COMMUNICATION DE LA COMMISSION concernant l'amélioration de la sécurité des bateaux à passagers dans la Communauté

1. Présentation générale

Dans la présente communication, la Commission propose un ensemble de mesures visant à améliorer la législation communautaire sur la sécurité des bateaux à passagers en accord avec les objectifs indiqués dans son Livre blanc sur la politique des transports [1].Ces mesures consistent en une proposition concernant des exigences de stabilité spécifiques pour les transbordeurs rouliers de passagers, et une proposition de révision de la directive 98/18/CE établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers. On trouvera également un exposé de la manière dont la Commission envisage les choses en ce qui concerne le régime de responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes par mer et la révision de la Convention d'Athènes, de l'OMI, relative au transport par mer de passagers et de leurs bagages, de 1974.

[1] Livre blanc intitulé «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix», COM (2001) 370 du 12 septembre 2001. Ce document fixe comme priorité l'amélioration constante de la sécurité des transports maritimes, l'amélioration des conditions de transport pour les voyageurs et le renforcement des droits des passagers dans les différents modes de transport.

Dans sa communication de 1993 sur une politique commune de la sécurité maritime [2], la Commission a souligné la nécessité de prendre série de mesures pour améliorer et harmoniser les règles de sécurité applicables aux bateaux à passagers. Une série d'accidents tragiques survenus à des bateaux à passagers dans les eaux territoriales de l'Union européenne ont encore souligné davantage la nécessité de prendre des mesures dans ce domaine [3]. La Communauté a entrepris, en quelques années seulement, de renforcer sensiblement sa législation sur la sécurité des bateaux à passagers. En particulier, quatre nouveaux instruments communautaires ont été adoptés afin d'établir des normes de la sécurité égales pour tous les bateaux passagers de la Communauté [4], de fixer des exigences particulières pour les services de transbordeurs rouliers [5], d'assurer une meilleure information sur les personnes voyageant a bord de bateaux à passagers [6], et de veiller à une mise en oeuvre rapide du code ISM sur les bateaux à passagers [7].

[2] Communication de la Commission pour une politique commune de la sécurité maritime COM(93)66 du 24.2.1993.

[3] Voir p. ex. la résolution du Conseil, du 22 décembre 1994, sur la sécurité des transbordeurs rouliers de passagers, JO C 379 du 31.12.1994.

[4] Directive 98/18/CE du Conseil du 17 mars 1998 établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers, JO L 144 du 15.5.1998, p.1

[5] Directive 1999/35/CE du Conseil du 29 avril 1999 relative à un système de visites obligatoires pour l'exploitation en toute sécurité de services réguliers de transbordeurs rouliers et d'engins à passagers à grande vitesse, JO L 138 du 1.6.1999, p.1

[6] Directive 98/41/CE du Conseil du 18 juin 1998 relative à l'enregistrement des personnes voyageant à bord de navires à passagers, JO L 188 du 2.7.1998, p. 35

[7] Règlement (CE) n° 3051/95 du Conseil, du 8 décembre 1995, concernant la gestion de la sécurité des transbordeurs rouliers de passagers (JO L 320 du 30.12.1995, p.14), modifié par le règlement (CE) n° 179/98 de la Commission du 23 janvier 1998 (JO L 19 du 24.1.1998, p. 35)

L'application de ces mesures et l'évaluation de leur efficacité ont fait apparaître certaines lacunes et ont confirmé le fait qu'on n'était pas encore arrivé à une harmonisation complète des règles pour tous les bateaux à passagers à destination ou en provenance des ports de l'Union européenne. On avait déjà commencé à évaluer les règles de sécurité pour les passagers en vue de proposer des améliorations, lorsque la dernière catastrophe survenue en Europe, le naufrage du transbordeur à passagers Express Samina dans les eaux grecques, a une fois de plus souligné à quel point il était nécessaire que les États membres et la Commission intensifient leurs efforts pour éviter que de tels accidents ne puissent encore se produire.

En outre, la Commission suit de très près les évolutions dans le domaine de la construction des bateaux à passagers, en particulier en ce qui concerne l'augmentation de leur taille (jusqu'à 150 000 tonnes brutes) et du nombre maximal de personnes pouvant être embarquées (jusqu'à 5000 passagers et membres d'équipage). En fait, on s'est demandé si les normes de sécurité actuellement applicables en matière de construction et d'exploitation conviennent pour les bateaux à passagers de très grande capacité. L'OMI étudie actuellement cette question au niveau technique, et compte tenu de ces travaux et de l'analyse qui en sera faite au niveau communautaire, la Commission proposera de nouvelles actions dans le domaine de la sûreté et de la sécurité des bateaux à passagers dans le courant du second semestre de 2002.

2. Exigences de stabilité spécifiques pour les transbordeurs rouliers de passagers assurant un service à destination ou en provenance des ports de l'UE

2.1. Éléments d'appréciation

La stabilité des bateaux à passagers après abordage est un élément essentiel de la sécurité des transbordeurs rouliers de passagers. L'efficacité avec laquelle l'évacuation des passagers et les opérations de recherche et de sauvetage peuvent être assurées dépend directement de la durée pendant laquelle un bateau peut rester à flot en cas d'avarie grave. Cet élément devient même encore plus important à présent que les transbordeurs rouliers desservant les ports communautaires sont de plus en plus grands et qu'ils transportent un nombre toujours plus important de passagers et de membres d'équipage. Un des plus grands dangers que peut courir un transbordeur roulier équipé d'un pont roulier fermé réside dans l'envahissement de ce pont par une grande quantité d'eau.

Au niveau international, la stabilité des transbordeurs rouliers à passagers est principalement réglementée par référence aux normes SOLAS 90, qui traitent implicitement le cas d'un envahissement du pont roulier dans une mer modérée avec une hauteur de vague significative d'environ 1 m 50 [8]. Ces normes sont également appliquées aux services assurés à l'intérieur de l'Union européenne en application de la directive 98/18/CE.

[8] En outre, l'article 4, paragraphe 1 de la directive 1999/35/CE relative à un système de visites obligatoires pour l'exploitation en toute sécurité de services réguliers de transbordeurs rouliers et d'engins à passagers à grande vitesse prévoit que les transbordeurs rouliers doivent être conformes aux exigences de stabilité spécifiques adoptées au niveau régional lorsqu'ils effectuent dans cette région un service couvert par cette législation régionale.

