Proposition modifiée de RECOMMANDATION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à la mise en oeuvre d'une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe (présentée par la Commission conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE)

Le 5 juillet 2001, le Parlement européen s'est prononcé, par un vote en première lecture, sur les amendements apportés à la proposition de recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en oeuvre d'une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, présentée par la Commission (COM/2000/545 du 8 septembre 2000).

L'article 250, paragraphe 2, du traité CE stipule que tant que le Conseil n'a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte communautaire.

On trouvera ci-après l'avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement européen.

1. RAPPEL

Transmission de la proposition au Conseil et au Parlement européen (COM(2000)545 - 2000/0227(COD) conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité CE 8 septembre 2000

Avis du Comité des régions 14 février 2001

Avis du Comité économique et social 28 mars 2001

2. Objectif de la proposition de la Commission

L'objectif de la présente proposition est d'encourager les États membres à entreprendre un inventaire national de la législation, des institutions et des acteurs intervenant dans la planification et la gestion du littoral et, à partir de là, élaborer une stratégie (ou des stratégies) nationale(s) de promotion de la gestion intégrée des zones côtières (GIZC).

La présente proposition s'inspire du programme de démonstration de la Commission sur la gestion intégrée des zones côtières et de la stratégie européenne pour la GIZC qui en découle (décrite dans le document COM (2000) 547). Il ressort de ces documents que la situation du littoral européen se dégrade et que cette tendance ne peut être freinée ou renversée que par une action concertée impliquant tous les niveaux d'administration, des autorités locales aux instances européennes. La recommandation invite les États membres à prendre les mesures nécessaires à leur niveau, en collaboration avec les administrations régionales et locales.

3. Avis de la Commission sur les amendements adoptés par le Parlement européen

Le 5 juillet 2001, le Parlement européen a adopté 41 amendements sur les 47 qui avaient été proposés.

La Commission accepte tels quels les amendements 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13, 15, 19, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 46, 31, 37, 38, 39 et 40.

Les amendements 2, 14, 17 (titre et 1re partie), 20 (à l'exception du terme "contraignant"), 24, 25 (à l'exception du terme "territoire"), 29 (1re partie in fine, 3ème partie), 32 (2ème partie), 36 et 42 (2ème partie - après la virgule) sont acceptés dans leur principe, mais devraient être reformulés et/ou déplacés vers un autre un chapitre de la proposition.

La Commission accepte partiellement les amendements 11 (2ème partie), 17 (3ème partie et 4ème partie, y compris la réorganisation proposée), 29 (2ème partie), 32 (1re partie, à l'exception du temps employé ["shall" en anglais]), 33 (2ème et 3ème parties), 34 (2ème partie), 42 (1re partie - jusqu'à la virgule) et 43 (1re partie - jusque et y compris l'expression "rapport d'évaluation").

Les amendements 12, 16, 18 et 35 sont rejetés par la Commission.

La position de la Commission à l'égard des amendements adoptés par le Parlement européen est la suivante:

3.1 Amendements acceptés tels quels par la Commission

L'amendement 1 (considérant 1) modifie l'ordre des adjectifs qualifiant la zone côtière pour mettre en avant son importance environnementale et introduit une mention de sa valeur récréative. L'amendement 3 (considérant 2) énumère certains des facteurs qui contribuent à la détérioration continue du littoral. L'amendement 4 (considérant 2bis nouveau) signale les menaces que le réchauffement de la planète fait peser sur les zones côtières. L'amendement 5 (considérant 2ter nouveau) note que le déclin de l'activité halieutique et des emplois liés à celle-ci se traduit par une vulnérabilité accrue des régions dépendantes de la pêche. L'amendement 6 (considérant 2quater nouveau) mentionne les menaces que la croissance démographique et le développement de certaines activités économiques font peser sur l'équilibre écologique des zones côtières. L'amendement 7 (considérant 2quinquies nouveau) souligne le lien entre les changements climatiques et les problèmes que connaissent les zones côtières. L'amendement 8 (considérant 2sexies nouveau) mentionne la contribution des politiques d'aménagement du territoire dans la GIZC. L'amendement 10 (considérant 3) signale qu'il est nécessaire que la gestion des zones côtières soit également respectueuse des activités et usages locaux traditionnels. L'amendement 13 (considérant 4ter nouveau) souligne que les disparités régionales affectent de façon différente la gestion et la conservation des côtes dans les différents cas. L'amendement 15 (considérant 6bis nouveau) indique que les pressions se sont accentuées sur le littoral depuis l'adoption de la résolution 94/C 135/2 par le Conseil en 1994. L'amendement 19 (chapitre II, point 1) explicite la notion de perspective élargie, en mettant l'accent sur la nécessité de prendre en compte l'interdépendance et la disparité des systèmes qui influent sur les zones côtières. L'amendement 21 (chapitre II, point 2) explicite la notion de perspective à long terme en mentionnant le principe de précaution et la nécessité de tenir compte des besoins des générations actuelles et futures. L'amendement 22 (chapitre II, point 3) explicite la notion de gestion adaptative en insistant sur la nécessité de permettre des ajustements en fonction de l'évolution des problèmes et des connaissances. L'amendement 23 (chapitre II, point 4) explicite la notion de spécificités locales en insistant sur la nécessité d'adopter des solutions spécifiques et des mesures souples pour répondre à la diversité des zones côtières européennes. L'amendement 26 (chapitre II, point 7) explicite la notion de soutien et de participation de toutes les instances administratives compétentes en insistant sur la nécessité d'établir des liens entre les différents niveaux et secteurs de l'administration et d'instaurer une coordination entre les différentes politiques existantes. L'amendement 27 (chapitre II, point 8) explicite la notion d'utilisation conjointe de plusieurs instruments en insistant sur la nécessité de garantir la cohérence entre les instruments juridiques et les objectifs administratifs et entre l'aménagement et la gestion. L'amendement 28 (chapitre II, point 8bis nouveau) introduit un principe nouveau consistant à garantir une cohérence entre les plans sectoriels déjà en préparation. Tous ces amendements ont pour but d'affirmer clairement la nécessité d'une bonne gestion des zones côtières et d'énoncer les principes qu'il convient de respecter pour parvenir à ce résultat. Ils ont tous été acceptés par la Commission

En ce qui concerne l'inventaire, la Commission accepte l'amendement 46 (chapitre III, paragraphe 2), qui signale que cet inventaire devrait décrire également le rôle des élus locaux et des organisations interrégionales, ainsi que l'amendement 31 (chapitre III, paragraphe 3), qui ajoute à la liste des secteurs à prendre en considération dans l'inventaire plusieurs secteurs spécifiques tels que l'aquaculture et la sécurité maritime.

En ce qui concerne les stratégies nationales, la Commission accepte l'amendement 37 (chapitre IV, paragraphe 3, point h)bis nouveau), qui suggère que les stratégies nationales devrait également mettre en place des procédures permettant une participation du public à la formulation des stratégies relatives aux zones côtières, ainsi que l'amendement 38 (chapitre IV, paragraphe 3bis nouveau), qui énumère les acteurs spécifiques qui devraient prendre part à la concertation.

En ce qui concerne la coopération, la Commission accepte l'amendement 39 (chapitre V, paragraphe 1), qui mentionne la nécessité d'appliquer les conventions en vigueur passées entre pays voisins.

Enfin, la Commission accepte l'amendement 40 (chapitre VI, titre), qui modifie le titre du dernier chapitre: "Établissement de rapports" devient "Établissement de rapports et révision".

3.2 Amendements acceptés partiellement ou dans leur principe par la Commission

L'amendement 2 (considérant 1bis nouveau) introduit un considérant dans lequel il est expliqué que la diversité biologique des zones côtières est unique et qu'elle est protégée par les directives 92/43/CEE et 79/409/CEE. La Commission peut admettre cet amendement dans son principe mais note que les directives mentionnées ne se rapportent qu'à certaines composantes du littoral et ne couvrent pas l'ensemble de la diversité biologique présentant un intérêt. La Communauté agit également par le biais de son plan d'action en faveur de la diversité biologique pour en assurer la sauvegarde dans d'autres domaines. La Commission propose par conséquent de formuler ce considérant comme suit:

Les zones côtières jouissent d'une diversité biologique unique en termes de flore et de faune, laquelle est reconnue à travers différentes politiques et mesures communautaires.

