Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 92/81/CEE et la directive 92/82/CEE en vue d'instituer un régime fiscal particulier pour le gazole utilisé comme carburant à des fins professionnelles et de rapprocher les accises de l'essence et du gazole

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. intoduction

La fiscalité des carburants et des transports varie dans des proportions considérables entre les Etats membres. D'abord, en matière de carburants, seule la structure des droits d'accises est harmonisée au niveau communautaire. Les taux restent quant à eux très différents; pour le gazole par exemple, ils s'étalent de 245 euros à environ 750 euros par 1 000 litres. Ensuite, en ce qui concerne les transports, on assiste à une prolifération de taxes nationales, diverses par leurs champs d'application, leurs modes de calcul et leur taux.

Le manque d'harmonisation des taux d'accises provoque des distorsions de concurrence sur le marché intérieur et réduit la marge de manoeuvre des Etats membres dans la définition de la politique fiscale de l'énergie en général et des carburants en particulier. Il faut souligner que des conséquences défavorables pour la protection de l'environnement en résultent également. Un tel constat a déjà été établi en 1997, à l'occasion de la proposition de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques [1].

[1] COM(1997) 30 du 12.3.1997.

Le livre blanc « la politique européenne des transports à l'horizon 2010: l 'heure des choix » [2] met l'accent sur la nécessaire vérité des coûts pour les usagers des transports. Il évoque ainsi le besoin d'une (r)évolution dans la structure des prix, qui ne reflètent pas la totalité des coûts externes des transports, en dépit d'une fiscalité protéiforme aboutissant à une répartition inégale du fardeau entre exploitants d'infrastructures, contribuables et usagers. Le livre blanc propose alors d'instaurer une tarification progressive de l'usage des infrastructures des transports et de renforcer la cohérence du système fiscal en proposant d'ici 2003 une taxation unique pour le carburant professionnel pour le transport routier afin de donner sa pleine dimension au marché intérieur.

[2] COM(2001) 370 du 12.9.2001.

Dès lors, dans le contexte d'une approche globale et cohérente de ces aspects de la politique communautaire des transports, la Commission publiera prochainement une communication destinée à préparer une proposition de directive-cadre relative à la tarification des infrastructures. De plus, une communication relative à la taxation des véhicules pour passagers sera adoptée; elle vise à lancer un débat, surtout en ce qui concerne les taxes d'enregistrement et de circulation.

La présente proposition définit les conditions de mise en oeuvre d'un gazole professionnel en matière fiscale. Elle vise pour l'essentiel à:

- découpler les régimes de taxation des carburants réservés aux usages professionnels de ceux réservés aux usages privés. Les Etats membres qui le souhaitent pourront ainsi augmenter plus facilement les accises sur le gazole à usage privé pour les rapprocher de celles appliquées à l'essence;

- tendre à terme vers une fiscalité du gazole professionnel harmonisée à la hausse. Cela limitera les distorsions de concurrence entre les opérateurs.

En plus d'une amélioration du fonctionnement du marché intérieur, la proposition satisfait aux exigences de la politique commune des transports et s'avère favorable à la protection de l'environnement, par la mise en oeuvre du principe du pollueur/payeur. Elle s'inscrit ainsi clairement dans les orientations générales définies pour les accises par la communication de la Commission « Politique fiscale de l'Union européenne - Priorités pour les prochaines années » [3].

[3] COM(2001) 260 du 23.5.2001.

2. la fiscalite des transports

Le transport s'avère globalement une source de revenus importants pour les Etats membres.

Recettes de la taxation des véhicules en pourcentage du PIB (1995) [4]

[4] Les informations relatives aux recettes des péages et aux droits d'usage manquent pour la France, la Belgique, le Luxembourg et la Grèce. De même, les informations sur les recettes de la taxe sur les primes d'assurance automobile manquent pour le Royaume-Uni, la Finlande, le Portugal, les Pays-Bas, le Luxembourg, l'Irlande, l'Italie et la Grèce.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

En général, au plan budgétaire, les taxes prélevées sur les transports ne sont pas affectées; elles alimentent le budget général des Etats membres, aux niveaux nationaux et régionaux.

Trois principales catégories de taxes existent : les taxes liées à l'acquisition (TVA, taxes d'immatriculation), à la possession (taxe annuelle de circulation, taxes d'assurance) et à l'utilisation d'un véhicule (accises sur les carburants, Eurovignette [5], redevance d'usage). Ces taxes et redevances sont fixes ou variables, différenciées ou indifférenciées, nationales (i.e. liées à la possession du véhicule) ou territoriales (i.e. liées à l'endroit où le véhicule est utilisé). Enfin, certaines taxes sont définies au niveau communautaire (TVA, accises, Eurovignette).

[5] Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17.6.1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures (JO L 187 du 20.7.1999, p. 42).

3. la fiscalité des carburants

3.1. La législation communautaire

De manière générale, la fiscalité des carburants repose sur trois piliers: les droits d'accises qui sont des droits spécifiques (fixes par quantité physique du produit), les taxes et redevances dédiées [6], enfin la TVA qui est un droit ad valorem (proportionnel au prix de vente du produit).

[6] Il s'agit par exemple de redevances de contrôle pour la qualité des essences. Ces taxes et redevances sont en général d'un montant peu significatif au regard des accises.

Pour la TVA, la 6ème directive prévoit que les produits pétroliers sont soumis au taux normal minimum de 15 %. Toutefois, les taux réduits qui existaient en 1991 peuvent encore être maintenus, dans le cadre de mesures transitoires. Pour les carburants, seul le Luxembourg bénéficie de cette possibilité, en appliquant un taux de TVA de 12% à l'essence sans plomb.

Dans le domaine des accises, les Etats membres ont décidé en 1992 la mise en place d'un système communautaire de taxation des huiles minérales fondé sur deux directives concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises (92/81/CEE) [7] et le rapprochement des taux d'accises (92/82/CEE) [8] sur les huiles minérales. Ces directives prévoient un taux d'imposition minimal pour chaque huile minérale, en fonction de son utilisation, comme carburant, ou pour un usage industriel et commercial, ou pour le chauffage.

[7] JO L 316 du 31.10.1992, p. 12. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 94/74/CE (JO L 365 du 31.12.1994, p. 46).

[8] JO L 316 du 31.10.1992, p. 19. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 94/74/CE (JO L 365 du 31.12.1994, p. 46).

3.2. Les taux minima communautaires et les taux appliqués par les Etats membres

Les taux minima d'accises, qui n'ont pas été réévalués depuis l'entrée en vigueur de la directive 92/82/CEE, sont les suivants (en euro par 1 000 litres):

>EMPLACEMENT TABLE>

Les accises sont très différentes entre les Etats membres. Le tableau ci-dessous résume la situation (en euros / 1 000 litres, février 2002) :

>EMPLACEMENT TABLE>

*gazole à teneur en soufre inférieure à 50 ppm

Tous les Etats membres, à l'exception du Royaume-Uni, taxent donc davantage l'essence que le gazole. Les moyennes pondérées [9] (EUR 15, par 1 000 litres) sont de 411 euros pour le gazole et de 581 euros pour l'eurosuper. Le gazole est donc moins taxé, de 0,17 euro par litre, que l'essence [10].

[9] La pondération est effectuée selon les consommations de gazole et d'Euro-super en l'an 2000.

[10] Cette différence est en fait un minimum car la TVA, qui s'applique aux accises, augmente mécaniquement l'écart en valeur entre prix de l'essence et du gazole.

Les Etats membres, au travers des taux minima fixés par la directive et par les taux réels appliqués, favorisent donc le gazole par rapport à l'essence. Quelles en sont les raisons-

En premier lieu, à la fin des années 80, l'essentiel de la consommation de gazole provient des activités de transport routier professionnel. Il ne fallait pas mettre en péril l'équilibre économique et financier du secteur des transports routiers et des industries et services recourant de façon intensive aux transports. Le taux de diésélisation du parc automobile privé était encore très faible, inférieur à 15%. Par conséquent, la part du gazole consommé par les voitures pour passagers restait marginale (environ 10% des ventes totales de gazole). De fait, en 1992, les Etats membres ont créé un « carburant professionnel » avant la lettre.

En second lieu, il est probable que les prix à la consommation du gazole, hors droits et taxes, légèrement supérieurs à ceux de l'essence [11], ont joué un rôle dans la définition des taux minima communautaires.

[11] En l'an 2000, le prix moyen à la consommation, hors droits et taxes, de l'essence s'élevait en moyenne à 272 euros/1 000 l alors que pour le gazole, ce prix était de 284 euros (source: Bulletin pétrolier, n° 1105 du 18.3.2002 ; EU-15).

Des accises sur les carburants ont été introduits par tous les pays candidats qui négocient actuellement leur entrée dans l'Union européenne. Les accises restent souvent d'un niveau très inférieur à celui en vigueur dans les Etats membres. De plus, un nombre important de pays candidats a des accises très en dessous des minima communautaires. Dans ces derniers cas, les accises ne devront être alignées sur la législation communautaire qu'au moment de l'adhésion. Cependant, dans le cadre des négociations d'élargissement, aucun pays candidat n'a demandé de dérogation à ce propos.

