Avis du Comité économique et social "Stratégie de cohésion économique et sociale dans l'UE"

(2002/C 241/29)

Le 12 juillet 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3 de son règlement intérieur, d'élaborer l'avis susmentionné.

Le sous-comité "Stratégie de cohésion et sociale dans l'Union européenne", chargé de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 juin 2002 (rapporteur: M. Christie).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 18 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 84 voix pour, 0 voix contre et 6 abstentions.

1. Les fonds structurels et leur contexte

1.1. Depuis 1988, les actions structurelles communautaires ont été guidées par les quatre principes suivants: la concentration des efforts, la programmation de l'aide économique, l'additionnalité de la part des États membres et le partenariat dans la conception et la mise en oeuvre des mesures d'aide économique régionale. Les rapports successifs de la Commission, dont le deuxième rapport sur la cohésion est le plus récent, ont montré que les actions structurelles ont permis de faire des progrès réguliers dans la réduction des disparités économiques et sociales entre les régions de l'UE. Il n'est pas surprenant de constater que le processus de convergence est plus avancé dans les zones éligibles à l'objectif 1 selon le règlement des fonds structurels. Bien que le revenu par habitant des régions les plus riches de l'UE reste nettement supérieur à celui enregistré dans les régions les plus pauvres, les données recueillies montrent que dans ces dernières, l'écart s'est réduit par rapport à la moyenne régionale européenne depuis 1988.

1.2. Les réformes de 1988 ont eu des conséquences considérables, particulièrement en ce qui concerne les régions les moins favorisées de l'UE où l'on a enregistré des progrès significatifs en matière de cohésion économique.

1.2.1. En ce qui concerne la cohésion économique, telle que mesurée par les disparités régionales en revenu par habitant, la réalisation des objectifs des fonds structurels a connu des progrès considérables. Les données rapportées par la Commission dans son deuxième rapport sur la cohésion montrent que le revenu par habitant dans les trois États membres les plus pauvres de l'UE, à savoir la Grèce, le Portugal et l'Espagne, est passé de 68 % à 79 % de la moyenne communautaire entre 1998 et 1999. Il n'en reste pas moins vrai que si la convergence économique se poursuit à ce rythme, la Commission estime qu'il faudra encore 20 à 30 ans avant de combler l'écart de revenu par habitant entre ces pays et la moyenne communautaire actuelle, étant donné qu'il s'agit d'un processus à long terme.

1.2.2. La cohésion sociale, telle que mesurée par les variations du taux de chômage régional, se révèle beaucoup plus complexe. Malgré les nombreuses créations d'emplois que l'Union a pu enregistrer depuis le milieu des années 90, qui ont vu le taux de chômage baisser de 11 % à 8 % environ, les disparités régionales en matière d'emploi se sont aggravées au cours des années 90 après le fort déclin du taux de croissance de l'emploi très élevé de la fin des années 80. Comme l'indique le deuxième rapport sur la cohésion, le taux de chômage atteignait en moyenne 3 % en 1999 (soit un niveau proche de celui du début des années 70) dans les régions où il était le plus faible tandis qu'il avoisinait les 23 % dans les régions où il était le plus élevé (bien plus élevé qu'au début des années 70). Le premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale indique qu'en 2000 le taux d'emploi n'atteignait que 46 % en moyenne dans les 10 % des régions communautaires les plus en difficulté alors que ce taux était de 77,2 % dans les 10 % des régions les plus dynamiques.

1.2.2.1. L'un des motifs de grande satisfaction est la légère diminution du nombre de personnes classées dans la catégorie des chômeurs de longue durée (au chômage depuis plus d'un an), qui, entre 1997 et 1999, est passé de 49 % à 46 % du taux de chômage total. Cependant, le taux de chômeurs de longue durée dans l'UE, comme c'est le cas d'autres composantes du chômage, est très variable puisqu'il va de 60 % dans le sud de l'Italie, un certain nombre de régions grecques et en Belgique à moins de 20 % dans certaines régions d'Autriche, au Royaume-Uni et en Finlande. Il est particulièrement difficile de faire baisser le pourcentage de chômeurs de longue durée, même pendant les périodes où la croissance économique est relativement soutenue.

1.2.2.2. Le chômage des jeunes est l'une des autres caractéristiques des marchés de l'emploi de l'UE. En Espagne, Finlande et Italie, le taux de chômage chez les jeunes était supérieur à 30 % en 1999, voire supérieur à 50 % dans certaines régions d'Italie et d'Espagne.

1.2.2.3. Bien que le chômage des femmes ait diminué depuis le début des années 1990 pour atteindre moins de 10 % en 2000, de fortes disparités entre les sexes demeurent dans nombre d'États membres et de régions. À l'évidence, ce problème ne pourra que s'aggraver avec l'élargissement alors même que l'augmentation de l'emploi des femmes constitue encore une source considérable de potentiel de croissance pour l'ensemble de l'Union européenne.

1.3. Les évolutions des marchés du travail dans l'Union européenne révèlent les défis qu'il reste à relever si l'Union entend atteindre les objectifs qu'elle s'est fixés lors du sommet de Lisbonne il y a deux ans. L'Union européenne avait alors fixé l'objectif d'augmenter le taux d'emploi à 70 % d'ici à 2010 (il s'élevait à 63,8 % en 2000) et de porter la part de femmes actives à 60 %. Ces objectifs ont été réaffirmés par les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne lors des sommets de Nice et de Barcelone.

1.3.1. Les politiques communautaires de cohésion économique et sociale constituent incontestablement un élément fondamental afin d'atteindre les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi. Les politiques structurelles communautaires sont un mécanisme clef de renforcement du potentiel de croissance économique dans les régions en retard et les régions industrielles en déclin et permettent d'y accroître les possibilités de création d'emploi.

1.4. À court terme, un certain nombre d'inquiétudes subsistent sur la continuité du processus devant conduire à une meilleure cohésion économique et sociale.

