Avis du Comité économique et social européen sur le thème "Cohésion économique et sociale: compétitivité des régions, gouvernance et coopération"

(2004/C 10/19)

Dans le cadre des activités de la Présidence italienne de l'Union européenne, le Représentant permanent de l'Italie auprès de l'Union européenne, a sollicité par lettre en date du 8 avril 2003, un avis du Comité économique et social européen sur la "Cohésion économique et sociale: compétitivité des régions, gouvernance et coopération".

Étant donné l'urgence des travaux, le Comité a décidé, lors de sa 402e session plénière des 24 et 25 septembre 2003 (séance du 25 septembre), de nommer M. Malosse rapporteur général, et a adopté le présent avis par 76 voix pour, 1 voix contre et zéro abstention.

1. Présentation

1.1. Le projet de Traité constitutionnel présenté le 18 juillet 2003 à la Présidence italienne, confirme et renforce la politique de cohésion comme un des piliers essentiels de l'Union européenne. Le Comité économique et social européen a été un des initiateurs et principaux soutiens à cette politique depuis son émergence au début des années 1980.

1.2. Pionnier en matière de simplification administrative(1), le CESE est préoccupé par différents signes de mauvaise gouvernance: retards dans la mise en oeuvre des programmes, partenariats insuffisants avec les acteurs économiques et sociaux, contradictions entre les différentes politiques de l'Union européenne. Face à l'élargissement de l'UE au 1er mai 2004 et à l'arrivée de pays qui seront les grands bénéficiaires de cette politique sans avoir ni l'expérience de sa mise en oeuvre ni, souvent, les capacités. Dans un contexte de mondialisation croissante d'économies, seule une meilleure gouvernance assurera l'avenir de la politique de la cohésion.

1.3. Le CESE appuie et soutient sans relâche la mise en oeuvre du processus de Lisbonne pour faire de l'Union européenne l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive du monde d'ici 2010. Cet objectif susceptible de mobiliser les citoyens européens est aujourd'hui mis en cause en raison d'une situation économique instable et du manque de volonté réelle des États membres et de l'Union de mettre en oeuvre effectivement les axes de Lisbonne. Il reste aussi à promouvoir un véritable dialogue avec les entreprises, les partenaires sociaux et tous les autres acteurs de la société civile, en l'occurrence celles et ceux qui peuvent faire partager aux citoyens les réformes, les projets et l'ambition du processus de Lisbonne!

1.4. Dans cet esprit, le CESE, à la demande de la Présidence italienne, et s'appuyant sur les travaux récents de sa section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale"(2) élabore une série de recommandations pour l'avenir de la politique de cohésion autour des thèmes de compétitivité, gouvernance et coopération.

2. Compétitivité des régions

2.1. L'objectif d'une politique de cohésion rénovée doit être de permettre à l'ensemble du territoire communautaire de s'adapter aux défis de l'économie de la connaissance et de contribuer ainsi à ce que toutes les régions puissent prendre en compte les objectifs de Lisbonne. L'Union européenne doit être capable désormais de retrouver les voies d'une croissance forte. Première puissance industrielle et commerciale du monde, l'Union européenne, depuis 20 ans, apparaît toujours comme un outsider, dépendante de l'extérieur pour relancer son économie. Cette situation est anormale. Dotée depuis le 1er janvier 2002 sur la majorité de son territoire d'une monnaie unique, l'UE doit être capable de s'affirmer comme un acteur majeur sur la scène mondiale, capable de trouver des ressources propres à sa croissance.

