COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - La gestion des programmes communautaires par réseaux d'agences nationales

TABLE DES MATIÈRES

La gestion des programmes communautaires par réseaux d'agences nationales

1. Résumé (executive summary)

2. Introduction

3. Aspects generaux et definition du réseau d'Agences nationales

3.1. Cadre général et définition

3.2. Cas de figure non couverts par la définition

4. Avantages et inconvenients d'une gestion par réseaux d'agences nationales

4.1. Avantages

4.1.1. Proximité

4.1.2. Complémentarité

4.1.3. Flexibilité

4.1.4. Recentrage des ressources

4.2. Précautions à respecter

4.2.1. Garder la dimension européenne et la visibilité

4.2.2. Éviter l'alourdissement des structures et des procédures

4.2.3. Besoins de coordination et contrôle des résultats accrus pour assurer la cohérence de l'action

4.2.4. Éviter des conflits de rôles

4.2.5. Distinction claire entre intermédiaires et bénéficiaires

5. L'encadrement de la gestion par réseau d'agences nationales

5.1. Critères

5.1.1. Des actions simultanées et méthodologiquement coordonnées au niveau national

5.1.2. Programmes de masse décentralisés

5.1.3. Des enveloppes financières par pays

5.1.4. Le cofinancement

5.1.5. Existence d'organismes appropriés au niveau national

5.1.6. Coût-efficacité

5.2. Tâches

5.3. Le cadre juridique

5.3.1. La base légale

5.3.2. La définition des responsabilités respectives et la formalisation des relations entre la Commission et les AN

5.4. Les contrôles

6. Les domaines où la gestion par réseau est envisageable

6.1. Le domaine statistique

6.2. La recherche

6.3. Les actions innovatrices dans le domaine des fonds structurels

7. Réseaux d'agences nationales et agences communautaires d'exécution

ANNEXE 1 Le modèle du réseau dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse

ANNEXE 2 Le domaine statistique

ANNEXE 3 Guide d'orientation pour le recours a des réseaux d'agences nationales pour la gestion de programmes communautaires

ANNEXE 4 Comparaison entre réseaux d'agences nationales et agences executives communautaires

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

La gestion des programmes communautaires par réseaux d'agences nationales

1. Résumé (executive summary)

La gestion par réseau d'agences nationales est une forme d'externalisation basée sur la délégation, par la Commission, de responsabilités d'exécution à des entités nationales investies d'une mission de service public sous la garantie de l'Etat, et qui servent de partenaires pour la mise en oeuvre de certaines politiques communautaires.

Cette forme de gestion est basée sur un réseau d'entités désignées par les Etats et chargées d'exécuter certaines tâches pour le compte de la Commission. Le modèle le plus développé à ce stade est celui des programmes dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse, qui repose sur des règles et des instruments bien définis et homogènes.

La gestion par réseau est particulièrement appropriée dans la mise en oeuvre de programmes de masse qui requièrent une proximité des bénéficiaires finaux et dans le cas d'actions simultanées et méthodologiquement coordonnées au niveau national. Cette forme de gestion permet de mieux valoriser les ressources existantes dans les Etats. L'existence d'enveloppes financières par pays à l'intérieur d'un programme et le cofinancement des actions constituent des éléments propices au recours à des agences nationales. La gestion par réseau d'agences nationales présente souvent une plus grande flexibilité que la gestion directe et favorise un recentrage des ressources de la Commission sur les tâches essentielles de l'institution. Elle offre en même temps la possibilité d'améliorer la qualité du suivi des projets de structure atomisée ou de masse.

Cette forme d'externalisation peut comporter aussi un risque potentiel de perte de cohérence et de contrôle de l'action communautaire, risques qui peuvent toutefois être évités avec des précautions et des mesures appropriées. Tout en permettant de soulager les services de la Commission de certaines tâches de gestion, elle augmente aussi l'effort de coordination et de contrôle et d'évaluation ex-post.

La gestion par réseau d'agences nationales implique la définition des tâches, de responsabilités respectives et des relations entre la Commission, les Agences nationales et les Etats qui doivent être dûment encadrées. Le cadre juridique doit comporter un acte réglementaire établissant le programme ou l'action et qui prévoit, comme mode de gestion, la possibilité du recours à un réseau d'agences nationales. Il est complété par des actes juridiques ultérieurs : notamment une convention entre la Commission et l'agence nationale qui détermine ensuite le rôle et les activités de cette dernière dans la mise en oeuvre du programme, et une décision de la Commission qui définit les droits et les obligations respectives de la Commission et des Etats y compris le partage des responsabilités. Un potentiel pour l'extension de la gestion par réseau d'agences nationales pourrait éventuellement exister notamment dans le domaine statistique, et des actions innovatrices (fonds structurels).