1.4.1. Premièrement, le maintien d'un taux élevé de création d'emplois dépend du maintien d'une croissance relativement soutenue des économies de l'UE. La récession aux États-Unis, avec le contrecoup économique des attaques terroristes du 11 septembre et des doutes persistants sur les marchés financiers mondiaux, ont eu de tels effets négatifs sur les économies de l'UE qu'il a fallu réviser à la baisse les prévisions concernant la croissance économique pour l'année prochaine. Les données actuelles laissent à penser que la croissance économique communautaire en 2001 s'est élevée à 1,7 % par rapport à une prévision initiale de 3 %.

1.4.2. Deuxièmement, malgré le fort taux de chômage, des pénuries de main-d'oeuvre se sont récemment fait jour dans de nombreuses économies de l'UE. C'est un phénomène qui souligne l'apparition d'un manque de qualifications, qui appelle des solutions d'autant plus efficaces qu'elles feront l'objet de politiques prospectives qui associent l'ensemble des acteurs, notamment les employeurs et les travailleurs, et permettent d'adapter les compétences de la main-d'oeuvre à l'évolution des conditions de développement économique.

1.4.3. Troisièmement, certaines inquiétudes se font jour quant au manque de flexibilité des marchés de l'emploi de l'UE qui, selon certains, dissuaderait les entreprises d'embaucher du personnel supplémentaire par crainte de ne pas pouvoir "dégraisser" facilement quand les conditions économiques auront changé.

1.4.4. Quatrièmement, les disparités régionales pourraient s'accroître en matière de chômage si les conséquences des chocs économiques sectoriels devaient s'aggraver, ce qui semble plus que probable pour les régions qui dépendent largement des activités agricoles et de la pêche. La poursuite des réformes de la Politique agricole commune entraînera inévitablement des pertes d'emplois supplémentaires dans les zones rurales, ce qui ne pourra qu'aggraver les disparités sociales qui existent déjà entre ces régions et la moyenne communautaire.

1.4.5. L'ensemble des facteurs évoqués ci-dessus met en avant la nécessité permanente de mener des politiques fortes en matière de fonds structurels dans les régions communautaires défavorisées.

1.5. Continuer à améliorer la cohésion économique et sociale au niveau communautaire constitue pour l'UE le principal moyen pour lutter contre les problèmes posés par la pauvreté. Bien que les efforts réalisés par l'UE par le biais des fonds structurels ne représentent qu'une goutte d'eau dans l'océan des mesures de lutte contre la pauvreté, la plupart prises au niveau national, il n'en est pas moins vrai que le volet des fonds structurels consacré à la promotion de l'activité économique et à la création d'emplois reste un élément probant dans la lutte globale contre la pauvreté au niveau de l'UE.

1.5.1. Le chômage, le faible niveau d'éducation et une dépendance économique prononcée au sein de la famille font partie des facteurs directement liés au maintien des revenus à un faible niveau. Si d'autres facteurs, de nature démographique et sur lesquels les politiques communautaires n'exercent pas d'influence, ont également leur rôle à jouer, on peut cependant s'attendre à ce qu'une croissance économique continue et l'augmentation du niveau de l'emploi permettent de réduire la proportion des personnes ne disposant que de faibles ressources. C'est en ce sens que les fonds structurels sont les mieux à même de contribuer efficacement à lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

1.6. Après avoir ainsi examiné le contexte et les résultats obtenus par les fonds structurels, il paraît évident que ceux-ci restent au coeur des politiques communautaires, qui visent à augmenter le taux de croissance économique, à promouvoir l'emploi et à lutter contre l'exclusion sociale dans les régions les moins favorisées de l'UE. Il est tout aussi clair qu'il reste encore énormément à faire en ce qui concerne la cohésion économique et sociale dans les régions de l'UE.

1.7. Il est néanmoins facile de se rendre compte à quel point il est important d'améliorer encore la cohésion économique et sociale en ne se bornant pas à examiner ce qu'elle apporte finalement à la société de l'UE mais en réfléchissant aux conséquences que la cohésion laissée en l'état pourrait avoir. C'est en cela, c'est-à-dire lorsque les politiques communautaires en faveur de la cohésion économique et sociale sont revues à la baisse, qu'une condition fondamentale de la promotion de la cohésion de notre société risque de disparaître et que le bien-être matériel des marginaux et des exclus de la société est susceptible de se détériorer, ce qui pourrait bien contribuer à ébranler la solidarité politique qui existe à présent dans l'ensemble de l'UE. Comme le débat en cours sur la "gouvernance" le montre bien, il appartient à l'UE de prouver sa pertinence au regard des besoins de base de ses citoyens. Diminuer les efforts de cohésion économique et sociale de l'UE reviendrait à saper un peu plus sa crédibilité en tant que système politique et économique capable de répondre aux aspirations des citoyens ordinaires.

2. Ensemble des défis auxquels sont confrontées les politiques de cohésion économique et sociale de l'UE

2.1. L'un des aspects qui sera au coeur des futurs débats sur l'avenir des fonds structurels portera sur la justification du maintien ou du renforcement du rôle de l'UE dans l'élaboration de politiques de cohésion économique et sociale. De l'avis du Comité, l'UE doit conserver son rôle central dans la conception et l'octroi de fonds structurels. Cela permettra non seulement de consolider et d'approfondir les résultats obtenus jusqu'à maintenant par les actions structurelles mais se justifiera aussi dans le contexte des défis à la cohésion économique et sociale qui se poseront vraisemblablement à l'avenir.

2.2. L'élargissement. L'élargissement à venir intégrera dans l'UE jusqu'à 10 nouveaux États qui, d'une manière générale, se caractérisent par de faibles niveaux de revenus par habitant, des problèmes de chômage et un retard économique en dépit d'exceptions notables au sein des pays candidats et entre eux. Si l'adhésion à l'UE suffira, en soi, à améliorer les perspectives économiques de ces pays comme de l'Union européenne des Quinze, en élargissant les possibilités d'échanges commerciaux et par le biais d'investissements directs étrangers, il est en revanche peu probable, à défaut de l'aide économique appréciable fournie par les fonds structurels, que les économies de ces pays seront en mesure de rattraper leur retard économique suffisamment rapidement pour répondre aux aspirations légitimes que nourrissent leurs citoyens. En outre, les bienfaits des fonds structurels vont bien au-delà de leur aspect financier, puisque l'on a tiré des enseignements économiques supplémentaires depuis leur réforme en 1988. Il est indispensable que l'UE reste en mesure de superviser les efforts de développement économique régional afin de s'assurer que les nouveaux États membres bénéficient de l'application des meilleures techniques disponibles.