2.2. L'absence de cohésion à l'intérieur de l'Union européenne est un facteur de faiblesse indéniable. L'exemple de l'Italie avec le Sud, de la France avec ses zones rurales et périphériques ou de l'Allemagne plus récemment avec les nouveaux Länder, démontre bien combien le manque de cohésion peut freiner le progrès économique et social d'un pays. Il en va de même pour l'Union européenne. L'élargissement fait entrer dans l'Union les pays qui ont les taux de croissance européens les plus élevés de ces cinq dernières années et les meilleures perspectives de développement, mais en même temps les écarts régionaux se creusent au sein de l'Union. La politique de cohésion de l'Union européenne doit être donc poursuivie et renforcée. Elle a déjà obtenu des résultats très encourageants depuis 20 ans d'existence en permettant le rattrapage économique des pays de cohésion. Ses résultats en matière de rattrapage des régions, à l'intérieur des pays, ont été moins convaincants, puisque les disparités infranationales n'ont pas diminué, parfois se sont aggravées. La Commission européenne devrait étudier des méthodes novatrices de réponses aux défis soulevés par l'élargissement comme, par exemple, la recherche de synergies entre les actions entreprises au titre des fonds structurels, les crédits aux investissements de la Banque européenne d'investissements et les capitaux privés disponibles. Ces synergies ont un fort potentiel qui pourrait susciter un accroissement des investissements productifs notamment dans les pays entrants.

2.3. L'expérience des années précédentes souligne que les pays/régions qui décollent sont ceux qui réussissent à valoriser et mobiliser leurs atouts, essentiellement les ressources humaines (mais aussi le patrimoine naturel, la situation géographique ...). Il n'y a pas de "recette miracle", si ce n'est l'esprit du consensus social autour d'objectifs ambitieux et d'investissements ciblés pour mettre ces pays et régions à égalité de chances avec le souci du développement durable: l'éducation/formation et la recherche d'un coté, des infrastructures de qualité d'un autre coté. La lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ainsi qu'une meilleure mobilisation du potentiel des régions les moins développées sont les traits caractéristiques d'un modèle européen de société auquel aspirent une majorité de citoyens dans les États membres et les États candidats. Tout mode d'organisation qui ne renforcerait pas ces orientations risquerait de porter atteinte à la cohésion et d'augmenter les contraintes qui pèsent sur les actions structurelles. Il est essentiel de poursuivre le renforcement de ce modèle de société, dans lequel la participation des citoyens au processus démocratique, le développement des compétences, l'accès à des services d'intérêt général, l'égalité des chances et l'octroi des garanties sociales fondamentales sont des valeurs politiques essentielles.

2.4. L'aide européenne devrait être dégressive au fur et à mesure des résultats obtenus, être proportionnelle, être bien ciblée sur les priorités définies sous l'égide européenne par un consensus local associant les forces vives et le secteur privé. Dans ce contexte également, il est essentiel que la future politique de cohésion prenne en compte les expériences passées en intégrant les meilleures pratiques au vu des résultats obtenus. Ce principe de base devrait être inscrit comme une condition dans la future réglementation de la politique de cohésion. Dans cette optique, il conviendra de développer et d'améliorer les techniques d'évaluation de l'efficacité des interventions entreprises au titre des fonds structurels.

2.5. Les subventions directes aux entreprises créent des distorsions de concurrence destructrices entre les régions. Cependant des appuis plus généraux peuvent être nécessaires sans perturbation du marché pour encourager l'esprit d'entreprise: soutien à la création d'activités nouvelles, aide à la stratégie de développement, recherche et formation pour les petites entreprises.

2.6. Le CESE préconise ainsi une politique active de soutien à la compétitivité des régions en faveur des pays/territoires les moins développés (Objectif 1 de la politique de cohésion) avec des moyens importants, mais ciblés sur l'éducation/la formation, les infrastructures et le développement durable, l'esprit d'entreprise et les petites et moyennes entreprises ainsi que les capacités des organisations de la société civile pour mobiliser les énergies locales. Cette politique devra être menée dans le respect des principes fondamentaux qui ont soutenu les actions de cohésion menées depuis 1988 et qui doivent continuer à constituer la base des actions de cohésion: concentration, programmation, additionnalité et partenariat.

2.7. Le CESE demande le maintien de l'intervention de l'Union européenne en faveur des régions de l'UE qui quitteraient de manière statistique l'Objectif 1 du fait de l'élargissement, en ciblant l'appui européen aux mesures destinées à favoriser le développement des compétences, l'esprit d'entreprise et la création d'emplois. Le CESE considère que parmi les régions actuellement éligibles à l'Objectif 1, certaines continueront à avoir besoin d'aide après 2006. En effet, il ne convient pas qu'elles cessent d'avoir droit à cette aide au seul motif que l'élargissement diminuera automatiquement la moyenne communautaire du PIB par habitant. À ce titre, le CESE rappelle avec force le nécessaire effort de cohésion qui devra accompagner cette ouverture politique historique dans le cadre d'une politique régionale pour l'ensemble du territoire européen.

