Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant le cadre pour la réalisation du ciel unique européen",

(COM(2001) 123 final - 2001/0060 COD)

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen",

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien dans le ciel unique européen", et

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'interopérabilité du réseau de gestion du trafic aérien"

(COM(2001) 564 final - 2001/0235 COD - 2001/0236 COD - 2001/0237 COD)

(2002/C 241/04)

Le 15 novembre 2001, conformément à l'article 80, paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 juin 2002 (rapporteur: M. Tosh).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 119 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Une intervention de la Communauté s'impose pour créer l'environnement dans lequel le trafic aérien deviendra plus régulier et plus ponctuel, tout en préservant un niveau élevé de sécurité. Cela concerne tous les mouvements de trafic aérien, tant civils que militaires et devrait apporter des avantages sur le plan environnemental et social à la Communauté. Les propositions concernent tous les mouvements de trafic aérien soumis à un contrôle civil, y compris les mouvements militaires. Le programme d'action a pour objet de voir ces propositions déboucher sur la création d'un espace unique et intégré ou encore un ciel unique. Il est estimé que la réforme de la gestion de toutes les composantes qui contribuent, de manière intégrée, à l'usage de l'espace aérien, doit être au centre de toute action visant l'amélioration de l'efficacité du système.

1.2. D'un point de vue conceptuel, ces propositions visent pour la première fois à mettre en place un cadre réglementaire unique de l'espace aérien - et non de l'aviation -. L'espace aérien a jusqu'ici fait l'objet de plusieurs ensembles distincts de règles, mais sur les principes fondamentaux desquelles les nouvelles propositions s'alignent toutefois, par exemple en matière de sécurité. Les propositions de ciel unique pour l'espace aérien sont distinctes des propositions de ciel ouvert, relatives, de manière plus large, à l'ensemble des services de transport aérien fournis par les compagnies aériennes.

1.3. La communication introduit trois propositions de règlement établissant les critères généraux de mise en place du régime de gestion au 31 décembre 2004.

1.4. Le groupe à haut niveau a invité tous les milieux industriels concernés à apporter des contributions en vue du rapport sur le ciel unique européen, qui a été soumis à la Commission en novembre 2000. Le rapport contenait une analyse des éléments suivants:

- réglementation;

- institutions;

- technologie;

- ressources humaines.

1.5. Le programme d'action pour la création du ciel unique européen se compose donc des propositions qui établissent le cadre de réalisation de celui-ci(1) et de trois propositions de règlement présentées dans le COM(2001) 564 final:

- fourniture de services de navigation aérienne 2001/0235 (COD),

- organisation et utilisation de l'espace aérien 2001/0236 (COD),

- interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien 2001/0237 (COD).

Ces trois propositions portent respectivement sur les organisations qui fournissent des services de contrôle du trafic aérien, sur la réglementation concernant ces services et l'organisation de l'espace aérien et sur les exigences techniques devant permettre l'interopérabilité en termes d'équipement et de personnel.

1.6. La méthode la plus productive pour l'avis du CESE consiste à considérer conjointement les différents documents et à structurer la réaction du Comité de manière thématique, comme suit.

2. Contexte

2.1. Le rapport du Groupe à Haut Niveau consiste en un exercice rationnel d'évaluation. Celui-ci a débouché sur la série suivante d'aspects pertinents et sur une analyse de leurs conséquences:

>TABLE>

2.1.1. Le rapport expose clairement les bénéfices attendus de l'adoption des règlements relatifs au "ciel unique", mais ne comporte aucune analyse quantitative des coûts-bénéfices ou des impacts opérationnels des initiatives proposées. Le rapport de la commission d'examen des performances fournit néanmoins des éléments de preuves quantifiés attestant des problèmes inhérents à l'approche actuelle. Le but recherché n'est étayé ni par une évaluation quantitative ni par une évaluation qualitative.