3.3. Les évolutions récentes de la taxation du gazole

A compter de 1997, des Etats membres ont introduit des différenciations de taux d'accises applicables au gazole consommé par des véhicules dépassant un certain tonnage ou pour le transport routier de marchandise. Il s'agissait en particulier de compenser des augmentations d'accises mises en oeuvre notamment dans le cadre d'une politique générale de protection de l'environnement et de refonte de la fiscalité des transports. Ces dérogations fiscales ont été autorisées par le Conseil statuant à l'unanimité. Prorogées pour la dernière fois en 2001, elles arrivent à expiration le 31 décembre 2002 [12].

[12] Décision 2001/224/CE du Conseil du 12.3.2001 relative aux taux réduits et aux exonérations de droits d'accise sur certaines huiles minérales utilisées à des fins spécifiques (JO L 84 du 23.3.2001, p. 23).

Enfin, des exonérations ou des réductions d'accises sont octroyées en faveur du gazole consommé par les transports publics locaux de passagers [13] en Allemagne, en Belgique, au Danemark, en France, en Grèce, en Irlande, en Italie, au Luxembourg et au Royaume-Uni. Ces mesures peuvent s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2006 [14].

[13] Le fondement juridique de ces différenciations fiscale est l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE sur les huiles minérales.

[14] JO L 84 du 23.3.2001, p. 23.

4. des changements significatifs dans le contexte economique et politique

Par rapport à la situation socio-économique qui prévalait à la fin des années 80, lorsque les directives 92/81/CEE et 92/82/CEE ont été étudiées, des changements significatifs sont intervenus, qui rendent nécessaire une adaptation du cadre communautaire de taxation des carburants.-

4.1. La libéralisation des transports routiers - données économiques

4.1.1. Libéralisation des marchés

Depuis le début des années 1990, différents règlements ont conduit à la libéralisation des transports routiers de marchandises. Une pleine ouverture à la concurrence du transport national de marchandises est réalisée depuis le 1er juillet 1998.

En ce qui concerne les transports de passagers, les transports occasionnels de passagers sont complètement libéralisés depuis le 1er janvier 1996.

4.1.2. Trafic national et international

Le transport international représente environ un cinquième du transport routier de marchandise (en tkm). Cette proportion va croissante. La part de l'international est très variable selon les Etats membres; moins de 10% en Finlande, en Grèce et en Suède, mais plus de 50% en Belgique, au Danemark, au Luxembourg et aux Pays-Bas.

Le cabotage constitue encore une faible proportion du marché du transport routier européen de marchandises. Cette proportion s'élevait selon la Commission à 0,2% (en tkm) en 1998.

4.2. Les carburants dans le coût d'exploitation des entreprises de transport

Le poste « carburants » (qui inclut les taxes) représente en moyenne entre 15% et 20% des coûts d'exploitation des entreprises de transport routier de marchandises [15]. Le pourcentage du carburant dans le coût de fonctionnement augmente avec la taille du véhicule. Pour un camion de 40 t, le pourcentage atteint 20% alors que pour un véhicule de plus faible tonnage, le pourcentage peut être inférieur à 10%. Puisque les accises constituent presque 60% du prix du gazole à la pompe (hors TVA), elles représentent 10 à 12% des coûts d'exploitation dans les transports routiers de marchandises.

[15] Une étude du "Deutsches Verkehrsforum" indique que dans des situations spécifiques, le poste "carburants" peut atteindre 30% des coûts d'exploitation, par exemple lorsqu'un camion se ravitaille en carburant uniquement dans un pays où les accises sont élevées. Des données de la FEBETRA (Fédération belge des transports) indiquent elles un pourcentage moyen de 20% des coûts d'exploitation des entreprises belges en l'an 2000 mais de 14% en 1998.

Le poste « carburants » représente en moyenne entre 10 et 15% des coûts d'exploitation des entreprises de transport routier de personnes [16].

[16] Des différences significatives peuvent exister entre les transports urbain, interurbain et occasionnel.

Les variations erratiques du cours du pétrole brut rendent plus aiguës les différences de taxation du gazole entre les Etats membres. L'augmentation brutale du prix du pétrole au cours de l'été 2000 a encore mis ce fait en évidence.

4.3. Les distorsions de concurrence

Dans le contexte de marchés libéralisés, où la concurrence est accrue, les différences de coûts d'exploitation liées aux impôts et taxes nationaux deviennent plus sensibles.

Les gros camions disposent de réservoir de grande taille qui leur permettent de parcourir entre 1 500 et 3 000 km avec un plein [17]. En pratique cela signifie que les camions qui effectuent des transports internationaux se livrent à une forme de « planning » fiscal en mettant à profit les différences très importantes entre les taux nationaux d'accises sur le gazole pour se ravitailler là où les taxes sont les plus basses [18].

[17] Le couplage de réservoirs permet d'obtenir une capacité supérieure à 1 000 litres. La consommation moyenne d'un camion de 40 t est d'environ 35 litres pour 100 km.

[18] Une étude de l'OCDE (OCDE/GD(97) 69, « Les émissions de CO2 des transports routiers ») confirme l'existence d'incitations fortes, notamment pour les transporteurs routiers internationaux, à se livrer à ce planning fiscal. L'étude reconnaît qu'il n'existe pas de chiffrage précis du phénomène mais souligne que celui-ci serait surtout important au sein de l'Union européenne. Par ailleurs, le « tourisme pétrolier » représenterait 20% des ventes de carburant en Suisse.

Ces détours ont aussi des conséquences préjudiciables sur l'environnement du fait du plus grand nombre de kilomètres parcourus par rapport à ce qui serait nécessaire pour livrer les biens transportés si les écarts de taux d'accise n'existaient pas.

Ces comportements conduisent à des distorsions de concurrence sur les marchés des transports, parce que les opérateurs n'ont pas tous les mêmes possibilités d'accéder aux achats de carburant à faible fiscalité.

De tels détours de trafic motivés par des raisons fiscales se traduisent bien entendu aussi par des pertes de recettes pour les budgets des Etats membres.

De plus, les entreprises de transport qui sont actives à l'international bénéficient aussi du fait de l'autonomie des camions, d'une possibilité significative de réduire leurs coûts d'exploitation sur les marchés nationaux. Une distorsion de concurrence apparaît donc vis-à-vis des entreprises actives au seul niveau national ou régional, qui ne bénéficient pas quant à elles de la possibilité d'acheter le gazole là où il est le moins cher.

4.4. La diésélisation du parc automobile européen de véhicules pour passagers [19]

[19] La présente proposition se limite à prendre acte de la diésélisation du parc et à en tirer des conséquences au plan de la fiscalité.

4.4.1. Une croissance forte des ventes de véhicules diesel

La diésélisation du parc automobile européen est une tendance forte du marché des véhicules pour passagers depuis le début des années 90. Elle se mesure en particulier par la croissance des ventes annuelles de véhicules diesel, qui représentent 43 % des immatriculations [20] en 2001 contre moins de 20% en 1990. Certains constructeurs anticipent une diésélisation à plus de 50% du marché européen vers 2005. Le parc [21] des véhicules pour passagers équipés d'un moteur diesel atteignait 16,3% en 1995 et 22% en 2001.

[20] Données pour les véhicules pour passagers et les véhicules utilitaires légers (moins de 5 t); source: ACEA.

[21] Le parc total en Europe s'élève à 206 millions de véhicules en l'an 2000 (source: CCFA).

Des différences notables existent entre les Etats membres. En 2001, le pourcentage de véhicules diesel immatriculés en Grèce et en Suède reste faible alors que ce pourcentage dépasse 50% en Autriche, en Belgique, en Espagne, en France et au Luxembourg.

La fiscalité plus favorable du gazole a joué un rôle « moteur » dans cette diésélisation du marché automobile. Toutefois, l'importance relative du facteur fiscal diminue aujourd'hui, au profit d'autres facteurs, notamment techniques (confort de conduite, moindre consommation...).

4.4.2. La consommation de gazole

En Europe, la consommation de gazole-carburant s'est élevée en 2000 à 128 millions de tonnes [22].

[22] La consommation d'essence était en 2000 de 110 millions de tonnes (source: Eurostat).

La consommation de gazole par les véhicules pour passagers était de l'ordre de 10% du total de la consommation de diesel à la fin des années 80. Conséquence de la diésélisation du parc, le pourcentage actuel pour ces véhicules s'élève dans de nombreux Etats membres à plus de 20% et peut même atteindre 35%, comme le montre le tableau ci-dessous:

Répartition de la consommation de gazole par type de véhicules (2000)

>EMPLACEMENT TABLE>

(Source : Tremove [23])

[23] Une description complète du modèle est disponible sur le site de la Commission (http://europa.eu.int/comm/environment/air/tremoveassessment.htm).

La croissance de la part du gazole dans les ventes de carburant constitue une évolution majeure par rapport à la situation qui avait présidé à la définition des taux minima d'accises dans la directive 92/82/CEE. Cela conduit, de façon significative, à de moindres recettes pour les budgets des Etats membres, sans justification objective.

