Avis du Comité économique et social sur la "Coordination des politiques économiques du fait de l'UEM"

(2001/C 139/13)

Le 2 mars 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la "Coordination des politiques économiques du fait de l'UEM".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 12 décembre 2000 (rapporteur: M. Nyberg).

Lors de sa 379e session plénière des 28 février et 1er mars 2001 (séance du 1er mars 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 87 voix pour et 1 voix contre.

1. Introduction

1.1. L'intégration économique au sein de l'UE a accompli de grands progrès, à travers notamment le marché intérieur et la mise en place de la monnaie unique. Ceux-ci ont été aussi à l'origine de nouvelles opportunités de réussite économique. Bien que ces décisions politiques aient commencé à produire certains effets, les problèmes qui demeurent n'en deviennent que plus apparents. Comment le marché intérieur et la monnaie unique peuvent-ils avoir un effet complet sur la croissance et sur l'emploi?

1.2. Concernant la question du marché unique, le CES émet en permanence des avis sur son évolution, à travers son observatoire spécifique. L'achèvement définitif du marché unique est un cadre qui prépare le succès d'autres politiques. Plusieurs avis du CES ont également abordé différents aspects de la monnaie unique. Ils ont donné l'occasion de décrire les difficultés apparues au cours du processus de convergence, notamment sous forme de chômage et d'absence de croissance, mais également les réussites en matière de réduction de l'inflation ou de déficit budgétaire. Ce qui est source ensuite de conditions excellentes pour parvenir à présent à une croissance de longue durée et à une progression de l'emploi. Les frictions constantes dues à l'évolution variable des taux de change ont cessé pour les douze pays actuels, avec des effets positifs sur la cohésion, et elles ont été remplacées par des discussions sur l'évolution du cours de l'euro. Cet avis essaie de compléter des avis antérieurs, en traitant de manière spécifique de la nécessité d'une coordination plus importante des politiques macroéconomiques qui s'élaborent dans le cadre de la mise en place de l'euro.

1.3. Dans deux avis datant de mars 1998(1) et de mars 2000(2), le Comité évoque les fluctuations des cours qui ont affecté le dollar et le yen: "Au cours des vingt dernières années, le taux de change entre l'écu et le dollar a fluctué entre des extrêmes de 1,7 et 0,6. La manière dont les rapports entre les deux devises ont évolué récemment est donc loin d'être exceptionnelle". Le graphique suivant présente les fluctuations que l'euro a connues jusqu'à présent par rapport au dollar. Même si, en ordre de grandeur, l'augmentation de la valeur du dollar n'est pas un cas unique, l'augmentation a été très rapide. Ce n'est cependant pas le sujet de cet avis.

Graphique 1: Valeur de l'euro par rapport au dollar américain

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Source:

Bulletin mensuel de la BCE (octobre 2000).

1.3.1. Un autre aspect évoqué dans l'avis de 1998 est que l'un des effets positifs de l'union monétaire est "... que la dépendance extérieure des pays membres diminuera fortement étant donné que l'essentiel du commerce se fera en euros entre les pays participants. La valeur externe de l'euro sera donc un problème beaucoup moins important que ne l'était jusqu'à présent par exemple la valeur externe du franc français pour la France ou la valeur externe du franc belge pour la Belgique". Cette idée est concrétisée dans l'avis sur la situation économique en l'an 2000(3): "Il faut rappeler que l'une des caractéristiques de la zone euro est sa forte dépendance à l'égard de la demande intérieure qui représente 90 % du PIB". Ce sujet est développé dans un avis sur "L'Europe en tant qu'entité économique - un défi politique"(4).

1.3.2. L'avis de 2000(5) indique également que la politique de la BCE en matière d'inflation pourrait, dans le contexte de la situation actuelle, "nuire à la rapidité de l'embellie conjoncturelle qui, dans certains pays, était à peine amorcée". Il s'agit là du point de départ de notre discussion sur l'importance de la coordination des politiques économiques. Nous partons aussi d'une situation où "le chômage reste la préoccupation majeure du Comité qui a précédemment estimé que l'UE doit se fixer un objectif de croissance à moyen terme d'au moins 3,5 % pour pouvoir parvenir à une réduction satisfaisante du chômage"(6) Le Comité a exprimé l'importance de coordonner les processus politiques(7) de la manière suivante: "le policy-mix macroéconomique approprié - englobant la politique budgétaire, la politique monétaire et la politique des revenus - pour créer un climat de confiance stimulant la consommation et les investissements et donc pour relancer l'emploi de façon durable"(8).

1.3.3. Dans un avis sur l'UEM et la cohésion(9), il est question de la manière dont l'UEM renforce la productivité à travers le durcissement de la concurrence, et du fait que cela peut comporter le risque de faire disparaître des emplois. "Toutefois, si les acteurs dans l'Union européenne réussissent à coordonner les différentes politiques économiques, le résultat pourrait être une demande suffisamment vigoureuse. Dans un tel cas de figure, l'effet net sur l'emploi pourrait être positif". L'un des effets de l'UEM qui permet d'autant plus aux États membres de mener une politique active de ce type est le fait que la baisse des taux d'intérêts réduit le coût des emprunts pour les États et améliore donc l'équilibre de leur budget.

2. Historique

2.1. Nous partons du principe que l'UEM est un fait établi. Nous ne discuterons pas des possibles modifications constitutionnelles, telles que la séparation des pouvoirs entre la BCE, le Conseil des ministres et le Parlement. Sur base des règles et des critères de convergence définis à Maastricht, complétés par le Pacte de stabilité et de croissance, nous verrons comment la coordination économique et politique peut augmenter les effets positifs de l'UEM(10). Le traité d'Amsterdam et le sommet de Lisbonne sont dans ce contexte des éléments importants.

2.2. Conformément au Traité, la politique des taux d'intérêt est conduite par la BCE. Dans la pratique, c'est sur les taux d'intérêt à court terme que la BCE peut jouer. Ces taux doivent être fixés par rapport aux risques d'inflation, mais également dans la perspective de la croissance et de l'emploi(11), dans la mesure où cela n'empiète pas sur l'objectif de stabilité des prix.

