Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - La programmation des Fonds structurels 2000/2006: une évaluation initiale de l'initiative Urban"

(COM(2002) 308 final)

(2003/C 133/12)

Le 14 juin 2002, la Commission européenne a décidé, conformément aux dispositions de l'article 162 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 mars 2003 (rapporteur: M. Di Odoardo).

Lors de sa 398e session plénière des 26 et 27 mars 2003 (séance du 26 mars), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le document de la Commission présente une première analyse des développements de l'initiative Urban II concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable. Cette évaluation fait suite au document de la Commission du 28 avril 2000 concernant les orientations relatives à cette initiative communautaire(1) et dresse un état de la situation à l'issue de la phase de sélection des nouveaux programmes. Tous les programmes Urban II ont en effet été adoptés à la fin 2001.

1.2. Urban est l'une des quatre initiatives adoptées dans le cadre des Fonds structurels européens et vise à promouvoir des interventions en faveur des secteurs urbains en crise. Ses trois principaux axes d'intervention sont la régénération environnementale, la lutte contre l'exclusion sociale, les actions en faveur des entreprises et l'emploi.

1.3. Il est rappelé dans la communication de la Commission que le Deuxième rapport sur la cohésion(2) a jugé la question urbaine essentielle pour la cohésion économique et sociale de l'Europe. De même, le Parlement européen a souligné dans sa résolution concernant Urban II(3) que l'approche intégrée, qui est la caractéristique fondamentale des programmes Urban, semble être la seule manière de traiter les problèmes des zones urbaines.

1.4. L'initiative Urban représente donc l'un des instruments stratégiques disponibles pour le développement d'une politique communautaire dans le domaine urbain et peut faire office de modèle pour les politiques nationales.

2. Éléments essentiels de la proposition de la Commission

2.1. Les programmes sélectionnés sont au nombre de 70, avec une contribution globale du FEDER de 730 millions d'euros environ. La population concernée est de quelque 2,2 millions d'habitants. Bien que l'enveloppe budgétaire globale allouée à Urban II soit inférieure à celle du précédent programme, l'intensité de l'aide, tant par habitant que par programme, a augmenté. En raison de la taille relativement réduite des zones géographiques couvertes par les programmes, le niveau de financement au km2 est lui aussi élevé.

2.2. L'une des principales innovations d'Urban II est l'insertion dans le programme de villes petites et moyennes, le seuil de population prévu par Urban I, qui était de 100000 habitants pour toute la ville, ayant été supprimé. La seule obligation pour les zones couvertes par les nouveaux programmes est de compter au moins 20000 habitants (10000 dans des cas exceptionnels).

2.3. La Commission souligne que les États membres ont pu sélectionner leurs propres sites en fonction de leurs priorités respectives et des besoins locaux et nationaux. Mais dans le même temps, l'application de critères précis et objectifs définis par la Commission pour l'identification des sites a permis de garantir une meilleure transparence des procédures de sélection et une plus grande cohérence des programmes avec les objectifs de l'UE.

2.4. La localisation des sites couverts par les 70 programmes se répartit de manière égale entre les régions de l'objectif 1 (39 %), les régions de l'objectif 2 (27 %) et celles qui sont en dehors des objectifs des programmes généraux (34 %). Sur l'ensemble des programmes, 31 concernent les secteurs centraux des villes, 27 des quartiers périphériques, 8 concernent des villes petites et moyennes dans leur intégralité et 4 des zones mixtes, combinant quartiers centraux et périphériques, et ont pour but d'en améliorer les liaisons.

2.5. Les programmes Urban II s'adressent à des zones en crise, caractérisées par des taux de chômage, de pauvreté, de délinquance et d'immigration beaucoup plus élevés que dans la moyenne de l'UE.

2.6. S'agissant des priorités d'intervention, une analyse des programmes sélectionnés montre que 40 % du financement prévu est affecté à la régénération physique et environnementale, 21 % à la lutte contre l'exclusion sociale, 21 % aux actions en faveur des entreprises et de l'emploi, 8 % à l'amélioration des transports et 4 % aux technologies de l'information et de la communication.

