Avis du Comité économique et social sur "Les aides financières de préadhésion - Phare, ISPA et Sapard"

(2003/C 61/17)

Le 17 janvier 2002, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "Les aides financières de préadhésion - Phare, ISPA et Sapard".

La section "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 5 septembre 2002 (rapporteur: M. Kenneth Walker).

Lors de sa 393e session plénière des 18 et 19 septembre 2002 (séance du 19 septembre 2002), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 23 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Dans le cadre de sa stratégie de préadhésion, l'UE aide financièrement les pays candidats, sous différentes formes. Les dix pays d'Europe centrale et orientale (PECO) reçoivent ainsi un soutien financier direct provenant des instruments Phare, ISPA et Sapard. En outre, ils participent au cofinancement aux côtés de la Banque européenne d'investissement (BEI) et des institutions financières internationales. Les autres pays candidats (Chypre, Malte et la Turquie) ne bénéficient pas des instruments Phare, ISPA ou Sapard mais sont éligibles aux aides de la BEI, dont les crédits de 6,42 milliards EUR pour les pays méditerranéens dans le cadre du programme MEDA. Les pays candidats acquièrent également une expérience utile en ayant la possibilité de participer aux programmes de l'UE (tels qu'Erasmus, Socrates et Leonardo), ainsi qu'à ses agences et comités.

1.2. Le programme Phare est opérationnel depuis 1989. Il assiste les PECO et est centré sur la consolidation institutionnelle, c'est-à-dire le renforcement des capacités des pays candidats à appliquer l'acquis communautaire. Dans le cadre de ce programme, l'UE met des experts à disposition pour des missions de conseil à court terme et encourage des jumelages (détachements à long terme de fonctionnaires des ministères, collectivités régionales, agences publiques et organisations professionnelles des États membres). Le programme Phare prévoit également des investissements pour aider les pays candidats à mettre en oeuvre l'acquis communautaire. D'autres aides destinées à la cohésion économique et sociale permettent le développement des mécanismes et institutions nécessaires à chaque pays pour son adhésion à l'UE, notamment pour mettre en oeuvre les financements régionaux de l'UE. En 1999, le programme Phare a été recentré du fait de l'arrivée imminente des programmes ISPA et Sapard, afin d'éviter des chevauchements et de garantir la meilleure coordination possible entre les trois instruments. Phare a également permis d'aider certains pays d'Europe de l'Est qui ne sont pas candidats à l'adhésion. Le montant disponible en 2001 s'élevait à 1,62 milliard EUR par an (soit 1,59 milliard EUR aux prix de 1999).

1.3. Dans le cadre du programme ISPA (Instrument structurel de préadhésion), entré en vigueur le 1er janvier 2000, l'UE assiste les PECO dans les domaines suivants:

- environnement: mesures permettant à ces pays candidats de respecter l'acquis communautaire,

- infrastructure de transport: mesures de promotion des transports durables et, en particulier, des projets d'intérêt commun basés sur les critères définis dans la décision du Conseil (1692/96) établissant les réseaux transeuropéens (RTE).

Ce dernier point comprend l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux et des RTE. Tous les pays candidats éligibles ont élaboré des stratégies nationales de transport et d'environnement pour le financement communautaire à travers l'ISPA. Dans le cadre de ce programme, l'UE alloue 1,08 milliard EUR par an (prix de 1999) pour l'assistance en matière d'infrastructure.

1.4. Le programme Sapard (Programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural) a été lancé par le règlement du Conseil (CE) no 1268/1999 et est entré en vigueur le 1er janvier 2000 pour promouvoir le développement agricole et rural dans les pays bénéficiaires. Les aides accordées dans le cadre de ce programme doivent prendre la forme d'une contribution financière et respecter des règles financières en partie comparables à celles établies pour le financement de la PAC et pour les instruments structurels. Le programme alloue 540 millions EUR par an (prix de 1999) aux PECO pour des projets de cofinancement choisis par le pays candidat sur la base des programmes de développement rural approuvés par l'UE. La structure de mise en oeuvre totalement décentralisée de chaque pays comporte une agence Sapard, responsable de la gestion et des paiements, accréditée et approuvée par la Commission européenne.

1.5. L'aide financière de ces trois instruments s'inscrit dans le cadre juridique général des accords d'association avec les pays bénéficiaires et tient compte du contenu des partenariats pour l'adhésion. Pour Phare et ISPA, la Commission exerce des contrôles ex ante systématiques: les décisions concernant l'attribution des contrats sont prises par les pouvoirs adjudicateurs mais doivent auparavant avoir été approuvées par la délégation de la Commission. Le programme Sapard fonctionne, lui, selon un système de contrôle ex post: l'agence Sapard prend les décisions sans consultation préalable de la délégation de la Commission.

1.6. Les aides financières de préadhésion ont un double objectif:

- fournir une aide financière pour respecter les standards de l'UE et l'acquis communautaire,

- fournir une expérience aux pays candidats et les préparer à bien utiliser à l'avenir les fonds structurels et les fonds de cohésion de l'UE.

1.7. Ces trois instruments de préadhésion sont les précurseurs des financements communautaires qui seront disponibles pour ces pays après leur adhésion: il faut d'abord renforcer les compétences institutionnelles et créer de nouvelles structures organisationnelles et administratives. Phare est le précurseur des fonds structurels, ISPA du fonds de cohésion et Sapard des fonds agricoles(1). Phare est le seul instrument qui fournisse un soutien à la consolidation institutionnelle.

1.8. Ces trois instruments sont gérés par trois directions générales différentes de la Commission. Phare est géré par la DG Élargissement, ISPA par la DG Politique régionale et Sapard par la DG Agriculture. Les procédures varient considérablement entre les trois instruments. La procédure d'ISPA est assez différente de celle de Phare, et celle de Sapard est très différente de celles de Phare et ISPA(2).

1.9. L'UE soutient également des projets d'infrastructure à grande échelle via des accords de cofinancement avec la BEI et les institutions financières internationales avec lesquelles la Commission européenne a signé un mémorandum de coordination.

1.10. Outre les aides de préadhésion, l'UE mettra également à disposition des nouveaux États membres un budget compensatoire d'après-adhésion pour la période 2004-2006, afin qu'ils ne deviennent pas des contributeurs nets du budget communautaire. En effet, en dépit de la faiblesse du PIB des pays candidats par rapport à la moyenne communautaire, il y a un risque, sans ces financements, que certains pays contribuent plus au budget communautaire qu'ils ne perçoivent d'aides. Ils devront en effet y contribuer dès la date de leur adhésion mais l'absence de capacité d'absorption de leur structure administrative et la proposition de réduction des niveaux des paiements au titre de la PAC réduiront le montant des aides financières réellement alloué.

1.11. La preuve de la capacité à gérer les financements de préadhésion et, à partir de là, les aides beaucoup plus larges des fonds structurels et de cohésion qui feront suite à l'adhésion, devrait être un critère décisif pour la clôture définitive du chapitre 28. Le Parlement européen et le Conseil ont indiqué qu'il conviendrait de considérer cela comme un indicateur clé du niveau de préparation d'un pays pour l'adhésion.