En février 1996, après la tragédie de l'Estonia dans la mer Baltique, huit États européens (le Danemark, la Finlande, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni) sont convenus, par un accord spécial dit « accord de Stockholm [9] » d'introduire des exigences de stabilité spécifiques pour les transbordeurs rouliers à passagers. L'idée centrale de cet accord, c'est qu'un bateau doit être conçu de manière à résister au chavirement même quand le pont roulier est envahi par une certaine quantité d'eau. Cet accord introduit des exigences techniques qui vont plus loin que celles des normes SOLAS 90, en ce sens qu'elles ont pour effet d'accroître la surviabilité des navires dans des mers plus houleuses, en adaptant les exigences de la convention SOLAS pour tenir compte des effets d'un envahissement du pont roulier après avarie.

[9] « Agreement concerning specific stability requirements for ro-ro passenger ships undertaking regular scheduled international voyages between or to or from designated ports in North-West Europe and the Baltic Sea », annexé à la lettre circulaire n° 1891 de l'OMI du 29 avril 1996.

Les exigences de stabilité s'appliquent à tous les transbordeurs rouliers à passagers, quel que soit leur pavillon, qui effectuent des services internationaux de transport de passagers entre des ports désignés ou au départ et à destination de ports désignés dans la zone couverte par l'accord. En outre, toutes les parties à l'accord de Stockholm ont actuellement étendu son application aux voyages intérieurs équivalents.

2.2. Position de la Commission

À l'issue de la conférence diplomatique qui a abouti à l'adoption de l'accord de Stockholm, la Commission a publié une déclaration dans laquelle elle prend acte de l'accord conclu et indique que le même niveau de sécurité doit être assuré pour tous les transbordeurs rouliers à passagers exploités dans des conditions similaires. Prenant acte du fait que l'accord n'est pas applicable dans les autres parties de la Communauté, la Commission a annoncé son intention d'examiner les conditions locales prédominantes dans lesquelles des transbordeurs rouliers à passagers naviguent dans les eaux européennes, et d'étudier les effets de l'accord de Stockholm dans les régions où il est appliqué. Enfin, la Commission a déclaré qu'à la lumière de cet examen, elle déciderait s'il y a lieu de prendre de nouvelles initiatives dans ce domaine.

Conformément à son engagement, la Commission a analysé la portée et les effets de l'application de l'accord de Stockholm concernant les exigences de stabilité spécifiques pour les transbordeurs rouliers à passagers et a examiné s'il convenait d'étendre le champ d'application dudit accord aux eaux territoriales européennes où il n'est pas applicable. Cette analyse a été terminée en 2001, et ses principaux résultats, qui sont basés sur des contributions de sources variées ainsi que sur une étude spécifique commandée par la Commission, peuvent être résumés comme suit :

* Les vagues de la Méditerranée ont une hauteur comparable à celles de la mer Baltique, tandis que celles des côtes atlantiques de la France, de l'Espagne et du Portugal sont comparables, en hauteur, à celles de la mer du Nord et de la Manche. Les paramètres relatifs à la visibilité et à la température de l'eau sont généralement plus favorables dans la Méditerranée que dans la zone visée par l'accord de Stockholm, mais d'un autre côté, les vagues méditerranéennes sont plus courtes. En conclusion, on peut dire que la hauteur des vagues est semblable dans le sud et dans le nord de l'Europe.

* La mise en oeuvre de l'accord de Stockholm n'a pas posé de grands problèmes aux entreprises ni aux gouvernements signataires. Beaucoup de navires visés n'ont pas dû être transformés. Sur les 140 bateaux visés par l'accord, 69 % ont pu être adaptés pour moins d'un million d'euros. On estime à 85 millions d'euros le coût total des travaux de mise à niveau, mais l'essentiel de ces coûts étaient davantage liés à une mise en conformité accélérée aux normes SOLAS 90 qu'à la mise en conformité aux exigences de l'accord de Stockholm.

* Le coût de la mise en conformité de la flotte du sud de l'Europe aux dispositions de l'accord de Stockholm devrait être approximativement égal à celui qu'entraînerait une adaptation aux normes SOLAS 90. Comme la mise en conformité avec les règles de la convention SOLAS devra de toute façon être réalisée dans les prochaines années, sur la base du calendrier de l'OMI (trafic international) et de la directive 98/18/CE (trafic intérieur UE), le secteur devrait déjà avoir prévu les investissements nécessaires à l'adaptation des bateaux concernés.

* L'application des exigences supplémentaires de l'accord de Stockholm aux bateaux du sud de l'Europe uniformisera les exigences de stabilité dans toute l'Union européenne et relèvera ainsi le niveau de sécurité dans la Communauté.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime qu'en ce qui concerne les exigences de stabilité applicables aux transbordeurs rouliers après avarie, il n'est pas justifié d'établir ou de maintenir une différence entre le nord et le sud (accord de Stockholm pour le nord, et normes SOLAS 90 pour le sud), tant du point de vue des paramètres de sécurité que pour des raisons technico-économiques. Pour ces raisons, la Commission propose une directive visant à appliquer les exigences de stabilité spécifiques de l'accord de Stockholm à tous les transbordeurs rouliers à passagers effectuant des voyages internationaux dans l'Union européenne. Cette initiative présente l'avantage de renforcer la sécurité des bateaux à passagers dans la Communauté et d'uniformiser la réglementation qui leur est applicable pour les voyages internationaux. La proposition est jointe en annexe I à la présente communication.

Tenant compte du fait que les conditions d'exploitation des transbordeurs rouliers à passagers effectuant des voyages nationaux dans les États membres sont souvent semblables à celles qu'on rencontre dans les voyages internationaux, la Commission propose également de revoir la directive 98/18/CE du Conseil afin d'introduire des normes de stabilité identiques ou équivalentes pour les transbordeurs rouliers exploités sur des trajets nationaux.

3. Révision de la directive 98/18/CE du Conseil établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passagers.

3.1. Introduction

Bien que la Directive 98/18/CE du Conseil établissant des règles et normes de sécurité pour les navires à passager [10] soit relativement récente, sa mise en oeuvre a déjà donné lieu à un certain nombre de problèmes. Aussi, la Commission estime-t-elle utile de proposer certaines modifications. La révision proposée consiste principalement à renforcer certaines parties essentielles de la directive et à simplifier certaines de ses dispositions. La proposition, qui constitue l'annexe 2 de la présente communication, comprend les modifications exposées ci-après.