2.2.1. Le SEBC(12) dispose de la partie commune de la réserve en devises et donc d'instruments pour influer sur le cours de l'euro, mais pour l'utilisation de cet instrument, le Conseil des ministres (Euro-12) doit être informé. La manière dont cette interaction fonctionne constitue à elle seule un sujet de discussion.

2.2.2. Afin de parvenir à la troisième étape de l'UEM, c'est-à-dire la mise en place de l'euro comme monnaie commune, des critères de convergence ont été adoptés, que les pays devaient respecter. Pour les États membres qui ne sont pas encore passés à la troisième phase, ils sont en substance toujours en vigueur.

2.3. Pour les 12 pays qui ont mis en place l'euro, le niveau des taux d'intérêt et l'inflation ne font plus, cependant, uniquement partie des objectifs de politique nationale. Il sont au contraire fixés en valeurs moyennes par la BCE. Celle-ci estime que l'inflation doit être maintenue en dessous de 2 %. Pour le Conseil, il y a une obligation de surveiller l'évolution du cours de l'euro. De l'exigence des critères de convergence, il reste dans les politiques nationales l'équilibre budgétaire, et la dette publique. Ces conditions sont maintenant fixées par le Pacte de stabilité et de croissance. Concernant la dette publique, la limite supérieure se situe toujours au niveau de 60 % du PIB. En matière d'équilibre budgétaire, les exigences ont été considérablement renforcées. Le déficit maximal autorisé est toujours le même (-3 % du PIB), mais il est inscrit qu'il est souhaitable de présenter un équilibre ou un excédent. La raison en est clairement exposée - disposer de ressources suffisantes pour pouvoir stimuler l'économie lorsque la conjoncture sera plus faible, sans risquer d'atteindre la limite des -3 %. De fait, l'UE ne fixe aucun objectif concernant l'équilibre budgétaire en tant que tel, mais l'objectif est de créer des ressources suffisantes en vue de permettre ultérieurement une stimulation économique en période de récession.

2.4. L'étape formelle concernant la coordination économique et politique, est exposée à l'article 99 (ex-article 103) du traité: "Les États membres considèrent leurs politiques économiques comme une question d'intérêt commun et les coordonnent au sein du Conseil". Concernant la politique anticonjoncturelle des différents pays, il n'existe en fait qu'une limite inférieure (les -3 % du PIB), accompagnée de possibilités de sanctions s'il ne s'agit pas d'une baisse exceptionnelle du PIB. En matière d'excédent budgétaire, l'ambition doit être de constituer la réserve financière nécessaire aussi rapidement que la situation économique le permet. À cet égard, il n'existe aucun critère ni aucune sanction préalablement fixés, ni dans le traité, ni dans le Pacte. L'évolution souhaitée pour les prochaines années est formulée en conformité avec les grandes orientations des politiques économiques (GOPE). On n'y trouve aucune règle contraignante exprimée de manière formelle, mais elles représentent déjà un moyen de pression important en matière de politique économique.

3. Les acteurs et leur influence éventuelle

3.1. Avec l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, le Conseil Ecofin est devenu l'acteur principal en matière de politique économique au sein de l'UE. Les critères de convergence ont posé des exigences dans ces deux domaines. Les instruments en sont le GOPE et le programme de convergence et de stabilité qui en dépend. Les gouvernements nationaux disposent d'instruments économiques et politiques à travers les recettes et les dépenses publiques, mais ces éléments ne se contentent pas d'influer sur l'évolution économique, ils en subissent à leur tour l'influence. La conséquence est qu'une politique destinée à remplir ces programmes peut soit dépasser l'objectif visé, soit rester en deçà, en fonction de la manière dont la conjoncture économique évolue.

3.2. Depuis le 1er janvier 1999, la BCE a pris l'entière direction de la politique monétaire, laquelle est devenue commune sur le plan formel. Les taux d'intérêt à court terme sont le principal moyen d'action. Cependant, les rôles restent partagés en ce qui concerne le taux de change. Nous reviendrons plus bas sur le "pouvoir" de la BCE en matière de taux, et l'évolution économique.

3.3. Le troisième volet de la politique économique prise globalement est la politique des salaires. Celle-ci relève des partenaires sociaux des différents États membres, parfois en collaboration avec les gouvernements. Il existe plusieurs exemples de la manière dont on a élaboré au niveau national, par exemple grâce à des pactes sociaux, une base solide pour l'emploi et la croissance. À l'échelon de l'UE, on trouve même les prémices d'une coopération réelle entre partenaires. Même si la politique salariale est définie au niveau national, les organisations européennes ont un rôle important à jouer dans les discussions avec la BCE, le Conseil Ecofin et le Parlement européen. Les discussions entre les gouvernements, la BCE et les partenaires sociaux ont été formalisées à travers le processus de Cologne, où les échanges ont porté sur les aspects techniques et politiques.

3.4. L'évolution des salaires dans les pays voisins est devenue plus importante que par le passé. Une bonne coordination entre les différents acteurs nationaux lors des négociations ne suffit plus. L'évolution européenne doit être aussi prise en compte.

3.4.1. Une politique monétaire commune implique, en cas d'évolution divergente de la situation économique d'un pays donné, davantage de flexibilité en matière de formation des salaires. Il existe des exemples d'accords entre partenaires sociaux sur des fonds prévus pour ces situations, dans lesquels la marge salariale est épargnée pendant les bonnes années, pour être utilisée pendant les années de vaches maigres. De bonnes finances publiques donnent également à l'État une autre possibilité: l'État peut, via des contributions provisoires au système d'assurances sociales, soutenir les partenaires sociaux de façon à maintenir le niveau des salaires même pendant les temps difficiles.

