COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil, modifiant la directive 91/308/CEE, du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux

1. Contexte

Le 14 juillet 1999, la Commission a adopté une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil [1], modifiant la directive 91/308/CEE, du 10 juin 1991, relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux [2].

[1] COM(1999)352 final, JO C 177 du 27.6.2000.

[2] JO L 166 du 28.6.1991, p. 77.

La proposition de la Commission a été transmise au Parlement européen et au Conseil, le 20 juillet 1999.

Le Parlement européen a rendu son avis en première lecture le 5 juillet 2000 [3].

[3] A5-0175/2000.

Le 29 septembre 2000, le Conseil est parvenu à un accord politique, et le 30 novembre 2000, a unanimement adopté une position commune, objet de la présente communication.

Le Comité économique et social a rendu son avis le 26 janvier 2000 [4].

[4] CES 89/2000.

2. Origine et objectifs de la proposition de la Commission

La proposition de la Commission répondait au désir, exprimé par le Parlement européen et le Conseil, de voir procéder à une mise à jour de la directive de 1991 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, ainsi qu'à une extension de son champ d'application.

La Commission a ainsi suggéré d'élargir l'interdiction du blanchiment de capitaux. De fait, la directive de 1991 imposait uniquement l'obligation, pour les États membres, d'interdire le blanchiment des produits du trafic de stupéfiants, tout en les encourageant, cependant, à combattre le blanchiment de produits d'un plus large éventail d'activités sous-jacentes (ou principales). La proposition de la Commission visait à rendre cette directive conforme à une tendance internationale de plus en plus marquée, qui veut que les infractions principales fassent l'objet d'une couverture plus extensive.

Avant toute chose, la Commission prévoyait d'étendre les obligations imposées par la directive de 1991 (en ce qui concerne, en particulier, l'identification des clients et la déclaration des transactions suspectes) à un certain nombre d'activités et professions non financières vulnérables, notamment les professions juridiques et comptables.

Sa proposition ménageait également un rôle à l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF) en matière de coopération et d'échange d'informations avec les autorités nationales chargées de la lutte anti-blanchiment, pour les affaires touchant aux intérêts financiers de la Communauté.

Par ailleurs, la Commission envisageait l'ajout de lignes directrices pour le cas, de plus en plus fréquent, où il n'y a pas de contact direct entre l'institution financière et son client.

Enfin, sa proposition soumettait la directive de 1991 à un certain nombre d'ajustements techniques.

3. Observations sur la position commune

(a) Généralités

L'importance politique du dossier a été reconnue par le Conseil européen, qui a demandé, lors de sa réunion à Tampere au mois d'octobre 1999, que la proposition de la Commission soit adoptée "le plus rapidement possible".

Les Présidences finlandaise, portugaise et, dernièrement, française en ont fait une question prioritaire.

Le Parlement européen a ajusté en conséquence le rythme de ses travaux, pour voir s'il serait possible d'adopter la proposition sur la base d'une lecture unique.

Tel n'a pas été le cas, essentiellement en raison de débats au sein du groupe de travail du Conseil. Deux grands problèmes restaient, en effet, à résoudre, à savoir l'étendue des infractions principales devant former la base de l'interdiction du blanchiment et les garanties à introduire au niveau des relations qu'entretiennent les membres des professions juridiques avec leurs clients, de manière à protéger le rôle qui leur est traditionnellement dévolu.

Ces questions ont été tranchées lors de la réunion du Conseil ECOFIN, le 29 septembre dernier. La Commission considère que les solutions retenues et inscrites, depuis lors, dans la position commune du Conseil, du 30 novembre 2000, sont généralement conformes à la philosophie de sa proposition, tiennent compte des principales préoccupations du Parlement européen et constituent une avancée majeure dans les efforts entrepris par l'Union européenne pour combattre le blanchiment de capitaux.