2.7. La communication de la Commission met en avant l'existence au sein des programmes d'un degré élevé de partenariat avec les autorités locales et avec les représentants de la société civile, aspect qu'elle présente comme l'une des caractéristiques d' Urban II par rapport aux autres Fonds structurels. Pour un tiers des programmes en effet, l'autorité de gestion est un conseil municipal; pour un autre tiers, l'autorité locale est l'acteur clé dans le partenariat avec le gouvernement central, et 57 au moins des 70 programmes ont donné lieu à une consultation des partenaires locaux en vue de la rédaction du programme.

2.8. Le total des investissements mobilisés par Urban II s'élève à 1600 millions d'euros environ, soit plus du double des ressources du FEDER. Cela a été possible grâce à l'utilisation de ressources additionnelles provenant en grande partie de fonds publics nationaux et locaux. Les contributions du secteur privé ont en revanche été bien moindres.

2.9. La simplification procédurale et administrative introduite par Urban II a eu des effets particulièrement positifs. La Commission estime notamment que la décision de financer les programmes uniquement à l'aide du Fonds européen de développement régional et la création au sein de la Commission européenne d'une unité spécialisée Urban II ont été profitables. Ces simplifications ont permis d'élaborer les programmes très rapidement par rapport aux programmes généraux des Fonds structurels.

2.10. 2 % des ressources allouées à l'initiative ont été destinées à l'échange d'expériences entre les villes bénéficiaires d' Urban. Cet échange est pour la première fois structuré sous forme de programme communautaire.

3. Observations générales

3.1. D'une manière générale, il y a lieu d'évaluer très positivement le choix de la Commission de prolonger l'initiative Urban, dont l'édition précédente, lancée en 1994, (et dont l'évaluation définitive est prévue pour 2003) a déjà permis d'atteindre des résultats significatifs. Tant les projets pilotes urbains qu' Urban I se sont avérés être des instruments efficaces pour initier des politiques d'amélioration de la qualité de l'environnement urbain et du bien-être des citoyens.

3.2. Le choix d'augmenter le nombre des programmes retenus dans le cadre d' Urban II, qui passe de 54 à 70, conformément à la demande du CESE, est un autre sujet de satisfaction.

3.3. Néanmoins, la réduction de l'enveloppe budgétaire globale allouée à l'initiative Urban, qui passe de 950 millions d'euros pour l'édition 1994/1999 (répartis sur 118 sites) à 743,6 millions d'euros actuellement, suscite une certaine insatisfaction. Convaincu de l'importance d'Urban comme instrument de soutien à la politique urbaine de l'Union, le CESE estime nécessaire de tout mettre en oeuvre pour que les crédits affectés à ce programme communautaire soient augmentés à l'avenir.

3.4. L'effort de simplification administrative des procédures Urban est lui aussi grandement apprécié et le CESE partage l'évaluation positive de la Commission concernant le choix d'utiliser un seul Fonds (le FEDER) et la création évoquée plus haut d'une unité spécialisée, qui a permis de tirer le meilleur profit de l'expérience et des connaissances spécifiques acquises en matière de revitalisation urbaine.

3.4.1. À cet égard, le CESE fait sienne la demande exprimée par de nombreux maires des villes de l'Union, à l'occasion de la Conférence de Londres des 8 et 9 juillet 2002 sur le thème "Villes de la cohésion: les enseignements des programmes européens Urban"(4), d'aller plus avant dans cette action de simplification du processus administratif. L'intégration accrue des villes moyennes et petites rend ce besoin encore plus impérieux.

3.5. La mise en place d'un réseau pour promouvoir l'échange des meilleures pratiques expérimentées grâce à Urban et la volonté de développer une culture des indicateurs et des statistiques urbaines sont de première importance pour la pleine réalisation des objectifs d'Urban II.

3.5.1. Le fait d'avoir structuré pour la première fois, sous forme de programme communautaire, l'échange d'expériences entre les villes qui ont bénéficié d'un programme Urban constitue un progrès significatif.