1.12. Lors de l'élaboration de cet avis, le Comité s'est rendu dans quatre pays candidats (la Bulgarie, l'Estonie, la Pologne et la Slovaquie) et y a mené des auditions avec des représentants des partenaires sociaux et toute une série d'organisations de la société civile. En outre, des membres du groupe d'étude se sont entretenus avec certaines des délégations de la Commission européenne dans les pays candidats. Un questionnaire a été adressé à des représentants de la société civile dans les pays candidats qui participent à un comité consultatif mixte du CESE. Des documents de la Commission, des fonctionnaires des directions générales concernées et d'organisations de la société civile organisée au niveau européen ont également apporté leur contribution.

2. Le fonctionnement des instruments de préadhésion

2.1. Phare

2.1.1. Phare est un programme énorme et extrêmement complexe, qui représente un véritable défi pour la Commission européenne et pour chacun des pays bénéficiaires. Au début, il concernait principalement le secteur des finances publiques, l'agriculture, l'environnement et la privatisation. Le soutien au développement régional était également une priorité, complétée par les programmes de coopération transfrontalière. Les PME étaient aussi à l'ordre du jour. Les mesures de soutien ont essentiellement pris la forme d'une assistance technique, l'aide à l'investissement restant limitée(3).

2.1.2. Au début, le programme Phare s'adaptait à la demande. Les gouvernements des pays candidats proposaient des projets à la Commission européenne. À partir du moment où ils respectaient les objectifs de Phare, peu importaient le domaine ou secteur concerné, leur montant et leur objet. Cela s'est traduit par l'affluence de petits projets, dont le traitement était compliqué et nécessitait beaucoup de temps.

2.1.3. En 1997, lors de la préparation des deux autres instruments de préadhésion, le programme Phare a été recentré pour s'inscrire dans la stratégie globale de préadhésion. La Commission a donné son avis sur chaque pays candidat, en indiquant les domaines dans lesquels il fallait agir pour permettre l'adhésion. Ces avis sont devenus la base des partenariats d'adhésion avec chaque pays. Le programme d'aide Phare était dès lors centré sur les priorités pour l'adhésion contenues dans les partenariats d'adhésion. C'est ainsi qu'il est devenu centré sur l'adhésion.

2.1.4. Sous cette forme, Phare fournit deux types d'aides: le soutien au renforcement institutionnel et le soutien à l'investissement. Le soutien au renforcement institutionnel représente 30 % du financement total et est divisé entre le jumelage et l'assistance technique. Le jumelage implique le détachement à long terme (plus d'un an) d'un fonctionnaire d'un État membre dans une structure homologue d'un pays candidat. Il peut être complété par une assistance technique spécialisée et un soutien à l'investissement en équipement (équipement nécessaire pour soutenir les projets de renforcement institutionnel). Il n'existe pas de seuil minimum pour les projets de renforcement institutionnel mais le montant moyen est de 1 million EUR. Les projets de soutien à l'investissement, qui constituent l'essentiel des 70 % restants, visent en priorité à réhabiliter et moderniser les infrastructures et leur montant minimal est de 2 millions EUR.

2.1.5. Le recentrage du programme a pratiquement nécessité deux ans, ce qui a fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes européenne(4) et des représentants des pays bénéficiaires. Ce processus a représenté une lourde charge de travail supplémentaire pour leurs administrations nationales et pour les délégations de la Commission européenne(5). Il a également engendré une décentralisation progressive, qui se poursuit actuellement. Dans l'ancien système, les contrats supérieurs à 500000 EUR devaient être autorisés par les bureaux centraux de Phare à Bruxelles. Aujourd'hui, les chefs de délégation peuvent approuver les projets jusqu'à 5 millions EUR.

2.1.6. Environ 78 % des financements Phare sont alloués aux programmes nationaux, signés bilatéralement avec chaque pays candidat. Le reste sert à financer les initiatives multilatérales, horizontales et de coopération transfrontalière (CTF). Suite à sa réorientation en 1998, Phare ne s'engage plus dans les projets environnementaux, qui dépendent du programme ISPA, ni dans les projets agricoles, regroupés dans le programme Sapard.

2.1.7. La Cour des comptes(6) a reproché au programme Phare son impact limité, du fait principalement des défauts d'harmonisation avec Interreg. En outre, il lui aurait manqué un système efficace de gestion de l'information et la Commission n'aurait pas réussi à démontrer l'intérêt du processus de jumelage(7), ce qui a conduit à une révision du processus.

2.1.8. Fin 1998, Phare avait distribué environ 5,8 milliards EUR, sur un engagement total de pratiquement 9 milliards EUR. En moyenne, près de 95 % des sommes engagées sont effectivement versées. Quelque 500 projets de jumelage sont en cours.

2.2. ISPA

2.2.1. La gestion de la phase de programmation et de la mise en oeuvre du programme ISPA est placée sous la responsabilité de la DG Politique régionale. Les délégations de la Commission européenne jouent un rôle important durant la mise en oeuvre. Comme les autres instruments de préadhésion, l'objectif final d'ISPA est l'adhésion et il doit se conformer aux priorités définies dans les partenariats d'adhésion. Le financement est destiné aux projets de transport et d'environnement, à parts égales.

2.2.2. Les pays bénéficiaires sont tenus d'élaborer des stratégies nationales en matière de transport et d'environnement. Les projets ISPA doivent faire l'objet d'un cofinancement et l'aide communautaire est limitée à 75 % de la contribution nationale (85 % dans des cas exceptionnels). Ils doivent également dans toute la mesure du possible avoir recours au financement privé. ISPA nécessite un protocole financier pour chaque projet et non pour l'ensemble d'un programme (comme c'est le cas pour Phare).

2.2.3. Les projets de transport doivent concerner soit un élargissement du réseau TINA (Évaluation des besoins en infrastructures de transport - EBIT), l'un des corridors prioritaires définis par la Commission, soit un chemin d'accès à ce réseau. Avant de présenter un projet à la Commission, il convient de réaliser une analyse coûts-bénéfices et une évaluation de l'impact environnemental. En outre, le projet doit être financièrement viable à long terme, notamment au niveau de la capacité à assurer un entretien régulier dans le temps, et s'inscrire dans la stratégie nationale. Dans le cas des projets ISPA en matière d'environnement, la priorité est donnée à ceux qui profiteront au plus grand nombre. C'est pourquoi les projets urbains ont tendance à prendre le dessus. Le montant minimal de l'investissement est fixé à 5 millions EUR, mais il est possible de regrouper plusieurs petits projets pour atteindre cette somme(8).

2.2.4. Comme Phare, ISPA est basé sur un système de contrôle ex ante. La Commission peut lever l'obligation de contrôles ex ante, mais uniquement dans le cadre du système de décentralisation étendue (EDIS), comme le stipule l'article 12 du règlement de coordination.

2.2.5. La mise en oeuvre du programme ISPA est assez limitée. Alors que son budget est de plus d'1 milliard EUR par an pour la période 2000-2002, les dépenses ont été nulles en 2000 et ne s'élèvent qu'à 200 millions EUR en 2001. Les chiffres de 2002 ne sont pas encore disponibles, mais devraient être plus élevés qu'en 2001.