Compte tenu des caractéristiques spécifiques de cette forme de gestion, l'étendue des tâches et des pouvoirs que la Commission peut déléguer à des agences nationales est moindre que celle qu'on pourrait déléguer aux agences communautaires d'exécution qui ont été proposées par la Commission.

2. Introduction

La Communication de décembre 1999 sur les orientations générales pour une politique d'externalisation [1] de la gestion des programmes communautaires et le Livre Blanc sur la Réforme administrative [2] ont jeté les bases d'une nouvelle politique d'externalisation, fondée sur la vision d'une administration recentrée sur ses activités et fonctions prioritaires.

[1] Orientations pour la politique d'externalisation, SEC(1999) 2051/7.

[2] Réforme de la Commission, COM(2000) 200.

La Commission a mandaté un groupe de coordination et de programmation, afin de traduire ces orientations en mesures concrètes. Le premier champ d'application en était l'externalisation maîtrisée de la gestion de programmes communautaires, et son corollaire, la résorption des bureaux d'assistance techniques (BAT) dont les modalités et le calendrier faisaient partie intégrante de la Lettre rectificative no. 1 à l'Avant-projet de budget 2001.

En décembre 2000 la Commission a présenté au Parlement et au Conseil une communication [3] sur l'externalisation de la gestion des programmes communautaires, y compris une proposition de règlement-cadre du Conseil pour un nouveau type d'agence exécutive, l'instrument le plus novateur dans la stratégie d'externalisation de la Commission.

[3] L'externalisation de la gestion des programmes communautaires, y compris la présentation d'un règlement-cadre pour un nouveau type d'agence d'exécution, COM(2000)788 final du 13.12.2000.

La communication sur l'externalisation de décembre 2000 relève, parmi les instruments de l'externalisation, la décentralisation de responsabilités d'exécution à des organismes externes de droit national, publics ou investis d'une mission de service public sous la garantie de l'Etat (= les "agences nationales"), et qui servent de partenaires pour la mise en oeuvre de certaines politiques communautaires.

Sur la base des différentes expériences en matière de gestion par réseau d'agences nationales, la présente communication définit l'approche, les modalités et les outils harmonisés à utiliser pour ce mode de gestion.

3. Aspects generaux et definition du réseau d'Agences nationales

3.1. Cadre général et définition

La gestion par réseaux d'agences nationales est définie dans la communication sur l'externalisation de la gestion des programmes communautaires [4] comme étant la décentralisation de responsabilités d'exécution à des organismes externes de droit national, publics ou investis d'une mission de service public sous la garantie de l'Etat (= les "agences nationales"), et qui servent de partenaires pour la mise en oeuvre de certaines politiques communautaires. L'agence nationale (AN) n'est pas nécessairement une entité créée ex nihilo pour les besoins de la décentralisation d'un programme. La qualité d'AN peut être reconnue à des entités existant indépendamment de cette mission; elle peut être également reconnue à des entités régionales ou trans-frontalières pour autant qu'elles soient capables d'offrir les garanties nécessaires.

[4] COM(2000)788 final.

Le réseau d'agences nationales est un ensemble structuré d'organisations communicantes où chacun des membres prend une part de responsabilité dans la réalisation d'objectifs communs. Il est composé d'entités, désignées par les Etats, pour exécuter certaines tâches pour le compte de la Commission. Ces entités peuvent être affectées à la gestion des fonds d'un programme communautaire dont elles ont la charge (exemple: le programme Leonardo) car elles sont investies d'une mission de service public. La Commission assume l'animation et la coordination du réseau et veille à assurer la valeur ajoutée communautaire de l'action et à exploiter les synergies.

Un modèle de réseau d'agences nationales (AN) est celui mis en place pour la mise en oeuvre des programmes dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse (cf. annexe 1). Le recours à la gestion par réseau permet aux services de la Commission de conserver le contrôle politique du programme. Il se base sur une définition claire et équilibrée des responsabilités financières et opérationnelles de la Commission, des Etats et des AN. Ceci vise surtout à responsabiliser les Etats quant à la désignation et aux performances des AN pertinentes, tout en assurant la possibilité d'une intervention forte du niveau communautaire destinée à assurer, notamment, une mise en oeuvre homogène du programme à travers toute l'Union.