2.2. Observations générales

2.2.1. Les propositions à l'examen revêtent une importance significative pour la Communauté, vu que l'espace aérien est une ressource commune d'intérêt général pour tous. Encourager la sécurité et l'efficacité des transports aériens revêt une importance économique particulière pour l'Europe. Le CESE comprend et soutient l'axe essentiel de cette initiative, mais le sujet est complexe et recouvre plusieurs tendances qui régissent le trafic aérien. Dès lors, des mesures et des objectifs quantifiés sont nécessaires si l'on veut qu'un espace aérien communautaire sans solution de continuité atteigne effectivement ses buts déclarés. Les priorités, les objectifs et les résultats escomptés devraient être énoncés avec davantage de précision. En particulier, la sécurité doit rester une des premières priorités.

2.2.2. La Commission compte beaucoup sur la suppression de la fragmentation pour soutenir les propositions. Ses propositions actuelles reposent également dans une large mesure sur l'élimination des goulets d'étranglement et l'amélioration des processus et des procédures présidant au dessin, à la gestion et à la régulation de l'espace aérien. La suppression de la fragmentation n'est pas une fin en soi et des objectifs quantitatifs clairs doivent être établis. En particulier, la capacité du système doit être à même de faire face à la croissance projetée de la demande de transports aériens, qui s'élève à près de 5 % par an.

2.2.3. Si le CESE reconnaît que la gestion conjointe de l'espace aérien dans le cadre de frontières non nationales ne présume pas de la souveraineté, car de tels exemples existent déjà, reste la difficulté de définir les "blocs" régionaux fonctionnels où des pressions commerciales pourraient entraver leur mise en oeuvre.

Il importera par exemple de garantir que la reconfiguration de l'architecture de l'espace aérien supérieur contribue à l'amélioration du dessin des secteurs et des résultats en matière de routage et aboutisse à une capacité et une efficacité accrues. L'intérêt pour l'industrie aérienne et le public de voyageurs reste à clarifier. Eurocontrol a estimé que le bénéfice de l'optimisation des routes pourrait ne s'élever qu'à 5 % des coûts d'exploitation. Nous invitons instamment la Commission à quantifier et à fixer des objectifs dans l'intérêt de l'efficacité de ses propositions.

2.2.4. Il faut clarifier les causes précises des problèmes. Par exemple, les problèmes de la régularité, des retards et de la sécurité des services de transport aérien résultent-ils d'une utilisation non coordonnée de l'espace aérien? La congestion, qui aurait selon la Commission revêtu "une ampleur catastrophique" en 1999, survient également dans l'espace aérien inférieur et peut se manifester le plus visiblement dans les aéroports. Par ailleurs, 1999 était une année exceptionnelle, du fait de la situation militaire dans les Balkans. Aussi, les incidents de sécurité ne sont-ils pas extrêmement rares dans l'espace aérien supérieur, et ne se peut-il que la coordination des routes via une intégration complète de tous les usagers soit la seule manière de garantir que les consommateurs puissent tirer profit de ces interventions? Bien que le retard moyen par mouvement lié à la gestion du trafic aérien (ATFM) ne soit que de 3 minutes et quart en 2001 (source: Service central d'analyse des retards), le retard moyen ATFM par mouvement retardé était de 20 minutes approximativement. La proportion de vols retardés pour des raisons ATFM était de 15,7 % en 2001, contre plus de 20 % en 1999. Tous ces retards ne sont pas tous imputables à un encombrement de l'espace aérien supérieur, certains d'entre eux découlant des restrictions imposées en raison de contraintes liées à la capacité des aéroports ou encore de contraintes météorologiques. Cependant, il est probable qu'une coordination de l'espace aérien européen central, fortement encombré, offrira des avantages très sensibles.

2.2.5. Le CESE est également préoccupé par l'imprécision de la proposition concernant le mode de fonctionnement du Comité du ciel unique. Tout en souscrivant au fait qu'il soit composé d'experts nationaux, les modalités selon lesquelles il consultera les experts de l'industrie et recueillera leurs conseils restent imprécises. Si l'on veut remédier aux carences du secteur en termes de ressources humaines et de technologie, il est essentiel que ce Comité dispose de l'expertise nécessaire dans ce secteur et établisse des procédures pour bénéficier des contributions de l'industrie.