3.4.2. En cas de modifications plus durables de la compétitivité d'un pays, on avait autrefois la possibilité de la dévaluation. C'est lorsque cette possibilité n'existe plus qu'il est nécessaire de développer les méthodes décrites ci-dessus. Une autre possibilité pourrait consister à accorder des augmentations de salaire moindres que dans les autres pays. Dans une zone disposant d'une monnaie commune, l'effet sera cependant aussi négatif que celui qu'avait une dévaluation - la charge d'effectuer les adaptations nécessaires étant partiellement reportée sur les autres pays. Si cela donnait lieu dans plusieurs pays à un phénomène concurrentiel de faibles augmentations de salaires ayant pour but le retour de la compétitivité, nous nous retrouverions dans la situation que suscitaient les dévaluations concurrentielles. Ce type de situation est absolument à éviter.

3.5. Pour pouvoir contribuer au maintien de la croissance, il faut au contraire que la politique salariale soit à la fois responsable et dynamique. C'est pourquoi la seule base valable de fixation des salaires est la productivité. Les augmentations de productivité supérieures à la moyenne dans la zone euro sont une raison d'améliorer l'évolution des salaires. À long terme, une augmentation plus faible de la productivité doit de la même manière se répercuter sur les salaires par rapport aux autres pays. Dans cette situation, des mesures politiques susceptibles de créer des augmentations de productivité sont naturellement souhaitables. La politique de formation et des investissements renforcés sont des éléments essentiels d'une politique de ce type. Avec le degré supérieur de coordination politique exigé en même temps que la fusion des économies des pays de l'UE, un accroissement de la décentralisation de la politique de formation des salaires semble, dans ce contexte, une mauvaise voie à suivre.

4. L'UEM et la politique des taux d'intérêt

4.1. Les taux et la masse monétaire exercent une influence sur la demande dans l'économie. La Banque centrale régule celle-ci en variant ses taux d'intérêt. Plus ceux-ci sont élevés, moindre est la demande, et vice-versa. La BCE utilise comme principale mesure de l'activité économique le niveau de l'inflation. Cette année, en raison de la forte augmentation du prix du pétrole, la BCE s'est trouvée face à un dilemme, étant donné que l'inflation globale ne donne plus la mesure de l'activité intérieure.

4.2. Hormis les effets nationaux directs dus aux fluctuations des taux d'intérêts, des investisseurs étrangers peuvent être tentés d'investir en raison des taux élevés, et donc des rendements importants. Dans ce but, ils achètent des Euros. La conséquence de cela est l'augmentation du taux de change. L'inverse est vrai lorsque les taux d'intérêt baissent par rapport à ceux des autres zones monétaires. De cette manière, le taux de change est également lié aux taux d'intérêts et à la masse monétaire. Si la masse monétaire est trop importante, des tendances inflationnistes apparaissent, avec pour conséquence que les acteurs du marché essaient de vendre leurs avoirs en Euro - et cela fait baisser le taux de change. La main-d'oeuvre, les biens et les services deviennent donc alors moins coûteux, mais les prix à l'importation augmentent simultanément.

4.3. À court terme, les prix et salaires nominaux sont peu mobiles. En revanche, les taux de refinancement de la BCE peuvent être utilisés efficacement pour stimuler ou limiter la demande dans l'économie, étant donné qu'il exerce une influence directe sur les taux des marchés à court terme. Comme le montre le schéma ci-après, il existe une forte corrélation entre le niveau des taux de refinancement et celui des taux à court terme.

Graphique 2: Les taux d'intérêts à court terme et les taux de refinancement de la BCE

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* les taux du marché de l'argent de janvier et d'avril 1999 sont indiqués à titre de moyenne annuelle. Le mois de septembre 2000 considère les taux de refinancement à partir du 6 septembre et les taux du marché à partir du 8.

Source:

Bulletin mensuel de la BCE (septembre 2000).

4.4. Les taux à long terme sont influencés par les attentes à l'égard des taux à court terme et à l'égard de la politique économique. Comme le montre le schéma ci-après, il n'existe pas le même lien entre le niveau des taux de refinancement et les taux à long terme que sur le schéma précédent. Certains mois au contraire, les taux à long terme ont baissé alors que les taux de refinancement augmentaient. Ce phénomène tend à signifier que les marchés financiers considèrent comme vraisemblable une évolution de la politique monétaire vers une plus grande rigueur, dans le but de contrer les tendances inflationnistes. Dans ce cas, les prises de risque deviennent moins rentables et les taux restent inférieurs à ce qu'ils seraient si l'on prévoyait une politique monétaire expansive, comportant des risques plus importants d'inflation et de surchauffe.

Graphique 3: Les taux d'intérêts à long terme et les taux de refinancement de la BCE

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* les taux du marché de l'argent de janvier et d'avril 1999 sont indiqués à titre de moyenne annuelle. Le mois de septembre 2000 considère les taux de refinancement à partir du 6 septembre et les taux du marché à partir du 8.

Source:

Bulletin mensuel de la BCE (septembre 2000).

4.5. Bien que la BCE soit autonome sur le plan formel, elle ne peut pas, en pratique, agir de façon tout à fait "indépendante". Les marchés monétaires mondiaux sont dominés par le dollar américain, et les capitaux internationaux peuvent se déplacer sans délai. Une différence de rendement des investissements entre l'Europe et les États-Unis a un effet direct sur les flux de capitaux. La BCE ne peut donc simplement s'appuyer sur les besoins de la situation économique au sein de l'UE pour fixer sa politique en matière de taux. Si les taux et les rendements du capital sont inférieurs dans l'UE par rapport aux États-Unis, les capitaux investis partent aux États-Unis(13). Le graphique 4 montre l'évolution récente des différences des taux réels entre les États-Unis et la zone euro. L'effet produit par la forte dépendance internationale des marchés financiers est à mettre en balance avec le souhait de stimuler l'économie, qui justifie un taux peu élevé, étant que des investissements sont nécessaires pour provoquer une stimulation économique.

Graphique 4: Les taux d'intérêts à court terme dans la zone euro et aux États-Unis

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Source:

Economic Outlook 67, OECD 2000.