[10] JO L144 du 15. 5. 1998, p. 1

3.2. Publication de la liste des zones maritimes (article 4, paragraphe 2)

L'article 4 de la directive 98/18/CE prévoit que des zones maritimes de différentes catégories doivent être déterminées pour servir au classement des navires en fonction de la zone où ils sont autorisés à naviguer. Le paragraphe 2 dudit article établit une procédure de notification de ces zone à la Commission par les États membres. Une fois que ces zones maritimes sont approuvées par la Commission, avec l'aide du comité, la liste en est publié au Journal officiel des Communautés européennes.

La mise en oeuvre de cet article a fait apparaître un certain nombre de problèmes. Une partie de ces problèmes sont de nature juridique, en ce sens que les États membres ont interprété cet article dans des sens différents. En outre, on a enregistré des retards importants dans la notification des zones maritimes. Sur un plan plus technique, le format choisi par certains États membres pour présenter la liste des zones maritimes s'est révélé impropre à la publication au Journal officiel. Étant donné que le classement en zones maritimes est un élément essentiel à la bonne mise en oeuvre de la directive dans son ensemble, il convient de remédier à ces lacunes.

La Commission propose donc une nouvelle procédure basée sur l'internet pour assurer la notification et la publication des zones maritimes. Cette nouvelle façon de procéder rendrait la procédure plus claire et plus simple, tout en apportant plus de transparence dans le système puisque l'information serait plus facilement accessible aux parties concernées.

3.3. Dérogation pour la Grèce

L'article 6, paragraphe 3, point g) prévoit une dérogation pour les navires existants des classes A ou B opérant en Grèce. Cette dérogation donne à ces navires la possibilité d'être exploités sans satisfaire aux exigences de sécurité de la directive jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge de 35 ans, alors qu'à partir de 2007 les autres navires doivent être conformes à la directive à un âge beaucoup moins élevé.

Aux fins de cette dérogation, la Grèce devait notifier à la Commission tous les renseignements concernant chacun des bateaux concernés, et ces informations devaient être publiées au Journal officiel. Cette liste été publiée par la décision du 24.6.1999 de la Commission [11], et il est apparu à cette occasion que le nombre de bateaux concernés par la dérogation était très réduit. Outre l'intérêt limité que présente cette dérogation sur le plan pratique, sa portée politique s'est fortement amenuisée. Pour ces motifs, la Commission propose de supprimer la dérogation pour les bateaux à passagers exploités dans les eaux grecques à partir du 1er janvier 2005.

[11] JO L180 du 24. 6. 1999, p. 5

3.4. Recueil des règles applicables aux engins à grande vitesse adopté en 2000

La directive 98/18/CE applique actuellement le recueil international de règles de sécurité applicables aux engins à grande vitesse (recueil HSC) [12] dans sa totalité à tous les engins à grande vitesse exploités sur des lignes intérieures. Depuis que la directive a été adoptée, un nouveau code HSC a été élaboré pour les nouveaux navires. Ce nouveau code HSC 2000 a été adopté le 5 décembre 2000 et s'applique à tous les nouveaux bateaux arrivés au stade de la pose de la quille ou à un stade de construction similaire après le 30 juin 2002 [13]. Ce nouveau code HSC 2000 s'applique uniquement aux nouveaux engins, et ne remplace pas le code précédent pour les engins à grande vitesse plus anciens.

[12] «Recueil international de règles de sécurité applicables aux engins à grande vitesse», contenu dans la résolution CSM 36 (63) du comité de la sécurité maritime de l'OMI, du 20 mai 1994.

[13] «Recueil international de règles de sécurité applicables aux engins à grande vitesse, éd. 2000 (code HSC 2000)», contenu dans la résolution CSM 97 (73) du comité de la sécurité maritime de l'OMI, du 5 décembre 2000.

Afin de suivre cette évolution au niveau international, la Commission propose d'adapter la directive 98/18/CE, en y introduisant des modifications élaborées conformément à la procédure de « comitologie » pour que code HSC 2000 puisse être appliqué. Il faut, pour cela, modifier l'article 8, point a) de la directive. Cela permettrait d'utiliser la même méthode flexible d'adaptation de la directive à l'évolution de la législation internationale tant pour les navires à passagers que pour les engins à grande vitesse, ce qui actuellement n'est pas le cas.

3.5. Exigences de stabilité et retrait progressif pour les transbordeurs rouliers à passagers

La première proposition législative de la présente communication relative à la sécurité des bateaux à passagers introduit des exigences de stabilité spécifiques pour les transbordeurs rouliers à passagers exploités sur des routes internationales au départ et à destination des ports de l'Union européenne, qui devront être appliquées le 1er octobre 2010 au plus tard. Pour établir une cohérence entre les niveaux de sécurité applicables aux voyages internationaux et aux voyages nationaux, il est également proposé de modifier la directive 98/18/CE de manière à appliquer les mêmes critères, ou des critères équivalents, aux transbordeurs rouliers exploités en trafic intérieur.

Pour favoriser le respect des exigences de stabilité applicables aux transbordeurs rouliers à passagers exploités dans différents types de mers dans les mêmes conditions, la Commission propose que les exigences de stabilité spécifiques s'appliquent à tous les nouveaux transbordeurs rouliers à passagers des classes A, B et C à partir du 1er octobre 2004. Pour les transbordeurs rouliers à passagers de la classe D, l'application des exigences de stabilité spécifique ne se justifie pas compte tenu des conditions d'exploitation restreintes qui s'appliquent à ces navires. Cependant, tenant compte des difficultés qui peuvent être rencontrées pour adapter des bateaux des classes A et B en service, la Commission propose également une solution de remplacement consistant à éliminer progressivement ces bateaux en les retirant dès qu'ils ont atteint l'âge de 30 ans, s'il n'est pas possible de les rendre conformes aux exigences de stabilité spécifiques. La même possibilité de retrait progressif sera appliquée aux transbordeurs rouliers à passagers des classes C et D en service à moins qu'ils ne satisfassent complètement aux exigences de stabilité fixées au paragraphe II-1/B/8 de l'annexe I de la directive. Cela signifie que ces bateaux devront satisfaire entièrement aux exigences de stabilité des normes SOLAS 90, alors qu'ils sont actuellement exemptés d'une telle obligation.