(b) Observations spécifiques, afférentes aux diverses dispositions

La définition des termes "établissement de crédit", à l'article premier, point (A), et "institution financière", à l'article premier, point (B), a été modifiée pour tenir compte de l'adoption, le 20 mars 2000, de la directive bancaire codifiée (directive 2000/12/CE [5]). Cette modification répondait au voeu exprimé par le Parlement dans son amendement n° 9. Le Parlement demandait aussi, dans ce même amendement, une référence spécifique à la directive sur la monnaie électronique (directive 2000/46/CE [6]). En fait, une telle référence aurait été superflue, dans la mesure où la directive 2000/28/CE [7] a modifié la définition du terme "établissement de crédit" dans la directive 2000/12/CE. Ainsi, il est clairement établi que ce concept inclut désormais les institutions de monnaie électronique. L'intention de l'amendement déposé par le Parlement est donc pleinement respectée.

[5] JO L 126 du 26.5.2000, p. 1.

[6] JO L 275 du 27.10.2000, p. 39.

[7] JO L 275 du 27.10.2000, p. 37.

La position commune du Conseil étend également la définition du terme "institution financière" à tout "organisme de placement collectif qui commercialise ses parts ou ses actions". Cette définition inclut et va même au-delà de ce qu'avait demandé le Parlement dans son amendement n° 10. Du point de vue de la Commission, toute référence circonscrite au champ d'application de la directive 85/611/CEE [8] aurait été trop restrictive.

[8] JO L 375 du 31.12.1985, p. 3.

Les points (C), (D) et (F) de l'article premier, que la Commission, dans sa proposition, avait repris littéralement de la directive de 1991, demeurent inchangés.

À l'article premier, point (E), l' "activité criminelle" est définie plus largement que dans la proposition initiale de la Commission: est désormais désigné comme telle "tout type de participation criminelle à une infraction grave" - le concept d' "infraction grave" étant explicité par cinq tirets.

Au premier tiret, la référence au trafic illicite de stupéfiants couvert par la Convention de Vienne reste la même (à l'exception de changements rédactionnels mineurs) que dans la proposition de la Commission.

Au second tiret, la notion imprécise de "criminalité organisée" contenue dans la proposition de la Commission a été remplacée par celle d' "activités d'organisations criminelles", telles que définies par l'action commune 98/733/JAI, du 21 décembre 1998 [9], qui relève du troisième pilier. Ce changement est conforme à l'esprit des amendements n° 4 et 12 du Parlement, qui soulignaient la nécessité d'utiliser une définition appropriée.

[9] JO L 351 du 29.12.1998, p. 1.

Par ailleurs, la référence, dans la proposition de la Commission, à "la fraude, la corruption ou toute autre activité illicite portant atteinte, ou susceptible de porter atteinte, aux intérêts financiers des Communautés européennes" a été réorganisée dans la position commune. Ainsi, son article premier, point (E), troisième tiret, précise la notion de fraude communautaire, qui doit au moins constituer une infraction grave. Cette mention est conforme au souhait exprimé par le Parlement dans son amendement n °13, qui visait à obtenir cette référence aux infractions graves via un autre canal (plus précisément, à l'article premier, point (e), du second protocole de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes). La référence à "toute autre activité illégale", critiquée pour son imprécision, a été abandonnée, et la corruption est désormais couverte sur une base générale, par un quatrième tiret distinct. Cette couverture est donc plus large que celle prévue par l'amendement n° 13 susmentionné. La Commission retient cependant comme objectif que les infractions principales qui devraient être à la base de l'interdiction de blanchiment devraient couvrir toutes les activités criminelles qui tombent sous l'article 280 du Traité.