L'amendement 14 (considérant 5) signale qu'il est nécessaire de consulter l'Organisation maritime internationale et de coopérer avec cet organisme. La Commission accepte le principe de cet amendement, mais l'OMI n'est pas la seule organisation internationale compétente, c'est pourquoi elle propose la formulation suivante:

Il est nécessaire de garantir les conditions d'une action cohérente et d'une coopération satisfaisante au niveau européen, en particulier à l'échelle des mers régionales, afin de traiter les problèmes transfrontaliers qui affectent les zones côtières. On veillera notamment à consulter toutes les organisations internationales compétentes.

L'amendement 24 (proposé comme chapitre II, point 5bis nouveau; accepté comme chapitre I, nouveau tiret) introduit le principe de la protection des agglomérations côtières contre l'érosion et les inondations. La Commission reconnaît que ces phénomènes sont problématiques pour le littoral et que la GIZC devrait y apporter une réponse. Cependant, il importe de garantir une gestion écologiquement durable de ces problèmes. La Commission pense également que cette question devrait plutôt être traitée dans le chapitre I, puisque les principes énumérés dans le chapitre II ont trait aux lignes directrices de la GIZC et non pas aux problèmes particuliers que la GIZC est destiné à résoudre. C'est pourquoi la Commission accepte le principe de l'amendement mais suggère qu'il apparaisse dans la recommandation sous la forme d'un nouveau tiret au chapitre I, dont le texte serait le suivant:

- prise en compte de la menace que le réchauffement de la planète fait peser sur les zones côtières et des dangers inhérents à l'élévation du niveau de la mer; et nécessité d'adopter des mesures écologiquement durables afin de protéger, autant que possible, les communautés et le patrimoine culturel du littoral contre ces phénomènes;

La première partie de l'amendement 36 (chapitre IV, paragraphe 3, point g) mentionne la nécessité d'un partenariat avec l'Agence européenne de l'environnement, ce qui est acceptable. La seconde partie de l'amendement indique que les données devraient être accessibles gratuitement. Bien qu'elle soit favorable à cette idée, la Commission ne pense pas que cela soit toujours faisable et propose la formulation gratuitement ou à un prix raisonnable. L'alinéa se lirait donc comme suit:

élaborer des systèmes continus et adéquats de supervision et de diffusion des informations relatives à leurs zones côtières, en partenariat avec l'Agence européenne de l'environnement et les autorités régionales. Ces systèmes devraient permettre la collecte d'informations et leur transmission dans des formats compatibles et adéquats aux décideurs, tant au niveau national qu'au niveau régional ou local, afin de faciliter la gestion intégrée du territoire. Ces données devraient être accessibles au grand public et ce, gratuitement ou à un prix raisonnable;

L'amendement 11 (considérant 4) précise la description du type d'actions requises au niveau local et régional. Si la mention d'"actions stratégiques coordonnées et concertées" est acceptable, l'ajout de l'expression "en premier lieu" ne l'est pas pour deux raisons: 1) il est difficile de savoir si "en premier lieu" exprime une priorité ou un ordre chronologique, et 2) l'insertion de cette expression ne correspond pas au texte des COM/1997/744 et COM/200/547, alors que le considérant commence par "Les communications COM(1997)744 et COM(2000)547 de la Commission font observer ..." Le considérant devrait donc se présenter comme suit:

Les communications COM(1997)744 et COM(2000)547 de la Commission font observer que la gestion des zones côtières nécessite des actions stratégiques coordonnées et concertées au niveau local et régional, orientées et soutenues par un encadrement approprié au niveau national.

L'amendement 17 (chapitre I) propose d'apporter plusieurs changements au chapitre initialement intitulé "Une vision commune"; la plupart sont acceptables dans leur principe. L'amendement propose d'intituler le chapitre "Une stratégie commune". Afin d'éviter toute confusion avec les stratégies nationales qui font l'objet du chapitre IV, la Commission suggère le titre "Une approche stratégique". De même pour la première modification apportée au texte, la Commission suggère "adhérer à une approche stratégique commune" plutôt qu'"adhérer à une stratégie commune à caractère obligatoire". L'utilisation du terme "obligatoire" n'est d'ailleurs pas acceptable car contraire à l'esprit de la recommandation. La Commission n'accepte pas non plus le recours à l'expression "les principes suivants" car le texte qui suit décrit une approche globale, la liste des principes ne figurant qu'au chapitre II. La Commission accepte la réorganisation des tirets, les modifications apportées à la 2ème partie du texte désignant la protection des écosystèmes comme première priorité, et l'ajout d'un alinéa signalant la menace que constitue le réchauffement de la planète. Le chapitre, y compris le nouveau tiret résultant de l'acceptation du principe de l'amendement 24, devrait donc apparaître comme suit:

Une approche stratégique

Pour l'avenir de leurs zones côtières, les États membres devraient adhérer à une approche stratégique commune basée sur les éléments suivants:

- protection des écosystèmes en tant que première priorité et gestion durable des ressources biologiques et non biotiques des composantes marines et terrestres du littoral;

- prise en compte de la menace que le réchauffement permanent de la planète constitue pour les zones côtières;

- perspectives économiques et possibilité d'emploi durables;

- système socioculturel opérationnel dans les communautés locales;

- gestion adéquate des paysages à des fins esthétiques et au service de la collectivité;

- prise en compte de la menace que le réchauffement de la planète fait peser sur les zones côtières et des dangers inhérents à l'élévation du niveau de la mer; et nécessité d'adopter des mesures écologiquement durables afin de protéger, autant que possible, les communautés et le patrimoine culturel du littoral contre ces phénomènes;

- intégration des zones côtières isolées dans le contexte européen.

L'amendement 20 (chapitre II, point 1bis nouveau) introduit un engagement contraignant en faveur de l'application du principe de précaution. L'utilisation du terme "contraignant" est inopportun dans une recommandation et ne saurait être accepté. Cela dit, cet amendement serait acceptable dans son principe si l'idée n'était pas déjà exprimée au chapitre II, point 2, du fait de l'amendement 21, ce qui le rend superflu aux yeux de la Commission. Il n'y a donc pas lieu d'ajouter un principe supplémentaire au texte de ce chapitre.

L'amendement 25 (chapitre II, point 6) précise la description de la planification participative. Bien que la Commission admette le principe d'une vaste participation, elle propose de remplacer l'expression "à l'aménagement du territoire" par "à l'aménagement et à la gestion du littoral" pour mieux rendre compte de la diversité des acteurs censés intervenir et pour couvrir toute la gamme des activités de planification sectorielle. En dehors de cette modification, l'amendement est accepté tel qu'il est proposé et le texte de l'alinéa est maintenant le suivant:

planification participative qui associe toutes les parties intéressées (par exemple, milieux maritimes, population et entreprises locales, usagers des équipements récréatifs, vacanciers, communautés de pêcheurs et ONG de défense de l'environnement) à l'aménagement et à la gestion du littoral par la voie d'engagements et de responsabilités partagées

L'amendement 29 (chapitre III, paragraphe 1) a trait à la nécessité d'un inventaire national. La première phrase mentionnant la mise en place d'un cadre juridique communautaire est inacceptable pour les mêmes raisons que celles qui motivent le rejet des amendements 12, 16 et 18 (voir ci-dessus). L'expression "avant le 31 décembre 2002" devrait être remplacée par "dans un délai d'un an à compter de l'adoption de la présente recommandation". La mention d'un partenariat avec les autorités régionales est acceptable. Le passage de "devraient procéder" à "procèdent" ne peut être accepté. Compte tenu du fait qu'un inventaire de ce type ne peut à lui seul garantir la convergence des politiques, la dernière partie de l'amendement devrait être reformulé comme suit "en vue de favoriser la convergence des mesures prises par les pouvoirs publics et des initiatives locales". Le texte de cet article devrait donc être le suivant:

Dans un délai d'un an à compter de l'adoption de la présente recommandation, les États membres, en partenariat avec les autorités régionales, devraient procéder à un inventaire national pour identifier les acteurs, législations et institutions qui exercent une influence sur la planification et la gestion de leur littoral en vue de favoriser la convergence des mesures prises par les pouvoirs publics et des initiatives locales.

De même, si la référence faite par l'amendement 32 (chapitre IV, paragraphes 1 et 2) aux autorités régionales et aux organisations interrégionales est acceptable, le passage du conditionnel au présent pour le verbe "élaborer" ne peut être accepté. L'échéance devrait être formulée de la manière suivante: "dans un délai de trois ans à compter de l'adoption de la présente recommandation". La première phrase devient : Se fondant sur les résultats de cet inventaire, les États membres, en partenariat avec les autorités régionales et les organisations interrégionales, devraient élaborer, dans un délai de trois ans à compter de l'adoption de la présente recommandation, une stratégie nationale de mise en oeuvre des principes de gestion intégrée des zones côtières. L'ajout de la dernière phrase concernant la mise en place d'un cadre juridique communautaire n'est pas accepté. Le paragraphe devrait donc se présenter comme suit:

Se fondant sur les résultats de cet inventaire, les États membres, en partenariat avec les autorités régionales et les organisations interrégionales, devraient élaborer, dans un délai de trois ans à compter de l'adoption de la présente recommandation, une stratégie nationale de mise en oeuvre des principes de gestion intégrée des zones côtières. Cette stratégie pourrait être spécifique aux zones côtières ou s'inscrire dans le cadre d'une stratégie nationale plus étendue de promotion de la planification et de la gestion intégrées du territoire.