4.5.1. Ce qui apparaît dans les statistiques actuelles, et ce qui crée apparemment les plus grandes inquiétudes, est l'effet collatéral sur les taux de change. Ceux-ci ont à la fois de l'importance pour la situation générale de concurrence, et pour l'inflation, par le biais d'une augmentation des prix à l'importation. Si l'on considère des périodes antérieures, on constate que les fluctuations entre le dollar américain et les monnaies européennes ont parfois été plus grandes qu'en 1999/2000. Cela signifie d'une part que les fluctuations sont importantes en temps normal, et qu'elles changent parfois rapidement de direction, d'autre part que les effets sur l'inflation peuvent être notables.

4.5.2. De cette manière, la situation économique et la politique économique des autres pays, et principalement des États-Unis, ont des incidences sur les possibilités de la BCE d'orienter l'activité économique. Les acteurs sont donc, en d'autre termes, non pas au nombre de trois, mais au moins de quatre: la BCE, le Conseil Ecofin, les partenaires sociaux et leurs homologues aux États-Unis. Des voix de plus en plus nombreuses s'élèvent pour demander que l'on cherche des mesures de nature à limiter l'exposition des économies aux importantes fluctuations du marché financier international.

4.6. Mais les taux d'intérêt ne sont pas uniquement déterminants pour l'inflation à venir - ils représentent également l'un des facteurs déterminants de l'activité économique. L'inflation et la conjoncture sont très étroitement liées. Si l'ensemble des États membres connaissaient la même inflation et la même situation conjoncturelle, une politique des taux d'intérêt maintenant l'inflation au niveau souhaité serait adaptée à la politique conjoncturelle de tous ces États.

4.6.1. La situation est différente. Le fait que l'inflation et la conjoncture varient d'un État membre à l'autre est la principale raison pour laquelle l'UEM, dotée d'une politique monétaire commune, ne peut fonctionner de manière optimale sans une coordination simultanée des politiques économiques. La politique économique est nécessaire en tant qu'elle corrige, au moyen d'une politique conjoncturelle, la politique monétaire commune. Le type de politique à laquelle devrait permettre d'aboutir cette coordination est totalement dépendant des différences actuelles d'un pays à l'autre.

4.6.2. La grande différence que présente actuellement, par rapport à ce qui était le cas précédemment, une politique monétaire commune est que celle-ci ne repose pas sur le niveau d'inflation national, mais sur le taux moyen d'inflation (pondéré en fonction des PIB respectifs des différents pays).

4.6.3. La pire manière de coordonner serait de fixer aussi, en matière de politique économique, une politique commune et identique dans tous les pays. Une telle harmonisation aggraverait les problèmes créés par la politique monétaire commune dans un contexte de diversité d'inflation et de conjoncture.

4.6.4. Au contraire, la coordination oblige à se mettre d'accord sur les différences des politiques économiques entre les pays qui peuvent contrebalancer au mieux les effets négatifs d'une politique monétaire commune pour les pays dont la situation diverge. Si l'on laissait tout simplement chaque pays agir comme bon lui semble par rapport à une politique monétaire commune donnée, cela créerait vraisemblablement des conflits en raison du fait que, vu les liens économiques étroits qui existent au sein de l'UE, la politique d'un État affecte également les autres. La coordination doit donc supposer que l'on autorise la formulation de recommandations pour chaque pays, et que l'on tienne également compte, ce faisant, des effets probables de cette politique sur les autres pays. La politique doit franchir une étape supplémentaire, pour passer d'une collaboration totalement volontaire à une coordination plus réelle.

5. L'importance considérable du marché intérieur

5.1 Comme la Commission et le Conseil ainsi que le CES l'ont constaté, le PIB de l'espace UE est interne pour 90 % environ. Avec l'élargissement, la part du commerce extérieur de l'UE dans le PIB va diminuer. À long terme, la relation avec le reste du monde, à travers l'évolution de la compétitivité internationale - qui détermine les 10 % d'échanges avec le reste du monde - est décisive. Concernant la possibilité à plus court terme de corriger au moyen des politiques économiques certains effets de la politique monétaire commune, le chiffre de 90 % démontre que des possibilités de coordination existent.

5.1.1. La Commission a procédé à une évaluation (Rapport économique annuel 1999) afin d'illustrer l'ouverture vers le reste du monde et l'interdépendance des pays qui étaient au nombre de 11 à cette époque. Dans ce cas, les quatre États membres qui se trouvaient en 1999 à l'extérieur de la zone Euro sont considérés comme appartenant au "reste du monde". 13 % du PIB global des pays de la zone Euro proviennent des échanges avec le reste du monde. Une part similaire de leur PIB provient des échanges entre ces 11 pays, ce qui est considéré dans la perspective de l'euro comme du commerce intérieur. Les différences d'un pays à l'autre ne sont pourtant pas négligeables. La dépendance à l'égard du commerce intérieur est ainsi désormais un phénomène touchant davantage l'UE que la zone euro.

5.2. La dépendance à l'égard des échanges intérieurs de l'UE pris globalement est également très importante. Les échanges commerciaux transfrontaliers intérieurs représentent respectivement environ 16 % ("exportations") et 15 % ("importations") du PIB de la zone Euro. Ce pourcentage varie fortement entre les pays, et, pour des raisons évidentes, la plupart des petits pays présentent la part la plus importante.

Tableau 1: Le commerce intérieur de l'UE, en % du PIB

>TABLE>

Source:

European Economy N° 69.

5.3. L'association entre une indépendance extérieure et une dépendance intérieure aboutit à ce que la politique économique d'un pays de l'UE n'ait qu'une influence minime sur le reste du monde. Concernant les flux commerciaux, l'influence qui s'exerce de l'extérieur sur la plupart des pays est aussi très limitée. Mais en revanche, les effets de la politique économique d'un pays sur les autres pays de l'UE sont importants.

