30.4.2004   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 117/55

1.1

La politique environnementale de l'UE, telle que visée à l'article 6 du traité CE, et, en particulier, l'objectif communautaire de promotion du développement durable, rendent indispensable que les citoyens européens se sentent impliqués dans toutes les activités destinées à les faire connaître et à les mettre en oeuvre. Pour cette raison, la DG Environnement a — par divers instruments, dispositions réglementaires, communications, conférences, etc. — renforcé l'information des parties intéressées ainsi que leur participation à cette politique.

1.2

Les instruments utilisés jusqu'à présent consistaient essentiellement à instaurer des règles pour l'information et la participation des citoyens et, dans une moindre mesure, pour l'accès à la justice concernant les normes applicables aux différents domaines que couvre la politique environnementale.

1.3

Aux termes de l'article 175, paragraphe 1, du traité CE, l'adoption de mesures permettant de garantir les objectifs de la politique environnementale relève de la compétence de la Commission. Il s'agit donc d'orienter la participation des citoyens de manière à ce qu'elle favorise et améliore la protection de l'environnement. Il convient de noter que cet instrument d'information et de consultation s'applique déjà à d'autres politiques communautaires, notamment la PAC et la politique industrielle. Compte tenu de l'impact de ces politiques sur le développement durable, il est primordial que la connaissance et la mise en oeuvre transparente de ces politiques dépassent le cercle des parties intéressées, grâce à une diffusion de l'information à l'ensemble des citoyens.

1.4

Les instruments normatifs ayant contribué à ce jour au développement de l'information et de la participation des citoyens à la problématique de l'environnement sont les suivants:

1.5

La signature, en 1998, par la Communauté européenne, de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (Convention d'Aarhus) réaffirme l'objectif visant à accroître l'implication des citoyens européens dans les questions environnementales dans le but de renforcer leur participation à la conservation et à la protection de l'environnement et, partant, d'influencer le développement durable de l'espace européen.

1.6

La situation juridique actuelle, qui résulte de l'absence de ratification de la Convention d'Aarhus par tous les États membres (4), impose une double intervention. Premièrement, il y a lieu de créer un instrument législatif (règlement) qui permet l'application totale aux institutions et organes de la CE des dispositions de la convention relatives à l'accès à l'information, à la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice. Deuxièmement, il y a lieu de compléter les dispositions destinées aux États membres par le biais d'une proposition de directive qui doit intégrer uniquement la partie concernant l'accès à la justice.

2.1

La proposition de directive à l'examen définit les exigences minimales concernant l'accès aux procédures judiciaires et administratives en matière d'environnement, afin de garantir une meilleure application de la législation communautaire en la matière. Ces exigences minimales visent, d'une part, à mettre en oeuvre les dispositions pertinentes de la convention d'Aarhus et, d'autre part, à harmoniser la législation dans tous les États membres de l'UE, afin d'éviter des situations d'inégalité entre les opérateurs économiques et les autorités administratives.

2.2

Cette proposition s'articule autour des définitions des parties intéressées, des procédures et des actes ou omissions à l'origine de ces dernières.

2.3

Le point le plus remarquable est celui qui concerne le droit d'ester en justice — ou légitimation active —, en vertu duquel des procédures judiciaires ou administratives peuvent être engagées. À cet égard, une distinction est faite entre les citoyens en général et les entités qualifiées: les premiers devront démontrer un intérêt suffisant ou une atteinte à un droit ou à des dispositions de procédure, alors que les secondes, par le fait d'être qualifiées, seront exemptées de l'obligation de démontrer un intérêt suffisant.

2.4

Le statut d'entité qualifiée est accordé selon les critères énoncés aux articles 8 et 9: les instances qui répondront à ces critères seront qualifiées pour engager une action en justice sans devoir satisfaire à d'autres exigences.

2.5

L'article 6 mérite une attention particulière: il autorise l'introduction d'une demande de réexamen interne pour un acte ou une omission de nature administrative qui contrevient au droit de l'environnement. Il vise à uniformiser le délai dans lequel et la forme sous laquelle ce type d'intervention s'effectue dans les États membres.