2.3. Réglementation

2.3.1. La séparation des pouvoirs avec la création d'un régulateur européen indépendant, financièrement indépendant et dont les responsabilités sont clairement délimitées et définies, est, comme pour d'autres secteurs, une approche valable. Le cadre réglementaire doit être simple et précis et se concentrer sur les questions clés. Le CESE estime très important de garantir que la réglementation ne soit pas trop prescriptive et qu'elle veille à maintenir un environnement dans lequel les fournisseurs peuvent opérer de manière efficace et concurrentielle.

2.3.2. Il importera de garantir que le régulateur dispose d'un système d'information de qualité élevée pour surveiller le fonctionnement du système. La qualité des formats de dessin et des canaux d'approvisionnement de ce système sera cruciale pour l'efficacité et la crédibilité de l'harmonisation recherchée.

2.4. Institutions

2.4.1. Afin d'étayer la viabilité du cadre institutionnel proposé, peut-être eût-il été bon de mettre davantage l'accent sur ses effets en termes d'efficacité et de cohérence du processus décisionnel. Le passage à l'octroi de pouvoirs législatifs décisionnels à Eurocontrol(2) est un énorme pas en avant.

2.4.2. Outre l'importance de garantir un cadre clair permettant au Comité du ciel unique de consulter l'industrie et de tirer parti de ses conseils, il est nécessaire de clarifier le rôle et les objectifs distincts du Comité de dialogue sectoriel et les modalités de sa consultation. Le CESE entend souligner l'importance d'une consultation à part entière sur la mise en oeuvre de ces mesures pour garantir qu'elles soient adéquates, efficaces et effectives. En l'état, le cadre de consultation n'est pas défini comme il sied.

2.4.3. Les éléments de coopération seraient indubitablement positifs en termes de:

- sécurité et efficacité;

- optimalisation et intégration des ressources;

- systématisation des paiements;

- solutions novatrices dotées d'une valeur accrue sur le plan de la commercialisation.

2.4.4. La boucle décisionnelle devrait englober toutes les parties concernées par la gestion du trafic aérien, non seulement l'ATC mais aussi les organismes qui fournissent des services tels que les bulletins du temps, des services au sol dans les aéroports ou encore des équipements. Il serait très utile que la valeur ajoutée d'une consolidation si étendue soit estimée et mesurée en pratique, la non-réalisation des avantages prévus devant entraîner des pénalités claires.

2.4.5. Un ciel unique nécessitant une coordination des activités ne saurait être aussi efficace que celui contrôlé par une seule entité. Néanmoins, il aurait été intéressant de disposer d'une comparaison avec la pratique suivie en Amérique du Nord, où existe une entité aérienne fédérale "communautaire" comparable à la nôtre, et d'une évaluation de sa contribution à la régularité, à la sécurité et à la ponctualité des vols. La Commission de l'analyse des résultats a indiqué que le système nord-américain peut avoir une productivité de 50 % supérieure et une efficacité en termes de coûts de 50 % supérieure également. Malgré les différences, le système des États-Unis est susceptible de constituer une valeur de référence pour une évaluation comparative.

2.4.6. Le régime d'accréditation uniforme du réseau d'organisations chargées de procéder à une inspection et une surveillance efficaces des services de navigation aérienne sera fondamental pour garantir l'intégrité de la création de ce ciel unique sans solution de continuité tout en assurant, simultanément et en toute transparence, la protection de l'intérêt public.

2.4.7. En outre, il y a beaucoup à apprendre des cadres réglementaires créés dans d'autres secteurs d'intérêt général.

2.5. Technologie

2.5.1. La masse critique et l'accent placé sur la technologie communautaire ont une très forte résonance et devraient être la raison principale justifiant ces propositions. Il apparaît clairement que les fournisseurs d'équipement conçu et produit dans la Communauté verront leur position renforcée sur le marché international. Il importe donc de parvenir d'urgence à un accord global sur les principes. Grâce à ces progrès, la coopération en matière de normalisation à l'échelle mondiale bénéficiera en termes de reconnaissance et de coûts-bénéfices aux fournisseurs européens qui, par exemple, jouissent déjà d'un statut de leader pour les équipements au sol, ces bénéfices se renouvelant de manière continue à mesure de la sortie sur le marché des améliorations techniques.

