre des propositions d'opérations conjointes et de projets pilotes à l'Agence pour évaluation et approbation. Lors de la prise de décision sur les propositions, l'Agence mettra l'accent sur leur pertinence, leur compatibilité et leur valeur ajoutée. En outre, l'Agence peut décider elle-même de lancer des initiatives d'opérations conjointes et de projets pilotes avec les États membres. L'Agence exerce ses activités par l'intermédiaire de ses bureaux spécialisés aux fins de l'organisation opérationnelle de ces opérations conjointes et projets pilotes.

Il convient de souligner que le personnel de l'agence, y compris les experts nationaux détachés par les États membres, ne dispose, au départ, d'aucun pouvoir répressif dans les États membres et n'effectue donc pas de contrôles aux frontières extérieures.

S'agissant du financement des opérations, l'Agence peut décider de co-financer les opérations conjointes et les projets pilotes proposés et mis en oeuvre par les États membres. Elle évalue les résultats des opérations et des projets et en effectue une analyse comparative en vue d'améliorer la qualité des futures opérations.

Les questions horizontales (formation des gardes-frontières, analyse des risques et suivi de la recherche) relèveront de la seule Agence.

S'agissant de l'organisation et de la coordination des opérations de retour conjointes, l'Agence fournira aux États membres l'assistance technique nécessaire, par exemple en mettant en place un réseau de points de contact à cet effet, en gérant un inventaire actualisé des ressources et installations existantes et disponibles ou en établissant des lignes directrices et des recommandations spécifiques relatives aux opérations de retour conjointes.

Comme indiqué ci-dessus, l'Agence peut aider les États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures en matière de coordination. Elle peut également mettre ses propres experts et équipements techniques à la disposition du ou des État(s) membre(s) concerné(s). Toutefois, ces experts n'auront qu'un rôle consultatif et ne participeront pas activement à des activités purement répressives.

4. FINANCEMENT

L'Agence peut cofinancer des opérations conjointes et des projets pilotes aux frontières extérieures par des fonds alloués sur son budget conformément à son règlement financier. Dans sa proposition de programme de travail annuel, l'Agence pourra définir certains de ces projets et opérations et inviter les États membres à participer à leur mise en oeuvre.

5. CHOIX D'UNE STRUCTURE COMMUNAUTAIRE

Le choix de créer une Agence aux fins de la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures est justifié par le besoin évident d'établir une structure opérationnelle communautaire indépendante et spécialisée, comme l'a prévu le Conseil européen de Thessalonique pour améliorer la coopération opérationnelle entre États membres.

En choisissant de créer une Agence, la Commission a souligné qu'une telle structure serait mieux en mesure qu'elle de collecter le savoir-faire hautement technique en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures qui permettra à l'Agence d'apporter une valeur ajoutée à la coopération opérationnelle dans ce domaine. En outre, la création d'une Agence devrait accroître la visibilité de la gestion des frontières extérieures auprès du public et permettre de réaliser des économies au regard de la coopération opérationnelle relevant de sa compétence.

La présente proposition de règlement portant création d'une Agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures a été établie sur la base du livre blanc sur la gouvernance européenne [7] du 25 juillet 2001, de la méta-évaluation du système d'agences communautaire [8] effectuée par la Commission, de la communication de la Commission concernant l'encadrement des agences européennes de régulation [9] et du règlement de la Commission, du 23 décembre 2002, portant règlement financier-cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [10].

[7] COM(2001) 428 final.

[8] Rapport final de la Commission du 15 septembre 2003.

[9] COM(2002) 718 final.

[10] Règlement (CE, EURATOM) n° 2343/2002 de la Commission du 23 décembre 2002.

Dans ce cadre, une attention particulière devrait être accordée non seulement aux questions types sur l'efficacité de l'Agence, mais aussi à la cohérence avec la politique comunautaire, à la contribution effective de l'Agence à la mise en oeuvre de cette politique, à la valeur ajoutée fournie par l'Agence en tant que forme organisationnelle de mise en oeuvre de la polituque communautaire, aux effets à long terme des activités de l'Agence pour les bénéficiaires finaux (c'est-à-dire les autorités compétentes des États membres). Une analyse plus formelle sera entreprise à cette fin parallèlement au processus législatif.

L'Agence créée par le présent règlement est une agence de régulation chargée d'assister les États membres aux fins de la mise en oeuvre de la législation communautaire dans ce domaine par la coordination d'aspects opérationnels de la coopération aux frontières extérieures.

6. CHOIX DE LA BASE JURIDIQUE

L'article 66 du traité instituant la Communauté européenne constitue la base juridique du présent règlement dont l'objectif immédiat consiste à concourir à la mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice en renforçant la coopération administrative entre les services concernés de chaque État membre et de la Commission concernant la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures et en matière de retour.

Étant donné que la base juridique de la proposition de règlement relève du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, elle est affectée par la "géométrie variable" découlant des protocoles sur les positions du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark. La politique communautaire en matière de gestion intégrée des frontières extérieures constitue un acquis de Schengen et la présente proposition de règlement est donc basée sur cet acquis. Il convient donc de tenir compte de certaines conséquences des différents protocoles.

Royaume-Uni et Irlande

Aux termes des articles 4 et 5 du protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, "l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, qui n'ont pas souscrit à l'acquis de Schengen, peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis".

La présente proposition constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen, auxquelles le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent pas, conformément à la décision 2000/365/CE du Conseil, du 29 mai 2000, relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen et à la décision 2002/192/CE du Conseil, du 28 février 2002, relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen. Le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent donc pas à l'adoption desdits règlements, qui ne les lient pas et ne leur sont pas applicables.

Danemark

En vertu du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne, ce dernier ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures visées au titre IV du traité instituant la Communauté européenne, à l'exception des "mesures déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures, (...) les mesures relatives à l'instauration d'un modèle type de visa" (ancien article 100c du traité instituant la Communauté européenne).

Les présentes propositions développent l'acquis de Schengen et, aux termes de l'article 5 du protocole, "le Danemark décide, dans un délai de six mois après que le Conseil a arrêté une décision au sujet d'une proposition ou d'une initiative visant à développer l'acquis de Schengen en application des dispositions du titre IV du traité instituant la Communauté européenne, s'il transpose cette décision dans son droit national".

Norvège et Islande

Conformément à l'article 6, premier alinéa, du protocole Schengen, un accord a été signé, le 18 mai 1999, entre le Conseil, la Norvège et l'Islande afin d'associer ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [11].

[11] JO L 176 du 10.7.1999, p. 35.

En vertu de l'article premier de l'accord, la Norvège et l'Islande sont associées aux activités de la Communauté Européenne et de l'Union Européenne dans les domaines couverts par les dispositions visées aux annexes A (dispositions de l'acquis de Schengen) et B (dispositions des actes de la Communauté Européenne, qui ont replacé les dispositions correspondantes de la Convention de Schengen ou ont été adoptés conformément à celle-ci) de l'accord, ainsi que par celles qui leur feront suite.

L'article 2 de l'accord prévoit que les dispositions de tous les actes et mesures pris par l'Union européenne pour modifier ou compléter l'acquis de Schengen (annexes A et B) sont également mis en oeuvre et appliqués par la Norvège et l'Islande.

La présente proposition complète et développe l'acquis de Schengen tel qu'il est défini à l'annexe A de l'accord.

Il convient, par conséquent, d'examiner cette matière au sein du "comité mixte" prévu à l'article 4 de l'accord, afin de donner la possibilité à la Norvège et à l'Islande "d'exposer les problèmes que leur pose [cette] mesure" et "de s'exprimer sur toute question portant sur l'élaboration de dispositions les concernant ou sur leur mise en oeuvre".

Nouveaux États membres

La présente initiative constituant un acte fondé sur l'acquis de Schengen ou s'y rapportant, au sens de l'article 3, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion, elle s'appliquera dans les nouveaux États membres à compter de leur adhésion.

7. SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

Le titre IV "visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes" institue une compétence communautaire dans ces domaines. Cette compétence doit, cependant, être exercée conformément à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, par conséquent, si et dans la mesure où l'action réalisée au niveau communautaire présente des avantages manifestes, en raison de son échelle ou de ses effets, par rapport à une action réalisée au niveau d'un État membre. La proposition de règlement répond à ces critères.

Subsidiarité

Les administrations nationales ne sont individuellement pas en mesure de mettre en place une gestion européenne complète et intégrée de la coopération opérationnelle en matière de contrôle des frontières extérieures et d'éloignement des ressortissants de pays tiers du territoire des États membres. Il est donc nécessaire de créer une structure communautaire pour améliorer la coopération opérationnelle entre ces administrations. La réalisation effective des opérations conjointes et des projets pilotes incombe aux seuls États membres.

Proportionnalité

Le règlement établit une Agence communautaire chargée de la coordination de la coopération opérationnelle, de fournir une assistance financière et qui est compétente en matière de formation et d'autres questions horizontales pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures et l'éloignement des États membres de ressortissants de pays tiers. En tant que structure communautaire, l'Agence doit être soumise à des règles claires et uniformes établies par un règlement du Conseil, qui constitue l'instrument adéquat pour la création d'agences communautaires.