5.4. Afin d'évaluer l'importance de ces relations, nous avons demandé au "Erhvervsrådet"(14) danois d'utiliser pour la zone euro son modèle économétrique respecté. Le tableau suivant présente, en conséquence, les effets d'une augmentation des investissements publics en pourcentage du PIB.

Tableau 2: Augmentation des investissements publics

L'effet total au cours de la troisième année (2000-2002)

(l'Autriche, l'Irlande, le Portugal et le Luxembourg ne sont pas inclus dans le modèle)

>TABLE>

Source:

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (Institut social-démocrate d'analyse économique), Danemark.

Les chiffres indiquent les effets exercés après trois ans sur le PIB et sur l'emploi. Malheureusement, 7 pays seulement sur les 12 qui font partie de la zone euro ont pu être pris en compte dans l'étude. Si l'on avait inclus l'ensemble des 12 pays, les effets auraient été plus importants. La partie "A" du tableau montre le résultat obtenu pour l'État concerné, lorsque chaque pays agit isolément. La partie "B" montre ensuite quels sont les effets d'une augmentation des investissements dans chacun des 6 autres pays pris en compte dans l'étude. Par exemple, une augmentation des investissements en Allemagne fait en moyenne augmenter de 0,2 % le PIB des autres pays. Enfin, la partie "C" reprend les chiffres qui se rapportent à une expansion coordonnée, lorsque l'ensemble des 7 pays augmentent en même temps leurs investissements publics. Dans ce cas, les effets exercés sur le PIB sont environ deux fois supérieurs à ce qu'ils sont lorsque le pays concerné est seul à agir.

5.5. Même s'il n'y a pas lieu d'attacher aux chiffres une importance excessive du point de vue de l'exactitude, le tableau donne une image claire de la façon dont la politique gagne en efficacité lorsque les actions sont coordonnées. Le tableau montre aussi que la politique économique d'un pays peut bénéficier à d'autres pays qui se trouvent dans la même phase conjoncturelle, mais qu'elle peut créer des difficultés pour des pays qui se trouvent dans une autre phase conjoncturelle.

6. Les progrès rapides de la coordination

6.1. Le Conseil européen s'est déjà exprimé à de nombreuses reprises en faveur d'un renforcement de la coordination des politiques économiques. Étant donné que le budget communautaire est extrêmement limité en proportion du PIB total, il n'existe pratiquement aucune marge de manoeuvre pour une stabilisation économique par ce biais. Dans certaines situations toutefois, l'UE peut aider des pays confrontés à de sérieux problèmes économiques(15).

6.2. Les principes fondamentaux de la coordination des politiques nationales sont, d'après le sommet d'Helsinki (en décembre 1999): 1) la subsidiarité - même si la politique budgétaire doit être menée conformément au Traité et au Pacte de stabilité et de croissance, il existe toujours un espace pour des choix politiques nationaux; 2) les différents acteurs sont indépendants - La BCE, les partenaires sociaux et les gouvernements; 3) Les États membres, qui ont la responsabilité de considérer "leurs politiques économiques comme une question d'intérêt commun" (article 99 du Traité).

6.3. La coordination se limite au cadre politique général et cela suppose que l'on évite une concurrence dommageable. D'autre part, les "bonnes pratiques" sont une part importante du processus qui consiste à tirer mutuellement les leçons des réussites et des échecs de chacun.

6.4. Il existe déjà un certain nombre de méthodes de coordination: échanges d'informations, discussion sur les "bonnes pratiques", règles fondamentales communes en matière de politiques, examen critique par des pairs ("peer review") et actions communes. En fonction des domaines politiques dont il s'agit, il existe différentes possibilités pour chaque méthode. Il manque une approche plus globale de toutes les mesures à travers une orientation commune fixée pour les politiques.

6.5. Les orientations économiques définies à l'article 99 du Traité constituent aujourd'hui le point de départ de la coordination. Ces orientations doivent intégrer également les autres processus (Luxembourg, Cardiff et Cologne); à la fois, elles concluent une année de processus politique et ouvrent celui de l'année suivante. Au cours des années, les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) sont devenues plus concrètes et plus orientées vers les questions structurelles. Avec les rapports, et tous les autres documents, présentés notamment par la Commission en relation avec tous ces processus, au premier chef dans la perspective de la fixation des GOPE, l'on a déjà une base permettant de définir les modalités selon lesquelles peut être mise en place la coordination des politiques économiques. Il est nécessaire, si l'on veut améliorer cette base des politiques, d'intégrer de manière plus efficace et plus rapide les données économiques des États membres.

6.6. Outre ce qui est prévu de manière formelle dans le traité et le pacte, les 12 ministres de la zone euro examinent régulièrement leurs intentions en matière de politique budgétaire. Le Comité estime important que le rôle des ministres des 12 pays participant à l'euro, en tant qu'instance initiatrice des actions relevant de cette politique soit plus clairement défini.

6.7. Le résultat du processus de Cardiff se retrouve dans les GOPE, et en 2000, la coordination des travaux des ministres de l'Emploi dans le cadre du processus de Luxembourg s'est développée, à tel point que ces ministres discutent même des GOPE. Le dialogue macroéconomique a créé des possibilités de discussion qui permettront de mieux coordonner les politiques monétaires, économiques et salariales. En outre, le sommet de Lisbonne a mis en place un nouvel instrument sous forme de sommets annuels, afin de poursuivre les discussions portant, en premier lieu, sur l'emploi et la société de la connaissance.

6.8. Un rapport du Conseil Ecofin au Conseil européen de Helsinki décrit différentes étapes nécessaires à l'amélioration de la coordination, notamment au moyen d'indicateurs et d'étalonnages. La première étape est de consacrer davantage de temps à parvenir à une conception commune des aspects cycliques et structurels de la politique budgétaire. L'une des conditions pour y parvenir serait de disposer de données plus fiables.