2.7.1. La répartition actuelle en objectifs 1, 2 et 3 dont les niveaux d'aides et les orientations en termes d'activités sont variables, devrait être remplacée par un système plus flexible. Trois niveaux d'aides pourraient être maintenus, le plus élevé étant celui de l'ancien et du nouvel objectif 1. Pour l'objectif 2 restant, et le précédent objectif 1, l'aide accordée par habitant serait inférieure. Pour les objectifs restants au sein de l'UE élargie, le niveau d'aide serait sensiblement inférieur. Concernant ces dernières aides, elles devraient être entièrement consacrées au développement des compétences et aux échanges d'expériences entre régions.

2.8. Le CESE soutient le maintien de la solidarité nationale et européenne en faveur des territoires souffrant de handicaps structurels graves (régions ultra-périphériques, régions insulaires, régions de montagne, régions enclavées, régions très faiblement peuplées, ...) qui nécessitent un appui spécifique pour éviter la désertification, en matière de services d'intérêt général, notamment les réseaux de communication et de transport (y compris les communications à large bandes). Les réformes des mesures de cohésion suite à l'élargissement ne doivent pas entraîner un affaiblissement du soutien destiné à ces communautés très vulnérables. Dans ce domaine également, il conviendra de favoriser la poursuite du développement des ressources humaines qui doit rester une priorité fondamentale et qui nécessitera des moyens supplémentaires au niveau de l'UE. L'apport d'expériences réussies ainsi que l'intégration de ces régions dans les grandes politiques européennes constitueraient la valeur ajoutée de la solidarité communautaire.

3. Gouvernance

3.1. Une meilleure gouvernance de la politique de cohésion est indispensable. La valeur ajoutée de la politique de cohésion communautaire en dépend. Une politique de cohésion efficace doit être lisible, être comprise et partagée par les bénéficiaires qui doivent en être les acteurs. Elle doit surtout intégrer l'ensemble des facteurs qui peuvent conduire aux développements économiques, sociaux, culturels, environnementaux et humains. Ces éléments apparaissant de plus en plus comme indissociables.

3.2. Le CESE renouvelle tout d'abord ses appels à une véritable simplification des procédures de mise en oeuvre de la politique de cohésion. Il considère que seule une réforme radicale permettra de maintenir toute sa crédibilité à cette politique fondamentale de l'Union européenne. À cette préoccupation à caractère principalement opérationnel, il conviendra de rajouter l'exigence de mise en place d'un dispositif d'analyse prévisionnelle, d'étude de tendances et d'évolution des paramètres qui déterminent la convergence réelle et les facteurs dynamiques de compétitivité.

3.3. Le CESE a déjà à de nombreuses reprises confirmé sa position en faveur du maintien et du développement des principes fondamentaux des fonds structurels pendant la période qui débute en 2007. Au-delà du débat déjà évoqué sur l'avenir de la concentration, il conviendra de veiller à ce que la conception et la gestion des programmes des fonds structurels soient mises en oeuvre dans le plein respect de la subsidiarité. Cela implique le développement d'une politique en faveur d'une implication pleine et active des pouvoirs locaux et des partenaires économiques et sociaux a contrario d'initiatives qui auraient pour seul effet le renforcement du rôle des gouvernements nationaux. Le CESE n'approuverait pas l'intérêt d'une proposition qui rendrait, dans les faits, le contrôle des fonds structurels aux gouvernements des États membres.

3.4. Afin de garantir une meilleure répartition des rôles entre les nombreux niveaux de prise de décisions, il est important - si pas essentiel - que l'Union européenne prenne des mesures radicales pour que le principe de subsidiarité soit appliqué jusqu'au bout du processus décisionnel. Une meilleure répartition des rôles entre l'Union européenne, les États membres et les régions est indispensable afin d'éviter les doubles-emplois et délais excessifs. L'Union devrait définir les grandes priorités - articulées autour des objectifs de Lisbonne, les régions devraient avoir la responsabilité de la mise en oeuvre, le rôle des États membres devrait se concentrer sur le contrôle de bonne fin.