L'acte de délégation des tâches doit obligatoirement comprendre des dispositions appropriées pour assurer la transparence des opérations effectuées et le respect de standards de bonne gestion financière et de contrôle compatibles et comparables avec ceux qui s'appliquent aux services de la Commission. En outre, la Commission est obligée d'assurer la surveillance, l'évaluation et le contrôle périodiques de l'exécution des tâches déléguées à l'AN.

3.2. Cas de figure non couverts par la définition

La proposition de Règlement Financier adoptée par la Commission en juillet 2000 distingue, pour l'exécution du budget, la gestion centralisée, la gestion partagée, et la gestion décentralisée :

* dans la gestion partagée (ex. : actions structurelles et politique agricole) et la gestion décentralisée (ex. : programmes en faveur des pays candidats à l'adhésion), la Commission confie à des Etats la responsabilité d'effectuer eux-mêmes des opérations d'exécution du budget; ces modes de gestion ne sont pas visés par la présente communication;

* dans le cadre de la gestion centralisée, la Commission peut soit exécuter le budget dans ses services (gestion directe), soit déléguer cette exécution à des agences exécutives communautaires ou à des organismes de droit national, publics ou investis d'une mission de service public sous la garantie de l'Etat (gestion indirecte). Ce document ne couvre pas directement les agences exécutives communautaires qui ont fait l'objet d'une communication séparée [5].

[5] COM(2000)788 final, cf. footnote no. 3

De la même façon, l'existence de réseaux de bénéficiaires n'est pas à confondre avec la gestion par réseaux d'agences nationales. Dans ce premier cas, les bénéficiaires (individuels) d'un programme ou d'une action communautaire peuvent se regrouper au sein d'un partenariat (transnational) en vue de réaliser un projet opérationnel dont ils assurent souvent le cofinancement. La répartition des crédits n'est pas géographique mais basée sur des objectifs opérationnels sectoriels/thématiques. Cette forme de partenariat se retrouve entre autres dans le domaine de la recherche et dans le domaine statistique [6].

[6] Cf.annexe 2.

4. Avantages et inconvenients d'une gestion par réseaux d'agences nationales

La gestion par réseaux d'agences nationales décentralisées présente des avantages ainsi que des inconvénients qui peuvent toutefois être limités avec des précautions et des mesures appropriées.

4.1. Avantages

4.1.1. Proximité

Le recours à une entité nationale permet de s'approcher considérablement des bénéficiaires, notamment dans des domaines ayant une incidence particulière au niveau local. Par exemple, dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse, les agences nationales sont un véhicule important d'information et dissémination en faveur des bénéficiaires potentiels. Un tel niveau de rapprochement est plus difficile à atteindre pour la Commission ou même pour une agence communautaire qui ont, par définition, une structure centralisée.

Dans certains cas la proximité permet non seulement d'assurer une meilleure qualité des projets mais également de mieux valoriser et diffuser leurs résultats.

4.1.2. Complémentarité

La gestion par réseau peut être attractive là où il existe des infrastructures importantes et des voies de communication développées au niveau national qui mériteraient d'être exploitées notamment avec l'aide et l'engagement des Etats. Elle favorise l'échange d'expérience et de connaissance dans la gestion des programmes entre la Commission et les Etats mais implique également un partage des tâches et de responsabilités.

Le partenariat et le dialogue avec des interlocuteurs nationaux peuvent significativement améliorer la qualité de décisions, à condition que les partenaires (Commission, AN, Etats) soient responsabilisés de façon équilibrée.

En outre, le recours à des réseaux existant d'agences nationales est avantageux quand il permet de leur déléguer des tâches additionnelles mais complémentaires en profitant, d'une part, du savoir-faire existant et, d'autre part, sans devoir supporter tous les coûts liés à la mise en place de solutions alternatives.

Par ailleurs, lors qu'apparaît un problème majeur et pressant d'intérêt public, la mise en oeuvre de programmes d'urgence faisant appel de façon concertée à l'ensemble des capacités nationales et européennes dans des délais très courts et sur la base d'une gestion collégiale peut présenter de grands avantages.

Quoiqu'elle reste maîtresse de l'essentiel et que les tâches soient exécutées conformément aux dispositions et règles établies au niveau communautaire, la Commission, à travers le réseau d'AN, peut bénéficier de garanties additionnelles dans la gestion parce que les autorités nationales sont responsabilisées quant à l'encadrement, au contrôle et au suivi des AN, sans préjudice des prérogatives de la Commission.