6.9. Des GOPE plus concrètes constituent l'étape suivante, et seraient en outre davantage orientées vers des objectifs à long terme et avec une attention plus grande à la mise en oeuvre. Les projets concrets pour chaque pays doivent être détaillés et comparables, afin que l'on puisse suivre leur réalisation. Lorsque les budgets nationaux sont présentés à un autre moment que les plans de convergence et de stabilité, il faudrait garantir qu'ils soient reliés aussi étroitement que possible à ces plans. Les conséquences du vieillissement de la population doivent être prises en compte par ces plans et ces budgets. Une coordination efficace doit aussi reposer sur l'ouverture, et sur le fait d'être disposé à consulter et à changer de politique.

6.10. Ces recommandations sont essentielles si l'on souhaite instaurer des méthodes efficaces permettant de suivre cette politique dans les différents pays.

7. Des situations conjoncturelles différentes

7.1. La question des "chocs asymétriques" domine les discussions concernant les problèmes susceptibles d'apparaître au sein d'un espace doté d'une monnaie unique(16). Bien sûr, de tels chocs peuvent se concevoir, mais l'évolution des dernières décennies montre plutôt que les chocs (par exemple les hausses de prix du pétrole) qui se produisent touchent la plupart des pays, et sont donc symétriques, à quelques légères différences d'intensité près. La disparition du commerce avec la Russie qui a affecté la Finlande s'approche probablement au plus près d'un choc asymétrique. Les situations extrêmes qui touchent un ou plusieurs pays mais non les autres sont en outre prévenues à travers le soutien européen rendu possible par l'article 100, § 2 cité plus haut.

7.2. Si les chocs asymétriques sont inhabituels, en revanche, les écarts entre pays concernant l'évolution de la conjoncture jouent un rôle important. Ils sont au coeur de la nécessité de la coordination des politiques économiques dans le contexte de la politique monétaire commune. Si l'on veut définir quel type de coordination est nécessaire, et quel type peut être le plus efficace, il faut en savoir davantage sur les écarts qui existent, en pratique, entre les conjonctures.

7.3. Au cours des dernières années, nous avons étudié les différences entre les conjonctures des différents pays de l'UE. D'une part, l'on peut rechercher quelle est l'amplitude normale des différences, et si ces différences sont parfois importantes, parfois non; d'autre part, l'on peut chercher comment différents pays varient les uns par rapport aux autres. Sont-ce toujours certains pays qui sont les premiers dans le cycle de la conjoncture, et sont-ce toujours les mêmes qui s'écartent toujours des autres ? L'on peut envisager plusieurs manières de mesurer la situation conjoncturelle d'un pays. Nous avons choisi la plus simple, à savoir la variation du PIB.

7.4. Le schéma ci-après, qui repose sur des chiffres de l'OCDE, montre que les conjonctures économiques des pays de la zone Euro ont tendance à se rapprocher les unes des autres au cours de ces dernières années. Quelques pays s'écartent cependant de cette tendance, comme l'Irlande, la Finlande et, en liaison avec l'unification, l'Allemagne. Ce rapprochement est probablement dû au marché unique et aux critères de convergence, ce qui montre leur importance pour une politique économique à venir, en ce sens que la politique économique et la coordination pourront alors entraîner une augmentation de la croissance et de l'emploi.

Graphique 5 a: L'évolution du PIB réel

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Graphique 5 b: L'évolution du PIB réel

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Source:

OCDE.

8. Les facteurs automatiques de stabilisation

8.1. Si l'on ne prend aucune décision politique nouvelle dans un pays où la conjoncture évolue de manière divergente par rapport aux autres, l'économie de ce pays s'adaptera pourtant peu à peu aux autres par le jeu d'un mécanisme automatique d'adaptation. Les problèmes naissent du fait que ce processus prend trop de temps, et qu'il a, au cours du temps, des effets secondaires négatifs. En phase d'expansion, l'activité économique intense entraîne une inflation. En raison de l'interdépendance internationale, la compétitivité se dégrade, ce qui aboutit progressivement à réduire l'activité économique. Pour les pays de l'UE, la plus grande partie de cette adaptation se fait à travers le marché unique. En outre, une adaptation qui se ferait à travers les niveaux de prix au sein de la zone Euro aboutirait à une politique monétaire complémentaire plus restrictive, ce qui ralentirait l'ensemble de l'activité économique.

8.2. Étant donné qu'un tel mécanisme des prix fonctionne par le biais d'effets négatifs pour l'emploi et la croissance, et que les effets se produisent dans une large mesure en passant par d'autres pays, ce type d'adaptation n'est pas acceptable. On utilise donc traditionnellement plutôt les augmentations et les baisses des revenus et des dépenses du secteur public, dans le but d'accélérer le processus et de maintenir la conjoncture dans une situation "normale". L'évolution de nos systèmes économiques a cependant donné naissance à différents facteurs intrinsèques qui, s'ils peuvent fonctionner intégralement, permettent des adaptations automatiques en cas de modifications légères de la situation conjoncturelle. On note ci-dessous quelques exemples importants:

- L'assurance-chômage. La possibilité pour les personnes sans emploi de conserver pendant les périodes de chômage une partie de leur précédent revenu disponible, limite les effets négatifs sur la demande lorsque le chômage augmente.

- Des programmes relevant de la politique du marché du travail, destinés à rendre les chômeurs actifs, dans l'objectif de maintenir leur niveau de compétence, compensent les effets négatifs sur le marché pendant les périodes de chômage. L'offre de main-d'oeuvre et le taux d'emploi sont les conditions fondamentales de la croissance, d'où l'importance d'assurer une offre de main d'oeuvre pour le moment où la conjoncture s'inversera.

- Fiscalité progressive et système de protection sociale. Ils réduisent l'exclusion et limitent ainsi la chute du pouvoir d'achat. Ils limitent la demande en période d'expansion en transférant des ressources vers le secteur public.

- Les contributions fondées sur le revenu et par exemple des frais de garde d'enfants réduits contribuent également au maintien du pouvoir d'achat en période de récession, et elles réduisent les dépenses publiques en période d'expansion.