2.3. La mondialisation. Le phénomène de mondialisation ne pourra que s'accentuer. Il est probable qu'il aura un double effet sur l'UE, dans le contexte des interventions des fonds structurels. En premier lieu, il va modifier la structure de l'emploi dans l'UE dans tous les secteurs de production, puisque les sociétés transnationales adapteront leurs stratégies d'achats et de ventes en fonction des nouvelles opportunités qui se dégageront de la libéralisation progressive des échanges internationaux dans le secteur des biens comme dans celui des services. Par conséquent, l'UE pourrait bien se trouver contrainte à des ajustements économiques non seulement pouvant mettre en péril la cohésion économique et sociale mais de plus en plus difficiles à réaliser. Deuxièmement, la part des investissements intracommunautaires des entreprises pourrait chuter au fur et à mesure que les entreprises tant nationales qu'étrangères se délocalisent pour profiter de possibilités d'investissements plus rentables ailleurs. Dans la mesure où les investissements communautaires à l'étranger augmenteront et/ou les investissements étrangers dans l'UE diminueront, les défis posés à l'emploi et à la croissance des revenus se multiplieront à l'intérieur de l'UE.

2.3.1. Dans ce cas et étant donné que les États membres, pris individuellement, peuvent difficilement concevoir des politiques capables de rétablir un certain équilibre économique, il deviendra de plus en plus important d'unir et de coordonner les efforts de cohésion au niveau communautaire.

2.3.2. Le Comité souligne notamment la nécessité de prendre des mesures qui, dans le cadre des fonds structurels, réduiront les déséquilibres régionaux en matière de compétitivité et de productivité. Ce n'est qu'à partir de là que l'ensemble des régions de l'Union européenne seront en mesure de profiter des possibilités que crée l'accélération de la mondialisation, ce qui s'inscrit dans le prolongement de la stratégie de Lisbonne et place le développement des ressources humaines au coeur de la future stratégie de cohésion économique et sociale.

2.4. Les déséquilibres "centre/périphérie". Mis sur le même plan, l'élargissement et le processus de mondialisation risquent fort d'avoir comme conséquence économique générale d'accentuer la dynamique centre/périphérie de l'UE dans son ensemble. Le Comité s'est déjà penché sur la question auparavant et il note que la Commission a admis explicitement ce risque dans son deuxième rapport sur la cohésion.

2.4.1. On parle souvent de dualisme économique pour une économie qui se caractérise par un centre prospère, avec un taux d'emploi élevé et une forte dynamique économique mais une périphérie à croissance lente, à fort taux de chômage et en difficulté économique. En réalité, ce terme décrit la coexistence de deux économies parfaitement distinctes (et potentiellement divergentes) au sein d'un même territoire économique. La situation est problématique du fait que les forces du marché, si elles s'exercent librement, sont davantage susceptibles de renforcer que de renverser ce processus d'économie "à deux vitesses". Ce dualisme économique risque d'être préjudiciable au potentiel de production à long terme de l'ensemble de la région en détruisant le potentiel productif et compétitif de la périphérie. On risquerait également de voir apparaître une divergence inacceptable dans la cohésion économique et sociale.

2.4.2. S'il faut admettre que les entreprises ont tout intérêt à être situées dans le centre économique, les politiques de cohésion économique et sociale doivent s'efforcer d'accroître le pouvoir d'attraction des régions périphériques. Cependant, ce n'est pas en limitant arbitrairement la liberté d'implantation des entreprises qu'on y parviendra le mieux mais plutôt en continuant à concevoir et à appliquer des politiques qui visent à améliorer la compétitivité des régions périphériques, en investissant dans le capital humain, en modernisant l'infrastructure économique (les systèmes de communication et de transport) et en prenant des mesures qui augmentent l'attrait de la zone en général (équipements pour la recherche et la formation, amélioration de l'environnement, etc.).

2.4.3. L'argument incontestable qui plaide en faveur d'un "affinage" et d'un approfondissement des politiques structurelles de l'UE est le fait que si l'on n'intervient pas, seules quelques régions centrales de l'UE seront en mesure de tirer un profit économique de la mondialisation et de l'élargissement. Dans le même temps, les nombreuses régions périphériques (dont les zones montagneuses et les îles, régions très défavorisées s'il en est) ne peuvent qu'être perdantes, peut-être pas dans l'absolu, mais en tout cas en termes relatifs. Si la répartition géographique de l'activité économique sur l'ensemble de l'UE n'a pas fondamentalement changé au cours des vingt ou trente dernières années, l'effet combiné de l'Union monétaire européenne, de l'élargissement aux PECO et de l'accélération de la mondialisation favorisera certainement encore plus, au cours de la prochaine décennie ou au-delà, la concentration de l'activité économique. Par conséquent, tout plaide en faveur de l'extension des interventions structurelles de l'UE pour répondre aux nouveaux défis qui se posent et qui pourraient avoir des conséquences dramatiques.

2.5. Stabilité macroéconomique. La cohésion économique et sociale progressera certainement beaucoup plus facilement si les actions s'inscrivent dans un contexte de stabilité macroéconomique et de croissance économique durable. La mise en oeuvre de la troisième phase de l'union économique et monétaire a débouché sur une plus grande stabilité économique et politique dans l'Union européenne en général et a renforcé le rôle de l'Union dans l'économie mondiale. À l'avenir, le seul moyen de faire progresser la nécessaire politique économique européenne passera néanmoins par de grandes orientations des politiques économiques plus efficaces de la part de la Commission européenne et des procédures mieux coordonnées assorties de décisions contraignantes. La combinaison des mesures macroéconomiques au niveau communautaire, et sa mise en oeuvre de manière à tenir compte des différentes structures des États membres, doivent donc être améliorées et accompagnées d'une politique structurelle active à tous les niveaux. Un choc asymétrique qui se ferait sentir (de manière inégale) sur le territoire de l'UE pourrait remettre en cause la stabilité économique de quelques pays afin de préserver celle du plus grand nombre.