Enfin, un cinquième tiret relatif aux infractions générant des produits substantiels et passibles d'une peine d'emprisonnement sévère a été ajouté. La définition exacte de "substantiels" et de "sévère" est laissée à l'appréciation de chaque État membre. Cette solution est le fruit d'un compromis obtenu au Conseil entre, d'une part, les États membres désireux d'asseoir l'interdiction du blanchiment de capitaux sur le concept d' "infraction grave" tel que défini dans l'action commune 98/699/JAI, du 3 décembre 1998 [10], et d'autre part, ceux qui estiment qu'une telle définition risque de se révéler trop large. Avec ce compromis, les États membres conservent une certaine marge de manoeuvre pour une période transitoire, mais cette latitude est assortie de l'obligation de s'accorder à l'unanimité, dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de la nouvelle directive, pour aligner le contenu du cinquième tiret sur la définition des infractions graves inscrite dans l'action commune du 3 décembre 1998. A cette fin, la Commission présentera une proposition en vue d'une nouvelle mise à jour de la directive.

[10] JO L 333 du 9.12.1998, p. 1.

Étant donné la difficulté, pour le Conseil, de parvenir à un consensus sur la question importante des infractions principales - difficulté liée, en partie, à des différences structurelles entre codes pénaux nationaux -, la Commission considère que la solution retenue dans la position commune constitue un bon compromis. Celui-ci permettra de conduire la lutte contre le blanchiment de capitaux sur un large front, en accord avec la politique menée par le GAFI (groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux) et le Conseil de l'Europe, tout en concédant, à court terme, plus de flexibilité aux États membres. Cependant, dans le cadre de l'obligation qui lui incombe selon l'article 17 de la directive 91/308/CEE, la Commission contrôlera si la mise en oeuvre par les Etat membres de la directive modifiée est conforme au principe d'une lutte contre le blanchiment menée sur un large front et sera particulièrement attentive à la protection des intérêts financiers des Communautés.

À l'article premier, point (F), la définition des "autorités compétentes" a été légèrement modifiée par rapport au texte de la proposition de la Commission. Le Conseil convient que la directive ne doit pas contraindre les États membres à créer de telles autorités, lorsqu'elles n'existent pas.

Au nouvel article 2 bis, la liste des personnes et professions couvertes aux termes de la position commune est sensiblement la même que celle proposée par la Commission.

Les conseillers fiscaux y sont désormais inclus, conformément au souhait du Parlement (cf. amendements n° 7 et 16).

Néanmoins, la position commune ne donne pas suite au désir, exprimé par le Parlement dans ses amendements n° 15 et 16, de voir les conseillers fiscaux et les comptables, à l'instar des notaires et autres membres des professions juridiques, n'entrer dans le champ d'application de la directive que pour certaines activités spécifiques. Sur ce point, elle respecte strictement la position de la Commission.

La référence aux transporteurs de fonds a été supprimée, car la majorité des États membres ne voyait pas la nécessité de prendre cette activité en considération. Toutefois, chacun reste libre de l'inclure dans sa législation nationale anti-blanchiment.

À la mention, par la proposition de la Commission, "des marchands d'articles de grande valeur, tels que pierres et métaux précieux", la position commune a ajouté les mots suivants: "lorsque le paiement est effectué en espèces, pour une somme supérieure ou égale à 15 000 euros". Avec cette solution, les États membres conservent une certaine souplesse pour satisfaire aux obligations qui leur incombent, mais ils doivent aussi prêter une attention particulière aux achats onéreux effectués en espèces. Pour sa part, le Parlement avait proposé, dans son amendement n° 18, une couverture généralisée des marchands de produits de luxe d'un prix supérieur à 50 000 euros.

La position commune ne reprend pas les propositions formulées par le Parlement dans ses amendements n °17, 19 et 20, visant à inclure les marchands d'art et les commissaires-priseurs, ainsi que les employés des douanes et du fisc. D'une part, ni la Commission, ni le Conseil ne jugent opportun de faire entrer ces employés dans le champ d'application de la directive. D'autre part, en ce qui concerne les marchands d'art et les commissaires-priseurs - tout comme les autres négociants d'articles de grande valeur -, il est clair que les discussions techniques devront se poursuivre sur les modalités d'une possible couverture et, en particulier, sur les moyens de contrôler que toute obligation imposée à ces négociants est, en pratique, bien respectée.