2.3. Sapard

2.3.1. Le programme Sapard fonctionne selon le modèle du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), le système de subventions agricoles des États membres(9). Il nécessite l'établissement dans le pays candidat d'un organisme payeur qui, après l'adhésion, pourrait être responsable des aides agricoles communautaires. À l'heure actuelle, ces organismes existent dans l'ensemble des pays éligibles à une exception près. Pour chaque pays candidat, la Commission approuve un programme basé sur un schéma élaboré par les gouvernements nationaux. Du fait du système de gestion totalement décentralisé, elle ne participe ni à la sélection ni à la gestion des projets et n'entre en scène qu'ultérieurement, lors de l'apurement des comptes (comme pour le FEOGA), pour s'assurer que la mise en oeuvre est conforme aux règles du programme Sapard. Ces dernières requièrent un cofinancement, l'UE finançant jusqu'à 75 % (exceptionnellement 100 %) des dépenses publiques totales exigibles.

2.3.2. Le programme soutient notamment les projets en matière de développement agricole et rural, de tourisme régional et d'industrie alimentaire. Les bénéficiaires sont plutôt des acteurs du privé (souvent des PME) mais également du public, notamment en matière d'infrastructure. Les appels à propositions sont lancés par l'agence Sapard du pays bénéficiaire, qui mène le processus de sélection et gère les critères définis conformément aux règles du programme Sapard.

2.3.3. Alors que les financements ISPA se font au niveau gouvernemental et sont distribués aux ministères, les financements Sapard, eux, tendent à être distribués à beaucoup d'autres bénéficiaires, tels que les agriculteurs qui, en général, ne parlent aucune langue communautaire et les municipalités. Du fait du grand nombre de cas individuels et afin de contribuer au maximum à l'objectif de renforcement des capacités, il est justifié de mettre en place dès le début un système décentralisé. Les pays bénéficiaires doivent instaurer un système administratif pour exercer les contrôles. Des audits stricts sont menés et, contrairement à ce qui se produit avec Phare, la Commission peut demander à être remboursée si le projet n'est pas mis en oeuvre convenablement. Elle peut également décider que les montants concernés soient déduits des paiements dus dans le cadre de n'importe quel instrument communautaire.

2.3.4. À la fin 2001, sur un budget de plus de 1,5 milliard EUR pour la période 2000-2002, environ 30 millions EUR avaient été distribués. Notons que le programme n'a démarré qu'en mai 2001, date de la première décision de transfert de gestion. Les deux tiers de la contribution communautaire totale sont alloués à la Pologne et à la Roumanie.

3. Amélioration des instruments de préadhésion

3.1. La Commission a identifié(10) cinq actions clés pour améliorer le fonctionnement des instruments de préadhésion:

- Les compétences de programmation et de gestion des PECO doivent être renforcées grâce à la consolidation institutionnelle et aux investissements correspondants, ainsi qu'à des approches pilotes pour les actions d'objectif 1.

- Les programmes nationaux de développement (PND) doivent être renforcés.

- Le pays candidat devra choisir la répartition la plus appropriée entre les modèles nationaux et régionaux.

- L'utilisation de l'approche par programmes sera élargie et leur gestion renforcée.

- En matière de cohésion économique et sociale, la programmation de la coopération transfrontalière (CTF) sera conforme au PND et se rapprochera d'Interreg.

3.2. Dans le cadre du processus continu de renforcement de la décentralisation, tous les financements Phare seront gérés par un seul organisme, le "fonds national", dans les PECO. L'ordonnateur national (ON) sera pleinement responsable et responsable devant la Commission de l'utilisation qui sera faite des fonds.

3.3. Les nouveaux mécanismes de mise en oeuvre traduisent l'expérience acquise de la mise en oeuvre des programmes Phare sur plusieurs années et, notamment, le besoin de s'assurer que seul un nombre limité de "centres d'excellence" sera responsable de la gestion des fonds(11). Il s'agit d'une condition indispensable au transfert complet de responsabilités entre la Commission et le pays candidat en matière de marchés et de contrats.

3.4. Au lieu de projets isolés, Phare se dirige actuellement vers une gestion à base de programmes, ce qui devrait entraîner un alignement des programmes Phare CTF sur leurs homologues des fonds structurels (Interreg).

3.5. L'adoption par le programme Phare des lignes directrices Interreg III a fourni une assistance supplémentaire pour la préparation et la soumission des documents de programmation communs à Phare CTF et Interreg pour les régions frontalières UE-PECO, sur la période 2002-2006.

3.6. Un crédit a été inscrit à la ligne budgétaire de Phare CTF pour les fonds pour petits projets, qui sont désormais en place à toutes les frontières(12).

3.7. Le bureau TAIEX (Bureau d'assistance technique et d'échange d'information) a vu ses activités s'accroître de façon significative(13).

3.8. La nécessité a été perçue de disposer d'un nouvel instrument à moyen terme, qui comblerait le fossé entre le processus de jumelage à long terme et l'aide TAIEX à court terme. Baptisé "jumelage léger", il a été lancé en 2001 et devrait apporter plus de souplesse pour les mesures concernées(14).

3.9. Un outil de financement des PME a été ajouté au sein du programme Phare pour encourager les institutions financières à accroître et maintenir sur le long terme leur financement des PME(15).

4. Points de vue sur les progrès réalisés et sur la situation actuelle

4.1. Points de vue de l'UE

4.1.1. La Commission reconnaît que le montant des aides versées est faible par rapport au budget de chacun des trois instruments, mais elle en rend directement responsables les gouvernements des pays bénéficiaires. "Les instruments utilisés dans le cadre de Phare risquent d'être compromis par les déficiences des administrations nationales inhérentes au système"(16). La Commission affirme que rien ne peut être versé tant que le pays n'a pas prouvé qu'il est capable de gérer les fonds. Elle participe au renforcement de ces compétences, principalement via le programme Phare, mais les progrès sont lents dans certains pays. La Commission est limitée dans ses actes par les exigences de la réglementation financière.

4.1.2. La Commission estime que la politique à suivre devrait obéir à une vision cohérente à long terme. La condition préalable à l'obtention d'un financement de préadhésion est, pour les pays candidats, de préparer des stratégies et programmes nationaux de développement sectoriel. Les lignes directrices des aides financières de préadhésion ne rendent pas la consultation publique obligatoire. La République tchèque est le seul pays candidat à mener de manière cohérente une évaluation environnementale durable pour les plans et stratégies qu'elle a préparés.

4.1.3. Il ne s'agit pas simplement de s'assurer que les pays partenaires ont institué des systèmes de contrôle adéquats. Il est également essentiel qu'ils développent des mécanismes satisfaisants pour la mise en oeuvre des projets. C'est pourquoi il est nécessaire de construire une infrastructure administrative capable de prendre en charge le processus de mise en oeuvre, d'assurer la liaison avec les fonctionnaires de l'UE et d'exercer une fonction de coordination dans le pays concerné. Cette infrastructure est nécessaire pour servir d'interface au processus de financement de préadhésion, mais elle est également la condition sine qua non pour attirer les investissements étrangers.