2.5.1. Jusqu'ici, l'UE n'a conçu aucun instrument de politique économique visant explicitement à la stabilisation des niveaux de l'emploi et/ou des revenus des États membres ou des régions. Étant donné que la politique monétaire de la zone euro a été conçue en "taille unique" et au vu des contraintes imposées par le PSC aux politiques de stabilisation des États membres (c'est-à-dire la réduction des déficits budgétaires), les exigences auxquelles les politiques structurelles de l'UE sont soumises pourraient se multiplier à moyen terme. Dans leur conception actuelle, ces fonds sont mal conçus pour répondre à des perturbations soudaines des niveaux de l'emploi ou des revenus à l'intérieur des États membres. Cela pourrait amener les citoyens de l'UE à remettre en question le rôle de l'UE, jugeant qu'elle contribue à créer des perturbations économiques inattendues ou tout au moins reste passive face à celles-ci.

2.5.2. Même si de nombreux arguments vont dans le sens des conclusions du sommet de Lisbonne et de la méthode ouverte de coordination des politiques, l'UE pourrait finalement se voir contrainte d'envisager de s'engager davantage dans les actions structurelles (voire de les étendre dans un but stabilisateur) afin de fournir une assistance appropriée aux États membres ou aux régions confrontés à des problèmes économiques auxquels, autrement, il ne serait pas possible de s'attaquer de manière adéquate.

2.6. Le modèle social européen. Le modèle social européen et la notion d'économie sociale de marché restent au coeur des dispositions économiques et sociales de l'Union européenne. Comme elles prévoient la participation de tous les acteurs au processus décisionnel en matière économique et sociale, ces dispositions servent à ancrer les principes de solidarité et d'intégration sociale dans l'esprit des citoyens de l'UE. Élément incontournable, le modèle social européen est au centre de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans les États membres de l'UE. Toute tentative de modifier radicalement ces dispositions risque de porter atteinte à la cohésion et d'augmenter les contraintes qui pèsent sur les actions structurelles de l'UE.

2.6.1. En même temps, il importe que les dispositions du modèle social européen continuent à soutenir le fonctionnement des marchés de l'emploi européens en favorisant la culture d'entreprise nécessaire pour nourrir le processus de croissance économique. L'emploi, et par-là même les secteurs privé et public, restent les armes de prédilection dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, notamment pour les catégories sociales qui ont traditionnellement du mal à trouver un emploi, à savoir les femmes, les jeunes et les chômeurs de longue durée ainsi que d'autres groupes marginalisés ou défavorisés de la société. Il faut que les politiques communautaires de l'emploi continuent à évoluer de manière à accompagner une économie de marché dynamique, capable de répondre aux défis posés par l'intensification de la concurrence internationale.

2.6.2. Il importe donc de poursuivre, quand cela s'impose, les réformes des pratiques en vigueur sur les marchés de l'emploi de l'UE, lorsque cela permet d'élever le niveau de l'emploi et de progresser vers une plus grande cohésion économique et sociale. Finalement, cela permettra de concentrer véritablement les actions structurelles de l'UE sur les régions qui en ont le plus besoin. Cette réflexion va dans le sens des conclusions du sommet de Lisbonne, à l'issue duquel les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à moderniser le modèle social européen.

2.7. L'Union monétaire. Bien que l'union monétaire apporte des atouts économiques considérables à l'UE, le risque demeure que des régions confrontées à des chocs économiques défavorables connaissent des difficultés à lutter contre l'augmentation du chômage qui en résultera au niveau local. Dans le même temps, les dispositions du Pacte de stabilité et de croissance pourraient réduire la marge de manoeuvre des gouvernements nationaux pour porter assistance directement à la région en difficulté. Dans cette perspective, les fonds structurels peuvent être amenés à jouer un rôle plus important que cela n'a été le cas jusqu'à présent.

3. L'avenir des politiques de cohésion économique et sociale

3.1. Il est évident que l'économie et la société européennes sont confrontées à toute une série de défis et que c'est dans cet esprit que devra se dérouler le débat sur l'avenir des fonds structurels après 2006. Afin de contribuer à formuler notre réponse à ces défis, il convient de s'intéresser à cinq questions fondamentales auxquelles le débat (politique) à venir sur la politique à mener devra répondre, à savoir:

3.1.1. Sont les citoyens européens, prêts à s'engager à poursuivre au-delà de 2006 les efforts qu'ils ont consentis depuis les réformes politiques et financières de 1988 dans le but d'atteindre un plus haut degré de cohésion économique et sociale dans l'ensemble de l'Union?

3.1.2. Sont-ils disposés à conserver après 2006 la même approche fondamentale de la cohésion économique et sociale que celle qui a été adoptée depuis 1988, à savoir une approche fondée sur les quatre principes que sont la concentration, la programmation, le partenariat et l'additionnalité?

3.1.3. Comment peut-on intégrer les enseignements du passé dans l'élaboration et la mise en oeuvre des futures politiques de cohésion, c'est-à-dire les dispositifs de meilleures pratiques?

3.1.4. Quel rôle la Commission devra-t-elle jouer dans les futures politiques de cohésion? Convient-il de conserver les dispositifs actuels, la Commission gérant l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique conjointement avec les États membres, ou les États membres doivent-ils jouer un rôle plus important dans ce processus politique?

3.1.5. Quel rôle convient-il d'attribuer aux partenaires sociaux dans les dispositifs rénovés, quels qu'ils soient, d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques de cohésion?

3.2. L'avenir de la cohésion. Aux termes du traité, la cohésion économique et sociale est une obligation de l'Union européenne et elle ne devrait pas être mise en question par des considérations de court terme. Le Comité estime depuis longtemps que cela implique que les États membres doivent être prêts à financer un budget communautaire à la mesure de l'objectif à atteindre. Une révision du plafond des dépenses au titre des fonds structurels par rapport au total des dépenses fixé lors du sommet de Berlin peut s'avérer nécessaire. En outre, les objectifs en matière d'emploi fixés lors du sommet de Lisbonne sont à l'évidence conformes aux actions des fonds structurels communautaires, notamment aux mesures visant spécialement à améliorer la compétitivité économique des régions en retard et de celles confrontées à un déclin industriel, qui peuvent elles-mêmes favoriser ces objectifs.