4.5. Le développement durable

4.5.1. L'internalisation des coûts externes

Les principes du développement durable exigent désormais que les consommateurs de transport soient davantage confrontés à des prix « vrais », c'est à dire qui intègrent les externalités négatives. Les dommages environnementaux doivent être incorporés dans les prix des marchandises, des services ou des activités qui les causent. Des instruments nombreux existent pour favoriser une telle internalisation des coûts externes. Ces outils peuvent être économiques, techniques, fondés sur des accords volontaires de l'industrie ou liés à l'information des producteurs et des consommateurs.

Les outils économiques, qu'il s'agisse de taxes, de permis d'émissions ou de subventions, sont généralement reconnus comme efficaces en ce qu'ils parviennent, par l'envoi d'un signal-prix incitatif, à susciter ou modifier certains comportements pour les rendre plus respectueux de l'environnement. La fiscalité constitue ainsi un outil important pour s'attaquer aux sources de pollution « diffuses » comme les émissions des véhicules automobiles.

Les coûts externes des transports représentent environ 8% du PNB [24]. Les voitures, les camions et les avions possèdent les coûts externes les plus élevés par unité transportée. Les accidents, le bruit, la pollution de l'air et le changement climatique sont les coûts externes les plus importants.

[24] Agence européenne de l'environnement - « Environmental signals 2001 ».

Selon la Communication de la Commission sur le sixième programme communautaire d'action pour l'environnement "Environnement 2010: notre avenir, notre choix" [25], les augmentations des émissions de gaz à effet de serre sont principalement dues à la combustion de combustibles fossiles, dans les voitures, les camions, les avions, les centrales, les chauffages domestiques, etc. ... Une croissance importante des émissions de CO2, pouvant aller jusqu'à 40%, est prévue pour le secteur des transports, qui représente déjà aujourd'hui près de 30% des émissions de CO2 totales dans l'Union européenne.

[25] COM(2001) 31 du 24.1.2001.

De façon générale, les taxes sur le gazole sont moins élevées que pour l'essence. L'internalisation des coûts environnementaux est moindre pour le gazole que pour l'essence [26] parce que les exigences réglementaires actuelles en matière d'émissions d'oxydes nitreux (NOx) des nouvelles voitures diesel sont significativement moins élevées que celles applicables aux voitures à essence [27]. Les moteurs diesel émettent aussi une quantité significativement plus élevée de particules (PM) que les moteurs à essence.

[26] Par exemple OCDE/GD(97) 69: CO2 emissions from road vehicles.

[27] Répondant aux normes EURO III et EURO IV.

En revanche, les émissions de dioxyde de carbone (CO2) par kilomètre parcouru sont plus faibles pour le diesel, du fait d'une moindre consommation par rapport aux voitures à essence.

C'est pourquoi, suivant les critères utilisés pour analyser l'impact sur l'environnement (émissions de gaz, émissions de particules, bruit), il n'existerait pas de raison pour taxer différemment le gazole et l'essence consommés par les véhicules pour passagers. Une balance raisonnable conduirait à une taxation globale équivalente [28].

[28] Il faudrait aussi prendre en considération dans cette analyse les autres taxes, en particulier les taxes de circulation et d'immatriculation.

Par ailleurs, les camions de moins de 16 t présenteraient un coût externe supérieur à celui des camions plus lourds, notamment à cause d'un coefficient de remplissage moyen moindre.

Finalement, une plus grande internalisation des coûts des transports routiers pourrait être favorable au transfert inter-modal et irait dans le sens d'un découplage effectif de la croissance du transport par rapport au PNB.

4.5.2. Compatibilité avec d'autres outils d'internalisation des coûts externes

La présente proposition reste sans préjudice de l'application des modalités de différenciation fiscale déjà prévues par la directive 92/81/CEE.

Les Etats membres pourront mettre en oeuvre, sous contrôle fiscal, une différenciation des taux d'accise sur les carburants lorsqu'est introduit un mécanisme visant l'internalisation des coûts d'infrastructure, de congestion ou les coûts environnementaux au moyen d'une tarification spécifique et non discriminatoire. Dans un tel cas, la Commission veillera à ce que le montant de la différenciation d'accise ne dépasse pas le montant des coûts supplémentaires ainsi internalisés. De plus, les mesures de différenciation d'accises mises en oeuvre sous contrôle fiscal peuvent être complétées par des exonérations ou des réductions supplémentaires conformément à la procédure prévue à l'article 8, paragraphe 4, de la directive susmentionnée.

La possibilité d'adapter le taux d'accise en fonction de l'éventuel développement de mécanismes de tarification des infrastructures ménage l'avenir et rend compatible entre eux des moyens d'actions complémentaires visant à obtenir une internalisation complète des coûts externes des transports. D'ailleurs, plusieurs Etats membres (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni) étudient la possibilité d'instaurer une redevance au kilomètre selon des modalités adaptées aux situations locales.

Enfin, une communication sur la taxation des véhicules pour passagers, qui concernera essentiellement les taxes d'immatriculation et de circulation, présentera un certain nombre d'orientations compatibles avec la proposition de directive sur le gazole professionnel. En particulier, des modalités d'une réforme « verte » de ces taxes seront détaillées, afin de faire de ces dernières, dans les Etats membres qui le souhaitent, des instruments plus efficaces de protection de l'environnement.

5. Rapprochement des taux et harmonisation

Comme cela est précisé dans la Communication de la Commission « Politique fiscale de l'Union européenne - Priorités pour les prochaines années », l'approche de la Commission est de proposer une harmonisation poussée dans le domaine de la fiscalité indirecte; le traité prévoit expressément une telle harmonisation dans son article 93. Cette approche est particulièrement justifiée dans un domaine où, d'une part les impôts indirects peuvent constituer une entrave au bon fonctionnement du marché intérieur et où, d'autre part, cette fiscalité s'est révélée être un instrument économique efficace pour résoudre des problèmes environnementaux.

Dans le domaine spécifique de la politique des transports, le livre blanc « la politique européenne des transports à l'horizon 2010: l 'heure des choix » note qu'à l'heure où l'ouverture à la concurrence dans le secteur du transport routier est totale, l'absence de taxation harmonisée des carburants apparaît de plus en plus comme un obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. Le livre blanc conclut en soulignant le besoin de renforcer la cohérence du système fiscal en proposant une taxation unique pour le carburant professionnel pour le transport routier afin de donner sa pleine dimension au marché intérieur.

C'est pourquoi la Commission n'envisage l'harmonisation des accises, c'est-à-dire à la définition d'un taux unique d'accise applicable directement par tous les Etats membres, que pour le carburant professionnel, là où des distorsions de concurrence peuvent apparaître. De telles distorsions existent pour les activités liées au transport international.

Les taux minima, résultant des directives 92/81/CEE et 92/82/CEE, n'ont pas été actualisés depuis 1992 et de nombreuses dérogations existent dans les Etats membres. De plus, l'existence de seuls taux minima a conduit aux divergences très importantes que nous connaissons sur les taux nationaux d'accises sur le gazole. Les forces du marché n'ont pas permis de réduire ces écarts, qui, au contraire, vont en s'accroissant. La définition d'un taux minimum, même augmenté, pour le carburant professionnel n'est donc pas suffisante pour mettre un terme aux distorsions de concurrence sur le marché des transports routiers. L'existence de taux différents entre les Etats membres continuera d'être une incitation pour les transporteurs routiers à effectuer des détours justifiés uniquement pour des raisons fiscales. Les effets induits de ces comportements sont par ailleurs aussi préjudiciables en termes de protection de l'environnement. Cette attitude se traduit en effet par un accroissement des émissions de gaz à effet de serre car la distance parcourue est plus longue mais aussi parce qu'il faut davantage d'énergie pour transporter le carburant ainsi acheté [29].

[29] OCDE/GD(97) 69: CO2 emissions from road vehicles.

Un reproche parfois adressé à l'harmonisation fiscale est qu'elle priverait les Etats membres de marge de manoeuvre. La Commission considère que, dans les faits, cette marge de manoeuvre est déjà fortement hypothéquée en ce qui concerne les accises sur les carburants consommés par les transports routiers internationaux. En effet, comme cela a déjà été évoqué, l'autonomie élevée des camions permet aux transporteurs d'acheter une partie significative de leur gazole dans des pays où les accises sont les plus basses. Les Etats membres qui appliquent des accises fortes perdent une forte proportion des recettes d'accises au profit d'Etats membres à fiscalité plus réduite. Cette concurrence fiscale entre les Etats membres entraîne une érosion des recettes budgétaires tout en empêchant les Etats membres qui le souhaitent de mener une politique autonome qui prendrait en compte des considérations environnementales ou énergétiques.

Au total, afin d'éviter une concurrence fiscale qui s'avère en l'espèce nuisible à l'environnement,, une approche commune sur le carburant professionnel s'impose à l'intérieur de l'Union européenne.

En revanche, la présente proposition de la Commission laisse une grande liberté aux Etats membres de fixer les taux d'accises sur les carburants à usage non professionnel. Dans ce domaine, la Commission entend agir uniquement par un relèvement des taux minima dans le sens d'un rapprochement entre le gazole et l'essence.