4.1.4. Le fait que ces trois instruments aient tous des réglementations différentes a été critiqué, mais la Commission répond que cela est inévitable car les bénéficiaires sont différents. En outre, l'une de leurs fonctions est de préparer les pays candidats à participer aux fonds structurels et de cohésion, qui obéissent également à des règles différentes.

4.1.5. Si les petits projets localisés semblent avoir un impact plus direct et immédiat sur le niveau de vie régional que les grands projets, ces derniers, notamment ceux ayant une dimension transfrontalière, ont un plus fort impact macroéconomique et sont plus susceptibles d'améliorer la qualité de vie de tous à long terme.

4.1.6. Les programmes nationaux de développement sont souvent élaborés dans l'urgence, sans consultation suffisante entre les ministères responsables et les autres services de l'administration et encore moins avec les représentants de la société civile(17). On demande aux pays candidats de s'aligner sur les modèles actuels dans tous les aspects de la politique communautaire, même si la date prévue pour leur adhésion est encore assez lointaine et si la politique existante est en train d'être examinée. Il en résulte souvent un exercice limité à des politiques et modes opératoires dépassés. Les défauts et les erreurs des politiques communautaires sont ainsi reproduits dans les pays candidats. Il n'est satisfaisant ni pour eux ni pour l'UE que ces erreurs commises par le passé dans les États membres actuels se répètent dans les futurs États membres, qui s'enferment alors dans des situations instables. D'après l'association des "Amis de la Terre", cela est particulièrement vrai en ce qui concerne la PAC, qui ne remplit pas les conditions d'un développement durable. Sapard n'incite donc pas les pays candidats au développement durable(18).

4.1.7. Les principaux problèmes sont:

- le sous-développement du tissu entrepreneurial,

- le manque de capacité administrative,

- a faiblesse du judiciaire,

- le manque de neutralité et de transparence dans les administrations.

4.1.8. Les paragraphes suivants constituent une synthèse des points de vue exprimés par les représentants des délégations de la Commission européenne dans les divers pays visités lors des discussions menées avec eux.

4.1.8.1. Les projets échouent souvent du fait de la faiblesse des structures administratives nationales. Cela vient parfois du fait que le projet est trop ambitieux par rapport à la situation de l'administration nationale. Certains pays candidats n'élaborent pas les bonnes catégories de projets et cela engendre une accumulation des fonds non utilisés. Il est souvent difficile de créer des organismes de contrôle de qualité suffisante. La corruption est également un problème; elle est souvent exacerbée par l'inefficacité du judiciaire.

4.1.8.2. De nombreux ministères nationaux ne disposent pas encore de la capacité administrative ni des standards institutionnels requis. Les ministères ont besoin de moins de personnel mais il doit être plus motivé et mieux rémunéré. Il n'y a pas suffisamment d'agences de mise en oeuvre au niveau régional, notamment du fait de déficiences des administrations régionales.

4.1.8.3. La plupart des pays candidats présentent un déficit de dialogue social et, souvent, un déséquilibre entre les partenaires sociaux.

4.2. Points de vue des gouvernements des pays bénéficiaires

4.2.1. La plupart des agences gouvernementales pensent que des progrès importants ont été réalisés dans le développement de l'infrastructure administrative, qu'il existe désormais une réelle capacité à élaborer, présenter et mettre en oeuvre des projets et qu'il est possible d'absorber une proportion très importante des fonds alloués.

4.2.2. Les services gouvernementaux qui ne sont pas impliqués dans le processus ont tendance à faire preuve d'indifférence voire d'hostilité.

4.2.2.1. Les points de vue sur la réussite ou non du programme de jumelage varient considérablement d'un pays à l'autre. En général, le lancement du programme de "jumelage léger" a reçu un bon accueil. Il est perçu comme plus flexible, économique, rapide et facile à mettre en oeuvre que le programme de jumelage conventionnel.

4.2.3. Il convient de motiver davantage les bénéficiaires, notamment dans le cadre de Sapard, afin de les encourager à proposer plus de projets. Cela pourrait se faire par la publicité et l'aide de l'UE en ce domaine serait d'une grande utilité. Il faut également améliorer la capacité du secteur privé.

4.2.4. Les représentants des gouvernements nationaux considèrent que, en général, les ONG et autres organisations de la société civile sont bien représentées dans le processus et ont autant de poids que les fonctionnaires du gouvernement.

4.2.5. Dans le cadre de Phare et d'ISPA, l'obligation faite aux sociétés candidates d'avoir au moins deux ans d'expérience dans le secteur concerné s'oppose à la participation des sociétés nationales, sauf si elles forment des consortiums avec des multinationales.

4.2.6. Il apparaît parfois que l'UE exerce des pressions en faveur de certaines sociétés de conseil pour obtenir l'approbation du projet. C'est notamment le cas pour ISPA.

4.2.7. Le délai de trois ans pour lancer, mettre en oeuvre et achever le projet dans le cadre du programme Phare (règle n+3) est trop restrictif et doit être allongé.

4.2.8. Il convient de renforcer les éléments sociaux et de cohésion du programme Phare.

4.2.9. L'UE a tendance à ne pas respecter les délais pour ses propres responsabilités mais à exiger leur strict respect de la part des gouvernements nationaux. Il y a souvent un manque de communication entre les fonctionnaires de l'UE et les ministères nationaux.

4.2.10. Le programme Phare est géré par la DG Élargissement mais d'autres DG concernées sont souvent impliquées. Entre elles, la coordination et la coopération font souvent défaut.

4.2.11. Il apparaît qu'il y a souvent un manque de communication entre la Commission à Bruxelles et les délégations de la Commission dans les pays candidats.

4.3. Points de vue des représentants de la société civile des pays bénéficiaires

4.3.1. Les représentants de la société civile interrogés ont dit qu'ils rencontraient des problèmes importants dans l'élaboration des propositions pour le financement de préadhésion. C'est dans les régions éloignées, qui ont le plus besoin d'assistance, que les relations avec les agences de conseil sont les plus faibles. Trop souvent, les grands projets nationaux et transfrontaliers sont privilégiés, alors que les petits projets localisés pourraient avoir un effet plus immédiat sur l'amélioration de la vie quotidienne des citoyens. Il y a un manque de transparence et d'information du public quant à l'état d'avancement des négociations. Les acteurs socio-économiques ne sont pas impliqués comme il conviendrait dans les schémas d'aides de préadhésion. Il semblerait que la participation des ONG et autres organisations bénévoles ne soit pas toujours appréciée. Ce problème pourrait être résolu par la création d'une base de données consultable par les ONG et les autres organisations de la société civile. Si cela n'est pas faisable au niveau national, il conviendrait de le mettre en oeuvre à l'échelon communautaire.