3.6. Il convient d'évaluer positivement la décision de consacrer 40 % des dépenses prévues à des actions de régénération environnementale et physique. Cela vient confirmer le rôle décisif joué par la qualité de l'environnement bâti, des espaces libres et du patrimoine architectonique dans tout processus de régénération et de développement économique et social des zones urbaines en crise. Il importe d'encourager des programmes qui, comme c'est le cas des programmes français, attribuent une importance stratégique à la qualité architectonique et plus généralement à la qualité des interventions visant à remodeler le territoire.

4. Observations particulières

4.1. Le partenariat local

4.1.1. Le partenariat avec les autorités et les collectivités locales est considéré comme l'un des défis majeurs et l'une des meilleures sources de valeur ajoutée du programme Urban: il est admis que c'est là la meilleure façon de promouvoir le modèle européen de gouvernance et la participation de la société civile.

4.1.2. La Conférence de Londres évoquée plus haut a soutenu la nécessité que les villes soient de plus en plus directement impliquées dans la programmation et la gestion des actions qui les concernent.

4.1.3. Néanmoins, et même si l'on ne peut que souligner les progrès accomplis, le fait qu'un pourcentage encore très élevé des programmes continuent d'être officiellement gérés par les autorités nationales est évalué négativement.

4.1.4. Le Comité estime qu'il faudrait demander explicitement qu'à l'avenir, la gestion soit toujours confiée à une autorité locale. Compte tenu des expériences réalisées, ce choix contribuerait également à la simplification administrative des programmes.

4.1.5. À défaut, il faudrait au moins garantir la présence de représentants des autorités locales dans tous les comités de suivi prévus à l'article 35 du Règlement général du Conseil sur les Fonds structurels(5).

4.1.6. S'agissant de la participation directe de groupes d'intérêts sociaux organisés, le CESE a déjà eu la possibilité en de multiples occasions d'en souligner l'importance, en particulier dans son avis sur la communication de la Commission aux États membres définissant des orientations pour l'initiative Urban II(6).

4.1.7. Le Comité a souligné dans cet avis la valeur et la spécificité de la contribution des partenaires sociaux à un programme qui se caractérise par la place importante accordée aux problèmes relatifs à l'emploi et à l'économie, et a recommandé la promotion de partenariats efficaces et de grande envergure, avec la participation des forces économiques et sociales, des ONG et des associations locales.

4.1.8. En synthétisant les caractéristiques principales des programmes, la communication de la Commission ne donne toutefois pas d'indications précises permettant d'évaluer la participation réelle de ces acteurs, mais se borne à formuler des considérations générales sur la participation des associations locales aux procédures de sélection et à la gestion des programmes.

4.1.9. Le CESE juge dès lors nécessaire d'élaborer un cadre cognitif analytique concernant l'identité et le nombre de programmes, sur les 70 proposés, auxquels des représentants de la société civile ont effectivement participé, aussi bien lors des phases d'élaboration et de sélection des projets qu'au stade de la gestion et concernant les modalités concrètes de cette participation.

4.1.10. Il convient en outre de définir des règles strictes afin de garantir la concertation, pratique qui doit devenir une exigence incontournable des programmes Urban et non plus seulement une recommandation, ce afin de rendre effectif le droit des collectivités locales et des organisations représentatives de la société à participer à la définition des choix de planification, qui influent sur la qualité de la vie et sur les perspectives de développement. Ce droit a du reste été consacré notamment par la Conférence des Nations unies sur les établissements humains Habitat II de 1995(7).

4.1.11. Le CESE demande que la présence des représentants des forces sociales soit elle aussi garantie dans les comités de suivi ou dans les éventuels comités de gestion.

4.1.12. Ces choix contribueraient dans une large mesure à l'objectif d'une plus grande proximité entre l'Europe et les citoyens et assurerait une meilleure visibilité des programmes Urban.

4.2. La mobilisation des ressources privées

4.2.1. Le document de la Commission analyse l'effet de levier des programmes Urban, c'est-à-dire leur capacité à mobiliser des ressources et des investissements additionnels tant de la part du secteur public que du secteur privé.