En effet, dans le contexte d'une séparation de la taxation du carburant professionnel, cette marge de manoeuvre pourra être utilement utilisée par les Etats qui le souhaitent pour faire évoluer leurs taux d'accises dans le but d'une meilleure efficacité de la politique énergétique et d'une protection accrue de l'environnement. En outre, dans ce domaine, une harmonisation ne serait pas justifiée dans la mesure où la consommation privée n'entraîne pas d'importants déplacements de trafic et de recettes fiscales, en dehors des effets inhérents au marché intérieur dans les zones transfrontalières.

6. objectif et champ d'application de la proposition de directive

Il ressort des chapitres précédents d'une part que les accises sur le gazole professionnel doivent être harmonisées et d'autre part que les accises sur les carburants non professionnels doivent être augmentées dans l'Union, tout en réduisant les écarts entre la taxation du gazole et celle de l'essence.

Une telle évolution n'est possible que dans le cadre d'un découplage des régimes de taxation des carburants réservés aux usages professionnels et ceux réservés aux usages privés. Ce découplage peut être mis en oeuvre de la manière la plus efficace au niveau communautaire.

Il s'agit donc de modifier les directives 92/81/CEE et 92/82/CEE pour créer deux catégories de gazole, différenciées en fonction de l'usage de ce carburant, soit à certaines fins professionnelles, soit à d'autres fins. Chaque catégorie doit avoir un taux d'accise minimum communautaire adéquat.

6.1. Définition de l'usage professionnel

Le gazole utilisé comme carburant pour certains usages professionnels est appelé "gazole professionnel". De façon générale, les usages professionnels peuvent être tant le transport de personnes que de marchandises.

6.1.1. Les marchés des véhicules utilitaires

6.1.1.1. Structures du marché des véhicules destinés au transport de marchandises

La Commission, en particulier dans des décisions ayant trait à des projets de fusion d'entreprises [30], a déterminé que trois segments de marché existent dans le secteur des véhicules utilitaires. Il s'agit des véhicules légers, d'un poids de moins de 7 t, des véhicules moyens, entre 7 t et 16 t, et des véhicules lourds, de plus de 16 t.

[30] Par exemple, cas IV/M.1519 Renault/Nissan (12.5.1999), COMP/M.1672 Volvo/Scania (14.3.2000) et COMP/M.1980 Volvo/Renault (1.9.2000).

La configuration technique des véhicules de plus de 16 t s'avère différente de celles des moins de 16 t, notamment en ce qui concerne les composants clé que sont le moteur et le nombre d'essieux. Les éléments techniques des véhicules de plus de 16 t sont en général plus sophistiqués parce qu'ils doivent répondre à des critères de durabilité et de coûts d'exploitation plus importants que pour les véhicules moins lourds. Notons qu'il n'est pas utile de différencier plus avant parmi les véhicules de plus de 16 t, même si deux familles principales existent: les camions et les tracteurs routiers.

En terme d'utilisation, les véhicules de plus de 16 t servent le plus souvent à transporter soit des chargements de masse élevée ou de volume encombrant sur une grande distance, soit des marchandises lourdes à courte distance. Les véhicules de moins de 16 t correspondent à un usage de livraison finale, par exemple d'un centre logistique de distribution vers les détaillants. Les véhicules entre 7 t et 16 t sont employés pour du transport à courte et moyenne distances de chargements moyens et légers. Les utilitaires de moins de 7 t sont utilisés principalement par les PME et les services publics et collectifs. Dès lors, il n'existe pas d'interchangeabilité significative entre les différentes catégories de véhicules; notamment, les véhicules de plus de 16 t ne sont pas interchangeables avec les véhicules de moins de 16 t.

Par ailleurs, les constructeurs d'utilitaires ont recours à des lignes de production différentes selon les trois catégories de véhicules détaillés ci-dessus.

La Commission conclut que les véhicules de plus de 16 tonnes sont ceux qui, essentiellement, opèrent sur les marchés des transports internationaux. En outre, il n'existe de substitution ni pour l'offre ni pour la demande entre les véhicules de plus de 16 t et ceux de moins de 16 t.

6.1.1.2. Structures du marché des véhicules destinés au transport routiers de passagers

Dans des décisions ayant trait en particulier à des projets de fusion d'entreprises [31], la Commission a estimé que le secteur des autobus/autocars en Europe est caractérisé par l'existence de trois marchés de produits, à savoir les autobus urbains, les autocars de ligne ou interurbains et les autocars de tourisme.

[31] Par exemple cas IV/M.1672, Volvo/Scania (14.3.2000) et COMP/M.2201 MAN/Auwärter (20.6.2001).

D'une manière générale, les clients, les caractéristiques techniques des produits et les réglementations applicables diffèrent entre les trois marchés et empêchent une substitutabilité entre les produits.

6.1.1.3. Immatriculations et parc

Les immatriculations annuelles pour les grandes catégories de véhicules utilitaires ont évolué ainsi:

>EMPLACEMENT TABLE>

En terme de parc roulant, en 1995, les véhicules utilitaires légers représentaient environ 13 millions d'unités, les véhicules entre 3,5 et 16 t 3,5 millions d'unités et les plus de 16 t presque 2,2 millions d'unités.

Environ 515 000 bus et autocars circulaient dans l'Union en 2000.

6.1.2. Définitions

La Commission considère que les distorsions de concurrence qui doivent être corrigées concernent l'usage du diesel à des fins professionnelles par ceux qui ont comme activité principale le transport international.

Compte tenu de la structure des marchés en cause, la Commission définit les fins professionnelles visées par la proposition de directive de la façon suivante:

a) le transport de marchandises, pour compte d'autrui [32] ou pour compte propre [33], par un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules couplés destinés exclusivement au transport de marchandises par route et ayant un poids total en charge autorisé égal ou supérieur à 16 tonnes.

[32] Transport rémunéré de marchandises pour le compte de tiers.

[33] Transport qui n'est pas réalisé pour compte d'autrui.

b) le transport de passagers, régulier ou occasionnel, par un véhicule automobile qui, d'après son type de construction et son équipement, est apte à transporter plus de neuf personnes, y compris le conducteur, et destiné à cet effet.

Il s'agit donc des véhicules de catégories M2 [34] et M3 [35], telles que définies par la directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques [36].

[34] Catégorie M2: Véhicules affectés au transport de personnes comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et ayant un poids maximal qui n'excède pas 5 tonnes.

[35] Catégorie M3: Véhicules affectés au transport de personnes comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises et ayant un poids maximal excédant 5 tonnes.

[36] JO L 42 du 23.2.1970, p.1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2001/116/CE (JO L 18 du 21.1.2002, p.1).

6.2. Définition des taux applicables

6.2.1. Taux applicable au gazole professionnel

Les taux effectifs applicables au début de l'année 2002 au gazole consommé par les transports routiers conduisent aux données suivantes [37]:

[37] Les moyennes sont différentes de celles présentées au chapitre 3.2 car les taux utilisés ici sont les taux effectifs payés par les transporteurs. Le présent tableau inclut donc les remises octroyées en 2002 par la France, l'Italie et les Pays-Bas aux transporteurs communautaires.

>EMPLACEMENT TABLE>

Il existe donc un ensemble d'Etats membres taxant le gazole de manière moyennement divergente et un Etat membre, le Royaume-Uni, qui présente une situation atypique. C'est pourquoi la fixation immédiate d'un taux harmonisé, unique, d'accise au niveau communautaire ne paraît pas réaliste.

En outre, il convient d'équilibrer les efforts entre les Etats membres.

Dès lors, dans le respect du principe de subsidiarité, la Commission doit intervenir et proposer un processus de rapprochement des taux, qui tende à moyen terme vers une harmonisation.

6.2.2. Mécanisme de convergence des accises sur le gazole professionnel

A compter du 1er janvier 2003, un taux pivot communautaire est institué pour le gazole professionnel. Les taux effectifs appliqués par les Etats membres doivent s'inscrire dans une marge de fluctuation, autour du taux pivot. Cette marge de fluctuation est décroissante dans le temps, en vue d'une harmonisation du taux d'accise sur le gazole professionnel d'ici 2010.

Depuis 1993, le taux minimum communautaire pour le gazole est 245 euros pour 1 000 l. Une simple actualisation menée depuis lors en fonction de l'indice des prix à la consommation conduirait à une valeur de 306 euros.

Le livre blanc « la politique européenne des transports à l'horizon 2010: l 'heure des choix » fait référence à un taux d'accise sur le gazole professionnel « supérieur à la moyenne actuelle des taxes sur le gazole ». La moyenne arithmétique actuelle est de 343 euros.

Dès lors, la Commission propose que, le 1er janvier 2003, le taux pivot soit fixé à 350 euros. La marge de fluctuation autour du taux pivot est de plus ou moins 100 euros.

La définition d'un taux pivot plus élevé, avec une marge de fluctuation identique, ne serait pas réaliste dans le contexte actuel.

Toutefois, les Etats membres qui appliquent en moyenne au cours de l'année 2002 un taux d'accise supérieur à 1,5 fois le taux pivot au 1er janvier 2003, ont la possibilité de demeurer en dehors de la marge de fluctuation pour une période maximale de sept ans. Ces Etats membres doivent adopter un plan de convergence visant à faire entrer le taux d'accise du gazole professionnel dans la marge de fluctuation applicable aux autres Etats membres avant 2010.

Chaque année, à partir du 1er mars 2004 puis tous les 1ers mars des années suivantes, le taux pivot communautaire est indexé sur l'indice harmonisé des prix à la consommation (EU-15) de l'année précédente. Cette indexation est limitée à 2,5%.

La Commission publie annuellement au Journal officiel des Communautés européennes la valeur du taux pivot communautaire.

La Commission souligne que l'indexation proposée facilitera la définition des plans de convergence pour les Etats membres concernés et répartira l'effort d'harmonisation de manière plus équitable.

Chaque année, à partir du 1er mars 2004 puis tous les 1ers mars des années suivantes jusqu'en 2008, la marge de fluctuation autour du taux pivot est réduite de 28 euros par une augmentation de la limite inférieure de 14 euros et une diminution de la limite supérieure de 14 euros. Entre 2009 et 2010, la marge de fluctuation autour du taux pivot est réduite de 30 euros par une augmentation de la limite inférieure de 15 euros et une diminution de la limite supérieure de 15 euros

Pour conclure, l'application des mécanismes ci-dessus devrait conduire les taux d'accises applicables au gazole professionnel à évoluer comme le montre le graphique suivant [38]:

[38] Ce graphique intègre une hypothèse d'inflation annuelle de 2%.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

6.2.3. Convergence des taux d'accises du gazole non professionnel et de l'essence sans plomb

La Commission considère que l'analyse d'impact sur l'environnement ne justifie pas de maintenir une différence entre les taxes pesant sur les véhicules pour passager selon qu'ils consomment du diesel ou de l'essence. Il convient donc d'inciter les Etats membres à faire converger, à terme, la taxation du gazole non professionnel vers celle de l'essence, sans préjudice de l'évolution de la performance environnementale de ces carburants et des moteurs qu'ils alimentent.

Dans ce cadre, une évolution positive serait de faire converger le taux minimum d'accise communautaire du gazole non professionnel vers celui de l'essence sans plomb.

Considérant que le taux minimum communautaire de l'essence sans plomb n'a pas été réévalué depuis 1992, une actualisation en fonction de l'inflation conduirait à un nouveau taux minimum d'environ 360 euros par 1 000 l de carburant.

Dès lors, la Commission propose qu'au 1er janvier 2006 les taux minima d'accises sur le gazole non professionnel et l'essence sans plomb deviennent identiques, à une valeur initiale de 360 euros par 1 000 l.

Enfin, la Commission estime que l'accise applicable au gazole non professionnel doit, au niveau national, être au moins égale à celle du gazole professionnel.

6.3. Mise en oeuvre

La proposition peut être appliquée de façon simple et progressive. Ses effets sont prévisibles pour les opérateurs.

La mise en oeuvre effective de mesures nationales similaires a démontré qu'un mécanisme de remboursement fonctionnait de manière satisfaisante. Notamment, les coûts de gestion restent maîtrisés lorsque les remboursements éventuels sont effectués dans le cadre des opérations de traitement de la TVA. Les opérations de contrôle a posteriori pourraient aussi être similaires à celles de la TVA.

La Commission ne souhaite pas imposer un système particulier de mise en oeuvre de la proposition. Conformément au principe de subsidiarité, chaque Etat membre pourra utiliser l'instrument qui correspond le mieux à sa situation.

7. effets de la proposition de directive

La présente proposition découple le traitement fiscal du gazole professionnel et du gazole non professionnel.

Il est ainsi possible, pour les Etats membres qui le souhaitent, d'augmenter les accises sur le gazole non professionnel pour les rapprocher de celles appliquées à l'essence. De plus, chaque année, les écarts de taux d'accises sur le gazole professionnel se réduiront entre les Etats membres et, d'ici 2010, un taux harmonisé, unique, existera en Europe.

7.1. Effets économiques

La proposition de directive permet une réduction des distorsions de concurrence et améliore donc le fonctionnement du marché intérieur.

La proposition n'a d'effet inflationniste à moyen terme que pour les Etats membres qui appliquent un taux d'accise au gazole inférieur au nouveau taux minimum communautaire. L'effet dépend aussi des modalités de recyclage des recettes budgétaires nouvelles, liées à l'augmentation des taux d'accises. Lorsqu'il existe, la Commission estime que cet effet reste marginal et est compensé au plan communautaire par la convergence à la baisse des taux supérieurs au nouveau taux communautaire. De plus, l'effet inflationniste pourrait le plus souvent être compensé au niveau des Etats membres par une réduction d'autres taxes pesant sur les transports. De plus, si l'Union connaît ou prévoit une période d'inflation supérieure à 2,5%, l'indexation automatique est plafonnée à 2,5%.

Par ailleurs, la Commission ne considère pas que l'indexation annuelle en fonction de l'inflation mène à une augmentation des taux d'accises; le mécanisme d'indexation du taux pivot maintient en terme réel la valeur des accises sur le gazole et l'essence. Il facilite aussi l'harmonisation du taux d'accise applicable au gazole professionnel en réduisant le chemin à parcourir par les Etats membres dont les taux d'accises sont aujourd'hui les plus éloignés de la moyenne des taux communautaires. Selon les définitions retenues pour l'usage professionnel, la consommation de gazole se répartit de la manière suivante:

Répartition de la consommation des gazoles « professionnel » et « non professionnel » (2000)

>EMPLACEMENT TABLE>

(Source: Tremove)

7.2. Effets budgétaires

La plupart des Etats membres pourront dégager des ressources budgétaires supplémentaires grâce à la plus grande flexibilité permise par cette proposition dans l'utilisation de l'outil fiscal.

Toutefois, la Commission ne cherche en aucun cas à augmenter le niveau général de la fiscalité dans les Etats membres. La Commission considère que sa proposition favorise une restructuration de systèmes nationaux de taxation de l'automobile au sens large.

Les nouveaux revenus pourraient par exemple servir à aménager la taxation fixe relative à la possession ou à l'usage d'un véhicule, qui dans de nombreux pays, pénalisent le gazole. Les surtaxes appliquées aux taxes annuelles de circulation ou aux taxes d'immatriculation des voitures diesel pourraient ainsi être remplacées par l'augmentation des accises sur le gazole, qui sont directement reliées à l'utilisation du véhicule. Une telle variabilisation des taxes est souhaitable car elle accroît l'efficacité du système fiscal et notamment son effet positif sur l'environnement.

Les recettes supplémentaires pourraient être affectées également à des fonds spécifiques destinés à financer des mesures pour atténuer ou compenser les coûts externes ou à d'autres mesures à caractère plus général comme la réduction des charges pesant sur le travail (double dividende).

Lorsque les accises sur le gazole professionnel doivent être diminuées, cela ne signifie pas nécessairement que les recettes budgétaires nominales sont réduites. En effet, d'autres ressources peuvent s'y substituer, comme des taxes sur d'autres produits ou des redevances d'usage d'infrastructures.

La Commission souligne qu'une définition relativement restrictive des usages professionnels favorise l'accroissement des recettes budgétaires et renforce l'impact environnemental de la mesure.

L'harmonisation des accises sur le gazole professionnel réduit les incitations au planning fiscal et permettra de consolider la prévisibilité des recettes budgétaires des Etats membres.

7.3. Effets environnementaux

La mise en oeuvre de la proposition aboutirait en général à une réduction des émissions de polluants comme les NOx, les composés organiques volatiles, le dioxyde de soufre et les particules. De plus, les émissions de CO2 seraient, elles aussi, généralement diminuées. Cependant, un Etat membre devrait connaître une diminution significative des accises: le Royaume-Uni. Dans ce pays, cette réduction serait corrélative de l'introduction de redevances d'infrastructures, si bien que les effets défavorables de la réduction de taxe au plan environnemental seraient compensés.

Variation des émissions de polluants (% sur tendance, 2010)

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Simulations TREMOVE

Le renforcement des accises qui résulte de la proposition de directive s'inscrit dans la perspective d'une variabilisation et d'une territorialisation des charges liées au transport.

Cette proposition de directive contribue à répondre à la question de l'internalisation des coûts externes pour les transports. D'ailleurs, la Commission note que la définition d'accises plus élevées pour les camions de moins de 16 t se justifie aussi au plan environnemental parce que ces véhicules présentent un coût externe relatif supérieur à celui des camions plus lourds.

La Commission remarque que des initiatives complémentaires sont aussi envisagées pour aborder la problématique de l'internalisation d'une façon encore plus ambitieuse. Il convient ici en particulier de mentionner les mesures relatives à la tarification des infrastructures et l'harmonisation des clauses minimales des contrats régissant l'activité du transport afin de permettre la révision des tarifs en cas d'augmentation des charges (par exemple le carburant) [39].

[39] Cf. Livre blanc sur la politique européenne des transports.

Finalement, la proposition aura probablement aussi des répercussions sur la stratégie communautaire visant à réduire les émissions de CO2 et la consommation de carburant des voitures particulières [40]. La Communication de la Commission « Mise en oeuvre de la stratégie communautaire visant à réduire les émissions de CO2 des voitures - Deuxième rapport annuel sur l'efficacité de la stratégie (exercice 2000) » permet d'éclaircir cette question [41].

[40] COM(95) 689 final et conclusions du Conseil du 25.6.1996.

[41] COM(2001) 643 final du 8.11.2001.

Cette stratégie, acceptée par le Conseil en 1996 [42], vise à atteindre un niveau moyen d'émissions spécifiques de CO2 des voitures particulières neuves de 120 grammes de CO2/km d'ici 2005, et pour 2010 au plus tard. Dans ce cadre, des engagements ont été contractés par les industries automobiles [43] européenne (Association des constructeurs européens d'automobiles - ACEA [44]) [45], japonaise (Japan Automobile Manufacturers Association - JAMA [46]) et coréenne (Korea Automobile Manufacturers Association - KAMA [47]). La Commission a avalisé le contenu des engagements [48]. Tous les accords prévoient le même objectif quantifié en matière d'émissions spécifiques de CO2 pour la moyenne des voitures particulières neuves vendues dans l'Union européenne, à savoir 140 grammes de CO2/km (cet objectif devant être atteint en 2009 par la JAMA et la KAMA, et en 2008 par l'ACEA). De manière générale, la mise en oeuvre de la stratégie communautaire pour réduire les émissions de CO2 et la consommation de carburant des voitures particulières avance bien. Toutefois, pour atteindre le niveau de 120 g de CO2/km qui est l'objectif de la stratégie communautaire, il est important que la Communauté continue à travailler sur les mesures fiscales.

[42] Conclusions du Conseil du 25.6.1996.

[43] COM(99) 446 final.

[44] Constructeurs européens membres de l'ACEA: BMW AG, DaimlerChrysler AG, Fiat S.p.A., Ford of Europe Inc., General Motors Europe AG, Dr. Ing. H.c.F. Porsche AG, PSA Peugeot Citroën, Renault SA, Volkswagen AG, AB Volvo.

[45] COM(98) 495 final.

[46] Constructeurs automobiles japonais membres de la JAMA: Daihatsu, Fuji Heavy Industries (Subaru), Honda, Isuzu, Mazda, Nissan, Mitsubishi, Suzuki, Toyota.

[47] Constructeurs automobiles coréens membres de la KAMA: Daewoo Motor Co. Ltd., Hyundai Motor Company, Kia Motors Corporation.

[48] Recommandations 1999/125/EC, 2000/303/CE et 2000/304/CE.

Jusqu'à présent, la réduction de la consommation de carburant a été nettement plus marquée pour les voitures à moteur diesel que pour les véhicules à essence. Une augmentation des parts de marché du diesel était prévue à court terme. Toutefois, cette tendance devrait être contrebalancée à plus long terme par l'introduction de la technologie d'injection directe sur les moteurs à essence. La Commission estime que, en l'absence de mesures fiscales compensatoires prises par les Etats membres et décrites sous point 7.2, la réduction des émissions de CO2 pourra être légèrement ralentie du fait de la réduction probable du nombre d'immatriculations de voitures particulières neuves à moteur diesel. Toutefois, la remise en cause de la réalisation de l'objectif final ne peut être mise en évidence à ce stade et devra faire l'objet du programme de surveillance communautaire.

7.4. Effets sur l'industrie

Pour les transporteurs, le rapprochement progressif des niveaux d'accises sur le gazole professionnel contribue à limiter significativement les distorsions de concurrence sur des marchés aujourd'hui libéralisés. Une plus grande stabilité des prix devrait aussi en résulter.

Pendant la période préalable à l'harmonisation, le fonctionnement proposé de rapprochement de la marge de fluctuation permettra que l'accroissement éventuel du coût du carburant dans les coûts d'exploitation pour les entreprises de transport soit progressif L'augmentation annuelle maximale sera de l'ordre de 20 euros pour 1 000 litres de carburant. Par rapport à la consommation moyenne d'un camion de 40 tonnes, cela représente un coût d'exploitation brut d'environ 1 000 euros par an, soit 1% du coût d'exploitation annuel d'un tel camion.

Pour les petits camions, le carburant représente une part beaucoup plus réduite des coûts de fonctionnement, notamment parce que la distance moyenne parcourue annuellement et la consommation sont beaucoup plus faibles que pour un véhicule plus lourd.

Il faut ajouter que la progressivité des augmentations favorise l'adaptation des opérateurs, en facilitant la répercussion du surcoût vers les donneurs d'ordre.

De plus, la Commission estime que l'éventuelle hausse des accises sur le gazole professionnel pourrait être compensée par une réduction d'autres charges, fixes, comme les taxes annuelles de circulation ou les taxes d'assurances.

En conséquence, les comptes d'exploitation des entreprises de transport, notamment des petites, ne devraient pas être affectés d'une façon non supportable par elles.

Les définitions proposées de l'usage professionnel ne devraient pas conduire à des modifications significatives dans la structure de l'offre et de la demande de transport car il est généralement accepté que les marchés en cause n'offrent qu'un degré très faible de substituabilité croisée.

La définition retenue des usages professionnels garantit que des entreprises de toute taille pourront bénéficier des mesures. Les transports pour compte propre et pour compte d'autrui sont visés.

Pour l'industrie automobile, les simulations réalisées avec Tremove montrent que l'impact sur la diésélisation du parc de véhicules en conséquence de la présente proposition s'avère peu significatif. Une neutralité fiscale ciblée sur les taxes automobiles, décidée au niveau des Etats membres, amoindrirait encore cet impact. Il semble clair qu'au-delà du seul coût du carburant, le succès des véhicules diesel résulte d'un ensemble de facteurs, comme l'agrément de conduite et la performance technique.

Pour l'industrie pétrolière, une augmentation des accises sur le gazole pourrait conduire à limiter la croissance de la consommation de ce produit, pour lequel les capacités de raffinage européennes sont structurellement inférieures à la demande. Une telle évolution réduirait la dépendance énergétique de l'Union et favoriserait la sécurité de l'approvisionnement.

7.5. Effets sur les citoyens

Pour les Etats membres qui devraient augmenter les accises en 2003, la proposition implique une augmentation du budget carburant annuel d'un maximum compris entre 60 et 70 euros par véhicule à usage non professionnel [49]. Toutefois, dans les Etats membres concernés, les possibilités, réelles, de compensation de l'augmentation des accises par une réduction des autres taxes pesant sur le transport permettraient de réduire l'impact de la proposition de directive sur les automobilistes [50]. Ce type de recyclage serait d'ailleurs a priori socialement positif pour les ménages à revenu modeste, qui peuvent avoir des difficultés à payer des taxes fixes annuelles.

[49] Hypothèse: 15 000 km parcourus, consommation de 7 litres / 100 km.

[50] A l'exception du Luxembourg, où seule une compensation partielle est possible, les taxes d'immatriculation et de circulation en Grèce, en Belgique, en Autriche, en Espagne et au Portugal, s'avèrent très supérieures à la valeur de l'augmentation des accises sur le gazole non professionnel.

La Commission estime d'ailleurs que la fiscalité qui pèse sur l'automobile devrait être réformée de façon globale, dans le sens d'une variabilisation et d'une différenciation des taxes afin de permettre au citoyen-consommateur de payer le prix de son transport en fonction de l'usage réel qu'il a de son véhicule.

7.6. Effets sur les pays candidats

Les accises en vigueur dans les pays candidats restent souvent d'un niveau très inférieur à celui des Etats membres. Si certains pays candidats respectent déjà les taux minima communautaires prévus par la directive 92/82/CEE, d'autres sont toujours en phase d'alignement de leurs taux; ceux-ci ne devront être conformes à la législation communautaire qu'au moment de l'adhésion.

La présente proposition fixe des objectifs ambitieux. La marge de fluctuation autour du taux pivot est suffisamment large pour permettre à certains pays candidats de s'intégrer dans le système de convergence sans difficulté supplémentaire significative. Cependant, considérant les niveaux actuels de leurs taux d'accises, les transitions économiques qu'ils connaissent et leurs faibles niveaux de revenus, beaucoup de pays candidats seront confrontés à des difficultés économiques et sociales importantes pour mettre en oeuvre l'augmentation supplémentaire des accises prévues par la présente proposition. En particulier, les citoyens et l'économie en général pourront être affectés de façon négative par la hausse probable des coûts qui en résultera. Les PME pourraient être les plus touchées. En outre, la marge de manoeuvre de la plupart des pays candidats pour compenser les coûts additionnels semble assez limitée. Dès lors, la Commission suggère d'octroyer, si nécessaire, une période de transition. Cette période de transition ne devra pas dépasser 2012 et devra être accompagnée d'un agenda fixant les termes de l'alignement progressif sur les taux minima communautaires applicables. Une fois que le nouvel acquis communautaire aura été adopté, les modalités précises devront être discutées dans le cadre des négociations d'adhésion.

7.7. Sécurité juridique

La sécurité juridique constitue un aspect très important de la proposition de directive. Avant de présenter cette proposition, la Commission a donc examiné avec la plus grande attention ses implications du point de vue des règles du traité en matière d'aides d'Etat. Certaines mesures que les Etats membres pourraient adopter dans le cadre de la proposition de directive sont susceptibles d'être qualifiées d'aides d'Etat au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Cependant, la Commission est parvenue à la conclusion que, en pareil cas, les aides en question pourront, en principe, être déclarées compatibles avec le marché commun. En premier lieu, la définition d'un cadre fiscal communautaire pour le gazole professionnel, dans le contexte d'une harmonisation progressive, permet de réduire les disparités existant à l'heure actuelle entre entreprises communautaires quant à cet élément important du coût du transport. En conséquence, la Commission estime pouvoir adopter une attitude positive quant aux mesures fiscales en cause par rapport aux règles du droit de la concurrence, notamment dans le domaine des aides d'Etat.

En deuxième lieu, l'encadrement communautaire des aides d'Etat pour la protection de l'environnement [51] prévoit des dispositions applicables à toutes les aides au fonctionnement sous forme de réductions ou d'exonérations de taxes. Notamment, son paragraphe 51 détermine les conditions permettant de considérer que des réductions de taxe de longue durée et non dégressives sont compatibles avec le marché commun. En particulier, la taxe envisagée par l'Etat membre doit être supérieure au taux fixé par la norme communautaire. Or, un principe essentiel de la présente proposition de directive est que le taux applicable au gazole non professionnel ne peut être inférieur au taux applicable au gazole professionnel. Lorsqu'un Etat membre entend faire usage de la faculté de différencier les deux taux, l'avantage pour les utilisateurs de gazole professionnel, susceptible de constituer une aide d'Etat, résultera nécessairement d'une législation nationale prévoyant, pour le gazole non professionnel, un taux supérieur au taux minimum qu'il serait tenu d'appliquer conformément à la directive. Les taux d'accises appliqués par les Etats membres au gazole professionnel sont toujours supérieurs au taux minimum communautaire afférent pendant la période transitoire préalable à l'harmonisation. En outre, une fois l'harmonisation réalisée, la notion de minimum communautaire n'est plus pertinente puisque le taux applicable est à la fois un taux minimum et un taux maximum. La Commission note enfin que le niveau d'accises sur le gazole professionnel est de manière manifeste à un niveau tel qu'il incite les entreprises à agir pour l'amélioration de l'environnement. En conclusion, toutes les conditions sont réunies en principe pour que d'éventuelles aides soient considérées compatibles conformément audit point 51.

[51] JO C 37 du 3.2.2001, p. 3.

En ce qui concerne les mesures de réduction d'accises en cas de mise en oeuvre d'un système de tarification de l'usage des infrastructures routières, la Commission note que l'article 73 déclare compatibles avec le marché commun les aides répondant aux besoins de la coordination des transports.

La Communauté défend avec constance une politique axée sur la réalisation d'un système de transport durable qui autorise et encourage les mesures visant à compenser les coûts supplémentaires non couverts des autres modes de transport concurrents tels que les frais liés à la dégradation de l'infrastructure, à la pollution, au bruit, aux encombrements, aux effets sur la santé et aux accidents. Les Etats membres qui mettent en oeuvre un système de tarification de l'usage des infrastructures routières visant à l'internalisation des coûts externes et conforme à la législation communautaire, devraient être autorisés, à différencier les taux d'accise sur les carburants pour autant que la différenciation d'accise ainsi introduite ne soit pas discriminatoire et ne dépasse pas le montant des coûts supplémentaires internalisés et que le taux minimum communautaire applicable soit respecté. Par ailleurs, les exonérations ou réductions de taxe en faveur des transports publics locaux de passagers, octroyées sur le fondement de l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE, ne sont pas remises en cause par la présente proposition de directive.

8. conclusion

Dans le respect du principe de subsidiarité, la présente proposition de directive s'inscrit comme une étape importante dans une approche globale visant à améliorer le fonctionnement du marché intérieur, en cohérence avec les politiques communes des transports et de la protection de l'environnement. D'autres propositions, en particulier la proposition de directive-cadre relative à la tarification des infrastructures, compléteront à court terme la panoplie des mesures communautaires destinées à permettre une vérité des coûts pour les usagers des transports.

La présente proposition découple la structure de taxation du gazole en fonction de l'usage professionnel ou non de ce carburant.

Deux évolutions principales devraient en résulter:

- d'une part, l'harmonisation des accises sur le gazole professionnel. Le fonctionnement du marché intérieur sera alors amélioré; les distorsions de concurrence sur les marchés des transports routiers seront réduites de manière significative. Indirectement, les opérateurs bénéficieront d'une stabilité accrue des prix de revient;

- d'autre part, un relèvement du taux minimum appliqué aux carburants à usage non professionnel, dans le sens d'un alignement du taux du gazole sur celui, de l'essence.

2002/0191 (CNS)

Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 92/81/CEE et la directive 92/82/CEE en vue d'instituer un régime fiscal particulier pour le gazole utilisé comme carburant à des fins professionnelles et de rapprocher les accises de l'essence et du gazole

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93,

vu la proposition de la Commission [52],

[52] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [53],

[53] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité économique et social [54],

[54] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) L'article 6 du traité prévoit que les politiques communautaires intègrent la protection de l'environnement en vue de promouvoir le développement durable.

(2) Le Livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix » [55] met l'accent sur la nécessaire vérité des coûts pour les usagers des transports et initie un débat sur la nécessité de créer un carburant professionnel, notamment dans une perspective de meilleur fonctionnement du marché intérieur.

[55] COM(2001) 370 final du 12.9.2001.

(3) La directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales [56] et la directive 92/82/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur les huiles minérales [57] définissent le cadre de taxation des carburants, et notamment du gazole. Les taux minima communautaires n'ont pas été actualisés depuis 1992.

[56] JO L 316 du 31.10.1992, p. 12. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 94/74/CE (JO L 365 du 31.12.1994, p. 46).

[57] JO L 316 du 31.10.1992, p. 19. Directive modifiée par la directive 94/74/CE.

(4) Les accises appliquées aux carburants divergent entre les Etats membres. En moyenne, au niveau communautaire, le gazole est moins taxé que l'essence.

(5) Depuis le début des années 90, différents règlements ont conduit à la libéralisation progressive des transports routiers de marchandises et de passagers. Cette libéralisation a entraîné un accroissement de la concurrence dans les secteurs concernés.

(6) Les risques de distorsion de concurrence liés à des taux d'accises sur le gazole différents entre les Etats membres se concentrent principalement sur les marchés des transports internationaux.

(7) Le poste « carburants » représente une partie importante des coûts d'exploitation des entreprises de transport routier. Les camions les plus lourds ont des coûts de carburant environ deux fois plus élevés en pourcentage que les véhicules de moindre tonnage.

(8) Trois segments de marché existent dans le secteur des véhicules utilitaires. Il s'agit des véhicules légers, d'un poids de moins de 7 tonnes, des véhicules moyens, entre 7 et 16 tonnes, et des véhicules lourds, de plus de 16 tonnes. Les véhicules de plus de 16 tonnes servent le plus souvent à transporter soit des chargements de masse élevée ou de volume encombrant sur une grande distance, soit des marchandises lourdes à courte distance. Les véhicules de plus de 16 tonnes sont ceux qui, essentiellement, opèrent sur les marchés des transports internationaux. Les véhicules de moins de 16 tonnes correspondent à un usage de livraison finale, par exemple d'un centre logistique de distribution vers les détaillants, à courte et moyenne distances. Il n'existe de substitution significative ni pour l'offre ni pour la demande entre ces trois marchés.

(9) Le secteur des autobus et des autocars est caractérisé dans la Communauté par l'existence de trois marchés de produits, à savoir les autobus urbains, les autocars de ligne ou interurbains et les autocars de tourisme. La directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques [58] opère une classification des véhicules à moteur affectés au transport de personnes.

[58] JO L 42 du 23.2.1970, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2001/116/CE de la Commission (JO L 18 du 21.1.2002, p. 1).

(10) La diésélisation du parc automobile est une tendance forte du marché des véhicules pour passagers depuis le début des années 90.

(11) Les Etats membres qui mettent en oeuvre un système de tarification de l'usage des infrastructures routières conforme à la législation communautaire devraient être autorisés, sous contrôle fiscal, à différencier les taux d'accises sur les carburants. La différenciation d'accises ainsi introduite ne devrait pas être discriminatoire, ne devrait pas dépasser le montant des coûts supplémentaires internalisés et le taux minimum communautaire applicable devrait être respecté.

(12) Les principes du développement durable exigent que les consommateurs de transports soient davantage confrontés à des prix « vrais », qui intègrent les externalités négatives. Les dommages environnementaux doivent être incorporés dans les prix des marchandises, des services ou des activités qui les causent. Les outils économiques, qu'il s'agisse de taxes, de permis d'émissions ou de subventions, sont généralement reconnus comme efficaces en ce qu'ils parviennent, par l'envoi d'un signal-prix incitatif, à susciter ou modifier certains comportements pour les rendre plus respectueux de l'environnement.