4.3.1.1. Les représentants ont estimé qu'il fallait renforcer le dialogue social et le dialogue civil. Le programme Phare est chargé du renforcement de la capacité dans le secteur public mais il convient également d'aider au renforcement de la capacité des ONG et autres acteurs de la société civile pour leur permettre de participer plus efficacement au processus. Les ministères nationaux refusent de reconnaître les représentants de la société civile comme des partenaires ou des acteurs. Même lorsque la société civile est représentée au sein de comités de suivi ou d'autres organismes, il peut lui être difficile d'apporter une contribution véritable. Les comités de suivi ne s'intéressent souvent qu'à des questions purement techniques et non à des aspects tels que la réalisation ou non-réalisation des objectifs du projet. Les réunions sont organisées dans des délais très courts et les documents ne sont souvent pas disponibles suffisamment à l'avance pour permettre une préparation adéquate. Lorsque la consultation de la société civile a lieu, les délais fixés pour la soumission des observations sont souvent si courts qu'ils pourraient compromettre la validité de la procédure. Les critères pour le choix des organisations de la société civile à consulter ne sont pas clairement définis. Il semble souvent que la consultation n'est en réalité qu'un exercice visant à avaliser un fait accompli. Nombre de représentants de la société civile affirment: "Nous ne découvrons les choses qu'après qu'elles se sont déjà produites." Même lorsque les documents sont légalement consultables par le public, les procédures d'accès sont si longues et fastidieuses qu'elles semblent destinées à décourager les citoyens d'exercer leurs droits. Trop souvent, les fonctionnaires des gouvernements ne respectent tout simplement pas les règles.

4.3.1.2. La participation du public, et notamment des représentants de la société civile, doit intervenir le plus tôt possible.

4.3.2. Les programmes d'aide de préadhésion sont considérés comme étant beaucoup trop complexes. Le problème vient davantage d'un trop-plein d'informations que d'un manque d'informations. Les données sont trop nombreuses et la connaissance insuffisante. Dans la masse d'informations, il est difficile de trouver celle qui convient le mieux à la situation. De plus, le langage employé est souvent trop sophistiqué et verbeux. Les lignes directrices des projets sont souvent confuses, déroutantes et difficiles à interpréter correctement. Il est nécessaire de rationaliser, de simplifier et de réduire le volume de l'information. Il est fréquent que les propositions de projets soient abandonnées ou restent en retrait car leur préparation implique une quantité de travail importante et rien ne garantit qu'elles seront acceptées.

4.3.2.1. Particulièrement dans le cadre du programme Sapard, d'aucuns se sentent obligés, pour que le projet soit sélectionné, de choisir une société de conseil dans une liste restreinte pour le préparer. Les projets sont souvent préparés par une société de conseil européenne puis évalués à Bruxelles par une autre société de conseil, qui n'est pas d'accord avec la première.

4.3.2.2. Dans le programme Sapard, l'obligation faite au bénéficiaire de financer 50 % du coût du projet empêche les petites et moyennes exploitations agricoles de participer. En effet, les financements Sapard n'étant disponibles qu'une fois le projet en place, le bénéficiaire doit en réalité commencer par financer 100 % du projet. Seuls les gros exploitants agricoles peuvent être soutenus par leur banque ou financer le projet sur leurs fonds propres. Les petits exploitants, ceux qui ont le plus besoin d'aide, sont donc en fait exclus du programme. Autre contrainte: l'obligation pour les bénéficiaires de tirer au moins 50 % de leurs ressources de l'agriculture. Cela conduit également à exclure de nombreux bénéficiaires potentiels, notamment dans les pays comprenant un nombre élevé de très petites exploitations agricoles exploitées à temps partiel.

4.3.2.3. L'orientation du volet transport du programme ISPA vers les réseaux transeuropéens (RTE) donne l'impression de limiter l'accès d'autres projets dont le bénéfice immédiat serait plus important.

4.3.3. Les organisations de la société civile affirment qu'une meilleure coordination s'impose entre les organismes impliqués. En effet, les projets sont trop souvent proposés simplement parce que des fonds sont disponibles, sans réelle évaluation de leur impact et de leur efficacité. Par exemple, certaines usines de traitement de l'eau ne fonctionnent qu'à 20 % de leur capacité. Il est indispensable de réaliser une analyse approfondie des projets achevés pour comprendre pourquoi certains fonctionnent et d'autres pas. Il serait également utile d'élaborer des programmes opérationnels régionaux en plus des programmes stratégiques nationaux. La dimension régionale fait défaut, ce qui engendre une certaine indifférence des pouvoirs publics régionaux.

4.3.3.1. Dans plusieurs pays, la corruption existerait partout, mais surtout dans les hautes sphères politiques. Les contrats de projets sont parfois attribués à des soumissionnaires inattendus. Certaines personnes qui participent au choix des projets sont directement intéressées dans le résultat. Les analyses d'impact sont préparées par des experts soi-disant indépendants, nommés par les ministères nationaux, mais il est difficile, voire impossible, de savoir précisément comment ils ont été sélectionnés ou nommés. Leur rôle se limite fréquemment à apposer leur signature sur des décisions qui ont déjà été prises. De même, il n'est pas toujours aisé de comprendre ce qui prévaut au choix des projets. Leur répartition régionale semble parfois dépendre davantage d'une influence politique que d'une évaluation objective de leur valeur. Les organisations de la société civile ont rapporté un certain nombre d'irrégularités apparentes à des hommes politiques, à des fonctionnaires du gouvernement et aux délégations de la Commission mais n'ont obtenu aucune réponse.

4.3.3.2. La situation dans l'un des pays a été résumée de la manière suivante: "Le grand public n'a aucun moyen de contrôle. Le processus ne permet aucune responsabilisation ni aucune transparence."

4.3.3.3. Les personnes interrogées ont affirmé que certains projets mis en oeuvre n'étaient pas valables car ils ne reflètent ni les besoins ni les caractéristiques du pays.

4.3.4. Le processus de sélection des projets est perçu comme étant interminable, formalisé et ritualiste. La préparation d'un projet pour les aides financières de préadhésion est un véritable travail d'artiste. L'élaboration des programmes coûte très cher et demande beaucoup de temps. Elle implique une forte participation d'experts et consultants étrangers très exigeants sur le plan financier. Le contenu du projet semble retenir exagérément l'attention, par rapport à son impact probable en termes d'emploi ou de niveau de vie. Les projets sont souvent rejetés pour des vices de formes insignifiants. La tendance est de privilégier les grands projets car ils sont plus faciles à gérer.

4.3.5. D'aucuns ont l'impression que les pays bénéficiaires doivent adapter leurs politiques pour se conformer aux priorités de ceux qui accordent les financements. Cela amène les gens à penser qu'il existe un ordre des priorités qu'ils ne connaissent pas et qui ne reflète pas leurs préoccupations premières. Les projets sont davantage basés sur des procédures que sur des besoins et le sens du partenariat est inexistant. L'approche est essentiellement descendante, et non ascendante.

4.3.6. La disponibilité des aides financières de préadhésion est trop souvent considérée comme une condition indispensable à la prise de décisions pour remédier aux problèmes locaux qui ont été identifiés, alors qu'il serait possible de résoudre ces problèmes en se limitant aux ressources nationales.

4.3.7. On relève parfois des problèmes liés à la disponibilité de la documentation dans la langue officielle du pays bénéficiaire, notamment des plans stratégiques élaborés dans le pays.