4.2.2. C'est incontestablement un résultat positif que celui obtenu auprès des partenaires publics, puisqu'il a permis de mobiliser des ressources représentant plus du double de celles mises à disposition par le FEDER.

4.2.3. Par contre, la part des ressources privées est tout à fait insuffisante, puisque ces contributions n'ont concerné que 35 des 70 programmes Urban et représentent pour les programmes concernés 8 % seulement du financement total. La Commission attribue cet état de fait à la difficulté des zones Urban II, fortement en crise, à attirer des investissements privés. Mais une telle justification risque d'apparaître partiale.

4.2.4. Le CESE estime qu'une incidence aussi faible des investissements privés est également imputable à la faible implication, surtout au stade de l'élaboration des programmes, des forces économiques privées locales, et plus particulièrement des petites et moyennes entreprises et de l'artisanat qui, en particulier dans les villes petites et moyennes, constituent le principal facteur de création de travail et de richesse.

4.2.5. Pour cette raison, une analyse plus approfondie des 70 programmes est souhaitable afin de comprendre leur capacité effective à attirer des ressources du secteur privé. Cette capacité, pour autant qu'elle concilie les objectifs d'efficacité et de compétitivité économique et ceux d'équité sociale, représente un facteur déterminant pour la régénération économique et sociale des quartiers en crise, tout en représentant un bon indicateur de l'efficacité des interventions publiques. Par ailleurs, la recherche la plus avancée sur les instruments de planification a montré ces dernières années la voie de l'urbanisme concerté, en tant que moyen efficace d'induire des synergies entre les secteurs public et privé, garantissant ainsi que les interventions de régénération urbaine puissent être menées à bien et déboucher sur des résultats tangibles.

4.3. Les politiques du logement et les programmes Urban

4.3.1. Le Fonds européen de développement régional ne peut financer directement des interventions dans le secteur de la construction de logements. Or la question urbaine et les problèmes de la dégradation urbaine ne peuvent être envisagés séparément de la question du logement, entendue à la fois comme la construction de nouveaux logements et la réhabilitation et le réaménagement de bâtiments résidentiels.

4.3.2. Il est reconnu dans l'annexe I du document sur les orientations de la Commission pour Urban II(8) que s'il est vrai que les interventions dans le domaine du développement urbain ne peuvent faire abstraction de l'amélioration des conditions de logement, les programmes doivent prévoir des subventions supplémentaires appropriées, à la charge des autorités locales et/ou nationales. Le CESE considère à cet égard que la Commission doit étendre à tous les pays de l'UE les avantages fiscaux concernant le taux de TVA appliqué pour les travaux de réaménagement des immeubles d'habitation.

4.3.3. Dans son avis sur les orientations, le CESE a apprécié cette précision, dont il a souligné qu'elle permet d'éviter le risque d'interventions en fin de compte inefficaces car amputées d'une composante aussi essentielle que celle du logement.

4.3.4. Il serait utile d'analyser pour lesquels des 70 projets Urban II des crédits supplémentaires spécifiquement destinés à la construction de logements ont été alloués par les autorités locales et nationales.

4.3.5. Reste en tout état de cause la question de savoir pourquoi le Fonds européen de développement régional doit exclure toute possibilité d'intervention dans le secteur du logement public, y compris dans les projets d'initiative communautaire à caractère fortement expérimental.

4.3.6. Cet instrument a une incidence particulière sur la question par exemple de l'intégration des immigrés, surtout dans les zones Urban où la présence de minorités ethniques, d'immigrés et de réfugiés est quatre fois plus importante que dans l'UE dans son ensemble. L'un des principaux facteurs de gêne ressentis par ces personnes est sans aucun doute lié à l'incommodité du logement, à la détérioration de la qualité de l'habitat.