4.1.3. Flexibilité

La gestion par réseau peut présenter une plus grande flexibilité que la gestion directe par la Commission ou à travers la création d'une agence exécutive communautaire, puisqu'elle peut être plus facilement adaptée aux exigences et ressources spécifiques à chaque programme (financement) et aux situations locales.

4.1.4. Recentrage des ressources

La gestion contractuelle est un métier en soi, qui implique des tâches de nature relativement horizontale, et donc fongibles, indépendamment du secteur dans lequel elles s'exercent. La gestion par réseau permet à la Commission d'économiser des ressources humaines dans l'exécution soit d'opérations de masse soit dans l'implication directe pour le suivi de projets avec de nombreux participants de différents pays. Bien qu'il ne s'agisse pas nécessairement d'une économie « nette » au plan du système consolidé, elle permet de désengorger la gestion financière et administrative des projets et de réorienter les services de la Commission vers les tâches essentielles (conception, impulsion politique, contrôle et évaluation), pour lesquelles il y a un clair avantage comparatif et une valeur ajoutée de l'institution.

4.2. Précautions à respecter

Toute construction mettant en place des structures supplémentaires entre la gestion de la politique et l'exécution présente aussi des inconvénients qui appellent à une attention particulière de la part des services de la Commission lors du recours à cette forme d'externalisation.

4.2.1. Garder la dimension européenne et la visibilité

La présence d'un intermédiaire nationale peut réduire la visibilité de l'Union aux yeux des bénéficiaires. Pour éviter que le caractère communautaire de l'action ne soit remis en cause, les dispositions conventionnelles qui lient l'AN à la Commission devraient prévoir expressément l'obligation de conserver visible le caractère communautaire des projets.

4.2.2. Éviter l'alourdissement des structures et des procédures

L'existence d'une couche opérationnelle intermédiaire et supplémentaire peut compliquer la gestion et augmente la nécessité de procédures ad-hoc, ce qui risquerait de se traduire aussi par une augmentation des coûts. Les relations entre services de la Commission et AN ainsi que les procédures y afférentes devront être établies de sorte à ne pas entraver la bonne mise en oeuvre du programme ou de l'action.

4.2.3. Besoins de coordination et contrôle des résultats accrus pour assurer la cohérence de l'action

La présence d'un nombre élevé d'intermédiaires requiert de la part de la Commission un effort accru pour assurer la cohérence de l'action. Également, le fait de déléguer des tâches à des entités extérieures et éloignées de la Commission implique des efforts accrus pour le suivi, le contrôle et l'évaluation ex-post des projets et de ces entités.

4.2.4. Éviter des conflits de rôles

Bien que permettant généralement une gestion plus flexible, la gestion par réseau peut se heurter à des difficultés si, par exemple, les AN se montrent réticentes à l'égard de changements de priorités fixées au niveau communautaire, ou ont tendance à vouloir exercer les responsabilités politiques à la place de la Commission. En outre, surtout si les États interviennent dans certaines décisions, la multiplications des intervenants peut conduire à des conflits. C'est pourquoi l'étendue des tâches doit être dûment circonscrit.

4.2.5. Distinction claire entre intermédiaires et bénéficiaires

Il faut éviter que l'AN ne se retrouve à la fois intermédiaire et bénéficiaire dans le même programme.

5. L'encadrement de la gestion par réseau d'agences nationales

5.1. Critères

Un certain nombre de critères permettent d'identifier des programmes ou actions communautaires qui se prêtent à une gestion par réseaux d'agences nationales. Ils représentent une sorte de recensement (check-list) des questions à se poser dans le cas où cette formule serait prise en considération par les services de la Commission. Leur caractère se veut général, essayant de couvrir le champ d'application le plus large possible.

Compte tenu de la spécificité des programmes ou actions communautaires, les critères mentionnés ci-dessous ne doivent pas être remplis simultanément ni au même degré. Toutefois, à l'exception des enveloppes financières par pays et du cofinancement, tous les autres critères semblent être pertinents pour l'ensemble des programmes ou actions communautaires. D'autre part, comme toute forme d'externalisation, le recours à la gestion par réseau d'agences nationales doit présenter un rapport coût-efficacité favorable par rapport à d'autres solutions.

5.1.1. Des actions simultanées et méthodologiquement coordonnées au niveau national

La gestion par réseau paraît souhaitable lorsque la mise en oeuvre d'un programme nécessite des actions simultanées et méthodologiquement coordonnées au niveau national. Elle ne doit pas nécessairement porter sur un programme entier, mais peut être limitée à des actions particulières à l'intérieur d'un programme.