2.5.2. L'intérêt de ces propositions d'investissement européen dans Galileo devrait être souligné et toute opportunité devrait être étendue à toutes les composantes du secteur des prestataires ATM pour maximiser leur impact.

2.6. Ressources humaines

2.6.1. L'interopérabilité escomptée du personnel est mise en exergue, mais les indications sur la manière d'y parvenir dans la pratique nécessitent plus d'élaboration et le développement d'études de cas. L'amalgame entre personnel civil et militaire créera des dilemmes sans précédent en termes de procédures opérationnelles, voire en termes de rémunérations. Cependant, l'identification et le partage des meilleures pratiques et de la formation seront l'élément clé.

2.6.2. Clairement, le message est que la disponibilité de personnel qualifié est un facteur clé de limitation du développement de l'espace aérien. Cela devrait entraîner un soutien financier adéquat de l'UE aux États membres pour le développement des compétences et de l'expertise voulues, dont l'importance devrait être égale à celle de projets technologiques tels que ceux relatifs à Galileo. La reconnaissance et le développement des compétences en relations interpersonnelles, des compétences linguistiques et des compétences opérationnelles de pointe devraient faire partie intégrante des propositions.

3. Conclusions

3.1. L'hypothèse de départ dans la proposition 2001/0060 (COD) est qu'un ciel unique est impératif pour que les services de transport aérien puissent fonctionner de manière sûre et régulière, compte tenu de leur impact sur les biens et sur la mobilité. L'adoption du concept "gate to gate" (porte à porte) renforcerait l'adoption et la compréhension.

3.2. Cependant, les propositions en elles-mêmes ne peuvent résoudre la pression de la demande sur les principales plates-formes. Le CESE estime que d'autres mesures visant à développer des capacités supplémentaires de pistes et d'autres infrastructures au sol, tout en minimisant l'impact sur l'environnement local, sont essentielles si l'on entend optimiser la capacité de l'espace aérien.

3.3. Le principe selon lequel la sécurité est l'élément qui surpasse en importance tous les autres aspects de ces propositions devrait être sanctionné dans chacun de leurs éléments. À cette fin, il est attendu que des normes seront établies et feront l'objet d'une mise à jour permanente, afin de déterminer les exigences financières qui s'imposent, et non l'inverse, à savoir une fixation a priori d'un niveau "abordable" de financement.

3.4. Le cadre dans lequel s'inscrivent les données des rapports sur les incidents doit être conçu de façon à favoriser l'élimination des incidents et à éviter un processus d'attribution des fautes.

3.5. Une mesure du rapport coût-efficacité de ces propositions fait défaut. Il serait raisonnable de s'attendre à ce qu'un cadre d'évaluation de ce genre ait été développé et publié pour valider les propositions. Par exemple, la quantification de la "régularité", de la "sécurité de l'espace aérien" et de la "congestion"; d'abord dans une perspective historique, et ensuite du point de vue des résultats attendus de la mise en oeuvre des mesures envisagées, serait établie comme bonne pratique après un traitement approprié. Il serait légitime de penser que les fiches financières législatives nécessitent la même analyse coûts-bénéfices.

3.6. L'hypothèse selon laquelle le routage du trafic en ligne droite est préférable pourrait être mieux libellée afin de souligner qu'une route est jugée la meilleure en termes économiques compte tenu des conditions existantes en termes atmosphériques, météorologiques et de trafic.

3.7. Le secteur connaîtra des développements considérables en termes d'investissements et de technologies. Il importera que la Communauté assure la disponibilité d'instruments adéquats pour l'apport initial d'investissements en R& D, afin de garantir la création et la préservation de centres d'excellence.