L'article 2 bis, paragraphe 5, de la position commune, qui traite des notaires et autres membres des professions juridiques indépendantes, retient une formulation et une présentation sensiblement différentes de celles proposées par la Commission, même s'il reste très similaire sur le fond. De fait, le texte distingue désormais deux types de circonstances dans lesquelles ces professions viennent à relever de la directive: le cas où elles interviennent "en assistant leurs clients dans la préparation ou la réalisation de transactions", pour pratiquement la même liste d'activités que celle inscrite dans la proposition de la Commission; celui, plus généraliste, où elles "agiss[ent] au nom de leur client et pour le compte de celui-ci dans toute transaction financière ou immobilière". Conformément à l'intention de la Commission, l'expression "en assistant" est employée, dans la position commune, pour couvrir le cas où un membre d'une profession juridique conseille son client dans le cadre des activités énumérées. Le Conseil, en accord avec la Commission, estime que l'exclusion de toutes les activités de conseil du champ d'application de la directive, comme le recommandait le Parlement dans ses amendements n° 34, 45, 16 et 26, irait trop loin. Cependant, prenant les souhaits du Parlement en considération, la position commune introduit des garanties de portée très large, de manière à protéger les rôles de conseil et de défense dévolus aux professions juridiques. Ces garanties sont décrites à l'article 6, paragraphe 3.

L'article 3 porte sur les exigences relatives à l'identification des clients. De la proposition de la Commission, la position commune reprend intégralement le paragraphe 1 et le paragraphe 2, premier alinéa, qui ne modifient en rien la directive de 1991. La Commission estime que la formulation "lorsqu'ils nouent des relations d'affaires", dans la mesure où elle introduit un élément de durée, laisse aux États membres une certaine flexibilité pour l'application de cette disposition. La position commune ne prend donc pas en considération les amendements n° 21 et 22 du Parlement.

En revanche, conformément à l'amendement n° 33 du Parlement, la position commune ne reprend pas l'article 3, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la proposition de la Commission et supprime l'annexe correspondante, relative à l'identification des clients dans le cas d'opérations financières à distance. Cette annexe est remplacée par un nouvel article 3, paragraphe 10, qui sera examiné plus avant.

Par ailleurs, les paragraphes 3 et 4 de l'article 3, dans la position commune, correspondent à la proposition de la Commission, qui reprenait le texte de la directive de 1991. L'amendement n° 24 du Parlement, qui proposait un relèvement des plafonds d'exemption de l'obligation d'identification pour certains contrats d'assurance, n'a donc pas été repris. La Commission tendrait cependant à partager l'opinion du Parlement, selon laquelle il conviendrait de reconsidérer ces plafonds. Elle estime que cette question pourrait faire l'objet d'un nouvel examen à une date ultérieure, sur la base des travaux techniques détaillés menés par le Comité de contact.

Les exigences d'identification à l'égard des clients de casinos sont désormais exposées à l'article 3, paragraphe 5: les États membres doivent requérir de leurs casinos qu'ils identifient soit tous leurs clients, soit uniquement ceux qui achètent en espèces des jetons pour un montant d'au moins 2 500 euros ou bien échangent des jetons contre un chèque du casino, pour un montant équivalent. Cette latitude quant au choix de la procédure d'identification est conforme à l'esprit de l'amendement n° 25 déposé par le Parlement.

Les paragraphes 6 et 7 de l'article 3 reprennent le texte de la proposition de la Commission (article 3, paragraphes 5 et 6).

L'article 3, paragraphe 8, de la position commune s'écarte de la proposition de la Commission (article 3, paragraphe 7), en autorisant les États membres à étendre l'exemption de l'obligation d'identification aux établissements de crédit et institutions financières établis dans un pays tiers, dès lors que celui-ci impose des obligations équivalentes à celles prévues par la directive. Les États membres conservent donc une certaine flexibilité pour l'application de cette disposition. Néanmoins, le Comité de contact surveillera les pratiques en la matière, de manière à garantir une approche coordonnée.