Les exigences/options applicables aux transbordeurs rouliers exploités dans les quatre types de zones maritimes nationales (classes A, B, C et D) sont présentées de façon succincte dans le tableau suivant :

>EMPLACEMENT TABLE>

3.6. Exigences de sécurité pour les passagers à mobilité réduite

Dans l'Union européenne, l'évolution démographique se traduit par un vieillissement de la population. Cela veut dire qu'il y aura de plus en plus de personnes, et donc d'utilisateurs des moyens de transport, qui auront des problèmes de mobilité dus à leur âge ou à des déficiences physiques. Il semble donc de plus en plus opportun de rendre les bateaux à passagers exploités en service intérieur plus sûrs et plus accessibles pour les personnes à mobilité réduite (PMR [14]) étant donné que le nombre de personnes pouvant profiter d'une meilleure accessibilité peut représenter jusqu'à 30 % de la population. Adapter les bateaux à passagers pour l'ensemble des voyageurs, y compris les personnes à mobilité réduite, rend en outre les bateaux plus sûrs et plus accueillants pour tous les passagers.

[14] La directive 2002/xx/CE concernant des dispositions particulières applicables aux véhicules destinés au transport des passagers et comportant, outre le siège du conducteur, plus de huit places assises, et modifiant les directives 70/156/CEE et 97/27/CE définit comme suit les personnes à mobilité réduite : "passagers à mobilité réduite", toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, telles que, par exemple, personnes handicapées (y compris les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels et les personnes en fauteuil roulant), personnes handicapées des membres, personnes de petite taille, personnes transportant des bagages lourds, personnes âgées, femmes enceintes, personnes ayant un caddie et personnes avec enfants en bas âge (y compris enfants assis dans une poussette).

Dans le Livre blanc de la Commission intitulé « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » il est indiqué que « le succès de l'intermodalité passe aussi par un accès facilité à tous les modes de transport », et que « dans ce contexte, il est important de tenir compte des difficultés que rencontrent les personnes à mobilité réduite qui utilisent les transports en commun, pour qui le passage d'un mode à un autre représente parfois un véritable obstacle. » [15]. L'article 13 du traité CE demande en outre que des mesures soient prises pour combattre toute discrimination fondée, notamment, sur un handicap et sur l'âge, et d'autres actes récents du droit communautaire ainsi que des propositions de la Commission [16] imposent l'accessibilité aux personnes à mobilité réduite comme condition d'exploitation.

[15] Livre blanc intitulé «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix», COM (2001) 370 du 12.9.2001.

[16] Voir, par exemple, la directive 2001/XX/CE citée en note de bas de page 12 et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable (COM(2000)7 final du 26.7.2000.

Les obstacles auxquels les personnes à mobilité réduite peuvent se heurter lorsqu'ils empruntent des bateaux à passagers sont, par exemple, les difficultés matérielles à l'embarquement, la difficulté d'accéder aux entreponts-garages et d'en sortir, le manque d'informations sur les mesures de sécurité (voies d'évacuation, annonces d'urgence), et le manque d'accessibilité des zones d'habitation.

La Commission propose d'insérer un nouvel article dans la directive concernant les exigences de sécurité pour les passagers à mobilité réduite, et d'ajouter une annexe contenant des lignes directrices à ce sujet. Ces exigences de sécurité s'appliquent aux navires de toutes classes, nouveaux ou non, mais les solutions varieront en fonction de la taille et du type de navire. L'élaboration des exigences techniques spécifiques devrait être confiée aux États membres conformément au principe de subsidiarité. Il est essentiel que les États membres consultent les organisations représentant les personnes à mobilité réduite. Bien qu'on estime que la prise en compte de ces lignes directrices en matière de sécurité au stade de la conception ne devrait pas entraîner des coûts supplémentaires importants, le nouvel article reconnaît que l'adaptation des bateaux existants pourrait être coûteuse, si bien qu'une clause de sauvegarde a été incorporée dans la directive pour permettre aux propriétaires de navires d'échapper à une charge économique déraisonnable. Dans ce contexte, la Commission propose également qu'il soit possible de modifier les annexes II et III avec l'aide du comité.

4. responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes par mer

4.1. Introduction

Les règles relatives au dédommagement des préjudices subis par les personnes transportées par mer ne sont pas entièrement harmonisées, ni au niveau international ni au niveau européen. Il n'existe aucune législation communautaire dans ce domaine, et la protection des passagers varie d'un État membre à l'autre, en fonction des conventions internationales et de leurs modifications qui ont été ratifiées par l'État où la demande d'indemnisation est introduite. Par conséquent, le montant maximum du dédommagement accordé en cas de décès ou de lésion corporelle d'un passager varie très fortement d'un État membre à l'autre dans l'Union européenne. En outre, aucune des conventions ni aucun des protocoles applicables ne prévoit un régime de responsabilité de plein droit du transporteur, ou n'impose une obligation de souscrire une assurance pour répondre aux demandes de dédommagement des passagers.

Devant l'importance d'assurer une protection adéquate et uniforme des passagers transportés par mer, la Commission considère que l'état de choses actuel est insoutenable. La nécessité d'établir un régime de responsabilité envers les passagers dans le secteur des transports maritimes est d'autant plus grande que la taille et la capacité de transport de passagers des transbordeurs et des bateaux de croisière continuent d'augmenter, qu'il y a de plus en plus d'agents sur ce marché, et que ce secteur continue de croître du fait qu'on a de plus en plus de temps et d'argent à consacrer aux voyages et aux vacances. Il faut donc instaurer un régime de responsabilité uniforme et adéquat envers les passagers comme partie intégrante du cadre juridique communautaire relatif aux bateaux à passagers. Et cela d'autant plus que par le règlement (CE) nº 2027/97 relatif à la responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident, la Communauté a déjà instauré un tel régime à l'échelle de l'Union européenne dans le secteur des transports aériens.