- Le niveau d'études. En période de mutations structurelles, il est plus facile pour une main-d'oeuvre qualifiée de se reconvertir pour se diriger vers une profession déficitaire, afin que l'on puisse disposer d'un "réservoir" de main-d'oeuvre qualifiée lorsque l'économie est en phase d'expansion.

- Les fonds "tampons" sont, dans la forme où ils existent en Finlande (où ils relèvent de la responsabilité des partenaires sociaux), conçus pour être alimentés pendant les périodes fastes et utilisés pendant les périodes de vaches maigres. Cela se fait de la manière suivante: une partie de la marge salariale est utilisée pour constituer ces fonds, pendant les périodes d'expansion, afin de financer une certaine part des coûts de main-d'oeuvre en période de récession. Les avantages d'un système de ce type sont de permettre une augmentation des salaires réels plus régulière dans le temps, sans provoquer de tendances inflationnistes.

9. Ce qui est économiquement juste n'est pas toujours politiquement réalisable

9.1. Avec l'UEM, la politique des taux d'intérêt n'est pas déterminée par l'imminence d'élections législatives. En l'absence d'une politique des taux ainsi libérée des décisions dictées par une politique au jour le jour, principalement en prévision d'élections législatives, il est rarement possible de mener une politique des taux d'intérêt qui soit correcte en termes de politique conjoncturelle. En période d'expansion et d'élections législatives, la possibilité en termes de politique économique est réduite, pour un gouvernement, de mettre en place les restrictions économiques qu'exigerait la situation conjoncturelle. Les responsables politiques estiment qu'il est préférable de remporter une victoire électorale plutôt que mener une bonne politique économique et perdre les élections. L'opposition qui, dans cette situation, n'exploiterait pas la possibilité de critiquer une politique économique restrictive, n'est pas encore née. Si toutes les élections avaient lieu dans des périodes de récession, alors ce qui serait politiquement souhaitable serait aussi économiquement la meilleure solution. Mais il n'en va pas ainsi dans la réalité. Maintenant que plusieurs pays de l'Union européenne ont des budgets qui sont en équilibre, voire même excédentaires, il peut être politiquement tentant d'appliquer des réductions d'impôts avant les élections, indépendamment de la situation économique générale. C'est pour ces raisons qu'il est nécessaire de renforcer les incitations de la part du Conseil des ministres en faveur d'une évolution politique souhaitable à l'heure actuelle.

9.2. Après le Conseil de Lisbonne, la Commission a présenté un certain nombre de règles envisageables pour la politique économique dans la situation économique actuelle. Auparavant, il avait été pendant longtemps beaucoup question de la nécessité de réductions fiscales. Dans ces règles, la Commission prévoit que la situation économique n'est peut-être pas actuellement adaptée à de tels changements, mais s'ils sont malgré tout prévus, il conviendrait de suivre certaines des lignes directrices données par la Commission. Étant donné la bonne conjoncture économique actuelle, les économies ne pourraient guère supporter une stimulation plus importante sans aboutir à l'inflation. Il existe dans cette situation, de bonnes raisons pour oeuvrer dans le sens de l'objectif à long terme qui consiste à préparer les finances publiques en vue de permettre ultérieurement une stimulation économique lorsque la conjoncture sera plus mauvaise. Même dans une situation économique différente, il faut tout particulièrement, si l'on envisage des réductions de l'impôt sur le revenu, penser en fonction de la dette publique et de l'évolution démographique à venir. De telles modifications de fiscalité ne peuvent trouver leur place que dans un ensemble de réformes des systèmes de sécurité sociale. Tout ceci se trouve dans le rapport de la Commission sur les finances publiques, qui n'a pas encore fait officiellement l'objet d'un examen par le Conseil.

10. Orientations pour une coordination

10.1. Il y a donc de nombreuses raisons de renforcer la coordination des politiques économiques et un principe fondateur commun est nécessaire à toutes les méthodes possibles de coordination. Le CES estime qu'une telle coordination devrait s'orienter de la façon suivante:

10.2. Premièrement, "l'orientation" est en effet essentielle - restrictive ou expansive -, plus que les mesures exactes qui seront adoptées. Dans une même situation conjoncturelle, une modification des revenus de l'État peut constituer une mesure adéquate, tant économiquement que politiquement, pour un pays, tandis qu'une modification des dépenses publiques dans l'autre sens peut être plus adaptée pour un autre pays. Si une réduction fiscale a la préférence dans deux États, la solution la plus commode peut être une réduction de l'impôt sur le revenu dans l'un, et une réduction de la TVA dans l'autre. Ainsi, l'orientation prime toujours, tandis que les mesures exactes importent en second lieu.

10.3. Deuxièmement, il est particulièrement nécessaire, au-delà de l'orientation, de réfléchir en commun avant d'en arriver à des mesures concrètes. Il faut savoir dans quelle mesure différentes décisions auront une influence sur les autres États membres. La situation conjoncturelle exacte détermine le choix de mesures ayant une forte influence sur les autres, ou au contraire une influence réduite. Si la plupart des pays connaissent une situation similaire, la coordination doit supposer de choisir des mesures exerçant une forte influence sur d'autres pays. Une modification de la TVA peut, par exemple, être plus efficace dans cette situation, car un ajustement des taux de TVA influe directement sur la consommation des ménages (à travers son effet sur le revenu disponible) et donc aussi sur les importations en provenance d'autres pays. Une modification de la plupart des dépenses publiques, d'autre part, n'influe qu'indirectement et dans une moindre mesure sur la consommation des ménages et les importations. Si au contraire un pays n'est pas "en phase" avec les autres, on pourra dès lors choisir par exemple de modifier les dépenses qui ne toucheraient les autres pays que dans une faible mesure.