L'article 3, paragraphe 9, est conforme à l'article 3, paragraphe 8, de la proposition de la Commission (avec de légères modifications rédactionnelles dans la version française).

L'article 3, paragraphe 10, de la position commune, relatif à l'identification des clients dans le cas d'opérations financières à distance, remplace les dispositions de l'annexe initialement prévue dans la proposition de la Commission. Le Parlement lui-même proposait, dans son amendement n° 33, la suppression de cette annexe et, dans son amendement n° 23, l'inclusion à l'article 3 de dispositions spécifiques sur le même sujet. Toutefois, le Conseil et la Commission jugent à présent inopportun d'adopter des dispositions excessivement normatives dans ce domaine, où le progrès technologique est très rapide (que l'on songe à la banque directe, au développement des signatures et de l'authentification électroniques, etc.). La position commune souligne donc plutôt la nécessité de s'entourer de précautions particulières dans le cas d'opérations à distance, tout en donnant des exemples de procédures de contrôle possibles, destinées à garantir que le client, lors d'une transaction de ce type, a bien été identifié. Les procédures citées correspondent à celles mentionnées dans l'amendement n° 23 du Parlement, à cette exception près que le caractère obligatoire voulu par le Parlement n'a pas été retenu. En tout état de cause, il s'agit là d'un autre domaine dans lequel le Comité de contact sera amené à poursuivre, en détail, ses travaux techniques.

À de légères modifications rédactionnelles près, la position commune reprend, aux articles 4, 5, 8 et 10, les ajustements techniques proposés par la Commission. Elle ne donne donc pas suite à l'amendement n° 28 du Parlement, qui demandait une exception à la règle du "zéro fuite" dans le cas des professions couvertes par la directive.

L'article 6 de la position commune traite spécifiquement de l'obligation de déclarer tout soupçon de blanchiment de capitaux.

Conformément à la proposition de la Commission, le premier alinéa de l'article 6, paragraphe 3, autorise les États membres, dans le cas des notaires et autres membres des professions juridiques indépendantes, à désigner l'organe d'autoréglementation de la profession concernée comme l'autorité à laquelle déclarer les transactions suspectes. Toutefois, la position commune établit clairement que, dans cette hypothèse, cet organe professionnel ne se confond pas avec l'autorité responsable de la lutte contre le blanchiment de capitaux. En d'autres termes, il ne constitue pas un service de renseignements financiers.

Le deuxième alinéa de l'article 6, paragraphe 3, porte sur les garanties accordées aux professions couvertes par la directive, afin qu'elles puissent continuer à remplir leur rôle traditionnel et conserver la confiance de leurs clients. La proposition de la Commission ne prévoyait de telles garanties que pour les professions juridiques indépendantes. Mais le Conseil a estimé que les considérations qui s'appliquent à celles-ci valaient également, dans certains cas, pour les commissaires aux comptes, les experts-comptables externes et les conseillers fiscaux; il leur a donc accordé les mêmes garanties. Aux termes de la position commune, les États membres ne sont pas tenus d'imposer quelque obligation de déclaration que ce soit aux professions ci-dessus, lorsqu'elles obtiennent des indices possibles d'un blanchiment de capitaux "lors de l'évaluation de la situation juridique [d'un] client ou dans l'exercice de leur mission de défense ou de représentation de ce client dans une procédure judiciaire ou concernant une telle procédure". Le Conseil et la Commission se félicitent du fait que le texte de la position commune, grâce à ces garanties, soit pleinement compatible avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Et s'il ne reprend précisément aucun des amendements déposés par le Parlement, la Commission n'en estime pas moins qu'il est fidèle à l'esprit d'un certain nombre d'entre eux (tels que les amendements n° 16 et 26), qui visaient une protection adéquate du rôle traditionnellement dévolu, notamment, aux professions juridiques.

L'article 6, paragraphe 4, sur l'usage qui doit être fait des déclarations de transactions suspectes, correspond à la proposition de la Commission, qui reproduisait elle-même la disposition correspondante de la directive de 1991. L'amendement n° 27 du Parlement n'a donc pas été repris.