La présente partie explique comment la Commission envisage les éléments essentiels qui devraient entrer dans un régime praticable de responsabilité à l'égard des personnes transportées par mer. Aux yeux de la Commission, un tel régime devrait être mis en place à l'intérieur de l'Union européenne dans un proche avenir. L'introduction d'un tel régime à l'échelle de l'Union européenne, coïncide avec la révision à l'échelle internationale des règles internationales en matière de responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes par mer. La Commission estime que si le régime international est satisfaisant, ou s'il n'empêche pas à tout le moins la mise en oeuvre de tous les éléments essentiels décrits ci-après, il sera préférable de mettre en oeuvre le régime européen dans le contexte des règles internationales. Si par contre, le régime international ne répond pas à ces attentes, ou s'il tarde trop longtemps à être établi, la Commission est d'avis que l'importance de la question impose à la Communauté de prendre des mesures spécifiques à son niveau, et elle présentera une proposition à cet effet avant la fin de l'année.

4.2. Éléments d'appréciation

4.2.1. Transports maritimes

La principale convention internationale régissant la responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes par mer est la convention d'Athènes de 1974 relative au transport par mer de passagers et de leurs bagages (ci-après dénommée « convention d'Athènes »), qui établit un régime de responsabilité pour les dommages subis par les passagers maritimes. La convention d'Athènes instaure un régime de responsabilité pour faute qui permet au transporteur de limiter sa responsabilité, à moins d'avoir agi «soit avec l'intention de provoquer ces dommages, soit témérairement et en sachant que ces dommages en résulteraient probablement». Cette limite de responsabilité est fixée à 46 666 droits de tirage spéciaux (DTS) (environ 67 000 euros) par passager en cas de décès ou de lésions corporelles. En cas de perte ou de détérioration de bagages, la limite de responsabilité du transporteur varie en fonction de la nature des bagages et de l'endroit où ils se trouvent. Vingt-six États, dont six États membres de l'UE [17], représentant ensemble un tiers du tonnage maritime mondial, ont d'ores et déjà ratifié la convention d'Athènes ou y ont adhéré. Elle est entrée en vigueur en 1987. Le nombre relativement faible d'États membres de l'Union européenne qui ont ratifié la convention s'explique principalement par le fait que les limites prévues par la convention sont jugées trop basses. Des efforts ont été faits à la fin des années 1980 pour relever ces limites, mais le protocole de 1990 qui en a résulté n'a pas fait l'objet d'une large ratification et n'est pas entré en vigueur.

[17] Les États membres de l'Union européennes qui ont ratifié la convention d'Athènes sont la Belgique, la Grèce, l'Irlande, le Luxembourg, l'Espagne et le Royaume-Uni. En outre, les États nordiques appliquent en substance les dispositions de la convention, mais dans les limites de son protocole de 1990.

La situation en matière de dédommagement des passagers maritimes laissant globalement à désirer, le comité juridique de l'Organisation maritime internationale (OMI) a décidé de procéder à un réexamen de la convention d'Athènes. La révision se justifiait notamment par la volonté d'assurer aux passagers maritimes un niveau de protection au moins semblable à celui assuré aux usagers des transports aériens depuis la révision du régime de responsabilité à leur égard, en tenant compte des conditions d'exploitation et d'assurance propres au transport maritime. La Commission participe à ces travaux de l'OMI, dont les résultats sont présentés plus amplement au point 4.4 ci-après.

Il n'existe actuellement aucun acte législatif communautaire relatif à la responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes par mer. Lorsqu'on envisage d'élaborer un tel régime, il semble naturel de se référer à la législation correspondante dans le secteur de l'aviation.

4.2.2. Aviation

Au niveau de la Communauté, le règlement (CE) nº 2027/97 établit un régime de responsabilité des transporteurs aériens en cas d'accident. Il s'agit d'un système de responsabilité à deux niveaux qui s'applique exclusivement aux transporteurs établis dans la Communauté et qui prévoit une responsabilité illimitée en cas de décès ou de lésion corporelle d'un passager. Pour les demandes de dédommagement d'un montant total inférieur à 100 000 droits de tirages spéciaux (environ 143 000 euros) par passager, le transporteur n'a pas le droit d'invoquer pour sa défense le fait qu'il a pris toutes les mesures possibles pour éviter l'accident. Le règlement (CE) n° 2097/97 prévoit en outre que les transporteurs doivent être assurés à hauteur de la limite de la responsabilité de plein droit, et, au-delà, pour un montant raisonnable. Le règlement ne prévoit pas la couverture des dommages causés aux bagages.

Au niveau international, une série de règles uniformes a été établie par l'adoption de la convention pour l'unification de certaines règles relatives au transport aérien international (convention de Montréal) de 1999. Cette convention, qui n'est pas encore entrée en vigueur, est semblable au régime communautaire existant en ce qui concerne les recours en cas de décès ou de lésions corporelles des passagers, mais son champ d'application est plus étendu, puisqu'elle comporte, entre autres, des dispositions relatives à la responsabilité civile pour les dommages subis par les bagages et les cargaisons. La convention de Montréal comporte aussi une obligation imposant aux États qui sont parties à la convention d'obliger les transporteurs d'avoir une assurance appropriée couvrant leur responsabilité civile dans le cadre de la convention.

Des efforts sont actuellement entrepris pour aligner le régime communautaire sur la convention de Montréal en introduisant des dispositions relatives aux demandes de dédommagement pour cause de retard, de perte de bagages ou d'endommagement de bagages, et d'ouvrir ainsi la voie pour que la Communauté et les États membres puissent devenir conjointement parties à la convention de Montréal. Conformément aux conclusions du Conseil, la ratification simultanée de la convention par la Communauté et les États membres aura lieu avant la fin de 2002.

4.3. Position de la Commission

4.3.1. Introduction

La Commission est fermement convaincue que le régime de responsabilité qui s'applique au transport de personnes par mer doit être adapté et renforcé au bénéfice des passagers. La convention d'Athènes, dans son état actuel, est dépassée en de nombreux aspects et ne répond pas aux attentes des personnes qui voyagent à bord de bateaux à passagers dans les eaux territoriales de la Communauté et en dehors de celles-ci. Il est particulièrement important d'assurer une protection adéquate des passagers en ce qui concerne le dédommagement pour cause de décès ou de lésions corporelles, ce qui est également l'objectif central du règlement (CE) n° 2027/97 sur la responsabilité des transporteurs aériens.