4.4. Les services, indicateurs de qualité urbaine

4.4.1. La dégradation de nombreux sites urbains est à l'évidence liée au manque de services, et en particulier de services sociosanitaires. L'établissement d'un niveau de services adéquat est l'un des instruments les plus efficaces pour en garantir une redistribution plus équitable au sein de la ville. Dans son avis sur la Communication de la Commission: "La question urbaine: orientations pour un débat européen"(9), le CESE a souligné "l'importance primordiale des services publics dans le développement urbain, notamment pour assurer la production de biens et services d'utilité sociale et pour renforcer la cohésion sociale", ainsi que la nécessité d'une "identification des besoins prioritaires [...] en services", qui "est un aspect important de la gestion des villes et du territoire".

4.4.2. Cet aspect devrait être explicitement inclus parmi les indicateurs socio-économiques des zones urbaines couvertes par l'initiative Urban II. Une analyse de la qualité et de la quantité des services et de leur accessibilité, notamment pour ce qui est des services publics, constitue en effet un paramètre significatif de la détermination du niveau et des causes de la dégradation.

4.4.3. Le CESE souligne dès lors la nécessité de prévoir surtout pour les évaluations intermédiaires des programmes, un suivi spécifique de la capacité d'Urban de contribuer à améliorer la qualité et la quantité des services dans les quartiers concernés par les interventions.

4.5. Développement urbain durable et population âgée

4.5.1. Le phénomène de vieillissement progressif de la population concerne tous les pays de l'Union européenne et représente un défi capital pour les futures politiques de développement, à commencer par celles qui s'adressent aux zones urbaines. Il s'instaure bien souvent dans les quartiers laissés à l'abandon (surtout dans les centres historiques en déclin des villes) un processus de cohabitation entre les personnes âgées, pour qui il est particulièrement difficile d'abandonner leur lieu d'habitation, et les immigrés, qui se concentrent principalement dans les quartiers difficiles. Les personnes âgées sont du reste celles qui souffrent le plus de cette situation de crise urbaine, du manque de services et de la délinquance diffuse.

4.5.2. Plus généralement, la proportion de plus en plus importante de personnes âgées de plus de soixante ans dans la population européenne impose un changement de stratégie en matière de politiques urbaines et des interventions visant non seulement à améliorer dans l'immédiat les conditions de vie des personnes âgées mais aussi à repenser la structure de nos villes pour une société vieillissante.

4.5.3. Ce problème devrait en conséquence compter parmi les priorités des politiques de l'Union en matière de cohésion, au même titre que la réinsertion des immigrés, l'égalité des chances, le chômage, etc.

4.5.4. Dans son analyse des programmes Urban II, la Commission fait seulement une allusion générale à cet aspect, en rappelant que la structure par âges des zones Urban met en évidence un pourcentage de personnes âgées légèrement supérieur à celui enregistré dans les villes sélectionnées pour l'Audit urbain.

4.5.5. Il apparaît donc souhaitable de procéder à une analyse plus approfondie des mesures prévues par les programmes et spécifiquement destinées à la population âgée, et surtout d'insérer ce problème parmi les priorités d'Urban.

4.6. La dispersion urbaine ("urban sprawl")

4.6.1. Le programme communautaire Urban s'adresse à des quartiers en crise et se fonde sur les catégories d'interprétation classiques de la notion de zone urbaine: la ville, le quartier, le centre, la périphérie.

4.6.2. L'une des principales innovations stratégiques d'Urban II est notamment de s'adresser à des zones de petite et moyenne dimension. La Commission observe dans sa communication qu'outre la population, la taille modeste des sites concernés par les programmes a contribué à relever l'intensité de l'aide au km2 et elle souligne que la concentration territoriale des interventions a des effets positifs sur l'aménagement et la capacité de régénération du territoire urbain.

4.6.3. Toutefois, les recherches les plus récentes menées dans le cadre des études urbaines ont montré comment la conception traditionnelle de la réalité urbaine se trouve mise à mal ces dernières années sur une grande partie du territoire communautaire. Si nous examinons la carte de vastes zones de l'Union et a fortiori si nous parcourons ou habitons ces territoires, l'image qui se dégage remet en question bon nombre des catégories avec lesquelles nous avons coutume de concevoir le modèle urbain.