3.2.1. Les régions qui enregistrent de faibles revenus par habitant nécessitent de considérables transferts budgétaires afin de rendre possibles des niveaux similaires de consommation privée et publique au sein des États membres comme entre eux. Si l'on souhaite éviter une dépendance à long terme, des mécanismes doivent être mis en place afin de garantir que les régions les plus pauvres disposent des conditions nécessaires à leur développement économique et de veiller à ce que la population ait accès à des services publics d'une qualité identique à celle dont jouissent les autres régions.

3.2.2. Cela implique que, pour qu'elles continuent de porter leurs fruits, les mesures structurelles communautaires de l'après 2006 soient convenablement financées, aient des objectifs appropriés et soient correctement gérées. Face à l'ampleur des besoins des États candidats en matière de développement économique régional, il peut être nécessaire de revoir le plafond actuel du montant global des fonds structurels qui peuvent être versés à un État membre (à savoir 4 % de son PIB). Cependant, il est naturellement fondamental que ces pays soient en mesure d'intégrer l'aide apportée par les fonds structurels dans des programmes de développement économique qui contribuent de manière positive au développement économique régional et qui ne portent pas atteinte aux conditions des marchés locaux du travail et du capital.

3.3. Les quatre principes de la cohésion économique et sociale. Sur la base des éléments présentés par la Commission, tant dans son deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale que dans son premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale, le Comité estime que les quatre principes fondamentaux des fonds structurels doivent être conservés et développés pendant la période de financement qui débute en 2006.

3.3.1. Parmi ces quatre principes, l'avenir de la concentration devrait être le plus débattu. Étant donné les défis posés par l'élargissement, un consensus, auquel s'associe le Comité, semble se dégager pour que l'objectif 1 des fonds structurels soit maintenu après 2006, et pas uniquement pour les pays candidats. Néanmoins, le seuil d'éligibilité à l'objectif 1 de 75 % du PNB par habitant peut nécessiter une révision à la hausse afin de s'assurer que les régions actuellement éligibles à cette aide, et dont les besoins se poursuivront au-delà de 2006, n'en soient pas exclues en raison de l'effet statistique de l'élargissement qui abaissera le niveau moyen du PNB par habitant dans l'Union et repoussera ainsi certains bénéficiaires actuels au-dessus du seuil d'éligibilité.

3.3.1.1. Dans le rapport à venir, il conviendra de porter une attention particulière aux besoins spécifiques des régions communautaires insulaires, de montagne, faiblement peuplées et ultrapériphériques.

3.3.2. Par ailleurs, il sera nécessaire de réfléchir à l'avenir de l'objectif 2. Depuis les réformes de l'Agenda 2000, l'objectif 2 ne concerne plus seulement les régions industrielles en déclin mais également les zones urbaines, rurales et les zones dépendantes de la pêche. Le Comité estime qu'il convient de conserver l'objectif 2 comme catégorie de soutien, même s'il se peut que son niveau (par exemple le taux des aides au titre des fonds structurels ou les critères d'éligibilité des projets) doive être révisé.

3.3.2.1. Le maintien d'un soutien territorial au titre de l'objectif 2 ne se justifie pas uniquement par la persistance des problèmes de développement économique auxquels risquent d'être confrontées les régions éligibles à cette aide. Il se fonde également sur la reconnaissance que les fonds structurels communautaires constituent un instrument clef du maintien du soutien national en matière de politique régionale et de la contribution de fonds privés à l'effort en matière de développement économique régional. De plus, la politique communautaire constitue un important mécanisme permettant aux États membres d'intégrer à leurs propres politiques de meilleures pratiques en matière de développement économique régional. Dans les deux cas, les politiques structurelles de l'UE apportent une valeur ajoutée considérable aux régions éligibles à l'objectif 2.

3.3.3. En ce qui concerne le développement des ressources humaines, il est également fondamental que l'engagement de l'UE, par le biais des mesures horizontales au titre de l'objectif 3 des fonds structurels, demeure une priorité. C'est grâce à ces mesures que, à long terme, l'UE sera à même d'augmenter son taux d'emploi et de croissance économique et d'atteindre les objectifs fixés lors du sommet de Lisbonne.

3.4. Les meilleures techniques en matière de développement économique régional. Comme le Comité l'a laissé entendre ci-dessus, les politiques structurelles de l'UE et les règlements afférents permettent la diffusion de meilleures politiques de développement économique régional dans toute l'Union. Même si aucune approche uniforme ne peut fonctionner dans l'ensemble des États membres en raison des différences de situations et de potentiels économiques locaux, la Commission dispose néanmoins de nombreux éléments concrets concernant les approches les plus efficaces. Il est dans l'intérêt commun que la Commission utilise ces informations lors de l'élaboration des règlements sur les fonds structurels pour la période de l'après 2006 et les intègre dans les mesures administratives y afférentes.

3.4.1. Les enseignements tirés du développement économique des nouveaux Länder allemands et la pertinence de cette expérience dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale en fournissent un bon exemple.

3.5. Le rôle de la Commission. Dans quelle mesure le rôle des gouvernements des États membres, que ce soit au niveau national ou au niveau inférieur, dans la conception et l'application des programmes des fonds structurels doit-il changer? Le Comité reste convaincu que les bons résultats enregistrés jusqu'à maintenant, notamment dans les régions de l'objectif 1, sont basés sur une vue d'ensemble des fonds structurels au niveau communautaire. Comme il a été indiqué plus haut, non seulement la Commission est capable d'assumer la responsabilité de l'engagement des fonds communautaires mais elle a un rôle essentiel à jouer pour garantir que les programmes de développement régional sont conformes aux objectifs des fonds et que toutes les parties bénéficiaires appliquent les meilleures techniques disponibles.