Il faut cependant reconnaître qu'il y a plusieurs différences significatives entre les deux modes de transport, et que cela devrait entraîner une différenciation entre les régimes de responsabilité respectifs. Ces différences concernent notamment la manière dont les passagers passent leur temps pendant la durée du voyage, la manière dont les transporteurs sont organisés et assurés, et la manière dont les deux secteurs envisagent les questions relatives à la responsabilité civile. Ces divergence, parmi d'autres, font qu'il ne serait pas nécessairement possible ni même souhaitable d'appliquer un régime de responsabilité identique à l'égard des passagers dans les deux modes de transport. Ainsi, le nombre important - et toujours croissant - de transporteurs de personnes par bateau, qui ne sont pas tous bien connus, oblige à imposer des exigences particulières en matière d'assurance dans le secteur maritime. De même, pour que le régime de responsabilité à l'égard des passagers maritimes ait une efficacité réelle, il est essentiel que tous les transporteurs soient couverts, quel que soit le pavillon du bateau.

Pour assurer une protection adéquate des passagers, certains principes essentiels doivent être incorporés dans un régime communautaire de responsabilité à l'égard des personnes transportées par mer. Les six éléments exposés ci-après devraient, aux yeux de la Commission, faire partie intégrante de tout régime communautaire de responsabilité à l'égard des personnes transportées par mer applicable.

4.3.2. Responsabilité de plein droit

Le régime de responsabilité de plein droit vise à améliorer la position des plaignants, puisque dans ce régime, il ne faut pas qu'il y ait faute ou négligence de la part du transporteur. À la différence du régime de responsabilité appliqué dans le secteur de l'aviation, aucune des conventions applicables relatives à la responsabilité à l'égard des passagers maritimes ne prévoit un régime de responsabilité de plein droit, c'est-à-dire sans présomption de faute de la part du transporteur, en cas de décès ou de lésions corporelles [18]. Souvent, cette différence entre les modes de transport est justifiée par référence aux différences de comportement des passagers à bord d'un bateau et à bord d'un avion. Alors qu'en avion, le passager est censé resté assis pendant la plus grande partie du voyage, à bord d'un bateau, et en particulier d'un bateau de croisière, les passagers se déplacent beaucoup plus, exercent diverses activités et ont davantage d'occasions de commettre des imprudences qui les rendent en partie responsables des dommages qu'ils peuvent subir. Se trouver comme passager à bord d'un bateau de croisière, c'est un peu comme dîner au restaurant, fréquenter une discothèque, aller chez le coiffeur, où suivre une cure dans une station thermale. Comme le régime de la responsabilité de plein droit ne s'applique à aucun prestataire de services de ce genre, on a jugé injuste d'y soumettre les entreprises assurant le transport de personnes par mer. À l'appui de cette thèse, on a fait valoir que dans 90 % des cas, les plaintes de passagers dans le secteur maritime sont des plaintes individuelles ou des plaintes émanant d'un petit nombre de passagers, alors que dans le secteur de l'aviation, lorsqu'il y a demande de dédommagement, cela concerne l'ensemble où la plupart des passagers d'un aéronef.

[18] L'article 3, paragraphe 3 de la convention d'Athènes, prévoit cependant qu'il y a présomption de faute de la part du transporteur si le dommage résulte d'un naufrage, d'un abordage, d'un échouement, d'une explosion ou d'un incendie, ou d'un défaut du navire.

Ce raisonnement ne tient cependant pas compte des accidents qui peuvent se produire sur des bateaux à passagers et qui ont leur origine dans des causes totalement indépendantes des passagers qui se trouvent à bord. Ces types d'accidents (naufrage, échouement, abordage, incendies etc.) sont tout à fait comparables aux accidents qui se produisent dans le secteur de l'aviation et devraient donc être réglementés d'une façon analogue. Pour cette raison, la Commission, tout comme le projet de texte actuel du nouveau protocole à la convention d'Athènes, estime qu'une distinction doit être établie entre deux catégories de plaintes. Les dommages provoqués par l'exploitation du bateau dans des conditions où la possibilité d'intervention des passagers est normalement très limitée (« accidents de navigation ») doivent être soumis au régime de la responsabilité de plein droit, alors que pour les lésions corporelles subies à bord à la suite d'autres types d'événements, un régime de responsabilité du fait de la négligence du transporteur pourrait suffire.

4.3.3. Limites de responsabilité suffisantes

La Commission accepte que la responsabilité de plein droit du transporteur soit plafonnée à des montants maximums, notamment parce que pour être efficace, ce régime doit être combiné à des exigences strictes en matière d'assurance. Ces montants doivent cependant être fixés à un niveau jugé suffisamment élevé, en particulier pour les dédommagements en cas de décès et de lésions corporelles.

Le fait qu'on est généralement insuffisamment informé sur le coût des accidents de bateaux à passagers ne facilite pas les choses pour déterminer une limite de responsabilité convenable. Généralement parlant, malgré une série d'accidents tragiques qui se sont produits dans les eaux européennes, il y a très peu de cas, en dehors de ceux qui ont déjà été réglés, qui font apparaître des lacunes manifestes dans le système de dédommagement des passagers transportés par mer. Cet état choses, cependant, pourrait résulter d'une certaine souplesse de la part des assurances sans démontrer pour autant que les plafonds actuels sont fixés à un niveau convenable. Aux yeux de la Commission, un bon système de dédommagement des passagers devrait moins dépendre d'une telle souplesse, même témoignée dans des cas de demandes d'indemnisation élevées, et devrait donc s'appuyer sur des plafonds correspondants ou supérieurs à ceux qui sont fixés dans des systèmes d'indemnisation comparables.

La responsabilité de plein droit des transporteurs aériens est limitée à environ 143 000 euros au niveau de l'Union européenne. L'application de ce montant devrait selon toute vraisemblance être étendue dans un proche avenir au niveau international par l'entrée en vigueur de la convention de Montréal. Dans le secteur maritime, le protocole de 1990 à la convention d'Athènes a élevé de façon importante le plafond jusqu'à 175 000 DTS (250 000 euros), ce qui correspond au plafond global fixé pour les bateaux à passagers dans le protocole de 1996 à la convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes. Bien qu'ils aient été transposés dans la législation de certains États membres, aucun de ces deux protocoles n'est entré en vigueur sur le plan international.