3.5. La bonne gouvernance européenne se fonde sur une démocratie représentative et participative. Le rôle des partenaires économiques et sociaux doit être revu et renforcé. Sur la base des priorités de l'Union européenne, et en partenariat avec les autorités locales, les organisations économiques et sociales devraient participer directement à l'élaboration des priorités. De même, elles devraient être associées au suivi et à l'évaluation au travers de Comités de pilotage locaux ou régionaux. Cette approche en termes de partenariat s'est avérée être un facteur déterminant de la réussite des actions de cohésion. Dès lors le CESE plaide pour qu'elle constitue un vecteur essentiel de la politique de cohésion: un partenariat réel avec l'ensemble des partenaires économiques et sociaux à tous les stades de la programmation est essentiel à la meilleure mise en oeuvre de ce type de politique. Toute velléité de réduire le rôle du partenariat dans les initiatives de cohésion ne peut que réduire et atténuer la portée et l'intérêt des actions. Le CESE, dans un avis exploratoire spécifique à ce sujet, fait des propositions concrètes pour inscrire ces principes dans une nouvelle réglementation(3).

3.6. Des contrats d'objectifs devraient remplacer la programmation rigide des "Documents uniques de programmation" (DOCUP). Une part importante des programmes devrait être affectée sous la forme de subventions globales à des organisations locales proches ou représentatives des acteurs économiques et sociaux afin de gérer des petits projets. Il serait aussi systématiquement recouru aux nouvelles méthodes d'ingénierie financière pour les PME.

3.7. La notion d'additionnalité doit être assouplie, conçue autour de la réalisation d'objectifs et non projets par projets. L'UE pourrait être ainsi la seule source publique d'appui sur ses priorités cibles liées aux objectifs de Lisbonne.

3.8. Un fonds structurel unique devrait être institué, fonctionnant selon une logique de fonctionnement pluriannuel, mais avec des enveloppes indicatives et une flexibilité permettant de récompenser les régions ou pays qui ont les meilleures capacités avec une réserve de performance. Cette réserve permettrait aussi, d'élaborer des projets innovants, de les mettre en oeuvre dans les délais mais aussi d'autoriser l'octroi de crédits d'urgence face à des situations de grande difficulté.

3.9. Le CESE estime que les discussions sur la future politique de cohésion doivent être engagées au plus tôt. Il convient de réserver tout le temps nécessaire afin de ne pas réduire le débat à la seule analyse des considérations financières au détriment de la prise en compte des composantes économiques et sociales dont le traitement est essentiel dans le contexte de l'élargissement et de la tendance croissante à la mondialisation. Ce débat doit être mené de manière réellement approfondie et transparente en réservant une place centrale aux acteurs de la société civile.

4. Coopération des régions

4.1. Un consensus large existe sur l'importance de la coopération entre régions et sur la valeur ajoutée communautaire d'une action de l'Union européenne. Il a été réaffirmé lors du Conseil européen informel de Chalkidiki le 16 mai 2003.

4.2. Eu égard aux effets de l'élargissement et de la mondialisation, la politique de cohésion doit promouvoir un développement plus polycentrique de l'espace communautaire. Cette orientation politique fondamentale requiert non seulement des objectifs communs mais également la reconnaissance de la diversité européenne. Malgré des difficultés de mise en oeuvre, les coopérations transfrontalière, transnationale et interrégionale à l'intérieur de l'Union européenne, sont reconnues comme étant des instruments essentiels d'intégration pour des régions qui ont vécu longtemps dos à dos. Les régions frontalières internes, souvent des zones marginalisées, sont en train de retrouver une nouvelle dynamique au travers de nouvelles solidarités et complémentarités. Après le 1er mai 2004, de nouvelles grandes régions frontalières internes vont apparaître. Le programme Interreg doit donc être prolongé et étendu, mais avec de nouvelles priorités et un allégement considérable des méthodes de gouvernance en simplifiant radicalement les procédures.