La première partie de l'amendement 33 (chapitre IV, paragraphe 3, point a) recommande que les stratégies nationales débouchent sur des instruments juridiques contraignants. Cette partie de l'amendement n'est pas acceptable car une approche contraignante n'est pas nécessairement la meilleure solution dans tous les pays. Le reste de l'amendement (suppression de l'adjectif "respectifs" qualifiant "rôles" et ajout de "et, au besoin, mettre en place" concernant les mécanismes de coordination) est accepté par la Commission. Le paragraphe devrait donc se présenter comme suit:

Cette stratégie nationale devrait

a) définir à l'échelon national les rôles respectifs des différents acteurs administratifs dont les compétences s'étendent aux activités et ressources des zones côtières;

b) identifier et, au besoin, mettre en place les mécanismes de leur coordination. Cette définition des rôles devrait garantir une décentralisation administrative adéquate ainsi qu'une vision et une cohérence régionales suffisantes (et veiller en particulier à ce que les administrations locales ne se laissent pas influencer outre mesure par les préoccupations économiques à court terme de leurs administrés et de leurs voisins);

La première partie de l'amendement 34 (chapitre IV, paragraphe 3, point b), qui remplace "pourraient" par "devront", ne peut être acceptée par la Commission dans une recommandation. La Commission accepte la seconde partie de l'amendement, qui prévoit la possibilité de plusieurs plans nationaux. Le paragraphe devrait donc se présenter comme suit:

définir la combinaison appropriée d'instruments de mise en oeuvre des principes précités dans le contexte juridique et administratif national. Lors de l'élaboration de cette stratégie, les États membres pourraient se pencher sur la pertinence des points suivants: élaboration d'un ou de plusieurs plans stratégiques nationaux de gestion du littoral, recours à l'utilisation d'instruments de planification de l'espace ou d'aménagement du territoire afin de promouvoir la planification et la gestion intégrées du territoire (y compris au moyen d'instruments accordant la priorité aux activités dépendantes de la côte dans les zones riveraines), mécanismes d'acquisition foncière et déclarations de cession au domaine public, conclusion d'accords contractuels ou volontaires avec certains exploitants des zones côtières [1], exploitation d'incitations fiscales et économiques (compatibles avec la législation communautaire) et utilisation des mécanismes de planification du développement régional;

[1] Y compris les accords dans le domaine de l'environnement passés avec l'industrie - Cf. COM(1996)561 du 27.11.1996

L'amendement 42 (chapitre VI, paragraphe 2, point d)bis nouveau) introduit l'idée d'une évaluation du respect de la réglementation communautaire. Cet amendement est acceptable dans son principe, mais la phrase "notamment en ce qui concerne les zones et les espèces protégées" devrait être modifiée comme suit: "en particulier de la législation concernant les zones et les espèces protégées" de façon à ne pas restreindre inutilement la portée de l'évaluation. Le point devrait donc se présenter comme suit:

une évaluation de l'application de la réglementation communautaire dans les zones côtières, en particulier de la législation concernant les zones et les espèces protégées.

L'amendement 43 (chapitre VI, paragraphe 2bis nouveau) propose que la Commission réexamine la recommandation et soumette un rapport d'évaluation, ce qui est acceptable. Cependant, la Commission rejette la dernière partie de l'amendement, qui indique que le rapport d'évaluation sera accompagné d'une proposition relative à un cadre juridique communautaire, car elle estime inopportun de préjuger de la nécessité d'une telle proposition ou de la décision de la Commission à ce sujet. Le paragraphe se lirait donc comme suit:

La Commission devrait réexaminer la présente recommandation dans un délai de trois ans à compter de son adoption et soumettre au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation.

3.3. Proposition modifiée

Eu égard à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE, la Commission modifie sa proposition comme indiqué précédemment.