Aux yeux de la Commission, la limite fixée par le protocole de 1990 de la convention d'Athènes, corrigée de l'inflation [19], constitue le montant minimum acceptable pour un régime de responsabilité de plein droit pour les recours en cas de décès et de lésions corporelles. Ce montant a déjà été accepté par la communauté internationale dans le cadre des négociations relatives à des instruments antérieurs. Un tel montant présuppose cependant que la responsabilité globale par passager, y compris la responsabilité en cas de faute ou de négligence du transporteur, sera nettement plus élevée.

[19] En 1990, le montant de 175 000 DTS correspondait à une moyenne de 186 752, 7 écus (Eurostat/New Cronos). En ajustant ce montant d'après l'indice des prix à la consommation entre 1990 et 2003 (date estimée pour l'adoption du plafond proposé), qui est estimé par la Commission à 147,27 pour les 15 États membres de l'Union européenne, on arrive au chiffre de 265 000 euros. Autrement dit, en raison de la différence de valeur entre les DTS et l'écu/l'euro depuis 1990, le montant du plafond corrigé de l'inflation ne diffère que relativement peu de celui adopté en 1990.

4.3.4. Responsabilité civile étendue en cas de faute ou de négligence

Il est généralement accepté que le droit des transporteurs à limiter leur responsabilité ne s'applique pas en cas de faute grave. Actuellement, dans le cadre de la convention d'Athènes et de la convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes, le transporteur ne perd le droit de faire valoir sa limitation de responsabilité que lorsqu'il a agi «soit avec l'intention de provoquer ces dommages, soit témérairement et en sachant que ces dommages en résulteraient probablement». Il est clair que ces critères ne pourraient s'appliquer qu'à un nombre infime d'accidents impliquant des bateaux à passagers et que cette limitation de la responsabilité peut être considérée comme intangible dans la pratique. Aux yeux de la Commission, il s'agit là d'un défaut grave du régime actuel car une telle intangibilité pratique du droit à la responsabilité limitée revient à donner aux transporteurs et à leurs assureurs le droit de refuser d'indemniser les passagers au-dessus d'une certaine limite, quelque fondées que soient les plaintes et quelle que soit la cause de l'accident. En outre, une telle limitation intangible de la responsabilité n'incite généralement guère les transporteurs à veiller en premier lieu de prendre les mesures nécessaires pour éviter les accidents.

La Commission estime qu'en cas de décès ou de lésions corporelles d'un passager, que ce soit à la suite d'un incident de navigation ou non, la limite de responsabilité doit être nettement plus élevée que le montant proposé pour la partie couverte sous le régime de la responsabilité de plein droit décrit dans la section qui précède. S'il faut malgré tout fixer une limite pour la responsabilité en cas de décès ou de lésions corporelles, cette limite doit être suffisamment élevée pour couvrir entièrement les préjudices prévisibles. Cela correspondrait mieux aux principes normaux du droit de la responsabilité civile et s'accorderait avec le régime applicable dans le secteur de l'aviation civile et avec les idées de la Commission concernant le régime de responsabilité en cas de pollution par les hydrocarbures [20]. Pour assurer une plus grande concordance avec le régime applicable dans le secteur de l'aviation, il convient de faire une distinction entre les incidents de navigation et les autres incidents pour ce qui est de la base de responsabilité. Dans le cas des incidents de navigation, il est raisonnable de présumer une faute ou une négligence de la part du transporteur. Autrement dit, tout comme dans la convention de Montréal, le transporteur doit être tenu responsable des dommages subis en conséquence du décès ou de lésions corporelles d'un passager, à moins qu'il puisse démontrer que l'incident s'est produit sans faute ou négligence de sa part.

[20] Les idées de la Commission sur un régime international de responsabilité et d'indemnisation en cas de pollution sont exposées dans le document COM(2000)802 final du 6 décembre 2000.

4.3.5. Assurance obligatoire

Aucune des conventions internationales applicables en matière de responsabilité à l'égard des passagers n'oblige les transporteurs à être convenablement assurés. L'inexistence de toute clause obligeant les transporteurs d'être assurés semble inimaginable par rapport aux risques qu'implique le transport de centaines de milliers de passagers à bord d'un navire. Même s'il est vrai que la plupart des bateaux à passagers sont financièrement couverts, habituellement par une inscription dans un club de protection mutuelle et d'indemnisation, l'absence de toute exigence formelle en matière d'assurance n'est pas justifiée. Des exigences obligatoires en matière d'assurance doivent donc faire partie intégrante de tout régime de responsabilité civile à l'égard des passagers. Aux fins d'assurer une égalité de traitement entre les transporteurs, les exigences en matière d'assurance doivent s'appliquer à tous les transporteurs assurant un service à destination ou au départ d'un port de l'Union européenne, quel que soit le pavillon du bateau. En ce qui concerne le montant, la couverture doit être assurée jusqu'à la limité maximale fixée par passager dans le régime de responsabilité de plein droit plus un montant raisonnable au-delà de cette limite, le tout multiplié par le nombre maximum de personnes à bord.

4.3.6. Action directe

La possibilité d'introduire directement une demande d'indemnisation auprès de l'assureur revêt une importance essentielle dans le domaine des transports maritimes, étant donné que le transporteur peut quelquefois être difficile à identifier et/ou qu'il peut être dans l'impossibilité de remplir complètement ses obligations financières. Aussi convient-il d'instaurer un droit d'intenter directement une action à l'encontre de l'assureur dans tout régime de responsabilité à l'égard des personnes transportées par mer si l'on veut que ce régime serve vraiment aux fins pour lesquelles il est conçu. Il faut donc inclure une telle disposition dans le futur régime de responsabilité des entreprises assurant le transport de personnes par mer. En ce qui concerne l'aspect économique de ce droit de recours direct, sa limite devrait être égale à la totalité du montant par personne couvert par l'assurance obligatoire.

4.3.7. Transports à l'échelle nationale

Le régime de responsabilité doit s'appliquer à tous les transports effectués dans la Communauté, y compris ceux qui sont effectués à l'intérieur d'un seul État membre. Le régime de la convention d'Athènes s'applique uniquement aux voyages internationaux. Un certain nombre d'États membres ont cependant décidé d'étendre son application également aux transports intérieurs. Dans l'esprit de la législation communautaire en vigueur pour les bateaux à passagers, qui veut que le niveau de protection des passagers ne doit pas dépendre du fait que le service est assuré entre deux États membres ou non, le régime de responsabilité doit être étendu à tous les transports par bateau, internationaux ou non.