4.3. Une trop grande dispersion des interventions dans les programmes précédents a sans doute été préjudiciable à l'efficacité, à la visibilité et à la lisibilité des programmes. Le CESE recommande aussi un resserrement des priorités autour des axes qui permettraient l'émergence de régions transfrontalières compétitives comme par exemple: réseau universitaire, dispositif de recherche, structures communes d'appui aux PME, amélioration des moyens de communication et de transport, programme commun en faveur du développement durable, ...

4.4. La coopération frontalière avec les pays tiers (y compris les "nouveaux voisins de l'Est" et les pays tiers méditerranéens) doit être également renforcée dans la perspective d'une Europe élargie qui refuse la création d'un deuxième mur de Berlin. L'objectif doit être aussi de créer dans ces régions frontalières un esprit de coopération, favoriser la connaissance de l'autre et mettre en valeur les complémentarités possibles.

4.5. Pour assurer la mise en oeuvre effective des objectifs de Lisbonne, le CESE préconise des programmes d'échange de bonnes pratiques associant les régions de l'Union européenne et les acteurs économiques et sociaux. Ils pourraient porter notamment sur les objectifs suivants: lutte contre l'exclusion, égalité homme-femme, accroissement du niveau d'emploi, diffusion de l'économie des connaissances, augmentation des efforts de recherche, qualité de la formation, esprit d'entreprise, mise en oeuvre de la Charte des petites entreprises.

4.6. Afin de soutenir les actions de coopération entre régions, le CESE propose une méthode non bureaucratique et réfute donc que la gestion en soit confiée uniquement aux États membres. Le CESE préconise ainsi l'ouverture d'une facilité européenne, d'accès direct pour les régions et les opérateurs économiques et sociaux, permettant des cofinancements avec les États membres (y compris dans des pays tiers). La gestion de cette facilité de coopération pourrait être confiée à une Agence européenne spécialisée, chargée aussi d'organiser des rencontres pour favoriser les échanges d'expériences.

5. Conclusions

5.1. La politique régionale de cohésion communautaire doit viser, au moyen d'une réforme décisive, à accroître la compétitivité des territoires de l'Union européenne qui présentent une sous utilisation de leurs ressources et non à compenser les écarts de développement par des aides publiques. Il s'agit pour l'UE d'apporter, par ses interventions, une véritable valeur ajoutée, en s'appuyant sur les expériences réussies et la coopération entre régions. Cette valeur ajoutée communautaire assurera ainsi l'intégration des régions les moins développées dans les grandes politiques de l'Union européenne.

5.2. Le CESE préconise une réforme radicale des priorités et des méthodes de la politique de cohésion économique et sociale pour faire face aux défis de l'élargissement et de l'économie de la connaissance. La nouvelle politique de cohésion pour la période 2007-2013 doit être mise prioritairement en cohérence avec la stratégie de Lisbonne pour faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde afin de donner à toutes les régions les moyens d'y participer pleinement avec leurs atouts.

5.3. Cette réforme s'articulerait autour des thèmes de la compétitivité et de la coopération des régions. Son succès sera assuré par de nouvelles méthodes de gouvernance, basées sur la transparence, la simplification des procédures et un partenariat véritable avec les acteurs économiques et sociaux locaux et régionaux.

Bruxelles, le 25 septembre 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Le CESE est le premier organe de l'UE à s'être doté lui-même d'un Code de Bonne conduite en matière de simplification.

(2) Voir notamment les avis:

- "Le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale", JO C 193 du 10.7.2001, p. 70;

- "Stratégie de cohésion économique et sociale dans l'UE", JO C 241 du 7.10.2002, p. 151;

- "L'avenir de la politique de cohésion dans la perspective de l'élargissement et de la mutation vers l'économie de la connaissance", JO C 241 du 7.10.2002, p. 66;

- "Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale".

(3) "Partenariat pour la mise en oeuvre des fonds structurels" - ECO/106 - Projet d'avis CESE 5271179/2003.