4.3.8. Le sentiment général est que les systèmes de distribution des aides de préadhésion présentent de graves défauts et auraient besoin d'être complètement revus. Il faudrait arriver à plus de transparence et à une intervention obligatoire des partenaires sociaux et autres organisations de la société civile.

4.3.9. Le secteur public n'a pas la capacité administrative d'absorber les fonds disponibles. La question de la capacité d'absorption est un problème d'actualité et le restera pour de nombreuses années encore.

4.3.10. Les administrateurs de projets rencontrent souvent des difficultés du fait d'importants retards dans la publication de documents de la Commission à Bruxelles ou de documents des délégations locales de la Commission européenne. Les retards sont également considérables pour le paiement des travaux accomplis.

4.3.11. Il n'existe pas de mécanisme officiel de retour d'information de la société civile aux administrations nationales et à la Commission sur l'évaluation ex post de l'impact et de la réussite des projets.

5. Résultats du questionnaire

5.1. Un questionnaire a été envoyé aux intéressés de neuf pays candidats.

5.2. Les réponses aux quatre premières questions sont très variables:

- Les opinions sur les résultats obtenus vont de "très positifs" à "faibles", en passant par "assez bons", plusieurs sondés disant ne pas disposer de suffisamment d'informations pour porter un jugement.

- Le degré d'implication des sondés dans les programmes d'aide est également très variable.

- Les avis divergent quant à la disponibilité de l'information: pour certains, la recherche d'information a été relativement aisée, pour d'autres, elle a été difficile; d'autres encore affirment que l'information est disponible mais qu'il faut mettre en oeuvre des efforts considérables pour la trouver.

- Dans certains pays, il y aurait un fort déséquilibre entre la participation régionale et nationale au processus, alors que, dans d'autres, la situation semble assez équilibrée.

5.3. D'après la moyenne pondérée des réponses, les priorités des programmes d'aide devraient être, à l'avenir (dans l'ordre décroissant):

- la réduction des disparités économiques (infrastructure, environnement, esprit d'entreprise) entre votre pays et les États membres de l'UE,

- la réduction des disparités économiques au sein de votre pays,

- l'enseignement et la formation,

- l'accès aux nouvelles technologies de l'information,

- la réduction des disparités sociales et la lutte contre l'exclusion,

- des améliorations administratives et le renforcement des capacités au niveau du gouvernement et des acteurs socio-économiques,

- la réduction de l'impact de la discipline économique imposée par l'UE,

- le respect de l'acquis communautaire,

- la question des minorités,

- la promotion du dialogue social.

5.4. La plupart des mécanismes d'aide financière sont jugés appropriés, en fonction des circonstances. Le plus fréquemment mentionné est le cofinancement public/privé.

5.5. Sur une échelle de 1 à 10, les programmes d'aide obtiennent une note moyenne de 6,25.

5.6. Les réponses aux autres questions figurent ci-dessus, dans les sections 4.2 et 4.3.

6. Commentaires

6.1. Il ne fait aucun doute que les fonds de préadhésion ont considérablement contribué au développement des pays candidats et que ce sont eux qui, pour une large part, ont permis à la Commission d'affirmer(19) que "les négociations progressent de manière satisfaisante et [que] jusqu'à présent, les pays qui y participent respectent, dans l'ensemble, les engagements qu'ils ont pris". Ce même document reconnaît toutefois que la gestion des fonds communautaires représente l'un des domaines qui requièrent encore une attention particulière.

6.1.1. Dans le cadre des trois instruments de préadhésion, le total des montants alloués aux pays candidats est important. Ces aides financières vont engendrer des modifications en profondeur des économies des pays concernés. Elles auront également un impact irréversible sur les sociétés des PECO, dont le processus de transformation est toujours en cours mais semble parfois manquer de souffle et de perspectives. Il est donc capital, comme l'a reconnu la Commission(20), que ces instruments fonctionnent conformément aux principes de développement durable.

6.2. Il existe d'importantes disparités dans le niveau de progrès atteint par les différents pays candidats. Tous les pays concernés sont dans un cycle d'apprentissage mais leur situation dans ce cycle est très variable.

6.3. Les points de vue des différents acteurs sont en outre très variables. Alors que la Commission continue de montrer du doigt dans de nombreux pays candidats de graves faiblesses administratives, qui limitent leur capacité à absorber les fonds alloués, les gouvernements de ces mêmes pays ont une vision plus optimiste de la situation et de leur capacité à concevoir, mettre en oeuvre et contrôler les projets dans la période de préadhésion restante. Cette différence de perception reflète sans doute l'hiatus entre les ministères nationaux, qui voient les progrès réalisés, et la Commission qui, elle, voit les progrès encore à réaliser. L'opinion des organisations de la société civile des pays concernés est le plus souvent conforme à celle de la Commission: à plusieurs reprises, elles ont émis des réserves sur la capacité d'absorption de leurs administrations nationales.

6.3.1. Il paraît évident que l'avis de la Commission traduit mieux la réalité de la situation et que l'opinion des ministères nationaux est empreinte d'un optimisme irréaliste. Il convient néanmoins de se demander pourquoi cette situation persiste. Le programme Phare est justement conçu pour aider au renforcement institutionnel. Par conséquent, comment expliquer que, après autant d'années de fonctionnement et l'investissement de montants considérables, la capacité administrative soit toujours aussi faible dans un si grand nombre de pays candidats?

6.3.2. Cela remet également en cause le rôle des experts dans la préparation des projets et la réalisation des évaluations d'impact. Au dire de tous, ils sont très impliqués dans toutes les étapes des projets et jouent fréquemment un rôle décisif dans la sélection des projets. Ils viennent généralement de sociétés de conseil basées hors des pays bénéficiaires ou n'y ayant qu'une présence symbolique. Le taux relativement élevé de projets ayant été rejetés, retirés ou ayant échoué fait douter de la qualité de leur contribution au processus.

6.4. Les ministères nationaux et les représentants de la société civile sont également en total désaccord au sujet de la nature et de l'ampleur de l'implication de la société civile. S'il est vrai que la situation est différente d'un pays à l'autre, il semblerait qu'il y ait dans de nombreux pays candidats un déficit de participation publique véritable. Pour des raisons diplomatiques, les fonctionnaires approuvent du bout des lèvres le principe de consultation mais le considèrent généralement comme un obstacle à la préparation rapide des projets. La participation publique est alors un exercice purement formel dénué de toute substance. Cette situation est en partie un héritage de régimes dans lesquels il ne faisait pas bon contester un fonctionnaire.

6.4.1. Pour améliorer la qualité de la participation publique, il sera nécessaire de renforcer le dialogue social et le dialogue civil dans de nombreux pays bénéficiaires. C'est pourquoi il est surprenant que les personnes ayant répondu au questionnaire aient donné la priorité la plus faible à cette fonction des programmes d'aide.

6.4.2. En dehors de la question de la participation des partenaires sociaux et autres constituantes de la société civile, on observe souvent un manque d'implication des administrations régionales. Cela peut être attribué à une certaine apathie et indolence des administrations régionales et à un désir des pouvoirs publics nationaux de conserver certaines de leurs prérogatives.

6.4.3. Les représentants de la société civile reprochent au programme Phare d'être trop focalisé sur le gouvernement central. Ils prétendent que les résultats seraient meilleurs s'il était recentré sur l'aide au renforcement institutionnel en faveur des pouvoirs publics locaux et des organisations de la société civile. Cependant, étant donné la lenteur des progrès réalisés avec les administrations nationales, cela risque d'être infaisable dans la plupart des pays.

6.5. La complexité des procédures d'accès aux financements, pour les trois instruments de préadhésion, fait l'unanimité entre les ministères nationaux et les représentants de la société civile. À de rares exceptions près, ils sont d'accord pour dire qu'elles sont beaucoup trop compliquées et trop lentes. Cependant, des doutes légitimes existent dans certains pays quant à la représentativité des organisations de la société civile.

6.6. Comme dans d'autres domaines, les acteurs concernés ont tendance à rendre les autres responsables des défauts du système et à négliger leurs propres responsabilités dans le bon fonctionnement du système. Certaines idées fausses, pourtant répandues, donnent lieu à des critiques déplacées: certaines ONG environnementales prétendent par exemple que les transports en commun n'ont pas reçu d'aides du programme ISPA, alors que les statistiques prouvent le contraire. Cela montre à quel point il importe d'améliorer la qualité et la quantité de l'information proposée au public ainsi que les méthodes de diffusion de l'information.

6.6.1. Dans de nombreux pays, il est évident que les organisations de la société civile telles que les ONG, syndicats, chambres de commerce et associations patronales pourraient faire plus pour fournir des informations à leurs membres et pour les aider d'autres manières dans la soumission des projets.

6.7. Il est inquiétant de constater que les PME ne semblent pas bénéficier des instruments de préadhésion autant qu'il serait souhaitable, étant donné leur importance pour ces économies émergentes. Notamment en ce qui concerne le programme Sapard, les PME passent à côté des bénéfices potentiels, du fait de:

- leur incapacité à respecter les critères officiels,

- leur méconnaissance du programme,

- leur manque de moyens pour financer l'élément de cofinancement.

6.8. Le critère le plus important dans l'évaluation d'un projet n'est pas le respect des objectifs définis mais son impact sur l'économie réelle. Les projets ont une double fonction: réaliser les objectifs définis et fournir aux pays candidats l'expérience de la gestion de projets.

6.9. La transparence et la participation publique à la prise de décisions devraient figurer parmi les principales conditions pour les financements de préadhésion des trois instruments. La participation publique devrait servir à améliorer la qualité des programmes et projets et à donner aux citoyens des pays bénéficiaires le sentiment d'être partie prenante.

6.10. L'un des objectifs du règlement du Conseil instaurant le programme Sapard était de définir le cadre de l'aide communautaire en faveur d'une agriculture et d'un développement rural durables. La PAC, qui a besoin d'être réformée, devrait cependant être davantage orientée vers le respect du critère de développement durable. Toute la question est alors de savoir dans quelle mesure le programme Sapard, destiné à mettre en oeuvre la PAC, peut promouvoir un développement durable dans les zones rurales des pays candidats.

6.11. Le fait que l'aide réellement versée soit relativement faible comparée aux montants alloués résulte de plusieurs facteurs, notamment du manque de capacité administrative de certains pays et de problèmes au niveau de la satisfaction des exigences de complémentarité. Reste que l'absence d'aide palpable nourrit le sentiment anti-européen dans certains pays candidats.

6.12. Plusieurs pays ayant un PIB par habitant très faible craignent qu'il leur soit difficile d'obtenir des financements privés pour les projets ISPA, car les citoyens seront dans l'impossibilité de payer plus cher pour l'énergie et les transports en commun, ce qui serait pourtant nécessaire pour rentabiliser les investissements du secteur privé. Dans l'un de ces pays, une étude réalisée par des experts indépendants d'une société de conseil internationale a montré que le traitement de l'eau et le tout-à-l'égout impliqueraient un coût équivalent à 5 % du salaire moyen. On a estimé que cela devrait être supportable mais il n'est pas tenu compte du poids du coût supplémentaire de l'énergie et des transports en commun.

7. Recommandations

7.1. Le Comité fait les recommandations suivantes pour améliorer le fonctionnement et l'efficacité des instruments de préadhésion (elles ne sont pas classées par ordre d'importance):

- Il convient d'accroître la transparence des financements de préadhésion dans tous les pays bénéficiaires.

- Les financements devraient être réorientés pour promouvoir des solutions plus durables et les lignes directrices des instruments (notamment ISPA et Phare) devraient être révisées à la lumière de la stratégie de développement durable de l'UE.

- La participation active des partenaires sociaux et des autres constituantes de la société civile devrait être rendue obligatoire. Elle devrait intervenir le plus tôt possible.

- Il faut renforcer, dans chaque pays concerné, le dialogue social et le dialogue civil. Un moyen efficace pour ce faire consisterait à créer un forum de la société civile sur le modèle du Comité économique et social européen, dans chaque pays dénué d'un tel instrument.

- L'information est trop souvent éparpillée entre des contacts personnels, informels entre les ministères nationaux et autres agences. Il est nécessaire d'élaborer des règles claires et contraignantes pour l'accès à l'information. Elles ne peuvent venir que de l'UE.

- Il est nécessaire de diffuser l'information plus largement et plus efficacement. Si cela ne peut être fait par les gouvernements des pays concernés, l'UE doit s'en charger.

- Les partenaires sociaux, ONG et autres organisations de la société civile des pays candidats doivent adopter une attitude plus anticipatrice dans la recherche d'information pour aider leurs membres et faire entendre leur voix.

- Les procédures imposées par l'UE en ce qui concerne ces trois instruments doivent être révisées, dans une optique de rationalisation et de simplification. Il faut élaborer un ensemble clair de règles et de lignes directrices non ambiguës, contraignantes, applicables et stables dans le temps.

- Il convient de suivre de près le travail des consultants et experts occidentaux, aussi bien du point de vue qualitatif que quantitatif, pour garantir la qualité des projets et améliorer la crédibilité des experts. Les mauvais consultants devraient être inscrits sur une liste noire.

- Les règles d'éligibilité au programme Sapard devraient être révisées afin de faciliter l'accès aux petits exploitants agricoles et à ceux qui exercent à temps partiel, qui sont supposés en retirer le plus de bénéfices. En outre, il conviendrait soit d'assouplir l'obligation de cofinancement, soit d'instaurer un système de caution de l'État pour les prêts bancaires. La Roumanie a récemment adopté des mesures concrètes pour résoudre ce problème.

- Il faut lutter ouvertement, franchement et sans crainte contre la corruption, où qu'elle se produise.

- La Commission doit fixer et publier des objectifs pour le montant des aides à verser annuellement à chaque pays bénéficiaire pour chacun des trois instruments.

- Il conviendrait d'instaurer des procédures officielles pour un retour d'information ex post de la part des organisations de la société civile au sujet de l'impact des projets.

- Il conviendrait de revoir le système de communication et de coordination entre les directions générales concernées à Bruxelles et les délégations de la Commission européenne dans les pays candidats.