10.4. Troisièmement, les discussions portant sur le choix des mesures devraient, après les réflexions évoquées plus haut, laisser aux pays membres le soin de décider par eux-mêmes. L'absence de toute décision commune ne doit cependant pas signifier l'absence de discussions communes au sein du Conseil des ministres. Celles-ci doivent au contraire se trouver au coeur de l'élaboration, dans la pratique, d'une coordination des politiques économiques. Étant donné qu'il est sensiblement plus difficile politiquement de les formaliser par un ajout au traité, elles devraient pouvoir avoir lieu dans le cadre des structures existantes. L'aspect formel est de moindre importance par rapport au contenu pratique de la coordination. Il faut constituer en outre un fonds de connaissances relatives à l'efficacité de différentes mesures dans différentes situations conjoncturelles, de telle sorte que le Conseil des ministres puisse, lui aussi, lors de ses discussions, prendre connaissance d'expériences positives et négatives vécues dans les différents pays.

10.4.1. Il est essentiel ici de noter qu'un instrument peut être efficace dans un pays, mais ne pas l'être dans tous les autres. La structure économique du secteur industriel, les dispositions en matière d'assurance sociale, l'importance des inégalités économiques, etc., sont des facteurs qui peuvent faire qu'une mesure est efficace dans un environnement économique mais non dans un autre.

10.5. Quatrièmement, ce sont les effets sur la conjoncture réelle qui se trouvent au centre des préoccupations, étant donné que la coordination des politiques économiques doit renforcer l'effet commun de la politique monétaire et économique sur la stabilité, la croissance et l'emploi. Si l'on souhaite des systèmes économiques plus similaires, pour d'autres raisons, cela ne devrait pas intervenir d'abord dans les règles régissant la coordination annuelle des politiques économiques. Cela concerne notamment la fiscalité, le niveau des dépenses et la répartition entre différents impôts et différents types de dépenses. De telles modifications n'ont donc leur place dans la structure stable de coordination que nous préconisons ici, que pour autant qu'elles aient une portée directe au regard de la politique conjoncturelle actuelle.

10.6. Ces liens existent. Si l'on veut par exemple réduire les différences entre les taux de TVA, et du même coup aussi les possibilités de fraude à la TVA, on pourra exploiter les différences entre les situations conjoncturelles des différents pays pour y parvenir progressivement. Un pays qui serait le seul à se trouver en phase d'expansion et qui aurait un niveau de TVA inférieur à la moyenne devrait, dans cette situation, procéder à une augmentation. Un pays qui serait le seul à se trouver en phase de récession, et qui aurait un niveau de TVA élevé, devrait, de façon analogue, saisir l'occasion de la diminuer. Ces exemples, parmi d'autres, montrent qu'une politique économique coordonnée peut aussi avoir des conséquences à long terme pour l'ensemble de la coordination économique, et aboutir ainsi à réduire les disparités susceptibles notamment de créer des problèmes au sein du marché unique.

10.6.1. La fiscalité dont les bases fiscales sont faciles à transposer d'un pays à l'autre est un domaine dans lequel les différences de situation économique devraient être particulièrement utilisées pour neutraliser les disparités. Un pays ayant une conjoncture exceptionnellement forte, et une fiscalité faible concernant les revenus des capitaux, les bénéfices des entreprises, mais également les activités comportant un risque pour l'environnement, devrait tirer profit de cela pour neutraliser les différences fiscales en question. À l'inverse, un pays dont la fiscalité dans ces domaines serait élevée, et qui connaîtrait une conjoncture économique plus défavorable, devrait tirer profit de la situation pour diminuer cette fiscalité. Des conditions de concurrence plus uniformes et des fluctuations conjoncturelles plus uniformes à l'avenir sont des effets secondaires positifs de tels ajustements des politiques.

10.7. En conclusion, cela vaut la peine de souligner encore une fois qu'en ce qui concerne la coordination des politiques économiques, toutes ces réflexions supposent de la modération lorsque les temps sont meilleurs. Sans cette modération, nous retournerions à la situation des années 90, où les exigences d'assainissement des finances publiques rendaient impossibles des actions offensives en période de récession. La modération ne doit cependant pas être poussée jusqu'à l'absurde. Les opportunités offertes pour parvenir à la croissance en période d'expansion doivent être exploitées. Pour ce faire, il faut trouver un équilibre entre deux pôles: exploiter les possibilités d'expansion, et éviter la création de goulets d'étranglement qui aboutissent à un renforcement de la pression inflationniste.

10.8. Nous souhaitons inviter les acteurs de la politique économique - les gouvernements, la BCE, la Commission, les partenaires sociaux - à développer, à partir de l'analyse et des recommandations présentées ici, la coordination entre les politiques économiques au sein de l'UE, afin que les bonnes conditions créées par l'UEM permettent d'obtenir un effet optimal sur la croissance et sur l'emploi.

Bruxelles, le 1er mars 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 157 du 25.5.1998, p. 65.

(2) JO C 117 du 26.4.2000, p. 23.

(3) JO C 140 du 18.5.2000, p. 44.

(4) JO C 284 du 14.9.1998, p. 60.

(5) JO C 117 du 26.4.2000, p. 23.

(6) JO C 140 du 18.5.2000, p. 44.

(7) Le processus de Cardiff concernant la politique structurelle, le processus de Luxembourg concernant la politique de l'emploi et le processus de Cologne concernant le dialogue macroéconomique.

(8) JO C 209 du 22.7.1999, p. 53.

(9) JO C 368 du 20.12.1999, p. 87.

(10) Ce pacte consiste, formellement, en une résolution adoptée par le Conseil européen en juin 1997 à Amsterdam et en deux règlements, l'un relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (1466/97) et l'autre sur la procédure concernant les déficits excessifs (1467/97).

(11) Article 105 I du traité: "L'objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix. Sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2".

(12) Système européen de banques centrales.

(13) Cf. également l'avis du CES sur "Les défis posés par l'UEM aux marchés financiers", JO C 367 20.12.2000.

(14) Institut social-démocrate d'analyse économique.

(15) Article 100, § 2: "lorsqu'un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière communautaire à l'État membre concerné".

(16) JO C 368 du 20.12.1999.