3.5.1. Dans le cadre des fonds structurels, une politique régionale anticipatoire en matière de capital fixe et de ressources humaines est indispensable au rattrapage des régions les plus pauvres. Cela suppose une évaluation en continu de l'efficacité et des répercussions à long terme qui ne doit pas porter essentiellement sur des créations d'emplois à court terme. La Commission est l'institution la mieux à même d'entreprendre cette tâche et de garantir un niveau adéquat de coordination entre les politiques structurelles et les autres politiques de l'Union européenne.

3.6. La subsidiarité. Dans le même temps, la conception et la gestion des programmes des fonds structurels doivent avoir lieu dans le plein respect de la subsidiarité. Cela implique une participation pleine et active des pouvoirs locaux et des partenaires économiques et sociaux et non pas, du moins pas seulement, le renforcement du rôle des gouvernements nationaux. Le Comité ne verrait pas l'intérêt d'une proposition qui rendrait dans les faits le contrôle des fonds structurels aux gouvernements des États membres, comme c'était le cas avant 1988.

3.6.1. En effet, il convient que les règles régissant les fonds structurels continuent de traduire les priorités communes de l'Union européenne en matière de conception et de mise en oeuvre des mesures structurelles. Il se peut qu'une plus stricte conditionnalité (comme dans le cas de la réserve actuelle de performance) dans l'utilisation des fonds s'avère appropriée à l'avenir. Par exemple, la Commission pourrait accorder une plus grande attention aux résultats (notamment aux taux de rentabilité en termes d'emploi et de croissance) que les aides doivent permettre d'atteindre. Étant donné que la demande est supérieure à des ressources limitées, les fonds octroyés doivent impérativement avoir le maximum de rendement.

3.7. Modulation de l'aide. Le Comité souhaiterait que la Commission envisage de moduler davantage les taux des interventions structurelles, notamment en ce qui concerne les régions de l'objectif 1. Puisque, dans une Union élargie, il peut s'avérer impossible de financer intégralement les demandes croissantes de fonds structurels, les mesures de développement régional pourraient être appelées à faire davantage appel au secteur privé (donc au financement privé). L'une des solutions consisterait, conformément aux règlements concernant les fonds structurels de l'après 2006, à encourager un recours plus fréquent aux partenariats entre les secteurs public et privé, à chaque fois que cela est possible et contribue aux objectifs de la politique communautaire. Cela sera probablement plus approprié dans les régions de l'objectif 2 par exemple et moins approprié dans celles qui, dans les pays candidats, relèvent de l'objectif 1.

3.8. Rôle des politiques nationales. Les mesures adoptées dans le cadre des fonds structurels seront d'autant plus efficaces qu'elles s'accompagneront d'une réforme de la politique nationale et des pratiques qui ne tirent pas profit de la croissance économique régionale ou l'entravent. Les politiques nationales jouent un rôle plus important et il est peu réaliste d'exiger des interventions communautaires qu'elles contrebalancent les effets de politiques nationales qui tendent à accentuer les disparités économiques et sociales entre les régions.

3.8.1. Dans le cadre de la politique macroéconomique de l'Union monétaire européenne, les États membres gardent le contrôle de leurs politiques budgétaires nationales, bien que celles-ci soient soumises à certaines conditions fixées par le pacte de stabilité et de croissance (PSC). En cas de récession conjoncturelle ou de choc asymétrique, l'État membre concerné risque de ne pas pouvoir continuer à respecter les orientations du PSC.

3.8.1.1. Pendant ces phases récessives, les dépenses sociales du gouvernement augmentent tandis que ses recettes fiscales diminuent, ce qui peut augmenter le déficit du secteur public jusqu'à un niveau proche, voire supérieur, du seuil de 3 % du PIB fixé par le PSC. Dans ce cas, les gouvernements doivent diminuer les dépenses publiques et/ou augmenter la fiscalité, deux mesures susceptibles d'accentuer encore le ralentissement de l'économie, exacerbant alors les tendances contraires à la cohésion économique et sociale. C'est pour cela qu'il est important que les politiques budgétaires des États membres soient, de manière générale, proches de l'équilibre ou excédentaires, afin de garantir la souplesse fiscale suffisante pour adopter des politiques anticycliques lors de récessions économiques. Dans le cas contraire, l'objectif de la cohésion économique et sociale pourrait se révéler beaucoup plus difficile à atteindre.

3.8.2. Le développement des ressources éducatives nationales, au sens le plus large, doit être au coeur des efforts de cohésion dans l'UE. En l'absence d'une éducation et d'une formation adéquates, le rendement des actions structurelles de l'UE sera certainement bien inférieur à ce que l'on peut en attendre. Le Comité estime qu'il faudrait accorder une plus grande attention à l'élaboration de politiques nationales d'éducation et de formation, et au développement des ressources humaines en général, lors de la préparation des plans de développement économique régionaux et à leur intégration dans des actions financées par les fonds structurels afin de tirer le meilleur profit de la politique régionale de l'UE. C'est un aspect qui est particulièrement important pour les régions de l'objectif 1 où l'on constate une tendance à sous-investir dans les ressources éducatives.

3.8.2.1. En outre, le Comité recommande qu'une plus grande attention soit accordée à l'éducation et à la formation dans les régions éligibles. Si l'on entend mobiliser le potentiel de développement économique des différentes régions, il est essentiel que l'engagement du secteur privé comme public en matière d'éducation et de formation, dont une grande partie se déroule au sein d'entreprises ou auprès d'autres acteurs non étatiques, soit suffisant.

3.8.3. Les conclusions du Conseil européen de Lisbonne introduisaient l'idée d'une nouvelle méthode "ouverte" de coordination des politiques entre les États membres, pour garantir que ceux-ci adoptent des approches cohérentes en ce qui concerne les objectifs stratégiques de l'Union. Le Comité considère que la méthode "ouverte" peut s'appliquer aux politiques de développement économique. Non seulement elle encouragera la diffusion de meilleures pratiques en matière de politiques de développement économique mais elle contribuera également à la conception de stratégies cohérentes de développement économique tant dans les régions de l'objectif 1 et dans celles de l'objectif 2 qu'entre elles. De plus, l'extension aux politiques régionales de la méthode "ouverte" est tout à fait conforme au principe de subsidiarité. Elle ne saurait néanmoins être utilisée à des fins de remplacement des engagements financiers de l'Union européenne au titre des fonds structurels.