(13) La fiscalité constitue un outil efficace pour s'attaquer à des sources de pollution diffuses comme les émissions de CO2 des véhicules automobiles.

(14) L'internalisation des coûts environnementaux s'avère en général plus forte pour l'essence que pour le gazole, notamment parce que les taxes sur le gazole sont moins élevées que celles sur l'essence. Il convient d'obtenir un plus grand équilibre entre essence et gazole.

(15) Un découplage des régimes de taxation des carburants réservés aux usages professionnels et ceux réservés aux usages privés doit être effectué. Ce découplage peut être mis en oeuvre de la manière la plus efficace au niveau communautaire.

(16) Compte tenu des différences actuelles des valeurs d'accises sur le gazole entre les Etats membres, un processus de rapprochement des taux applicables au gazole utilisé comme carburant à des fins professionnelles (ci-après: "le gazole professionnel") doit être proposé, qui tende à moyen terme vers une harmonisation. A cette fin, il convient de créer un taux pivot communautaire autour duquel une marge de fluctuation décroissante dans le temps est établie.

(17) Le cas d'Etats membres présentant une situation de fiscalité du gazole atypique doit être traité de manière spécifique.

(18) Il convient de prévoir une indexation du taux pivot communautaire. En plus de maintenir les taux d'accises en valeur réelle, elle vise à répartir l'effort d'harmonisation de manière plus équitable.

(19) Un rapprochement progressif des niveaux d'accises sur le gazole professionnel limite les distorsions de concurrence sur des marchés aujourd'hui libéralisés.

(20) La définition des usages professionnels doit garantir que des entreprises de toute taille pourront bénéficier des mesures. Les transports pour compte propre et pour compte d'autrui devraient être visés.

(21) Le gazole non professionnel devrait être taxé au moins autant que le gazole professionnel.

(22) A terme, le gazole non professionnel et l'essence devraient être soumis à une taxation équivalente au niveau national, en fonction des performances environnementales de ces carburants et des moteurs qu'ils alimentent. Les taux minima d'accises communautaires sur le gazole non professionnel et l'essence sans plomb devraient converger jusqu'à devenir identiques.

(23) La faculté d'appliquer des taux différenciés ne porte pas atteinte aux prérogatives des Etats membres d'introduire des demandes sur base de l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE, ayant pour objet des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politiques spécifiques.

(24) Les Etats membres s'efforcent d'utiliser une éventuelle augmentation des recettes d'accises pour restructurer les systèmes nationaux de taxation, particulièrement en ce qui concerne la fiscalité de l'automobile au sens large, dans un contexte global de neutralité budgétaire des mesures.

(25) Il y a lieu de modifier la directive 92/81/CEE et la directive 92/82/CEE en conséquence,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

Le point II bis suivant est inséré dans la directive 92/81/CEE:

« II bis. Gazole professionnel

Article 8 ter

Les Etats membres appliquent un taux d'imposition spécifique au gazole professionnel aux sens de l'article 8 quater, pour autant que le taux d'accise respecte les conditions définies aux articles 8 quinquies et 8 sexies.

Article 8 quater

On entend par "gazole professionnel", le gazole utilisé comme carburant aux fins professionnelles suivantes:

a) le transport de marchandises, pour compte propre ou pour compte d'autrui, par un véhicule à moteur ou un ensemble de véhicules couplés destinés exclusivement au transport de marchandises par route et ayant un poids total autorisé en charge égal ou supérieur à 16 tonnes;

b) le transport de passagers, régulier ou occasionnel, par un véhicule automobile des catégories M2 et M3, telles que définies par la directive 70/156/CEE.

Article 8 quinquies

A partir du 1er janvier 2003, sont institués pour le gazole professionnel un taux pivot communautaire d'accise et une marge de fluctuation autour de ce taux.

Cette marge de fluctuation est définie par une valeur limite inférieure et une valeur limite supérieure.

La marge de fluctuation est décroissante dans le temps.

Article 8 sexies

Pendant une période allant du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2009, les Etats membres peuvent appliquer, sous contrôle fiscal, des taux d'accise différenciés aux carburants consommés par certains véhicules lorsqu'est mis en oeuvre un système de tarification de l'usage des infrastructures routières, visant la récupération des coûts du transport, tels que les coûts d'infrastructure, de congestion ou les coûts environnementaux. Le montant de la différenciation d'accise ainsi introduite ne peut pas dépasser le montant des coûts supplémentaires internalisés; le taux minimum communautaire applicable doit être respecté.

Les véhicules visés au premier alinéa sont les véhicules de moins de 16 tonnes de classe N2 et N3, tels que définis par la directive 70/156/CEE».

Article 2

La directive 92/82/CEE est modifiée comme suit:

1) L'article 4 bis suivant est inséré:

« Article 4 bis

A partir du 1er janvier 2003, le taux minimal de l'accise sur l'essence sans plomb est fixé à 360 euros par 1 000 litres.

Le taux minimal de l'accise sur l'essence sans plomb doit être aligné sur celui du gazole aux sens de l'article 8 quater de la directive 92/81/CEE (ci-après: "le gazole professionnel") dès que ce dernier dépasse 360 euros. »

2) A l'article 5, le paragraphe 1 est supprimé.

3) L'article 5 bis suivant est inséré:

« Article 5 bis

1. A partir du 1er janvier 2003, le taux pivot prévu à l'article 8 quinquies de la directive 92/81/CEE est fixé à 350 euros pour 1 000 l de gazole professionnel. A cette date, la marge de fluctuation autour du taux pivot communautaire est de plus 100 euros et de moins 100 euros.

Sans préjudice du paragraphe 4 du présent article, le taux de l'accise sur le gazole professionnel appliqué par chaque Etat membre doit être fixé à l'intérieur de la marge de fluctuation autour du taux pivot communautaire. Le taux minimal de l'accise sur le gazole professionnel, pour une année donnée, est égal au taux pivot de l'année en cause diminué de l'écart maximum à la marge de fluctuation correspondante.

2. Le 1er mars de chaque année, à partir du 1er mars 2004, les valeurs limite de fluctuation se rapprochent conformément au tableau figurant à l'annexe.

3. Le 1er mars de chaque année, à partir du 1er mars 2004, le taux pivot communautaire est indexé sur l'inflation de l'année précédente mesurée par l'indice européen des prix à la consommation, tel que défini par le règlement (CE) n° 2494/95 du Conseil*. Cette indexation est limitée à 2,5% si l'index européen des prix à la consommation de l'année précédente ou la prévision d'inflation pour l'année en cours dépasse 2,5%. Le 1er février de chaque année, à partir du 1er février 2004, la Commission publie le taux pivot communautaire dans la série « C » du Journal officiel des Communautés européennes.

4. Les Etats membres qui, pendant l'année 2002, appliquent sur le gazole utilisé comme carburant un taux moyen d'accise supérieur à 1,5 fois le taux pivot en vigueur le 1er janvier 2003, peuvent fixer un taux d'accise sur le gazole professionnel qui ne se situe pas dans la marge de fluctuation définie au paragraphe 3, en respectant le taux minimum communautaire.

Cette possibilité est limitée à une période de sept ans à compter du 1er janvier 2003.

Les Etats membres qui utilisent cette possibilité adoptent un plan de convergence visant à fixer le taux d'accise du gazole professionnel dans la marge de fluctuation applicable aux autres Etats membres au plus tard le 31 décembre 2009.

5. A partir du 1er janvier 2003, le taux minimal de l'accise sur le gazole autre que le gazole professionnel aux sens de l'article 8 quater de la directive 92/81/CEE (ci- après: "le gazole non professionnel") est fixé à 302 euros pour 1 000 l.

A partir du 1er janvier 2006, le taux minimal de l'accise sur le gazole non professionnel est fixé à 360 euros pour 1 000 l. Le taux minimal de l'accise sur le gazole non professionnel est aligné sur celui du gazole professionnel dès que le taux minimal de l'accise sur le gazole professionnel dépasse 360 euros pour 1 000 l.

6. Le taux d'accise appliqué par chaque Etat membre au gazole non professionnel ne peut pas être inférieur au taux d'accise appliqué par ces mêmes Etats membres au gazole professionnel.

7. Les Etats membres s'efforcent d'appliquer à terme une fiscalité similaire au gazole non professionnel et à l'essence sans plomb, en tenant compte des performances environnementales de ces carburants et des moteurs qu'ils alimentent.

*JO L 257 du 27.10.1995, p.1. »

4) L'annexe dont le texte figure à l'annexe de la présente directive est ajoutée.

Article 3

Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 2002. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les Etats membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les Etats membres.

Article 4

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Article 5

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE

«ANNEXE

(article 5 bis, paragraphe 2)

Année // Ecart maximum par rapport au taux pivot

(en euro)

1er janvier 2003 // 100

1er mars 2004 // 86

1er mars 2005 // 72

1er mars 2006 // 58

1er mars 2007 // 44

1er mars 2008 // 30

1er mars 2009 // 15

A partir du 1er mars 2010 // 0

»