3.8. Le régime tarifaire applicable aux utilisateurs de l'espace aérien doit être transparent afin de s'assurer que les bonnes mesures incitatives sont prises pour faire correspondre les investissements aux besoins des utilisateurs. Il est important que le cadre proposé fournisse les mesures d'incitation qui conviennent pour les investissements dans les nouvelles technologies et dans le renforcement des capacités. Le CESE souhaiterait voir démontrer que le régime tarifaire applicable aux utilisateurs de l'espace aérien est compatible avec le régime des coûts d'autres modes de transport, et que les coûts externes internalisés sont clairement identifiés. Cette identification des coûts servirait à encourager les efforts de l'industrie visant à réduire les dommages environnementaux. Le système de tarification devrait être fondé sur la transparence des coûts et des tarifs.

3.9. Le regroupement des utilisateurs civils et militaires de l'espace aérien dans les propositions à l'examen est tout à fait logique, vu qu'il clarifie la répartition des droits. Une préoccupation subsiste quant à une éventuelle utilisation non-effective des vastes zones de l'espace aérien réservées à l'usage militaire, et il faut envisager de libérer davantage d'espace à des fins civiles. Les perspectives d'une utilisation plus rationnelle de cet espace aérien seront toutefois mises à mal, compte tenu des considérations de sécurité qui entourent les mouvements de trafic militaires. La résolution de différends liés à ces questions devrait advenir in camera.

3.10. L'intégrité de la fonction de l'instance de réglementation consistant à faire respecter strictement les normes est sacro-sainte. Le CESE prend acte de la perception que la libéralisation de la fourniture de services, source de concurrence et de prérogatives commerciales, peut avoir des résultats contrastés. La qualité des services fournis et les intérêts des utilisateurs ne doivent pas pâtir de la transition, pas plus que celle-ci ne doit engendrer de sous-investissements, à la différence de ce qui est advenu pour les infrastructures ferroviaires du Royaume-Uni. L'impact des investissements dans l'ATM se fera sentir dans l'ensemble de la chaîne de l'offre. Les bénéfices pourraient entre autres inclure:

- une réduction des délais d'utilisation des unités d'espace aérien;

- une réduction de l'amortissement et de la consommation de carburants du fait du raccourcissement des voyages;

- une amélioration de la prise en charge des passagers dans les aéroports et une amélioration des capacités à mesure de la diminution de l'encombrement.

- un impact positif sur l'environnement;

3.11. L'instance réglementaire européenne doit garantir que le régime de paiement reconnaisse et récompense l'impact des investisseurs, quel que soit l'endroit où il se produise dans la chaîne. La réglementation doit être claire afin de garantir que l'investissement soit rémunéré et que l'investisseur, public ou privé, bénéficie du rendement qui s'impose.

3.12. Vu que d'ici peu, les 450 aéroports européens accueilleront un milliard de passagers par an, les avantages pour les consommateurs en termes de coûts, de durée des voyages, de ponctualité et d'environnement devraient être clairement précisés pour accroître la légitimité des propositions.

3.13. Le délai d'introduction de ce nouveau régime est court à tous les points de vue. Il est important d'en fixer un qui soit approprié. En résumé, le CESE souscrit aux principes des propositions faites par la Commission, mais estime que nombre de détails doivent être peaufinés, en particulier s'agissant du fonctionnement précis du nouveau cadre, des modalités de consultation et de la fixation et de la surveillance des objectifs.

Bruxelles, le 17 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 123 final

(2) Eurocontrol compte actuellement 31 États membres et a pour objectif premier l'édification d'un système paneuropéen homogène de gestion de la circulation aérienne (ATM). Eurocontrol élabore, coordonne et planifie la mise en oeuvre de stratégies de gestion de la circulation aérienne à court et long termes, à l'échelle paneuropéenne, ainsi que les plans d'action qui en découlent, cet effort collectif s'inscrivant dans une démarche qui mobilise à la fois les instances nationales de réglementation, les prestataires de services de navigation aérienne, les usagers des espaces aériens civil et militaire, le secteur industriel et d'autres institutions européennes.