3.9. L'élargissement. L'élargissement modifiera radicalement le cadre opérationnel des actions communautaires en faveur de la cohésion. Si l'on ne considère que l'élargissement de l'Union européenne aux pays candidats d'Europe centrale et orientale, le territoire de l'UE augmentera de plus d'un tiers, sa population de 36 % mais sa richesse de seulement 5 %. Par conséquent, après 2004, l'UE comprendra jusqu'à 10 nouveaux États membres dont le revenu par habitant est inférieur de moitié à la moyenne communautaire actuelle. Cela posera fondamentalement de nouveaux problèmes de cohésion à l'UE et fera peser une incroyable pression pour accroître de manière considérable les ressources consacrées aux politiques de cohésion de l'UE.

3.9.1. On peut soutenir que la question clef à laquelle il faut pourtant répondre est celle de la capacité des pays candidats à gérer efficacement les fonds structurels conformément aux règlements en la matière. Il est donc fondamental que la Commission consacre des ressources à aider ces pays à élaborer les procédures et les dispositifs administratifs nécessaires dans la perspective de l'élargissement.

3.10. Les questions liées à la transition. Les enjeux de l'élargissement ne sont pas simplement d'ordre financier. Il est en outre probable que certaines régions qui bénéficient actuellement d'une aide des fonds structurels ne seront plus éligibles à cette aide. Il ne s'agit pas simplement de problèmes politiques; cela signifie potentiellement que les régions encore sous-développées qui restent incapables de créer des emplois durables en nombre suffisant rencontreront des difficultés économiques considérables.

3.10.1. Le Comité est pour sa part d'avis que ce serait commettre une erreur que d'exclure systématiquement d'une aide au titre des fonds structurels toute région de l'objectif 1 qui enregistrerait un revenu moyen par habitant de plus 75 % de la moyenne communautaire sans pour autant être en mesure d'assurer une croissance économique durable et d'offrir suffisamment de perspectives d'emplois.

3.10.1.1. Dans ce cas, la Commission devrait prévoir des dispositions visant à la suppression progressive des aides ou élever le seuil d'éligibilité au-dessus de 75 % du PIB afin de répondre aux besoins légitimes des régions sous-développées dans l'ensemble de l'UE. Si le seuil de 75 % a pu être considéré comme approprié en 1988 au vu des conditions économiques de l'UE à cette époque, il n'a plus aucune raison d'être eu égard à l'ampleur des changements qui résulteront du prochain élargissement. Il est fondamental que des solutions à ce problème soient examinées au moment opportun. Cette question implique de nombreux enjeux et il convient que la Commission et les États membres visent à atteindre une position de consensus qui répondra au mieux aux besoins des régions de l'objectif 1.

4. Le futur débat sur la cohésion

4.1. Le rapport indique clairement que les politiques économique et de cohésion seront confrontées à un certain nombre de défis importants ces prochaines années. Il est néanmoins essentiel d'éviter toute diminution générale - financière ou autre - des efforts déployés par l'UE pour promouvoir la cohésion, cette dernière demeurant une obligation fondamentale inscrite dans les traités de l'Union européenne. Par conséquent, le Comité estime que les discussions sur les futures politiques de cohésion de l'UE devraient débuter dès maintenant. Il ne serait certainement pas judicieux que ces discussions soient "comprimées" dans un calendrier étriqué, ce qui aurait probablement pour résultat de voir les considérations financières dominer davantage les débats que les considérations économiques et sociales.

4.2. Afin d'éclairer le débat, le 29 avril 2002, le Comité a mené une série d'auditions au cours desquelles un certain nombre d'organisations ont fait part de leurs points de vue concernant l'avenir des actions de l'Union européenne en matière de cohésion économique et sociale.

4.2.1. Le contenu général des observations présentées par les délégations qui ont participé à l'audition correspondaient dans les grandes lignes au point de vue du Comité exposé dans le présent avis. Cette dernière partie reprend les différentes questions abordées.

4.3. Un consensus clair se dégage pour reconnaître qu'il convient de maintenir l'aide territoriale au titre de l'objectif 1 des fonds structurels au-delà de 2006. Tout le monde reconnaît que cela constitue un défi financier pour les États membres mais on s'accorde à estimer que ce défi doit être relevé. Les besoins des pays candidats en matière de cohésion économique et sociale sont considérables alors que dans le même temps un grand nombre de régions de l'actuelle Union européenne à 15 continueront à avoir besoin de soutien au-delà de 2006. Les priver de ce soutien pourrait remettre en cause les bénéfices tirés jusqu'à présent de l'utilisation de l'aide accordée au titre des fonds structurels.

4.3.1. Par conséquent, il est fondamental que les régions actuellement éligibles à un soutien au titre de l'objectif 1, et dont l'éligibilité au-delà de 2006 est compromise uniquement en raison des conséquences statistiques de l'élargissement sur le PIB par habitant de l'Union européenne, continuent à en bénéficier. Pour ce faire, il est possible soit de relever le seuil de 75 %, soit de leur accorder un soutien transitoire satisfaisant à moyen terme. Si cette dernière possibilité est retenue, la période de transition doit toutefois être liée à une amélioration réelle de la situation économique dans les régions éligibles.

4.4. Les répercussions financières directes de l'élargissement en matière de cohésion économique et sociale, associées au besoin permanent de soutien au titre de l'objectif 1 de la part des régions de l'Union européenne à 15 supposent que le plafond actuel fixé à 0,45 % du PIB pour les fonds structurels devrait presque certainement être revu à la hausse. Le Comité soutient cette perspective qu'il considère comme une conséquence inévitable de l'élargissement. Il convient que la fixation de tout nouveau plafond respecte l'obligation inscrite dans le traité qui consiste à atteindre un plus haut degré de cohésion économique et sociale.