4.4. Perspectives

Un régime communautaire de responsabilité à l'égard des passagers transportés par mer répondant à tous les critères décrits ci-dessus répondrait aux besoins actuels des passagers de transbordeurs ou de bateaux de croisière et instaurerait un régime de responsabilité civile uniforme à l'intérieur des États membres. Un tel régime engloberait somme toute bon nombre des caractéristiques essentielles du régime de responsabilité appliqué dans le secteur de l'aviation, mais offrirait des avantages supplémentaires aux passagers en ce sens que les limites de la responsabilité de plein droit seraient plus élevées et que les exigences en matière d'assurance seraient beaucoup plus détaillées. Un aspect important résiderait dans le fait que les exigences en matière d'assurance s'appliqueraient à tous les transporteurs, quel que soit le pavillon où l'immatriculation du bateau opérant au départ ou à destination des ports communautaires. La Commission estime qu'un tel régime de responsabilité civile des entreprises assurant le transport de personnes par mer devrait être mis en place dans la Communauté le plus tôt possible.

La préparation d'une proposition d'un régime de responsabilité civile à l'égard des passagers transportés par mer applicable dans l'ensemble de l'Union européenne coïncide avec l'élaboration d'un nouveau protocole à la convention d'Athènes, dont l'adoption est prévue à la fin de 2002. Un projet de protocole a été adopté par la commission juridique de l'OMI lors de sa 83e session, qui s'est tenue du 8 au 12 octobre 2001, et sera transmis pour adoption à une conférence diplomatique prévue pour octobre - novembre 2002. Le projet de protocole introduit, entre autres, des exigences en matière d'assurance obligatoire pour les entreprises assurant le transport de passagers et un régime de responsabilité de plein droit lié à des droits d'intenter une action directe. Il prévoit également de relever considérablement les limites de responsabilité en cas de décès ou de lésions corporelles de passagers résultant d'incidents de navigation. Il permet aussi aux États qui sont partie à la convention d'appliquer des limites de responsabilité plus élevées en cas de décès ou de lésions corporelles de passagers résultant de la négligence du transporteur (alors que les incidents de navigation feraient l'objet d'un renversement de la charge de la preuve au bénéfice des plaignants). En ce qui concerne l'application des dispositions du protocole aux transports intérieurs, qui n'est pas directement prévue dans le texte, il semble que le régime international n'empêcherait pas les parties contractantes d'adopter de telles mesures complémentaires.

Somme toute, il semble probable que le nouveau protocole répondra largement aux attentes exprimées ci-dessus pour autant que les limites de responsabilité soient suffisamment élevées. Il importe de noter que même si la limite globale de responsabilité pour des demandes d'indemnisation en cas de décès ou de lésions corporelles n'était pas suffisamment élevée, le protocole tel qu'il est proposé permettrait quand même aux parties contractantes d'appliquer des limites plus élevées, voire de ne pas en appliquer du tout. Afin de promouvoir une large adhésion au régime de responsabilité civile à l'égard des passagers, la Commission estime que les États membres et la Communauté dans son ensemble devraient faire des efforts pour que le nouveau protocole à la convention d'Athènes soit adopté est mis en vigueur sur une large échelle le plus tôt possible [21].

[21] Pour que le nouveau protocole d'Athènes entre en vigueur, il faut qu'un certain nombre d'États déclarent qu'ils consentent de s'y soumettre. Le nombre d'États dont le consentement est nécessaire pour que le protocole entre en vigueur n'est pas encore établi, mais dans le cas de la convention d'Athènes ce nombre était fixé à 10.

Le nouveau protocole à la convention d'Athènes semble fait pour permettre à la Communauté d'y adhérer en tant que telle. L'adhésion de la Communauté au nouveau protocole à côté de ces États membres est nécessaire en raison de la compétence communautaire exclusive sur certaines matières régies par le protocole [22], introduite par l'adoption du règlement (CE) n° 44/2001 du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale [23].

[22] Les articles 10 et 11 du projet de protocole, qui remplacent ou modifient les articles 17 et 17 bis de la convention d'Athènes, ont trait à la compétence judiciaire, à la reconnaissance et à l'exécution des jugements rendus conformément au protocole. Ces dispositions sont directement liées à celles du règlement (CE) n° 44/2001.

[23] JO L 12 du 16.1.2001, p. 1.

Il n'est pas encore certain quelle forme prendra la proposition de la Commission visant à instaurer un régime de responsabilité civile répondant aux caractéristiques indiquées ci-dessus à l'égard des passagers. Cela dépendra de l'issue de la conférence diplomatique sur le protocole d'Athènes. Dans l'idéal, le régime communautaire pourrait être appliqué à l'intérieur du régime mondial et faire ainsi partie d'un cadre réglementaire harmonisé à une échelle internationale plus vaste. Une solution internationale présenterait un certain nombre d'avantages, entre autres d'un point de vue pratique et sur le plan de la procédure, puisque par leur nature, les demandes d'indemnisation des passagers sont susceptibles d'entraîner des litiges impliquant un grand nombre de parties et plusieurs systèmes juridiques nationaux différents. Mais, en même temps, la Commission estime que, dans cette matière, une solution satisfaisante sur le plan régional doit être préférée à une solution internationale non satisfaisante. Si à l'issue de la conférence diplomatique pour l'adoption du protocole d'Athènes les résultats devaient présenter des lacunes fondamentales en ce qui concerne les éléments essentiels décrits dans la présente section, ou s'il devait y avoir d'autre empêchement à leur mise en oeuvre, la Commission proposerait l'adoption d'un régime communautaire contenant les éléments nécessaires. Eu égard à l'importance de la matière visée par la réglementation, et à la nécessité de garantir une indemnisation convenable en cas de décès ou de lésions corporelles de passagers, la Commission estime que l'adoption d'un régime à l'échelle communautaire dans ce domaine serait une mesure justifiée et nécessaire au cas où l'accord international ne réussissait pas à fournir les garanties nécessaires.