8. COMMENTAIRE DES ARTICLES

Article 1

Cet article est relatif à la création de l'Agence. Il fixe l'objectif de l'Agence.

Article 2

Cet article concerne les principales activités de l'Agence.

Article 3

L'article 3 indique quelles sont les compétences de l'Agence au regard des opérations conjointes et des projets pilotes aux frontières extérieures.

Par "opérations conjointes", on entend les activités opérationnelles effectuées par deux États membres ou davantage, éventuellement en coopération avec l'Agence, en vue de renforcer la surveillance et le contrôle sur une partie des frontières extérieures.

Par "projets pilotes", on entend les activités opérationnelles liées à la surveillance et au contrôle des frontières extérieures, visant à examiner s'il est possible d'utiliser certaines méthodes opérationnelles et/ou certains équipements techniques.

Les activités opérationnelles couvertes par l'article 3 correspondent aux activités en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures actuellement cofinancées dans le cadre du programme ARGO. Le programme ARGO sera remplacé par l'Agence s'agissant de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures.

Sur la base de propositions des États membres, l'Agence choisira des opérations et des projets en vue de les cofinancer et de les coordonner. Elle peut également lancer elle-même des projets et des opérations en coopération avec les États membres. Elle peut aussi décider de mettre ses équipements techniques à la disposition des États membres participant aux opérations conjointes ou aux projets pilotes. L'Agence procède à l'évaluation des résultats de l'ensemble des opérations et des projets et publie une analyse comparative des résultats dans son rapport général annuel adressé au Parlement européen, au Conseil, à la Commission, au Comité économique et social et à la Cour des comptes (voir article 17, paragraphe 2, point b)).

Article 4

Conformément à cet article, l'Agence prépare des évaluations des risques à la fois générales et spécifiques.

Les évaluations des risques générales sont utilisées pour apprécier les risques d'immigration clandestine à toutes les frontières extérieures de l'Union européenne, tandis que les analyses des risques spécifiques mettent l'accent sur les particularités locales de certaines parties des frontières extérieures ou sur certaines tendances du modus operandi de l'immigration clandestine. Ainsi, une évaluation des risques peut porter sur les possibilités que des immigrés clandestins tendent de franchir une partie déterminée des frontières extérieures en tenant compte d'informations sur la surveillance de cette partie des frontières, des caractéristiques géographiques de la zone en question et des informations relatives au modus operandi de l'immigration clandestine dans cette zone. Des solutions peuvent être trouvées sur la base de l'analyse de ces informations. Étant donné que l'évaluation des risques constitue une tâche horizontale déterminante au regard du concept de gestion intégrée des frontières extérieures, l'Agence assumera cette tâche à la place du centre d'analyse des risques finlandais (Finnish Risk Analysis Centre (RAC)). Aux fins du développement d'un modèle commun et intégré d'analyse des risques, l'agence se basera sur le CIRAM déjà existant.

Article 5

En vertu de cet article, l'Agence est chargée de la formation de formateurs nationaux et elle propose des séminaires et une formation complémentaire aux fonctionnaires du corps national de gardes-frontières. Étant donné qu'il s'agit d'une tâche horizontale au coeur du concept de gestion intégrée des frontières extérieures, l'Agence assumera cette tâche à la place du centre ad hoc autrichien pour la formation des gardes-frontières (Austrian Ad-hoc Centre for Border Guard Training (ACT)). Aux fins du développement d'un tronc commun pour la formation des gardes-frontières, l'Agence se basera sur le tronc commun préétabli. Le tronc commun devrait contenir des lignes directrices sur la manière d'exécuter les tâches de gardes-frontières en mettant l'accent sur l'application de mesures/sanctions, les activités de contrôle, les enquêtes, la gestion, les équipements et les méthodes utilisés lors des opérations et le développement de la personnalité.

Article 6

Au titre de cet article, l'Agence suivra de près l'évolution de la recherche scientifique en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures.

À titre d'exemples des types de recherches que l'Agence devrait suivre, on peut citer la recherche en matière de systèmes de détection d'immigrés clandestins cachés dans des automobiles, des camions ou des trains, et les études scientifiques indépendantes concernant les schémas d'immigation clandestine.

L'Agence communiquera les informations obtenues à la Commission et aux États membres lors de séminaires et par des rapports.

Article 7

En vue d'accroître la solidarité des États membres dans ce domaine, l'Agence créera et gérera un inventaire centralisé des équipements techniques de contrôle et de surveillance des frontières extérieures des États membres. Sur la base d'une évaluation des besoins et des risques, l'Agence peut demander à un État membre qui dispose des équipements techniques en question de les mettre temporairement à la disposition d'un autre État membre.

Article 8

Les États membres confrontés à des circonstances nécessitant une assistance technique et opérationnelle accrue aux fins du contrôle des frontières extérieures peuvent demander une assistance à l'Agence.

L'Agence peut organiser une assistance opérationnelle et technique adéquate pouvant consister en une assistance en matière de coordination avec d'autres États membres et dans le détachement d'experts spécialisés dans le contrôle et la surveillance des frontières extérieures et la mise à disposition de leur équipement technique. Les experts peuvent seulement prêter assistance aux autorités nationales et ils ne disposent d'aucun pouvoir répressif dans le ou les État(s) membre(s) où ils sont détachés.

Il convient de souligner que les "circonstances nécessitant une assistance technique et opérationnelle accrue" visées à l'article 8 du présent règlement ne correspondent pas à la "situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers" mentionnée à l'article 64, paragraphe 2, du traité. En outre, si les mesures provisoires adoptées par le Conseil en vertu de l'article 64, paragraphe 2, ont une nature législative et politique, les mesures susceptibles d'être prises par l'Agence au titre de l'article 8 sont manifestement limitées à une assistance purement technique et opérationnelle sur le terrain en vue de rétablir un niveau élevé de contrôle et de surveillance de la partie des frontières extérieures concernée.

Article 9

L'agence fournira aux États membres l'assistance technique nécessaire à l'organisation d'opérations de retour conjointes, par exemple en mettant en place un réseau de points de contact à cet effet, en tenant un inventaire actualisé des ressources et installations existantes et disponibles ou en établissant des lignes directrices et des recommandations spécifiques relatives aux opérations de retour conjointes.

Article 10

Cet article autorise l'Agence à établir des systèmes d'échange d'informations avec la Commission et les États membres. À cette fin, l'Agence peut décider d'utiliser des installations existantes comme le système ICONET.

Article 11

L'Agence devrait être en mesure d'échanger des informations stratégiques à caractère non personnel tant avec EUROPOL (dans le cadre du troisième pilier du cadre communautaire et chargé de la lutte contre les réseaux d'immigration clandestine et la traite des êtres humains) qu'avec les autorités compétentes de pays tiers et les organisations internationales, comme Interpol. Cet échange d'informations est jugé indispensable pour que l'Agence soit en mesure de collecter les informations nécessaires aux fins de ses évaluations des risques. EUROPOL participe déjà activement aux travaux effectués dans ce domaine dans le cadre de l'instance commune.

Comme indiqué ci-dessus, les informations échangées entre l'Agence et d'autres parties concernées ne contiendront pas de données à caractère personnel, mais constitueront pour l'essentiel des informations générales relatives aux tendances récentes et au modus operandi de l'immigration clandestine.

L'article 11 autorise donc l'Agence à coopérer en matière d'échange d'informations stratégiques à caractère non personnel avec les parties susmentionnées. Les informations échangées doivent être pertinentes au regard des activités de l'Agence.

Article 12

Cet article porte sur le statut juridique de l'Agence et son siège.

Article 13

Les bureaux spécialisés visés à l'article 14 seront créés sur la base des centres responsables des frontières terrestres, aériennes et maritimes déjà établis par les États membres dans le cadre de l'instance commune de praticiens des frontières extérieures et ces derniers feront partie intégrante de l'Agence. Les bureaux spécialisés de l'Agence seront gérés par des experts nationaux détachés par les États membres, provenant dans la mesure du possible des centres responsables des frontières existants.

Article 14

Cet article contient les règles générales applicables au personnel de l'Agence.

Article 15

Cet article se rapporte aux privilèges et immunités accordés au personnel de l'Agence.

Article 16

Cet article concerne la responsabilité de l'Agence.

Article 17

Cet article est relatif aux pouvoirs du conseil d'administration de l'Agence.

Article 18

Cet article indique quelle est la composition du conseil d'administration de l'Agence.

Article 19

Cet article concerne la présidence du conseil d'administration de l'Agence.

Article 20

Cet article contient des dispositions relatives aux réunions du conseil d'administration de l'Agence.

Article 21

Cet article contient des dispositions relatives au vote au sein du conseil d'administration de l'Agence.

Article 22

Cet article décrit les fonctions et les pouvoirs du directeur exécutif de l'Agence.

Article 23

Cet article établit la procédure de nomination et de révocation des hauts fonctionnaires de l'Agence et il indique quelles doivent être leurs qualifications générales. Il prévoit la durée du mandat des hauts fonctionnaires.

Article 24

Cet article concerne la traduction des documents et de la correspondance de l'Agence.

Article 25

Cet article porte sur la transparence et sur les règles applicables à la communication.

Article 26

Cet article est relatif au budget de l'Agence.

Article 27

Cet article concerne l'exécution et le contrôle du budget de l'Agence.

Article 28

Cet article concerne la lutte contre la fraude.

Article 29

Cet article contient une clause d'évaluation en vertu de laquelle l'Agence se soumet à une évaluation externe indépendante dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle elle a commencé à assumer ses responsabilités, puis tous les cinq ans.

Article 30

Cet article est relatif à l'adoption de la réglementation financière applicable à l'Agence.

Article 31

Cet article indique la date d'entrée en vigueur du règlement. Il prévoit que l'Agence exerce ses responsabilités à compter du 1er janvier 2005.

2003/0273 (CNS)

Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 66,

vu la proposition de la Commission [12],

[12] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [13],

[13] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité économique et social européen [14],

[14] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité des régions [15],

[15] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) La politique communautaire relative aux frontières extérieures de l'Union européenne vise à mettre en place une gestion intégrée garantissant un niveau élevé et uniforme de contrôle et de surveillance qui constitue le corollaire indispensable de la libre circulation des personnes dans l'Union européenne et un élément déterminant de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. À cette fin, il est prévu d'établir des règles communes relatives aux normes et aux procédures de contrôle aux frontières extérieures;

(2) Pour mettre efficacement en oeuvre les règles communes, il importe d'accroître la coordination de la coopération opérationnelle entre États membres;

(3) En tenant compte de l'expérience de l'instance commune de praticiens des frontières extérieures [16] opérant au sein du Conseil, un organisme d'experts spécialisé chargé d'améliorer la coordination de la coopération opérationnelle entre États membres en matière de gestion des frontières extérieures devrait être créé sous la forme d'une Agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures;

[16] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen "Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne" COM(2002) 233 final.

(4) L'Agence vise à faciliter l'application des mesures communautaires existantes ou futures relatives à la gestion des frontières extérieures en assurant la cordination des actions des États membres visant à appliquer ces mesures;

(5) Sur la base d'un modèle d'évaluation commune et intégrée des risques, l'Agence effectue des analyses des risques pour fournir à la Communauté et aux États membres des informations adéquates permettant de prendre des mesures appropriées ou de traiter des menaces et des risques en vue d'améliorer la gestion intégrée des frontières extérieures;

(6) L'Agence propose des formations au niveau européen pour les formateurs nationaux de gardes-frontières, ainsi que des formations complémentaires et des séminaires en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures et d'éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les États membres aux agents des services nationaux compétents;

(7) L'Agence suit l'évolution de la recherche scientifique pertinente pour le domaine dans lequel elle exerce ses activités et communique ces informations à la Commission et aux États membres;

(8) L'Agence gère des listes d'équipements techniques fournies par les États membres, contribuant ainsi à la mise en commun de ressources matérielles;

(9) L'Agence prête également assistance aux États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures;

(10) En effet, dans la plupart des États membres, les aspects opérationnels du retour des ressortissants de pays tiers séjournant illégalement dans les États membres relèvent de la compétence des autorités chargées du contrôle des frontières extérieures. Étant donné que l'exécution de ces tâches au niveau européen apporte manifestement une valeur ajoutée, l'Agence coordonne et organise les opérations de retour des États membres et développe les meilleures pratiques en matière d'obtention de documents de voyage et de retour de ressortissants de pays tiers à partir du territoire des États membres, conformément à la politique communautaire en matière de retour;

(11) Pour mener à bien sa mission, l'Agence peut coopérer en matière d'échange d'informations stratégiques à caractère non personnel avec Europol, les autorités compétentes des pays tiers et les organisations internationales compétentes dans les domaines régis par le présent règlement, dans le cadre d'accords de travail conclus avec ces organismes, conformément aux dispositions pertinentes du traité;

(12) Sur la base de l'expérience de l'unité commune de praticiens des frontières extérieures et des centres spécialisés dans les différents aspects du contrôle et de la surveillance des frontières respectivement terrestres, aériennes et maritimes, mis en place par les États membres, l'Agence peut créer elle-même des bureaux spécialisés chargés des frontières terrestres, aériennes et maritimes;

(13) L'Agence est indépendante dans les domaines techniques et jouit d'une autonomie juridique, administrative et financière. À cette fin, il est nécessaire et approprié que l'Agence soit un organisme de la Communauté doté d'une personnalité juridique et exerçant les pouvoirs d'exécution qui lui sont conférés par le présent règlement;

(14) Pour assurer la pleine autonomie et l'indépendance de l'Agence, il convient de la doter d'un budget propre alimenté pour l'essentiel par une contribution de la Communauté. La procédure budgétaire communautaire devrait être applicable dans la mesure où sont concernées la contribution de la Communauté et toute subvention imputable sur le budget général de l'Union européenne. Le contrôle des comptes devrait être assuré par la Cour des comptes;

(15) Le règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) [17] s'applique sans restriction à l'Agence, qui devrait adhérer à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission des Communautés européennes relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) [18];

[17] JO L 136 du 31.5.1999, p. 1.

[18] JO L 136 du 31.5.1999, p. 15.

(16) Le règlement (CE) n° 1049/2001 [19] relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, s'applique sans restrictions à l'Agence;

[19] JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

(17) Afin de contrôler efficacement le fonctionnement de l'Agence, la Commission et les États membres devraient être représentés dans un conseil d'administration. Celui-ci devrait être doté des pouvoirs nécessaires pour établir le budget, vérifier son exécution, adopter les règles financières appropriées, mettre en place des procédures de travail transparentes pour les décisions de l'Agence et nommer le directeur exécutif;

(18) Conformément aux principes de subsidiarité et de proportionalité, tels qu'établis à l'article 5 du traité, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, eu égard à la nécessité de mettre en place une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, être mieux réalisés au niveau communautaire. Le présent règlement se borne au minimum requis pour réaliser ces objectifs et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin;

(19) Compte tenu de l'évolution constante des défis auxquels il convient de faire face aux fins d'une gestion efficace des frontières extérieures, une éventuelle extension progressive du champ d'application des activités de l'agence devrait être prévue. Elle pourrait, par exemple, consister à charger l'Agence d'effectuer des inspections aux frontières extérieures et de faciliter la coopération opérationnelle avec les pays tiers et les organisations internationales concernés, eu égard au cadre institutionnel de la Communauté européenne. Le présent règlement s'applique à tout autre domaine lié à la gestion des frontières extérieures sur la base d'une future proposition présentée conformément au traité instituant la Communauté européenne;

(20) Rappelant que l'efficacité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures revêt une importance suprême pour les États membres indépendamment de leur situation géographique, qu'il est en conséquence nécessaire de promouvoir la solidarité entre les États membres dans le domaine de la gestion des frontières extérieures, et que la création de l'Agence, qui assiste les États membres dans la mise en oeuvre opérationnelle de la gestion de leurs frontières extérieures, notamment du retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, constitue une avancée importante dans ce sens;

(21) En ce qui concerne l'Islande et la Norvège, le présent règlement constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen au sens de l'accord conclu par le Conseil de l'Union européenne, la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, qui relève du domaine visé à l'article 1er, points A) et E), de la décision 1999/437/CE [20] du Conseil relative à certaines modalités d'application de cet accord;

[20] JO L 176 du 10.7.1999, p. 31.

(22) Conformément aux articles 1er et 2 du protocole sur la position du Danemark annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Danemark ne participe pas à l'adoption du présent règlement et n'est pas lié par celui-ci, ni soumis à son application. Le présent règlement développant l'acquis de Schengen en application des dispositions de la troisième partie, titre IV, du traité instituant la Communauté européenne, le Danemark, conformément à l'article 5 dudit protocole, devrait décider, dans un délai de six mois après que le Conseil aura arrêté le présent règlement, s'il le transpose ou non dans son droit national;

(23) Le présent règlement constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen, auxquelles le Royaume-Uni ne participe pas, conformément à la décision 2000/365/CE du Conseil du 29 mai 2000 relative à la demande du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen; le Royaume-Uni ne participe donc pas à l'adoption dudit règlement et n'est pas lié par celui-ci, ni soumis à son application;

(24) Le présent règlement constitue un développement des dispositions de l'acquis de Schengen auxquelles l'Irlande ne participe pas, conformément à la décision 2002/192/CE du Conseil du 28 février 2002 relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen [21]; l'Irlande ne participe donc pas à l'adoption dudit règlement et n'est pas liée par celui-ci, ni soumise à son application;

[21] JO L 131 du 1.6.2000, p. 43.

(25) Le présent règlement constitue un acte fondé sur l'acquis de Schengen ou qui s'y rapporte, au sens de l'article 3, paragraphe 1, de l'acte d'adhésion;

(26) Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par l'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne et réaffirmés par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne;

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

CHAPITRE I Objet

Article premier Création de l'Agence

1. Une agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures ("l'Agence") est créée aux fins d'une gestion intégrée des frontières extérieures de l'Union européenne.

2. L'Agence facilite l'application des dispositions communautaires existantes et futures en matière de gestion des frontières extérieures en assurant la coordination des actions des États membres lors de la mise en oeuvre de ces dispositions, contribuant ainsi à l'efficacité, à la qualité et à l'uniformisation du contrôle des personnes et de la surveillance des frontières extérieures de l'Union européenne.

3. L'Agence met à disposition de la Commission et des États membres l'assistance technique et les connaissances spécialisées nécessaires en matière de gestion des frontières extérieures et favorise la solidarité entre les États membres.

CHAPITRE II Missions

Article 2 Missions principales

L'Agence a pour missions:

a) de coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures;

b) d'assister les États membres dans la formation des gardes-frontières nationaux;

c) d'évaluer les risques;

d) de suivre l'évolution de la recherche en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures;

e) d'aider les États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures;

f) de coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière d'éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire.

Article 3 Opérations conjointes et projets pilotes aux frontières extérieures

1. L'Agence examine, approuve et coordonne les propositions d'opérations conjointes et de projets pilotes faites par les États membres.

L'Agence peut elle-même prendre l'initiative d'opérations conjointes et de projets pilotes à mener en coopération avec les États membres.

Elle peut aussi décider de mettre ses équipements techniques à la disposition des États membres participant aux opérations conjointes ou aux projets pilotes.

2. L'Agence peut intervenir par le biais de ses bureaux spécialisés visés à l'article 13 aux fins de l'organisation concrète des opérations conjointes et des projets pilotes.

3. L'Agence évalue les résultats des opérations conjointes et des projets pilotes et en fait une analyse comparative globale afin d'améliorer la qualité, la cohérence et l'efficacité des opérations et des projets qui seront inclus dans les rapports annuels visés à l'article 17, paragraphe 2, point b).

4. L'Agence peut décider de cofinancer les opérations et les projets visés au paragraphe 1 par des subventions inscrites à son budget, conformément à la réglementation financière qui lui est applicable.

Article 4 Évaluation des risques

L'Agence conçoit et met en application un modèle d'évaluation commune et intégrée des risques.

Elle prépare des évaluations des risques à la fois générales et spécifiques à remettre au Conseil et à la Commission.

L'Agence tient compte des résultats d'un modèle d'évaluation commune et intégrée des risques dans l'élaboration du tronc commun de formation des gardes-frontières visé à l'article 5.

Article 5 Formation

L'Agence définit et développe un tronc commun de formation des gardes-frontières et propose une formation au niveau européen pour les formateurs des gardes-frontières nationaux.

L'Agence propose aussi aux agents des services compétents des États membres des stages et des séminaires supplémentaires sur des thèmes liés au contrôle et à la surveillance des frontières extérieures et au retour des ressortissants de pays tiers.

Article 6 Suivi de la recherche

L'Agence suit l'évolution de la recherche en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures et diffuse ces informations à la Commission et aux États membres.

Article 7 Gestion des équipements techniques

L'Agence établit et gère, au niveau central, un inventaire des équipements techniques de contrôle et de surveillance des frontières extérieures appartenant aux États membres que ceux-ci sont prêts à mettre volontairement et temporairement à la disposition d'autres États membres, après évaluation des besoins et des risques par l'Agence.

Article 8 Appui aux États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures

1. Sans préjudice de l'article 64, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne, tout État membre confronté à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée lors de l'exécution de ses obligations en matière de contrôle et de surveillance de ses frontières extérieures peut solliciter l'assistance de l'Agence. L'Agence peut organiser l'assistance opérationnelle et technique nécessaire pour l'État membre demandeur.

2. Dans les situations visées au paragraphe 1, l'Agence peut:

a) offrir son assistance pour toute question de coordination entre deux ou plusieurs États membres afin de résoudre les problèmes rencontrés aux frontières extérieures;

b) dépêcher ses experts pour assister les administrations compétentes de l(es) État(s) membre(s) concerné(s).

3. L'Agence peut faire l'acquisition d'équipements techniques de contrôle et de surveillance des frontières extérieures qui seront utilisés par ses experts pendant la durée de leur mission dans l(es) État(s) membre(s) en question.

Article 9 Coopération en matière de retour

1. L'Agence coordonne ou organise les opérations de retour conjointes des États membres dans le respect de la politique communautaire en la matière. Elle peut utiliser les ressources financières de la Communauté qui sont disponibles à cet effet.

2. L'Agence fait l'inventaire des meilleures pratiques en matière d'obtention de titres de voyage et d'éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire des États membres.

Article 10 Systèmes d'échange d'informations

L'Agence peut prendre toutes les mesures nécessaires pour faciliter l'échange avec la Commission et les États membres d'informations qui lui sont utiles dans l'exécution de ses missions.

Article 11 Échange d'informations stratégiques non personnelles avec Europol, les organisations internationales et les autorités compétentes des pays tiers

S'agissant de l'échange d'informations stratégiques non personnelles, l'Agence peut coopérer avec Europol, les autorités compétentes des pays tiers et les organisations internationales compétentes dans les domaines régis par le présent règlement, dans le cadre d'arrangements de travail conclus avec ces organismes, conformément aux dispositions pertinentes du traité.

CHAPITRE III Structure

Article 12 Statut juridique et siège

L'Agence est un organisme de la Communauté. Elle est dotée de la personnalité juridique.

Dans chaque État membre, l'Agence jouit de la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales. Elle peut, notamment, acquérir ou aliéner des biens mobiliers et immobiliers et ester en justice.

L'Agence est indépendante en ce qui concerne les questions techniques.

L'Agence est représentée par son directeur exécutif.

Le siège de l'Agence est [...].

Article 13 Bureaux spécialisés

L'Agence apprécie la nécessité de bureaux spécialisés dans les États membres et décide de leur ouverture, sous réserve de l'accord de ces derniers.

Les bureaux spécialisés de l'Agence définissent les meilleures pratiques pour les différents types de frontières extérieures dont ils sont responsables. L'Agence veille à la cohérence et à l'uniformité de ces pratiques.

Chaque bureau spécialisé présente à l'Agence un rapport annuel détaillé sur ses activités et fournit toute autre information pertinente pour la coordination de la coopération opérationnelle.

Article 14 Personnel

1. Le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes et les réglementations adoptées d'un commun accord par les institutions des Communautés européennes aux fins de l'application de ce statut et de ce régime s'appliquent au personnel de l'Agence.

2. Les compétences conférées à l'autorité investie du pouvoir de nomination par le statut ainsi que par le régime applicable aux autres agents sont exercées par l'Agence en ce qui concerne son propre personnel.

3. Le personnel de l'Agence consiste en un nombre limité de fonctionnaires et d'experts nationaux du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures détachés par les États membres pour exercer des fonctions d'encadrement. Le reste du personnel se compose d'agents recrutés au besoin par l'Agence pour assurer ses missions.

Article 15 Privilèges et immunités

Le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes est applicable à l'Agence.

Article 16 Responsabilité

1. La responsabilité contractuelle de l'Agence est régie par la loi applicable au contrat en question.

2. La Cour de justice des Communautés européennes est compétente pour se prononcer en vertu de toute clause d'arbitrage contenue dans un contrat conclu par l'Agence.

3. En matière de responsabilité extra-contractuelle, l'Agence répare, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses services ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions.

4. La Cour de justice est compétente pour les litiges concernant la réparation des dommages visés au paragraphe 3.

5. La responsabilité personnelle des agents envers l'Agence est régie par les dispositions du statut ou du régime qui leur sont applicables.

Article 17 Attributions du conseil d'administration

1. L'Agence a un conseil d'administration.

2. Le conseil d'administration:

a) nomme le directeur exécutif sur proposition de la Commission conformément à l'article 23;

b) adopte, avant le 31 mars de chaque année, le rapport général de l'Agence de l'année précédente et le transmet le 15 juin au plus tard au Parlement européen, au Conseil, à la Commission, au Comité économique et social et à la Cour des comptes. Le rapport général est rendu public;

c) adopte à une majorité des trois quarts de ses membres, avant le 30 septembre de chaque année et après réception de l'avis de la Commission, le programme de travail de l'Agence pour l'année à venir et le transmet au Parlement européen, au Conseil et à la Commission; ce programme de travail est adopté conformément à la procédure budgétaire annuelle et au programme législatif de la Communauté dans les domaines pertinents de la gestion des frontières extérieures;

d) définit les procédures de prise de décision par le directeur exécutif en rapport avec les missions opérationnelles de l'Agence;

e) exerce ses fonctions en relation avec le budget de l'Agence en application des articles 25, 26, paragraphe 3, et 29;

f) exerce l'autorité disciplinaire sur le directeur exécutif et, en accord avec celui-ci, également sur le directeur adjoint;

g) arrête son règlement intérieur;

h) définit la structure organisationnelle de l'Agence et arrête la politique de l'Agence en matière de personnel.

3. Le conseil d'administration peut conseiller le directeur exécutif sur toute question strictement liée au développement stratégique de la gestion opérationnelle des frontières extérieures, y compris sur le suivi de la recherche tel que défini à l'article 6 du présent règlement.

4. Il transmet une fois par an à l'autorité budgétaire toute information pertinente sur l'issue des procédures d'évaluation.

Article 18 Composition du conseil d'administration

1. Le conseil d'administration est composé de douze membres et de deux représentants de la Commission. Le Conseil nomme les membres ainsi que les suppléants qui les représenteront en leur absence. La Commission nomme ses représentants et leurs suppléants. La durée du mandat est de quatre ans. Ce mandat est renouvelable une fois.

2. L'Agence admet des participants de pays européens tiers qui ont passé des accords avec la Communauté européenne, ont adopté et appliquent le droit communautaire dans le domaine régi par le présent règlement et ses dispositions d'application. Des dispositions seront prises, en application des clauses pertinentes de ces accords, pour, notamment, préciser la nature et l'étendue de l'association de ces pays aux travaux de l'Agence, et définir précisément les règles applicables à cet égard, y compris en matière de contributions financières et de personnel.

Article 19 Présidence du conseil d'administration

1. Le conseil d'administration élit un président et un vice-président parmi ses membres. Le vice-président remplace d'office le président lorsque celui-ci n'est pas en mesure d'assumer ses fonctions.

2. Le mandat du président et celui du vice-président expirent au même moment que leur qualité de membres du conseil d'administration. Sous réserve de la présente disposition, la durée du mandat du président et de celui du vice-président est de deux ans. Ces mandats sont renouvelables une fois.

Article 20 Réunions

1. Les réunions du conseil d'administration sont convoquées par son président.

2. Le directeur exécutif de l'Agence participe aux délibérations.

3. Le conseil d'administration se réunit au moins deux fois par an en session ordinaire. Il se réunit, en outre, à l'initiative de son président ou à la demande d'un tiers au moins de ses membres.

4. Le conseil d'administration peut inviter toute personne dont l'avis peut présenter de l'intérêt à assister à ses réunions en qualité d'observateur.

5. Les membres du conseil d'administration peuvent, sous réserve des dispositions de son règlement intérieur, être assistés par des conseillers ou des experts.

6. Le secrétariat du conseil d'administration est assuré par l'Agence.

Article 21 Vote

1. Sans préjudice des articles 17, paragraphe 2, point c) et 23, paragraphe 2, le conseil d'administration arrête ses décisions à la majorité absolue de ses membres.

2. Chaque membre dispose d'une voix. Le directeur exécutif de l'Agence ne prend pas part au vote. En l'absence d'un membre, son suppléant peut exercer son droit de vote.

3. Le règlement intérieur fixe les modalités plus détaillées du vote, notamment les conditions dans lesquelles un membre peut agir au nom d'un autre membre, ainsi que les règles en matière de quorum, le cas échéant.

Article 22 Fonctions et pouvoirs du directeur exécutif

1. L'Agence est gérée par son directeur exécutif, qui est totalement indépendant dans l'exercice de ses fonctions. Sans préjudice des compétences respectives de la Commission et du conseil d'administration, le directeur exécutif ne sollicite ni n'accepte aucune instruction d'aucun gouvernement ni d'aucun autre organisme.

2. Le Parlement européen ou le Conseil peuvent inviter le directeur exécutif de l'Agence à faire rapport sur l'exécution de ses tâches.

3. Le directeur exécutif est investi des fonctions et des pouvoirs suivants:

a) préparer et exécuter les décisions, les programmes et les activités approuvés par le conseil d'administration de l'Agence dans les limites définies par le présent règlement, ses dispositions d'application et tout régime applicable;

b) prendre les dispositions nécessaires, notamment l'adoption d'instructions administratives internes et la publication d'avis, pour assurer le fonctionnement de l'Agence conformément au présent règlement;

c) préparer, chaque année, un projet de programme de travail et un rapport d'activité et les présenter au conseil d'administration;

d) exercer à l'égard du personnel les pouvoirs prévus à l'article 14, paragraphe 2;

e) établir des estimations des recettes et des dépenses de l'Agence en application de l'article 26 et exécuter le budget en application de l'article 27;

f) déléguer ses pouvoirs à d'autres membres du personnel de l'Agence, dans le respect des règles à adopter conformément à la procédure fixée à l'article 17, paragraphe 2, point g);

4. Le directeur exécutif répond de ses actes devant le conseil d'administration.

Article 23 Nomination des hauts fonctionnaires

1. La Commission propose des candidats pour le poste de Directeur Exécutif, sur base d'une liste établie suivant la publication du poste au Journal Officiel, ainsi que, pour autant que de besoin, dans la presse ou sur de sites internet.

2. Le Directeur Exécutif est nommé par le conseil d'administration sur la base d'une appréciation des mérites ainsi que des capacités établies dans les domaines administratifs et de gestion, de même que de son expérience en matière de gestion des frontières extérieures. Le conseil d'administration prend sa décision à la majorité des deux tiers de ses membres ayant le droit de vote.

Le conseil d'administration peut également révoquer le Directeur Exécutif selon la même procédure.

3. Le Directeur Exécutif est assisté par un Directeur Exécutif adjoint. Ce dernier est appelé à suppléer le Directeur Exécutif lorsque celui-ci est absent ou empêché.

4. Le Directeur Exécutif adjoint est nommé par le conseil d'administration sur la base d'une appréciation des mérites ainsi que des capacités établies dans les domaines administratifs et de gestion, de même que de son expérience en matière de gestion des frontières extérieures. Le conseil d'administration prend sa décision à la majorité des deux tiers de ses membres ayant le droit de vote.

Le conseil d'administration peut également révoquer le Directeur Exécutif adjoint selon la même procédure.

5. Le Directeur Exécutif et le Directeur Exécutif adjoint sont nommés pour cinq ans. Leur désignation peut être prolongée par le conseil d'administration une seule fois pour une période de cinq ans.

Article 24 Traduction

1. Sans préjudice des décisions prises sur le fondement de l'article 290 du traité instituant la Communauté européenne, le rapport d'activité et le programme de travail annuels visés à l'article 17, paragraphe 2, points b) et c), sont rédigés dans toutes les langues officielles de la Communauté.

2. Les travaux de traduction requis pour le fonctionnement de l'Agence sont effectués par le centre de traduction des organes de l'Union européenne.

Article 25 Transparence et communication

1. Lorsqu'elle traite les demandes d'accès aux documents qu'elle détient, l'Agence est soumise, six mois après l'entrée en vigueur du présent règlement, au règlement (CE) n° 1049/2001.

2. L'Agence peut, de sa propre initiative, assurer une communication dans les domaines relevant de sa mission. Elle veille notamment à ce que, outre la publication visée à l'article 17, paragraphe 2, point b), le public et toute autre partie intéressée reçoivent rapidement une information objective, fiable et aisément compréhensible concernant ses travaux.

3. Le conseil d'administration arrête les modalités d'application pratiques des paragraphes 1 et 2.

4. Toute personne physique ou morale est en droit de s'adresser par écrit à l'Agence dans l'une des langues visées à l'article 314 du traité. Cette personne est en droit de recevoir une réponse dans la même langue.

5. Les décisions prises par l'Agence au titre de l'article 8 du règlement (CE) n° 1049/2001 sont susceptibles de faire l'objet de voies d'appel, à savoir l'introduction d'une plainte auprès du médiateur ou d'un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes, dans les conditions prévues respectivement aux articles 195 et 230 du traité.

CHAPITRE IV Prescriptions financières

Article 26 Budget

1. Les recettes de l'Agence comprennent, sans préjudice d'autres types de ressources:

- une subvention de la Communauté inscrite au budget général de l'Union européenne (section "Commission");

- une contribution financière des pays tiers associés à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen;

- les redevances perçues en rémunération de ses services;

- toute contribution volontaire des États membres.

2. Les dépenses de l'Agence comprennent les frais de personnel et d'administration, d'infrastructure et de fonctionnement.

3. Le directeur exécutif établit un état prévisionnel des recettes et des dépenses de l'Agence pour l'exercice budgétaire suivant, et le transmet au conseil d'administration, accompagné d'un tableau des effectifs.

4. Les recettes et les dépenses sont équilibrées.

5. Le conseil d'administration adopte le projet d'état prévisionnel, y compris le tableau provisoire des effectifs accompagné du projet de programme de travail, et les transmet, le 31 mars au plus tard, à la Commission et aux pays tiers associés à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen.

6. L'état prévisionnel est transmis par la Commission au Parlement Européen et au Conseil (ci-après dénommés «autorité budgétaire») avec l'avant-projet de budget de l'Union européenne.

7. Sur la base de cet état prévisionnel, la Commission inscrit à l'avant-projet de budget général de l'Union européenne les prévisions qu'elle juge nécessaires au vu du tableau des effectifs et du montant de la subvention à la charge du budget général, telles qu'elles seront présentées à l'autorité budgétaire conformément à l'article 272 du traité.

8. L'autorité budgétaire autorise les crédits au titre de la subvention destinée à l'Agence.

L'autorité budgétaire arrête le tableau des effectifs de l'Agence.

9. Le conseil d'administration adopte le budget de l'Agence. Celui-ci devient définitif après adoption définitive du budget général de l'Union européenne. Le cas échéant, il est adapté en conséquence.

10. Toute modification du budget, y compris du tableau des effectifs, relève de cette même procédure.

11. Le conseil d'administration notifie, dès que possible, à l'autorité budgétaire son intention d'exécuter un projet, qui peut avoir des implications financières importantes pour le financement de son budget, en particulier les projets immobiliers tels que la location ou l'acquisition d'immeubles. Le conseil d'administration en informe la Commission.

Lorsqu'une branche de l'autorité budgétaire a notifié son intention de rendre un avis, elle transmet celui-ci au conseil d'administration dans un délai de six semaines à compter de la notification du projet.

Article 27 Exécution et contrôle du budget

1. Le directeur exécutif exécute le budget de l'Agence.

2. Au plus tard pour le 1er mars suivant l'exercice clos, le comptable de l'Agence communique les comptes provisoires, accompagnés d'un rapport sur la gestion budgétaire et financière de l'exercice, au comptable de la Commission. Celui-ci procède à la consolidation des comptes provisoires des institutions et des organismes décentralisés conformément à l'article 128 du règlement financier général.

3. Au plus tard le 31 mars suivant l'exercice clos, le comptable de la Commission transmet les comptes provisoires de l'Agence, accompagnés d'un rapport sur la gestion budgétaire et financière de l'exercice, à la Cour des comptes. Le rapport sur la gestion budgétaire et financière de l'exercice est également transmis au Parlement européen et au Conseil.

4. À réception des observations formulées par la Cour des comptes sur les comptes provisoires de l'Agence, selon les dispositions de l'article 129 du règlement financier général, le directeur établit les comptes définitifs de l'Agence sous sa propre responsabilité et les transmet pour avis au conseil d'administration.

5. Le conseil d'administration rend un avis sur les comptes définitifs de l'Agence.

6. Le 1er juillet de l'année suivante au plus tard, le directeur exécutif adresse les comptes définitifs, accompagnés de l'avis du conseil d'administration, à la Commission, à la Cour des comptes, au Parlement européen et au Conseil.

7. Les comptes définitifs sont publiés.

8. Le directeur adresse à la Cour des comptes une réponse aux observations de celle-ci le 30 septembre au plus tard. Il adresse cette réponse également au conseil d'administration.

9. Le Parlement européen, sur recommandation du Conseil, donne avant le 30 avril de l'année N+2 décharge au directeur exécutif de l'Agence sur l'exécution du budget de l'exercice N.

Article 28 Lutte contre la fraude

1. Aux fins de lutte contre la fraude, la corruption et autres actes illégaux, les dispositions du règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) s'appliquent sans restriction.

2. L'Agence adhère à l'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) et arrête immédiatement les dispositions appropriées, lesquelles s'appliquent à tout le personnel de l'Agence.

3. Les décisions de financement et les accords et instruments d'application qui en découlent prévoient expressément que la Cour des comptes et l'OLAF peuvent, au besoin, effectuer un contrôle sur place auprès des bénéficiaires des crédits de l'Agence ainsi qu'auprès des agents responsables de l'attribution de ces crédits.

Article 29 Évaluation

1. Dans les trois ans suivant l'entrée en fonction de l'Agence, et tous les cinq ans ensuite, le conseil d'administration commande une évaluation extérieure indépendante de la mise en oeuvre du présent règlement.

2. Cette évaluation tend à déterminer si l'Agence s'acquitte efficacement de sa mission. Elle porte aussi sur l'impact de l'Agence et ses méthodes de travail. L'évaluation tient compte des points de vue de toutes les parties prenantes, au niveau tant européen que national.

3. Le conseil d'administration reçoit les résultats de cette évaluation et émet des recommandations sur une éventuelle modification du règlement, sur l'Agence et sur ses méthodes de travail à la Commission, qui peut les transmettre, en même temps que son propre avis et des propositions appropriées, au Conseil. Un plan d'action, assorti d'un calendrier, est joint si nécessaire. Les résultats de l'évaluation aussi bien que les recommandations sont publiés.

Article 30 Dispositions financières

La réglementation financière applicable à l'Agence est arrêtée par le conseil d'administration, après consultation de la Commission. Elle ne peut s'écarter du règlement (CE, Euratom) n° 2343/2002 de la Commission du 19 novembre 2002 portant règlement financier-cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, sauf si le fonctionnement de l'Agence l'exige et avec l'accord préalable de la Commission.

Article 31 Entrée en vigueur

Le présent règlement entre en vigueur le [...] jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

L'Agence exerce ses responsabilités à partir du 1er janvier 2005.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres conformément au traité instituant la Communauté européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

ANNEXE

FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE

Domaine(s) politique(s): 18 Justice et Affaires intérieures (JAI)

Activité(s): 18 02 FRONTIÈRES EXTÉRIEURES, POLITIQUE DES VISAS ET LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES

Dénomination de l'action: Proposition de règlement du Conseil portant création d'une agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures

1. LIGNE(S) BUDGÉTAIRE(S) + INTITULÉ(S)

À compter de 2005, une nouvelle rubrique budgétaire comprenant deux lignes sera créée:

- 18 02 XX 01: dépenses de fonctionnement (titres 1 et 2 )

- 18 02 XX 02: dépenses opérationnelles (titre 3)

2. DONNÉES CHIFFRÉES GLOBALES

2.1. Enveloppe totale de l'action: XX millions d'euros en crédits d'engagement

Un montant annuel maximal de 15 millions d'euros est disponible pour 2005 et 2006 en vertu de l'accord conclu au Collège lors de l'adoption de la communication sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier [22] du 3 juin 2003.

[22] COM(2003) 323 final.

À compter de 2007, l'allocation des crédits dépendra des nouvelles perspectives financières.

2.2. Période d'application: 2004 - 2009

La création de l'Agence pourrait intervenir selon le calendrier indicatif suivant:

- Adoption et entrée en vigueur escomptées du règlement: 1er semestre 2004.

- Phase transitoire: depuis l'entrée en vigueur du règlement jusqu'à ce que l'Agence soit opérationnelle (assume ses responsabilités). Durant cette période, la Commission exécutera les tâches nécessaires à l'établissement de l'Agence.

- Phase opérationnelle: l'Agence est instituée et prête à assumer ses responsabilités conformément au règlement.

2.3. Estimation globale pluriannuelle des dépenses

a) Dépenses opérationnelles (titre 3): échéancier crédits d'engagement (cf. point 6.2.1 et 6.2.2 dépenses opérationnelles).

Crédits d'engagement en Mio EUR

>EMPLACEMENT TABLE>

b) Dépenses de fonctionnement (titres 1 et 2): échéancier crédits d'engagement (cf. point 6.1.1 et 6.1.2)

Crédits d'engagement en Mio EUR

>EMPLACEMENT TABLE>

c) Total général: échéancier crédits d'engagement/crédits de paiement

>EMPLACEMENT TABLE>

d) Incidence financière globale des ressources humaines et autres dépenses de fonctionnement pour la Commission (voir les points 7.2 et 7.3)

>EMPLACEMENT TABLE>

>EMPLACEMENT TABLE>

2.4. Compatibilité avec la programmation financière et les perspectives financières

[X] Proposition compatible avec la programmation financière existante (jusqu'à 2006).

Cette proposition nécessite une reprogrammation de la rubrique concernée des perspectives financières,

y compris, le cas échéant, un recours aux dispositions de l'accord interinstitutionnel.

2.5. Incidence financière sur les recettes [23]:

[23] Pour plus d'informations, voir la note explicative séparée.

Aucune implication financière (concerne des aspects techniques relatifs à la mise en oeuvre d'une mesure)

OU

[X] Incidence financière - L'effet sur les recettes est le suivant:

La présente proposition complète et développe l'acquis de Schengen tel qu'il est défini à l'annexe A de l'accord conclu le 18 mai 1999 par le Conseil, la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces deux États à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen [24]. L'article 12, point 1, dernier paragraphe, de celui-ci dispose que:

[24] JO L 176 du 10.7.1999, p. 35.

"Si les frais de fonctionnement sont imputables au budget général des Communautés européennes, l'Islande et la Norvège partagent ces frais en apportant audit budget une contribution annuelle au prorata du pourcentage de leur produit intérieur brut respectif par rapport au produit intérieur brut de l'ensemble des pays participants".

Contribution de l'Islande/Norvège: 2,128 % (chiffres de 2002)

Millions d'euros (à la 1ère décimale)

>EMPLACEMENT TABLE>

D'autres pays tiers susceptibles d'être associés au développement de l'acquis de Schengen et donc de participer aux activités de l'Agence devront également apporter une contribution au budget communautaire.

3. CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES

>EMPLACEMENT TABLE>

4. BASE LÉGALE

Article 66 du traité CE.

5. DESCRIPTION ET JUSTIFICATION

5.1. Nécessité d'une intervention communautaire

5.1.1. Objectifs poursuivis

Le principal objectif de l'Agence est d'améliorer la coopération opérationnelle entre États membres aux frontières extérieures et de promouvoir la solidarité dans ce secteur ainsi qu'un niveau de protection équivalent de toutes les frontières extérieures de l'UE. Ces objectifs ne sont pas nouveaux, la communication de la Commission de mai 2002 [25] mentionnait déjà les éléments indispensables à une gestion intégrée des frontières extérieures. Tant le Conseil européen de Séville que le Conseil JAI lors de l'adoption de son plan d'action [26] ont abondé dans ce sens. Dans le cadre des dispositions particulières à la mise en oeuvre d'un espace de liberté, de sécurité et de justice (cf. article I-41), le projet de Constitution reconnaît l'importance de la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes des États membres pour la création d'un tel espace.

[25] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, du 7 mai 2002 (COM(2002) 233 final).

[26] Plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, approuvé par le Conseil (JAI) le 13juin 2002 (Doc. 10019/02 FRONT 58 COMIX 398).

L'Agence exécutera notamment les missions suivantes:

* Coordonner des opérations conjointes et des projets pilotes entre les États membres ainsi qu'entre ceux-ci et la Communauté afin d'améliorer le contrôle et la surveillance aux frontières extérieures de l'UE;

* Offrir au niveau européen une formation à l'intention des formateurs de gardes-frontières nationaux des États membres, ainsi qu'une formation complémentaire pour les officiers des gardes-frontières nationaux;

* Effectuer des évaluations des risques générales ou spécifiques;

* Suivre l'évolution de la recherche en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures de l'UE et offrir une expertise technique à la Commission et aux États membres;

* Assurer la coordination entre États membres en matière de retour de ressortissants de pays tiers séjournant illégalement dans les États membres;

* Prêter appui aux États membres confrontés à une situation nécessitant une assistance technique et opérationnelle renforcée dans le cadre du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures de l'UE;

* Gérer les équipements techniques des États membres (listes communes des équipements et achats d'équipements neufs à mettre à la disposition des États membres).

Parmi ces missions, les quatre premières concernent des activités actuellement exercées par les États membres avec le soutien - dans de nombreux cas - de fonds communautaires provenant du programme ARGO et sont coordonnées par l'instance commune de praticiens des frontières extérieures au sein du Conseil. Les trois autres désignent les nouvelles activités ou tâches de l'Agence qui ne relèvent pas de la compétence de l'instance commune.

L'Agence produira sa valeur ajoutée lorsqu'elle reprendra les activités qui relèvent actuellement de différents projets concernant respectivement le développement d'un modèle d'évaluation commune et intégrée des risques (CIRAM), un tronc commun de formation pour les gardes-frontières et la recherche sur les technologies utilisées pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures. Ces activités relèvent de questions horizontales au coeur même de la notion de gestion intégrée des frontières extérieures. Elles ne sont pas liées à un type de frontières particulier et devraient donc être gérées de manière centralisée pour garantir la cohérence et l'uniformité des concepts et des critères à appliquer dans tous les États membres.

La création d'une agence chargée de coordonner les aspects opérationnels du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures et de prendre des décisions de cofinancement de certaines activités constitue une étape concrète et importante vers l'instauration d'une solidarité entre États membres en matière de gestion des frontières extérieures. En outre, l'Agence établira et gérera un inventaire centralisé des équipements techniques de contrôle des frontières que les États membres seraient prêts à mettre provisoirement à la disposition les uns des autres, après évaluation des besoins et des risques par l'Agence. Cela permettra d'accroître le potentiel de mobilisation des ressources ou capacités des États membres.

L'Agence acquerra elle-même des équipements techniques pour ses experts, qui pourront également être mis à la disposition des États membres participant à des opérations conjointes et à des projets pilotes. Elle contribuera ainsi de manière significative au partage des charges.

L'un des principaux avantages de la création d'une structure centralisée telle qu'une agence en matière de gestion opérationnelle des frontières consiste à renforcer les capacités d'assistance pour affronter une éventuelle situation critique et imprévue aux frontières extérieures au niveau européen. Le nouvel organe améliorerait donc également les capacités des États membres en matière de prévention et de gestion des risques.

En tant qu'instance indépendante, l'Agence pourrait aussi à l'avenir effectuer des inspections aux frontières extérieures des États membres et servir d'interface entre ceux-ci et des pays tiers ou des organisations internationales concernées, ce qui renforcera la crédibilité et la visibilité de l'action de la Communauté dans ce domaine.

5.1.2. Dispositions prises en liaison avec l'évaluation ex ante

La Commission a procédé à une évaluation ex ante de la proposition de création d'une agence européenne de gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures.

L'analyse des expériences de l'instance commune révèle clairement la nécessité de disposer d'une structure indépendante et hautement qualifiée si l'on tient à résoudre les problèmes rencontrés par celle-ci.

L'évaluation ex ante a montré que pour atteindre l'objectif d'une coopération opérationnelle renforcée aux frontières extérieures, la création d'une agence est une option meilleure et plus rentable que tous les autres dispositifs de mise en oeuvre examinés (l'instance commune et la Commission elle-même).

Pour de plus amples informations, prière de se reporter à l'évaluation ex ante de la Commission.

5.1.3. Mesures prises à la suite de l'évaluation ex post

Le dernier Conseil européen de Bruxelles (16 et 17 octobre 2003) s'est félicité que la Commission envisage de présenter une proposition en vue de la création d'une agence de gestion des frontières, indiquant que cette proposition sera fondée sur l'expérience acquise par l'instance commune de praticiens des frontières extérieures.

Aux fins de la présente proposition, la Commission a donc tenu compte des évaluations réalisées par le Conseil [27] et elle-même [28] en vue du Conseil européen de Thessalonique. Cette appréciation des opérations conjointes, des projets pilotes et de divers centres spécialisés constituait également une évaluation du travail accompli par l'instance commune. L'une des principales lacunes réside dans l'absence de coordination opérationnelle effective. Ce fait est confirmé dans les conclusions du Conseil JAI concernant une gestion plus efficace des frontières extérieures des États membres de l'UE [29]. En outre, le rapport du Conseil précité sur la mise en oeuvre des programmes, des centres ad hoc, des projets pilotes et des opérations conjointes, a tiré des conclusions ayant également trait aux lacunes des accords institutionnels actuels pour la coordination de l'exécution du plan d'action. Celles-ci soulignaient notamment:

[27] Rapport de la Présidence au COREPER/Conseil sur la mise en oeuvre des programmes, des centres ad hoc, des projets pilotes et des opérations conjointes du 3 juin 2003 (Doc. 10058/03 FRONT 70 COMIX 354).

[28] Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil en vue du Conseil européen de Thessalonique sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier, du 23 mai 2003 (COM(2003) 323 final).

[29] Doc. 10274/03 FRONT 76 du 6 juin 2003.

* l'absence manifeste de mécanisme de surveillance, d'évaluation et d'analyse d'impact;

* l'absence de lignes directrices pour la mise en oeuvre et de cadre juridique approprié pour la mise au point des opérations conjointes;

* l'absence de buts spécifiques et d'objectifs définis et de cadre adéquat pour la planification intégrée des actions opérationnelles au niveau communautaire.

C'est pourquoi le rapport de la présidence grecque appelait à "la valorisation du rôle de coordination et d'exécution du CSIFA+" en tant que condition indispensable au succès des centres et des autres projets et opérations conjointes.

De plus, il plaidait en faveur de l'institutionnalisation des centres et de l'examen d'une "nouvelle structure institutionnelle afin de renforcer la coopération opérationnelle pour la gestion des frontières extérieures".

Le programme ARGO a accordé un financement (subventions) à plusieurs opérations conjointes et projets pilotes susmentionnés. La Commission présentera un premier rapport sur la mise en oeuvre d'ARGO avant la fin 2003. L'on peut néanmoins déjà indiquer que la qualité globale des propositions soumises ou des résultats des actions menées dans le domaine des frontières extérieures n'est pas satisfaisante. Une agence acquérant une expertise dans ce domaine et ayant également pour fonction d'approuver, de coordonner et d'évaluer les actions ainsi que de prendre en dernier ressort la décision d'octroyer des subventions à certains projets proposés, contribuera à améliorer la qualité et les résultats des actions.

5.2. Actions envisagées et modalités de l'intervention budgétaire

Phase transitoire (2004): dès l'adoption et l'entrée en vigueur du règlement, la Commission prendra les dispositions nécessaires pour instituer l'Agence, par exemple l'organisation et l'apport d'un soutien administratif au conseil d'administration, la préparation d'actes juridiques, la publication d'avis et la procédure de recrutement du directeur exécutif et du directeur adjoint. Ces activités auront seulement une incidence sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement de la Commission (cf. point 7).

Phase opérationnelle (à compter de 2005): les estimations des ressources nécessaires au cours de la première phase opérationnelle (2005-2006) tiennent compte des contraintes financières (plafonds fixés dans les perspectives financières). Les calculs se fondent sur la création d'une entité "autonome" (c'est-à-dire indépendante de l'infrastructure et du personnel de la Commission). Les frais se classent en deux catégories principales:

Frais de personnel et de fonctionnement

Le personnel de l'Agence consistera en un nombre limité de fonctionnaires et d'experts nationaux du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures détachés par les États membres pour exercer des fonctions d'encadrement. Le reste du personnel se composera d'agents recrutés au besoin par l'Agence pour assurer ses missions. Les frais de personnel indiqués sont annuels. Les dépenses de personnel et de fonctionnement s'élèvent à 0,108 million d'euros par an et par personne (fonctionnaires communautaires), y compris les dépenses immobilières et de fonctionnement connexes (informatique, télécommunications, etc.).

Les effectifs nécessaires à la première phase opérationnelle (2005-2006) sont estimés à 27. Ils se composeront de 15 postes A (dont 10 END), 5 B, 5 C et 2 D. Le nombre d'agents est susceptible d'augmenter en fonction des nouvelles missions que le Conseil pourrait attribuer à l'Agence et dans la mesure des moyens financiers qui lui seront alloués par l'autorité budgétaire pour la période postérieure à 2007. Le personnel assurant la sécurité du bâtiment et des infrastructures ne fait pas partie des effectifs de l'Agence et n'apparaît pas dans le tableau suivant. Les services de sécurité seront sous-traités.

TABLEAU: estimation des ressources humaines - ventilation par domaine d'activité et catégorie

>EMPLACEMENT TABLE>

Frais opérationnels

Ces frais peuvent être répartis en fonction des différentes missions de l'Agence:

(1) Coordination d'opérations conjointes et de projets pilotes aux frontières extérieures proposés par les États membres (coordination et évaluation par l'Agence). L'Agence peut accorder des subventions à certaines opérations et à certains projets. Des frais sont également occasionnés par les missions effectuées par le personnel de l'Agence aux frontières extérieures ou dans les centres nationaux pour la coordination, le suivi ou l'évaluation des projets ou opérations. Le coût d'une mission en Europe est estimé à 800 euros par jour et à 1 200 euros par jour dans le reste du monde. Des réunions dans les locaux de l'Agence seront peut-être nécessaires aux fins de la coordination et de l'évaluation.

(2) Les exercices d'appréciation des risques nécessitent quelques réunions avec des experts des États membres. Les calculs sont fondés sur les hypothèses suivantes: frais de voyage et de séjour: réunions 800 euros par personne/jour et 1 150 par personne pour deux jours. Il est également indispensable d'établir des voies de communication électroniques sécurisées avec les États membres pour la collecte et l'échange d'informations utiles.

(3) La formation requiert l'organisation de réunions, séminaires ou ateliers mensuels avec les formateurs nationaux de gardes-frontières.

(4) Le suivi de la recherche et l'apport d'une expertise technique donneront lieu à des études que l'Agence devra externaliser et à des réunions ou missions, ainsi qu'à la rédaction de rapports et d'évaluations.

(5) Appui aux États membres confrontés à une situation exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures. L'Agence doit acheter ou louer des équipements mobiles utilisés pour contrôler les frontières extérieures, qui représentent la dépense la plus importante. Les missions effectuées par le personnel et le transport des équipements spécialisés sont aussi à prévoir.

(6) La coopération en matière de retour, les coûts opérationnels des opérations conjointes de retour de ressortissants de pays tiers (transport, escortes, etc.) pourraient être financés à l'aide de fonds communautaires disponibles à l'avenir dans le domaine du retour. En outre, quelques missions et réunions de coordination pourraient être organisées.

(7) Gestion des équipements techniques (tenue de l'inventaire des équipements des États membres) et systèmes d'échange d'informations. L'Agence doit concevoir une base de données et un système d'information propices à l'échange d'informations avec les États membres et la Commission.

5.3. Modalités de mise en oeuvre

Les principales missions de l'Agence, telles que la formation, l'évaluation des risques, l'offre d'une assistance technique ou d'une expertise, seront exécutées par ses agents permanents et n'occasionneraient de frais supplémentaires qu'en cas de missions ou de réunions (séminaires et ateliers).

L'Agence cofinancera également certaines propositions d'États membres relatives à des opérations conjointes ou à des projets pilotes présentant un intérêt particulier ou une valeur ajoutée au regard de son programme de travail. Les fonds communautaires seront octroyés au moyen d'accords de subvention, conformément aux règles énoncées dans le règlement financier de l'Agence.

Celle-ci lancera les procédures d'appels d'offres dans le respect de son règlement financier, en vue d'acquérir les équipements opérationnels ou d'obtenir la prestation des services (par exemple, des études, une assistance-conseil, etc.) nécessaires à l'exécution de ses missions.

6. INCIDENCE FINANCIÈRE SUR LES LIGNES BUDGÉTAIRES DE L'AGENCE

6.1. Dépenses de fonctionnement (titres 1 et 2)

6.1.1 Incidence financière sur les ressources humaines

Les montants représentent les dépenses totales pour douze mois, y compris les frais de personnel et les dépenses de fonctionnement (bâtiments, informatique, etc.). Exceptionnellement, pour 2005, les coûts ne seront calculés que pour une période de six mois, car l'Agence recrutera progressivement ses effectifs au cours de cette année (cf. point 2.3).

>EMPLACEMENT TABLE>

6.1.2 Autres dépenses de fonctionnement

Seules les réunions du conseil d'administration sont indiquées ici, les autres frais occasionnés par des missions, conférences ou séminaires sont détaillés pour chaque activité dans le cadre des dépenses opérationnelles annuelles de l'Agence.

>EMPLACEMENT TABLE>

6.2. Dépenses opérationnelles (titre 3)

Les tableaux suivants présentent une ventilation des dépenses opérationnelles de l'Agence selon les missions et la nature de l'intervention.

6.2.1. Coûts annuels ou récurrents

Les coûts figurant dans le tableau ci-dessous correspondent à ceux d'une agence pleinement opérationnelle. À compter de 2005, l'Agence assumera progressivement ses responsabilités et deviendra opérationnelle; sa principale fonction cette année-là sera de soutenir les opérations conjointes et les projets pilotes en leur allouant un budget comparable à celui du programme ARGO les années précédentes (cf. point 2.3).

>EMPLACEMENT TABLE>

6.2.2 Équipements techniques spécifiques

Dans une première phase (2005), l'Agence doit définir ses besoins opérationnels et ses objectifs en termes de capacité et évaluer son potentiel de mobilisation et de mise en commun des ressources existantes - notamment les équipements - disponibles dans les États membres et susceptibles d'être mises à la disposition d'autres États membres.

À la suite de cette évaluation préalable et conformément au principe de subsidiarité, l'Agence lancera les procédures pour acquérir ses propres équipements techniques nécessaires au soutien des États membres confrontés à des circonstances exceptionnelles ou à l'exercice d'autres activités telles que les opérations conjointes. Les achats de ces équipements seront étalés, à compter de 2006 (cf. point 2.3).

>EMPLACEMENT TABLE>

7. INCIDENCE SUR LES EFFECTIFS ET LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DE LA COMMISSION

7.1. Incidence sur les ressources humaines

Il s'agit de ressources existantes attribuées à la Commission pour coordonner les activités de l'Agence et en assurer le suivi. Ces emplois devraient être créés avant que l'Agence ne soit opérationnelle (soit en 2004) afin que la Commission puisse accomplir les tâches qui lui incombent pendant la période transitoire (cf. point 2.2).

>EMPLACEMENT TABLE>

Les besoins en ressources humaines sont couverts par l'allocation accordée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure annuelle d'allocation.

7.2. Incidence financière globale des ressources humaines

>EMPLACEMENT TABLE>

7.3. Autres dépenses de fonctionnement découlant de l'action

Pour les réunions du conseil d'administration en 2004.

>EMPLACEMENT TABLE>

I. Total annuel (7.2 + 7.3) - pour 2004

II. Coût total de l'action // 343.200

343.200

8. SUIVI ET ÉVALUATION

8.1. Système de suivi

Le suivi de l'Agence sera assuré sur la base du rapport d'activité annuel adopté par le conseil d'administration pour l'année précédente et du programme de travail pour l'année suivante, qui seront tous deux transmis à la Commission, au Conseil et au Parlement européen.

8.2. Modalités et périodicité de l'évaluation prévue

Dans les trois ans suivant l'entrée en fonction de l'Agence, et tous les cinq ans ensuite, le conseil d'administration commandera une évaluation extérieure indépendante de la mise en oeuvre du présent règlement.

Cette évaluation tendra à déterminer si l'Agence s'acquitte efficacement de sa mission. Elle portera aussi sur l'impact de l'Agence et ses méthodes de travail. L'évaluation tiendra compte des points de vue de toutes les parties prenantes, au niveau tant européen que national.

Le conseil d'administration recevra les résultats de cette évaluation et émettra des recommandations sur une éventuelle modification du règlement, sur l'Agence et sur ses méthodes de travail à la Commission, qui pourra les transmettre, en même temps que son propre avis et des propositions appropriées, au Conseil. Un plan d'action, assorti d'un calendrier, sera joint si nécessaire. Les résultats de l'évaluation aussi bien que les recommandations seront publiés.

9. MESURES ANTI-FRAUDE

Mesures de contrôle spécifiques envisagées:

9.1. Pour l'Agence

Le directeur exécutif exécutera le budget de l'Agence. Il présentera chaque année à la Commission, au conseil d'administration et à la Cour des comptes le détail de toutes les recettes et dépenses relatives à l'exercice précédent. En outre, le Service d'audit interne de la Commission prêtera son assistance pour la gestion des opérations financières de l'Agence en maîtrisant les risques, en contrôlant le respect des règles, en émettant un avis indépendant sur la qualité des systèmes de gestion et de contrôle et en formulant des recommandations destinées à améliorer l'efficacité et l'efficience des opérations ainsi qu'à garantir une utilisation économe des ressources de l'Agence.

L'Agence adoptera son règlement financier conformément au règlement n° 2343/2002 de la Commission [30], après avoir obtenu l'accord de la Commission et de la Cour des comptes. Elle instaurera un système d'audit interne similaire à celui que la Commission a mis en place dans le cadre de sa propre réforme.

[30] Règlement financier-cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.

9.2. Coopération avec l'OLAF

Le personnel visé par le statut des fonctionnaires et agents de la Commission coopérera avec l'OLAF pour lutter contre la fraude.

9.3. Pour la Cour des comptes

La Cour des comptes examinera les comptes conformément à l'article 248 du Traité et publiera un rapport annuel sur les activités de l'Agence.