3.1

Le CESE a affirmé à plusieurs reprises que l'instrument le plus approprié dont dispose l'UE pour l'application de la législation environnementale est l'implication des citoyens dans la politique de développement durable, qui doit reposer sur la transparence et le contrôle du respect, par tous, des normes établies à cet effet. L'accès à l'information, la participation à l'élaboration des plans et programmes relatifs à l'environnement et l'accès ultérieur à la justice sont les instruments qui permettront non seulement une meilleure application des dispositions juridiques, mais également une plus grande sensibilisation et une meilleure éducation des citoyens en ce qui concerne la conservation et l'utilisation des ressources naturelles existantes.

3.2

Si, à l'aube de cette étape nouvelle marquée par l'adhésion prochaine de dix nouveaux pays, les nouvelles dispositions d'harmonisation proposées par la Commission sont les bienvenues, il convient néanmoins d'insister auprès des pays européens signataires de la convention d'Aarhus pour qu'ils procèdent à sa ratification. Cette convention devrait également être ratifiée par la Communauté européenne, ce qui augmenterait le nombre d'instruments en faveur de la protection de l'environnement à l'échelle mondiale, en particulier les conventions internationales.

3.3

Tout en accueillant favorablement les dispositions proposées, le Comité juge utile de souligner et de clarifier certains points essentiels dans la perspective de la pleine réalisation de l'objectif poursuivi.

3.3.1

Les définitions énoncées dans la proposition à l'examen, qui sont extraites de la convention d'Aarhus, varient quelque peu par rapport à celles contenues dans cette convention. Signalons notamment:

3.3.1.1

Le concept d'«entité qualifiée», introduit dans les deux propositions, ne figure pas dans la convention d'Aarhus, qui parle uniquement de «public concerné» et reconnaît sous cette expression toutes les organisations qui oeuvrent en faveur de la protection de l'environnement, sans que celle-ci soit nécessairement leur «objectif unique». Il est seulement demandé à ces organisations qu'elles respectent le cadre légal en matière d'association de chaque État membre. Il semble évident que d'autres organisations sans but lucratif, telles que des syndicats, des organisations socioprofessionnelles, de l'économie sociale, de consommateurs, etc., réalisent un important travail environnemental au niveau local, régional, national et européen.

3.3.1.2

La proposition de directive, en parlant de l'autorité publique, fait référence à l'administration publique sous toutes ses formes, à l'exclusion toutefois des institutions exerçant des compétences juridiques ou législatives.

3.3.1.3

Un aspect important à souligner est l'existence de différences, du fait d'un problème linguistique, en ce qui concerne les domaines couverts par le droit de l'environnement. Le CESE recommande de vérifier d'un point de vue linguistique certains alinéas très importants, par exemple l'article 2, lettre g, point v). Il serait opportun de prendre en compte la nécessité d'un libellé identique pour tous les alinéas qui, en tant qu'exigences minimales, permettent d'harmoniser la protection de l'environnement.

3.3.2

Poursuites. Les procédures en matière d'environnement sont limitées aux actes administratifs et civils dans le cadre de l'UE, à l'exclusion expresse des poursuites pénales (5). Cette situation réduit les possibilités de procédure dans la majorité des États membres, dans la mesure où il existe des normes pénales applicables aux infractions environnementales. Par ailleurs, l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus, qui régit les contestations d'actes et d'omissions de particuliers ou d'autorités allant à l'encontre des dispositions du droit de l'environnement, ne fait référence qu'aux limites établies dans les dispositions qui ont été enfreintes. Il adapte ainsi les poursuites aux matières faisant l'objet de la procédure, en cherchant une adéquation entre le non-respect et la sanction. Le CESE estime que la proposition de directive, dans sa version actuelle, pourrait limiter les poursuites en matière d'environnement par rapport à celles prévues dans les législations nationales.

3.3.3

Procédures en matière d'environnement. Les propositions à l'examen contiennent une formule générale selon laquelle il incombe aux États membres de prévoir des procédures «adéquates et efficaces, qui soient objectives, équitables et rapides sans coûter excessivement cher». Pour le CESE, même si en vertu du principe de subsidiarité les procédures judiciaires doivent être régies par les législations nationales, il serait opportun d'insérer la formule contenue dans l'article 9, paragraphe 5, de la convention d'Aarhus, qui énonce clairement que chaque partie doit veiller à ce que le public «soit informé» de la possibilité d'engager des procédures de recours et «envisager la mise en place de mécanismes appropriés d'assistance» visant à éliminer ou à réduire les obstacles financiers ou autres qui entravent l'accès à la justice dans le domaine de l'environnement.

4.1

La proposition de directive examen parachève l'adaptation de la convention d'Aarhus en ce qui concerne la législation des États membres. Un cadre commun de règles de procédure applicables à tous les états membres est établi et dans le même temps, une application uniforme du droit environnemental est garantie car, dans la mesure où nombre des problèmes ont un caractère transfrontalier, des mesures au niveau communautaire s'imposent.

4.2

Le contenu de cette proposition est compatible avec les règles communautaires en matière d'accès à la justice prévues dans d'autres dispositions communautaires. Toutefois, il conviendrait d'introduire à l'article premier, une référence à leur caractère minimal, de manière à éviter qu'elles gênent les états membres disposant d'une législation environnementale plus étoffée, reconnaissant l'action publique et prévoyant le délit pénal.

4.3

À l'article 2 relatif aux définitions, il conviendrait de modifier certains alinéas:

4.4

Les articles 5 et 6 établissant le droit des entités qualifiées d'ester en justice et d'introduire une demande de réexamen interne, soulèvent deux questions importantes: d'une part, la limitation géographique de ce droit d'ester en justice dans les procédures judiciaires en matière d'environnement et, d'autre part, l'élargissement aux frontières de la possibilité de demander un réexamen interne dans un autre État lorsque les exigences définies au paragraphe 1 de l'article 5 sont satisfaites. Il y a là une contradiction dès lors que s'il y a une limitation des actions en justice, relativement à la zone géographique dans laquelle des entités sont qualifiées, il apparaît plus approprié de maintenir également cette limitation pour les réexamens internes. Dans les deux cas, le CESE estime qu'il est plus juste, à la lumière de la convention d'Aarhus, de ne pas limiter l'accès à la justice, quelles que soient les instances, et de maintenir les conditions procédurales nationales établies.

4.4.1

Concernant les délais fixés à l'article 6, il conviendrait de faire le calcul à partir de la publication et non de l'adoption de l'acte administratif, la publication étant nécessaire pour en prendre connaissance.

4.5

Concernant les critères de reconnaissance des entités qualifiées, le CESE rappelle l'élargissement de l'exigence formulée à l'article 8, lettre a) aux personnes morales qui comptent «parmi» leurs objectifs la protection et l'amélioration de l'environnement.

4.6

Enfin, et concernant les critères régissant la procédure en matière d'environnement visés à l'article 10, le CESE estime que la rédaction de l'article 9, paragraphe 4, de la convention d'Aarhus, est plus complète. Ainsi, il est estimé que l'absence de référence à la limitation des obstacles financiers, aux limitations de l'accès à un avis juridique, peut limiter de fait l'accès à la justice des organisations disposant de ressources limitées.

4.7

L'article 8d de la directive prévoit qu'une entité qualifiée doit faire certifier ses comptes annuels par un expert comptable. En vertu du principe de subsidiarité, il conviendrait de laisser aux États membres le contrôle du respect des règles de la comptabilité nationale correspondant à ces organisations.

4.8

Le CESE estime qu'afin de réduire les coûts des actions intentées par un demandeur pour faire respecter ses droits par l'État, ces coûts devraient être fixés en fonction des intérêts en litige et des aides financières, comme le prévoit la Convention d'Aarhus.