4.6.4. Le développement effréné de la mobilité individuelle, des réseaux d'infrastructures de transport et de communication, les phénomènes croissants de décentralisation de la production et d'internationalisation de la distribution, les nouvelles stratégies de délocalisation des activités productives et commerciales ont renforcé les phénomènes de dispersion urbaine, de ville diffuse. Nous assistons à des formes d'occupation du territoire de plus en plus invasives et à l'expansion des établissements urbains sur de vastes zones d'un territoire que nous avions l'habitude de considérer comme campagne. L'on voit de ce fait se multiplier aussi les pressions environnementales typiques des phénomènes urbains.

4.6.5. Les zones touchées par la dispersion urbaine sont souvent des zones en crise, marquées par la pauvreté, le faible niveau de qualité physique et environnementale des sites et une perte d'identité et posent donc de nouveaux défis. Face à ces réalités, bon nombre des critères de lecture et d'intervention des programmes Urban apparaissent inefficaces. La notion de ville, de quartier, de centre et de périphérie s'estompe et surtout le critère de la dimension physique des zones géographiques concernées par Urban perd toute signification. L'intensité d'aide d'une intervention dans une zone de dispersion urbaine n'est en aucun cas mesurable en termes de ressources utilisées au km2.

4.6.6. Le CESE a déjà mis l'accent sur ce problème dans le passé. Dans son avis sur le "Cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne"(10), notamment, il a rappelé que le développement de la ville du troisième millénaire en "ville lacunaire", tentaculaire, constitue pour l'UE un défi dans la perspective d'une gestion alternative, compétitive et compatible du développement urbain et régional.

4.6.7. Il importe d'examiner si, à l'avenir, les nouvelles manifestations de la question urbaine seront effectivement traitées de manière expérimentale et innovante par le programme Urban, avec des interventions visant à maîtriser les phénomènes de dispersion urbaine et à lancer des politiques de régénération de ces zones.

4.7. Conclusions

4.7.1. La communication de la Commission se conclut par une interrogation sur l'avenir de l'initiative Urban. Le CESE recommande de poursuivre ces programmes innovants et de les développer, également du point de vue des ressources économiques utilisées, et préconise l'application dans le cadre plus général de la gestion des Fonds structurels d'un grand nombre des méthodes et des pratiques mises au point à travers les programmes Urban.

4.7.2. Après avoir réaffirmé la spécificité de la question urbaine, il y a lieu de concevoir de plus en plus des stratégies d'action capables d'allier les nécessaires interventions sectorielles à une culture de l'intégration entre développement économique, cohésion économique et sociale, emploi, importance de la participation des acteurs économiques et sociaux, valorisation et protection de la qualité de l'environnement et de l'environnement bâti, et ce dans des conditions de compatibilité et de cohérence du développement.

Bruxelles, le 26 mars 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Communication de la Commission aux États membres du 28 avril 2000 définissant des orientations pour une initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable - Urban II, JO C 141 du 19.5.2000.

(2) "Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires" - Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale - Commission européenne (2001).

(3) JO C 339 du 29.11.2000, pp. 44-47.

(4) Conclusions de la Conférence "Villes de la cohésion: les enseignements des programmes européens Urban" - Londres, 8 et 9 juillet 2002.

(5) Règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels, JO L 161 du 26.6.1999.

(6) Avis du CES sur la "Communication de la Commission aux États membres définissant des orientations pour une Initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable - Urban" - JO C 51 du 23.2.2000, p. 89.

(7) Cf. Assemblée générale de l'ONU, Comité préparatoire de la Conférence des Nations unies sur les établissements humains (Habitat II) - Projet de déclaration des principes et engagements et plan d'action mondial - Agenda Habitat, 26 octobre 1995.

(8) Communication de la Commission aux États membres du 28 avril 2000 définissant des orientations pour une initiative communautaire concernant la régénération économique et sociale des villes et des banlieues en crise en vue de promouvoir un développement urbain durable - Urban II, JO C 141 du 19.5.2000.

(9) Avis CES du 28 janvier 1998, JO C 95 du 30.3.1998, p. 89.

(10) Avis CES du 20 octobre 1999, JO C 368 du 20.12.1999, p. 62.