4.5. Aucune perspective claire n'a encore vu le jour en ce qui concerne l'avenir du soutien accordé au titre de l'objectif 2 après 2006. S'il ne fait pas de doute que l'engagement financier global pour l'objectif 1 devra être augmenté, il n'y a pas d'unanimité sur le fait que le soutien au titre de l'objectif 2 devrait en faire les frais.

4.5.1. Un certain nombre de représentations au sein du Comité ont souligné l'importance de ces ressources, notamment lors de chocs inattendus qui déstabilisent des secteurs économiques particuliers aux seins de régions données, et en tant qu'outil de promotion de la diversification économique de régions jusqu'à présent dépendantes d'industries traditionnelles en déclin. L'élargissement comme la tendance croissante à la mondialisation sont tous deux susceptibles d'aggraver ce problème pour les États membres actuels et futurs.

4.5.1.1. Il conviendrait que la Commission envisage sérieusement de créer, dans le budget communautaire, une ressource qui serait utilisée pour contribuer à stabiliser le revenu régional en cas de choc économique inattendu auquel l'État peut ne pas être en mesure de répondre en raison de contraintes budgétaires nationales imposées par le pacte de stabilité et de croissance. Cette ressource ne doit pas nécessairement être importante dans la mesure où elle ne serait utilisée que de manière exceptionnelle et ne pourrait être activée qu'à des conditions strictes fixées en commun par la Commission et le Conseil. On pourrait la qualifier de ressource "d'initiative" améliorée.

4.5.2. Le Comité entend insister sur deux points fondamentaux. D'une part, certaines ressources des fonds structurels doivent perdurer afin de permettre à l'Union européenne de faire face à des chocs économiques imprévus qui menacent de déstabiliser dangereusement une région en particulier. Une extension et une plus grande consolidation du programme d'initiatives communautaires peuvent apporter une réponse. D'autre part, les besoins très particuliers des régions géographiquement défavorisées (par exemple les régions périphériques, rurales, montagneuses et maritimes) doivent continuer à être soutenus dans le cadre des fonds structurels.

4.5.3. Comme pour les régions relevant de l'objectif 1, le handicap économique est étroitement lié au handicap social et il est fondamental que les efforts au niveau communautaire continuent à être dirigés vers les régions défavorisées en général et non uniquement vers le sous-groupe le plus important au sein de cette catégorie.

4.5.4. Il est toutefois possible de mettre en place des mécanismes de remplacement pour traiter certains aspects des problèmes de cohésion économique et sociale au sein de régions de l'objectif 2. Le Comité recommande notamment que des études soient menées quant à la possibilité d'appliquer la méthode ouverte de coordination dans ce domaine. Les États membres seraient amenés à se fixer des objectifs politiques spécifiques concernant les mesures de cohésion économique et sociale (points de référence) puis à orienter leur politique économique nationale en conséquence. Non seulement cette méthode présente l'avantage de réduire la charge qui pèse sur le budget communautaire mais elle garantit que les décisions sont prises au niveau le plus approprié du système de gouvernance communautaire.

4.5.4.1. Si une "méthode ouverte" est adoptée pour ce domaine politique, il est essentiel qu'elle mette en pratique les enseignements clés tirés de la période qui a fait suite aux réformes de 1988 nées de l'adoption généralisée d'une méthode communautaire de soutien au titre de la politique structurelle, notamment le partenariat et la programmation. Il importe que tout renforcement du rôle des États membres dans le cadre des efforts de l'Union européenne en matière de cohésion continue à respecter les principes fondamentaux de cette politique, principes qui ont largement contribué à sa réussite.

4.5.5. Bien que le Comité préconise un examen de l'opportunité d'adopter la "méthode ouverte" pour aborder certains aspects des problèmes de développement économique des régions relevant actuellement de l'objectif 2, toute action en ce sens devrait intégrer les divers dispositifs en matière de "meilleures pratiques" de déploiement de mise en place et de suivi.

4.6. Il convient que les politiques de cohésion économique et sociale, quelle que soit leur forme, continuent à accorder la priorité à l'investissement dans des domaines politiques nécessaires au renforcement du potentiel de croissance économique à long terme de la région. Les politiques publiques, par le biais des fonds structurels, continueront, dans les régions moins favorisées, à jouer un rôle essentiel dans trois domaines:

- l'investissement dans les infrastructures économiques,

- l'investissement dans des programmes d'éducation et de formation,

- l'investissement dans les technologies et les transferts de technologies.

4.7. Le Comité recommande de mener un vaste réexamen de la cohésion économique et sociale en vue de la prochaine période d'initiatives en matière de politique structurelle. Depuis les réformes de 1988, la cohésion économique et sociale a été déterminée en fonction de critères économiques étroits - les niveaux de revenus par habitant et des données en matière d'emploi. Bien que ces deux indicateurs aient le mérite d'être facilement disponibles, objectifs et comparables, aucun n'appréhende les aspects essentiels des handicaps sociaux auxquels il faut s'attaquer. Le Comité rend hommage au travail réalisé par le Comité de la protection sociale visant à élaborer des indicateurs appropriés en matière d'intégration sociale et souligne qu'en outre la dimension territoriale est prise en compte dans ces indicateurs.

4.8. Un large consensus se dégage pour reconnaître que les interventions au titre de l'objectif 3 sont une composante fondamentale d'une stratégie réussie en vue d'atteindre la cohésion économique et sociale et que ces mesures devraient être maintenues dans les prochaines réformes des politiques structurelles. À cette fin, il est essentiel de mettre en place des passerelles d'intégration efficaces vers l'emploi pour les groupes les plus défavorisés de la société. Dans ces conditions, il convient d'envisager le rôle des entreprises - ou de l'esprit d'entreprise - dans la mise en oeuvre de mesures de formation et de recyclage. Bien que cela soit difficile à mesurer, il est généralement admis que les attitudes culturelles et éducatives vis-à-vis de l'esprit d'entreprise jouent un rôle important dans l'exploitation du potentiel régional en matière de développement économique. Le Comité préconise que ces réflexions alimentent le processus de réexamen, tant au niveau de l'Union européenne que des États membres.

Bruxelles, le 18 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs