AVIS DE LA COMMISSION conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil PORTANT MODIFICATION A LA PROPOSITION DE LA COMMISSION conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE

2000/0331 (COD)

Avis de la Commission conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE sur les amendements du Parlement européen à la position commune du Conseil concernant la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil

1. Introduction

L'article 251, paragraphe 2, troisième alinéa, point c), du traité CE prévoit que la Commission émette un avis sur les amendements proposés par le Parlement européen en seconde lecture. La position de la Commission concernant les 19 amendements adoptés par le Parlement est exposée ci-après.

2. Rappel

- Transmission de la proposition au Parlement européen et au Conseil (document COM(2000) 839 final - 2000/0331 (COD)): 18 janvier 2001

- Avis du Parlement européen en première lecture: 23 octobre 2001

- Avis du Comité économique et social: 30 mai 2001

- Avis du Comité des régions: 14 juin 2001

- Adoption de la proposition modifiée de la Commission (document COM(2001) 779 final - 2000/0331 (COD)): 12 décembre 2001

- Adoption de la position commune du Conseil: 25 avril 2002

- Réception de la position commune par le Parlement européen: 30 mai 2002

- Avis de la Commission sur la position commune du Conseil: 27 mai 2002

Le 5 septembre 2002, le Parlement européen a adopté 19 amendements en deuxième lecture. La majorité de ces amendements ont pour but d'étendre, par rapport au texte de la position commune, la portée et la teneur de la participation du public et, pour certains, de l'accès à la justice. Certaines de ces modifications visent à renforcer la proposition de la Commission et à la rapprocher du texte de la convention d'Aarhus. D'autres changements vont au-delà de la convention ou feraient double emploi avec d'autres dispositions législatives en vigueur.

3. Objectif de la proposition

Une fois adoptée, la directive contribuera à la mise en oeuvre de la convention d'Aarhus [1], et plus précisément de son "deuxième pilier", relatif à la participation du public aux processus décisionnels ayant trait à l'environnement. En outre, d'autres dispositions législatives récemment adoptées par la Communauté intègrent déjà les principes de la convention d'Aarhus relatifs à la participation du public, et la proposition de directive concernant l'accès du public à l'information environnementale fait actuellement l'objet d'une conciliation. Les autres propositions envisagées, qui concernent la mise en oeuvre totale du troisième pilier et l'application de la convention aux institutions communautaires, sont en préparation au sein des services de la Commission.

[1] Convention CEE/ONU sur l'accès à l'information, la participation du public aux procédures décisionnelles et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée par la Communauté et les États membres en juin 1998 et entrée en vigueur en octobre 2001.

La directive proposée complète, ou modifie, un certain nombre de directives existantes, en y introduisant les exigences énoncées par la convention en matière de participation du public. Son but est de garantir la cohérence des procédures de base appliquées dans les États membres et dans les situations à caractère transfrontalier. Conformément au principe de subsidiarité, la proposition laisse aux États membres la responsabilité de d'arrêter le détail des procédures et d'appliquer les dispositions non contraignantes de la convention d'Aarhus.

Plus précisément, la proposition :

- formule des exigences en ce qui concerne la participation du public à la préparation de certains plans et programmes qui doivent être arrêtés par les États membres en vertu des directives relatives à l'environnement, notamment en matière de déchets, de gestion de la qualité de l'eau et de pollution des eaux par les nitrates (article 2 et annexe I). La proposition contribue ainsi à donner effet à l'article 7 de la convention d'Aarhus, qui prévoit une participation du public en ce qui concerne les plans et programmes relatifs à l'environnement. Ultérieurement, de nouvelles propositions législatives reprendront l'ensemble des exigences de la convention. D'autres instruments juridiques récents, tels que la directive 2001/42/CE sur l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement (directive «ESIE») [2] et la directive-cadre 2000/60/CE sur l'eau [3], prévoient déjà, dans leur domaine respectif, la participation du public à l'élaboration de plans ou de programmes. Le texte de la position commune précise que, lorsqu'une participation du public est prévue par ces directives, ce sont leurs dispositions qui s'appliquent;

[2] Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

[3] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

- modifie la directive 85/337/CEE du Conseil concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (directive «EIE») [4] et la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive «PRIP») [5], pour y introduire toutes les exigences relatives à la participation du public énoncées à l'article 6 de la convention d'Aarhus («participation du public aux décisions relatives à des activités particulières»). Les deux directives couvrent des activités énumérées à l'annexe I de la convention d'Aarhus, qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement. La directive proposée contient également des dispositions concernant l'accès à la justice en cas de contestation de décisions, actes ou omissions tombant sous le coup des dispositions relatives à la participation du public, en application de l'article 9, paragraphe 2, de la convention.

[4] Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

[5] Directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution.

4. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement

Le 5 septembre 2002, le Parlement européen a adopté 19 amendements. La Commission peut accepter 2 amendements dans leur intégralité [amendements 15 et 19]. Elle peut accepter 4 amendements en principe [amendements 3, 4, 11 et 12], à condition qu'ils soient reformulés. Les autres amendements sont jugés inacceptables [amendements 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17 et 18].

4.1. Amendements acceptés par la Commission

La Commission accepte l'amendement 15. Celui-ci a trait à l'article 4, paragraphe 3, de la position commune, qui modifie l'article 15 de la directive «PRIP». Il étend la portée de la participation du public dans l'actualisation des autorisations prévues par la directive. La Commission était en désaccord sur ce point avec la position commune, estimant que la formulation des dispositions relatives à l'actualisation des autorisations serait source d'incertitude juridique. En effet, ces dispositions accordaient une importante marge discrétionnaire aux États membres et, en fin de compte, aux autorités compétentes chargées de cette actualisation. La Commission craignait qu'elles n'aboutissent à des pratiques divergentes et envisageait le risque que la participation du public ne soit sollicitée qu'en de rares occasions au lieu d'être la règle dans ce domaine. L'amendement 15 fait de la participation du public une obligation au moins dans les cas d'actualisation présentant le plus d'intérêt, qui sont ceux prévus par l'article 13 de la directive PRIP. La proposition de la Commission mentionnait le cas de l'actualisation des autorisations sans autres précisions, mais l'amendement du Parlement reste conforme à l'article 6, paragraphe 10, de la convention d'Aarhus.

La Commission accepte l'amendement 19 à l'annexe II, qui complète le texte de la nouvelle annexe V de la directive «PRIP» en précisant en quoi consiste les étapes de la participation du public.

4.2. Amendements acceptés en principe par la Commission

La Commission accepte en principe l'amendement 3 au troisième considérant, qui relève que la participation effective du public contribue à «obtenir le soutien du public aux décisions prises». La Commission accepte que cette mention soit ajoutée au texte du considérant, qui devient:

"3.

La participation effective du public à l'adoption des décisions permet à ce dernier de formuler des avis et des préoccupations potentiellement utiles pour les décisions en question et au décideur de tenir compte de ces avis et préoccupations, ce qui favorise le respect du principe de l'obligation redditionnelle et la transparence des procédures décisionnelles et contribue à sensibiliser le public aux problèmes d'environnement et à obtenir son soutien aux décisions prises."

La Commission accepte en principe l'amendement 4 au sixième considérant. Parmi les objectifs de la convention d'Aarhus, l'amendement mentionne le désir de «garantir les droits de participation du public aux procédures décisionnelles ayant une incidence sur l'environnement». Cette formulation remplacerait celle de la position commune, qui parle de «garantir les droits de participation du public à certains types de processus décisionnels en matière d'environnement». La Commission accepte cette reformulation, qui est conforme à l'article 1 «Objet» de la convention. Le texte du considérant devient donc:

"6.

La convention d'Aarhus a notamment pour objectif de garantir les droits de participation du public aux procédures décisionnelles en matière d'environnement afin de contribuer à sauvegarder le droit de tout un chacun de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être."

L'amendement 11 peut être accepté en principe, sous réserve de reformulation. Il transforme la dérogation générale prévue par la directive 85/337/CEE (directive «EIE») pour les projets répondant aux besoins de la défense nationale en une décision prise au cas par cas par les États membres. L'amendement se veut l'écho de l'article 6, paragraphe 1, point c), de la convention d'Aarhus; cette intention est justifiée puisque les activités couvertes par la directive «EIE» sont mentionnées à l'article 6, paragraphe 1, point a) ainsi qu'à l'annexe I de la convention. La Commission accepte cet amendement, à condition qu'il soit partiellement reformulé afin que la référence à la directive «EIE» soit correcte et que le texte de la proposition rende mieux compte de la formulation de la convention. La Commission estime que la formulation suivante serait plus appropriée:

"Article 3, paragraphe 1bis (nouveau)

(Article 1, paragraphe 4, de la directive 85/337/CEE)

À l'article 1er, le paragraphe 4 est remplacé par le texte suivant: "Les États membres peuvent décider, au cas par cas [ ... ], de ne pas appliquer la présente directive aux projets répondant aux besoins de la défense nationale s'ils estiment que cette application irait à l'encontre de ces besoins."

La Commission accepte en principe l'amendement 12, qui ajoute un nouveau paragraphe 1ter à l'article 3. Cet amendement requiert que des informations soient également fournies au public quand une autre forme d'évaluation est appliquée à un projet spécifique qui a été exempté des dispositions prévues par la directive «EIE». Cependant, le texte de l'amendement serait mieux adapté s'il était formulé comme suit:

"Article 3, paragraphe 1ter (nouveau)

(Article 2, paragraphe 3, de la directive 85/337/CEE)

1ter) À l'article 2, paragraphe 3, les points a) et b) sont remplacés par le texte suivant:

"a) examinent si une autre forme d'évaluation conviendrait;

b) mettent à la disposition du public concerné les informations obtenues à travers l'autre forme d'évaluation visée au point a), les informations relatives à cette exemption et les raisons pour lesquelles elle a été accordée [ ... ]."

4.3. Amendements rejetés par la Commission

La Commission ne peut accepter l'amendement 1, qui introduit un nouveau texte au deuxième considérant. Le nouveau considérant ne correspond pas au dispositif de la directive.

L'amendement 2 ne peut être accepté pour la même raison: il introduit un nouveau considérant qui, bien que présentant un intérêt général, n'est pas nécessaire pour motiver le texte de la directive.

L'amendement 5, qui modifie le neuvième considérant relatif à l'accès à la justice, fait non seulement référence à l'article 6 de la convention d'Aarhus, mais également à "d'autres articles pertinents". La Commission ne saurait accepter cet amendement, car les articles relatifs à l'accès à la justice mentionnent uniquement les procédures décisionnelles concernant les projets visés à l'article 6 de la convention d'Aarhus.

La Commission ne peut accepter l'amendement 6, qui modifie le dixième considérant relatif à la participation du public à la préparation de plans et de programmes dans le domaine de l'environnement. L'amendement ne correspond pas au dispositif de la proposition, qui vise les plans et programmes qui doivent être élaborés en application de certaines directives ayant trait à l'environnement.

Il en va de même pour les amendements 7 et 13. Ces amendements exigent que les pouvoirs publics, "après examen des observations et des avis du public", fassent "des efforts raisonnables pour répondre au public, individuellement ou collectivement, et lui expliquer les éventuels effets de sa participation sur la question traitée" tant en ce qui concerne des plans et programmes (amendement 7 à l'article 2) que des projets importants au regard de l'environnement au sens de la directive 85/337/CEE (amendement 13 à l'article 3). En ce qui concerne les plans et programmes (amendement 7), la Commission a accepté le principe d'un amendement parallèle adopté en première lecture et dont le texte a été intégré dans la position commune. Dès lors, aux termes de la position commune, l'autorité compétente doit faire "des efforts raisonnables pour informer le public des décisions prises et des raisons et considérations sur lesquelles elles sont fondées". Pour ce qui est de l'amendement 13, son contenu apparaît déjà à l'article 9 de la directive EIE. Exiger davantage représenterait une contrainte administrative disproportionnée et une redondance par rapport aux prescriptions existantes.

La Commission ne peut accepter l'amendement 8, selon lequel les modalités de la participation du public arrêtées par les États membres en vertu de l'article 2 "peuvent comprendre, notamment, une formation relative à la prise de décision destinée au public ou le financement de celle-ci". Une telle référence n'a pas sa place dans le texte de l'article 2, où les "modalités précises" sont supposées être de nature pratique. En outre, une formulation telle que "peuvent comprendre" ne présente pas de valeur ajoutée dans le contexte de la directive.

L'amendement 9 à l'article 2, paragraphe 4, concerne une possible dérogation aux exigences de participation du public dans le cas de plans et de programmes "répondant aux besoins de la défense nationale". Alors que, dans la position commune, cette dérogation est formulée de manière générale, l'amendement laisse aux États membres la responsabilité décider, "au cas par cas, conformément à leur législation nationale pertinente, de ne pas appliquer le présent article aux plans et programmes répondant aux besoins de la défense nationale s'ils estiment que cette application irait à l'encontre de ces plans et programmes, ni aux décisions prises en cas de situation d'urgence à caractère civil". La Commission ne saurait accepter cet amendement. Bien que sa formulation s'inspire de l'article 6, paragraphe 1, point c), de la convention d'Aarhus, cette disposition a trait à des projets ayant une importance au regard de l'environnement. Le texte de la position commune suit celui de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement (directive «ESIE»). Il convient de le maintenir par souci de cohérence entre les deux directives applicables à des "plans et programmes". En outre, la formulation du Conseil est plus restrictive, puisque la dérogation vise les "plans et programmes répondant uniquement aux besoins de la défense nationale". Enfin, il faut relever que, compte tenu de la nature des plans et programmes couverts par la présente proposition, cette clause présente en réalité un intérêt pratique très limité.

La Commission ne peut accepter l'amendement 10, qui ajoute un nouveau paragraphe 5bis à l'article 2. Cet amendement introduirait la possibilité d'ester en justice à l'encontre de plans et programmes pouvant faire l'objet d'une participation du public en vertu de la directive proposée. La position commune prévoit l'accès en justice en rapport avec des projets importants au regard de l'environnement. Pour les plans et programmes, l'accès à la justice n'est pas explicitement requis par la convention d'Aarhus, ni prévu par la directive «ESIE». L'exigence d'un accès à la justice pour le nombre limité de plans et programmes visés par la présente proposition aboutirait à une situation juridique incohérente. Les services de la Commission préparent actuellement une proposition législative qui abordera de manière approfondie le troisième pilier de la convention d'Aarhus, et dans le cadre de laquelle le contenu de cet amendement pourrait être considéré d'un point de vue horizontal.

La Commission ne peut accepter les amendements 14 et 16. Ces amendements exigent que les informations concernant les décisions prises en vertu des directives «EIE» (amendement 14) et «PRIP» (amendement 16) comprennent également "les modalités pratiques de la procédure de recours...". Ces deux amendements avaient déjà été présentés en première lecture et la Commission en avait admis le principe. Par conséquent, la position commune avait repris les dispositions de la convention d'Aarhus, imposant aux États membres de veiller "à ce que les informations concernant l'accès aux voies de recours administratif et juridictionnel soient mises à la disposition du public" (ces dispositions ont été insérées à l'article 10bis de la directive «EIE» et à l'article 15bis de la directive «PRIP»). Compte tenu des changements qui ont déjà été faits, les amendements 14 et 16 sont superflus et pourraient être source de confusion.

La Commission ne peut accepter l'amendement 17, qui ramènerait de 2 ans à 12 mois après l'entrée en vigueur de la directive le délai de mise en oeuvre de celle-ci. L'introduction de la participation du public dans certaines procédures administratives pourrait impliquer la modification de la réglementation nationale en vigueur touchant différents niveaux de gouvernement et de procédure. C'est pourquoi les 12 mois proposés sont jugés trop courts: par comparaison, la directive «ESIE» prévoit 3 ans.

La Commission ne peut accepter l'amendement 18, qui introduit un point supplémentaire à l'annexe I qui concerne les plans et programmes visés par la directive. L'amendement étend considérablement la portée de la directive, en y incluant d'"autres textes législatifs, plans ou programmes communautaires susceptibles d'avoir une incidence notable sur l'environnement ou sur la santé et le bien-être des personnes et dont l'application doit prendre en considération les dispositions de l'article 6 du traité". Dans la mesure où cette formulation prévoit la participation du public à la préparation de la législation communautaire, la présente proposition de directive n'est pas l'instrument juridique qui convient. En outre, cette participation à la préparation de la législation se présente comme une disposition juridique non contraignante dans la convention d'Aarhus. En ce qui concerne les plans et programmes, l'amendement s'écarte considérablement de la démarche initiale de la proposition, qui s'applique à des plans et programmes clairement définis dans le domaine de l'environnement. Il n'indique pas avec une précision juridique suffisante quels plans et programmes sont couverts. Enfin, son contenu risquerait de faire double emploi avec diverses mesures figurant déjà dans la législation: la directive «ESIE» 2001/42/CE prévoit, en particulier, sur le modèle de la convention d'Aarhus, la participation du public pour les plans et programmes qu'elle couvre.

5. Conclusion

Conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué ci-dessus.