Les articles 7 et 9 demeurent largement inchangés, par rapport à la proposition de la Commission. La position commune ne tient pas compte de l'amendement n° 29 du Parlement, qui visait à modifier le critère de bonne foi entraînant une exonération de responsabilité dans le cadre d'une déclaration aux autorités.

À l'article 11, la position commune modifie quelque peu la proposition de la Commission. Les dispositions relatives aux procédures de contrôle interne et aux mesures de formation sont conformes à la proposition de la Commission. Un nouveau paragraphe 2, portant sur l'accès des établissements et personnes relevant de la directive à des informations actualisées sur les pratiques des blanchisseurs de capitaux, a été introduit. Cette modification répondait à un voeu déjà ancien du secteur financier, en particulier. La nouvelle disposition reprend en partie l'amendement n° 30 du Parlement, mais contrairement à celui-ci, ne limite pas sa portée au seul secteur financier. Le Conseil et la Commission estiment que les formulations "des procédures adéquates de contrôle interne" et "les mesures appropriées pour sensibiliser leurs employés" sont suffisamment souples pour ne pas imposer de contrainte excessive aux professions et activités qui relèveront de la directive modifiée.

En ce qui concerne l'article 12, paragraphe 2, la Commission, en raison des liens étroits qui existent entre le crime économique sérieux, tel que le blanchiment, et la fraude communautaire (points 49 et 51 des conclusions de Tampere), confirme son intention d'établir, entre l'OLAF et les autorités nationales anti-blanchiment, un mécanisme de coopération et d'échange d'informations pour ce qui concerne la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. La Commission prend note de la déclaration faite par le Conseil lors de l'adoption de son accord politique le 29 septembre 2000. Le Conseil déclare qu'il est conscient de l'opportunité d'un tel mécanisme du point de vue pratique et par conséquent invite la Commission à présenter une nouvelle proposition. La position commune a donc supprimé l'article 12, paragraphe 2. Suite à cette modification, la position commune n'a pas pris en considération les amendements n° 31 et 32 du PE. La Commission établira une proposition sur base de l'article 280 du Traité (comme mentionné dans l'amendement n° 41 du Parlement). Cette proposition comprendra des éléments d'échange d'informations avec participation de la Commission, y compris des mesures administratives nécessaires pour le dépistage des actifs et la détection des fonds aux fins de leur recouvrement, ainsi que d'autres mesures connexes, telles que des contrôles sur les mouvements d'espèces qui pourraient être liés au blanchiment des produits de la fraude communautaire.

Enfin, le préambule de la directive a été adapté en fonction des différents articles de la directive, tels qu'approuvés par le Conseil dans la position commune. Les considérants ainsi modifiés intègrent les amendements n° 3 et 34 (en partie) du Parlement, mais ne reprennent pas les amendements n° 1, 5, 7, 45 ni 35.

4. Conclusion

La Commission estime que la position commune adoptée par le Conseil le 30 novembre 2000. est généralement fidèle à l'esprit de sa proposition du mois de juillet 1999, qui répondait elle-même aux préoccupations du Conseil et du Parlement européen.

D'une manière générale, lorsque la position commune s'écarte de la proposition de la Commission, c'est pour en étendre la portée. Cela vaut particulièrement pour les dispositions relatives aux infractions principales.

En ce qui concerne les professions couvertes par la directive, notamment les professions juridiques, la position commune, conformément à l'avis du Parlement, prévoit des garanties adéquates afin qu'elles puissent continuer à remplir, auprès de leurs clients, leur rôle traditionnel de conseil et de représentation lors de procédures. La Commission estime que la position commune a réussi le difficile exercice de placer ces professions sous le coup de l'interdiction du blanchiment de capitaux, sans pour autant miner les fondements de la confiance sur laquelle reposent traditionnellement les relations qu'elles entretiennent avec leurs clients.

Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission recommande au Parlement européen d'approuver la position commune.