- Les divers acteurs impliqués doivent apprendre à collaborer plus étroitement plutôt que de se rejeter mutuellement la responsabilité de la faiblesse des résultats.

- La concentration des financements du volet transports d'ISPA sur les réseaux transeuropéens ne devrait pas exclure le développement des infrastructures de transport locales et régionales.

7.2. Le Comité propose d'élaborer en temps utile un avis de suivi afin d'évaluer dans quelle mesure ces recommandations ont été mises en oeuvre et d'actualiser son évaluation du fonctionnement des aides financières de préadhésion.

7.3. Le Comité estime que, suite à la première vague d'adhésions en 2004, il conviendra de restructurer les financements de préadhésion pour fournir une aide à tous les pays candidats restant hors de l'Union à cette date.

8. Conclusions

8.1. Les aides financières de préadhésion ont fourni une assistance précieuse aux pays qui en ont bénéficié. Sans leur mise en place, on peut se demander si tant de progrès auraient pu être réalisés en vue de l'adhésion. Leur rôle devrait encore se renforcer. Il est néanmoins évident qu'il reste une marge d'amélioration considérable pour la gestion et le fonctionnement des aides de préadhésion. Malheureusement, le manque permanent de capacité des structures administratives des pays bénéficiaires est toujours un obstacle majeur pour l'efficacité des instruments d'aide. Il y a un grand besoin de transparence et de responsabilité. Il n'est pas acceptable que la participation publique et l'accès à l'information soient dépendants de la bonne volonté des ministères nationaux et des fonctionnaires.

8.1.1. Les organisations de la société civile ont beaucoup à apporter à ce processus, notamment dans l'analyse de l'impact potentiel du projet mais elles doivent pour cela adopter une attitude plus anticipatrice. Les partenaires sociaux et autres constituantes de la société civile doivent notamment renforcer leur dialogue mutuel et présenter une position commune à leurs gouvernements nationaux. La création de conseils économiques et sociaux nationaux sur le modèle européen ne pourrait que faciliter ce processus.

8.2. Il y a lieu insister sur le financement en tant qu'instrument de promotion du développement durable. Il faut faciliter l'accès au programme Sapard pour les petits exploitants agricoles et ceux qui exercent à temps partiel: l'amélioration de leur situation serait ce qui pourrait arriver de mieux pour l'agriculture et le développement rural des pays concernés.

8.3. Le public, dans la plupart sinon dans la totalité des pays candidats, perçoit des problèmes fondamentaux en matière de gestion des aides financières de préadhésion et les interprète comme liés pour l'essentiel à la bureaucratie excessive des structures mises en place par l'Union européenne et à la volonté d'associer des cabinets de consultants extérieurs. Pour infondé qu'il puisse être, ce sentiment existe et nuira au soutien dont l'objectif de l'adhésion à l'Union européenne peut bénéficier dans les pays candidats. Il serait dangereux, simplement parce qu'ils sont le fait d'erreurs d'interprétation, d'ignorer ces points de vue. Il est urgent de procéder à une opération de relations publiques afin de diffuser auprès des citoyens de ces pays une image conforme à la réalité.

8.4. C'est une grave erreur de penser que l'imminence de la première vague d'adhésions, qui devrait faire entrer dix nouveaux membres dans l'Union, rend ce débat inutile. Il est non seulement essentiel de restaurer la crédibilité et l'efficacité en ce qui concerne le déboursement de quantités importantes de fonds publics mais tout aussi vital que les pays candidats acquièrent une expérience suffisante en matière de gestion de ces financements et de réalisation des projets correspondants. C'est encore loin d'être le cas dans la plupart des pays et, sans cela, leur capacité à absorber les montants bien plus conséquents des aides post-adhésion des fonds structurels et de cohésion doit être remise en question ainsi que, par conséquent, leur état de préparation pour l'entrée dans l'Union. Combler le fossé entre leur situation actuelle et l'état de préparation qui est exigé d'eux constitue, dans la plupart des cas, un défi considérable et il ne reste maintenant que peu de temps pour y parvenir.

8.5. Le Comité a élaboré un certain nombre de recommandations spécifiques pour l'amélioration du statu quo. La liste n'est pas exhaustive. Il faut s'attaquer rapidement au problème et y consacrer beaucoup d'énergie. Le temps est essentiel dans ce domaine. Pour être efficace, tout plan d'action doit être partagé entre la Commission, le gouvernement du pays bénéficiaire et sa société civile. Espérons que la volonté politique existe pour ce faire.

Bruxelles, le 19 septembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Compte rendu d'un séminaire organisé en septembre 1999 au Centre d'information de l'UE à Budapest. Présentation de M. Alain Bothorel, chef d'unité Phare de la délégation de Budapest.

(2) Compte rendu d'un séminaire organisé en septembre 1999 au Centre d'information de l'UE à Budapest. Présentation de M. Alain Bothorel, chef d'unité Phare de la délégation de Budapest.

(3) Compte rendu d'un séminaire organisé en septembre 1999 au Centre d'information de l'UE à Budapest. Présentation de M. Alain Bothorel, chef d'unité Phare de la délégation de Budapest.

(4) Cour des Comptes, 1999, lettre de secteur sur Phare.

(5) Cour des Comptes, 1999, lettre de secteur sur Phare.

(6) Rapport spécial sur le programme Phare de coopération transfrontalière (CTF), 1994-1998.

(7) Cour des Comptes, 1999, lettre de secteur sur Phare.

(8) Commission européenne: DG Elargissement, février 2002, "Le processus d'élargissement et les trois instruments de préadhésion: Phare, ISPA, Sapard", compte rendu de la conférence du 5 mars 2000 organisée par la DG Élargissement et les représentations permanentes de la Suède et de l'Autriche auprès de l'Union européenne

(9) Commission européenne: DG Elargissement, février 2002, "Le processus d'élargissement et les trois instruments de préadhésion: Phare, ISPA, Sapard", compte rendu de la conférence du 5 mars 2000 organisée par la DG Élargissement et les représentations permanentes de la Suède et de l'Autriche auprès de l'Union européenne

(10) Phare, rapport annuel 2000.

(11) Phare, rapport annuel 2000.

(12) Phare, rapport annuel 2000.

(13) Phare, rapport annuel 2000.

(14) Phare, rapport annuel 2000.

(15) Phare, rapport annuel 2000.

(16) Revue 2000 du Programme Phare, 27 octobre 2000, COM(2000) 3103/2.

(17) Amis de la Terre Europe/CEE Bankwatch: Billions for Sustainability? Second briefing on the EU pre-accession funds and their environmental and social implications ("Des milliards pour la durabilité? Deuxième point sur les fonds de préadhésion de l'UE et leur répercussions environnementales et sociales").

(18) Amis de la Terre Europe/CEE Bankwatch: Sustainable Theory - Unsustainable Practice? Third briefing on the EU pre-accession funds and their environmental and social implications("Durabilité en théorie, non-durabilité en pratique? Troisième point sur les fonds de préadhésion de l'UE et leur répercussions environnementales et sociales").

(19) COM(2002) 256 final.

(20) Stratégie de développement durable de l'UE.