5.1.2. Programmes de masse décentralisés

Un des besoins auxquels la gestion par réseau répond est la mise en oeuvre de programmes de masse

- qui demandent une présence délocalisée et de nombreuse petites interventions, que la Commission n'est pas en mesure de gérer à travers ses seuls services ou à travers une agence exécutive responsable pour l'ensemble des pays couverts par l'action (p. ex. les actions de mobilité dans les programmes éducatifs ouverts à la participation de 30 pays) ;

- qu'il ne paraît pas souhaitable de gérer d'une manière trop centralisée mais pour lesquels le niveau central doit garder une capacité d'intervention suffisante, p. ex. en étant responsable de la sélection finale des projets, dont la gestion peut ensuite être déléguée au niveau décentralisé.

Dans ce cas, le choix du recours à la gestion par réseau sera principalement dicté par l'effet de "démultiplication verticale" ou de relais, permettant une grande proximité avec les bénéficiaires et une meilleure qualité de l'exécution et du suivi des projets. Il va de soit que le recours à l'AN doit être justifié aussi par une masse critique en termes financiers ou des tâches à accomplir.

Parallèlement à l'augmentation du degré d'atomisation des projets à gérer, une responsabilité partagée avec les États peut être souhaitable en tenant compte du fait que le suivi des actions et des projets demande plus d'efforts et que les risques de non-récupération des fonds obligent à avoir comme interlocuteur des institutions capables de se porter garantes.

En outre, les expériences des États en matière de mise en oeuvre des systèmes des contrôles au niveau national peuvent être forte utile pour la prévention et le suivi de tout cas de fraude.

Quant à la sélection des projets atomisés, l'engagement des AN au stade de la présélection, peut utilement réduire la charge de travail de la Commission et augmenter la transparence, l'acceptation et la rationalité d'une décision finale, prise par la Commission dans l'intérêt communautaire.

5.1.3. Des enveloppes financières par pays

Le recours à la gestion par réseau paraît particulièrement adapté à la gestion d'enveloppes financières allouées géographiquement en fonction de critères objectifs, sans que l'absence de telles enveloppes permette d'exclure a priori le recours à des AN.

5.1.4. Le cofinancement

La gestion par réseau d'AN inclut généralement un élément de cofinancement de la Communauté et de l'État. En ce qui concerne la contribution du budget communautaire, le principe est que l'action de l'agence nationale est considérée comme faisant partie intégrante du programme et son coût est imputé sur les crédits prévus pour le programme ou l'action.

Le cofinancement par l'entité nationale dans la mise en oeuvre de l'action communautaire constitue un élément de garantie dans la gestion de fonds communautaires, sous forme d'une participation aux frais de fonctionnement de l'entité nationale. En général, cela implique aussi que l'entité doit rendre compte de ses activités et de l'utilisation des ses fonds en conformité aux règles nationales en vigueur et qu'elle est soumise à des instances de contrôle nationales. La Commission devrait en tenir compte, de façon à pouvoir limiter son activité de contrôle à des éléments complémentaires qui ne sont pas prévus dans la réglementation nationale.

L'expérience acquise dans le domaine des programmes éducation montre que l'existence d'un cadre financier pluriannuel faciliterait substantiellement la programmation et la mise en oeuvre d'actions cofinancées.

5.1.5. Existence d'organismes appropriés au niveau national

En règle générale, la possibilité du recours à cette forme d'externalisation présuppose l'existence d'organismes au niveau national agissant dans un domaine proche de celui du programme ou de l'action communautaire et capables d'assumer des tâches additionnelles en s'appuyant sur leurs infrastructure et expertise.

5.1.6. Coût-efficacité

Comme toute forme d'externalisation, le recours à la gestion par réseau d'agences nationales doit découler d'un critère de bonne gestion et présenter un rapport coût-efficacité favorable par rapport à d'autres solutions, évalué dans le cadre d'une analyse ex-ante.

Ayant défini les objectifs du programme/action à atteindre, les tâches à réaliser et les ressources nécessaires à la mise en oeuvre, une analyse préalable du coût-efficacité de cette formule doit être faite, en tenant compte des ressources globalement nécessaires et des solutions alternatives pour la mise en oeuvre du programme/action. Le critère de coût/efficacité doit cependant aussi prendre en considération l'amélioration possible de la qualité de la gestion des programmes communautaires.

5.2. Tâches

L'application des critères spécifiés dans la section qui précède délimite en conséquence le champ d'action des AN. Les tâches en question interviennent toujours assez en aval dans le cycle de vie des opérations. Le rôle de l'AN dans la gestion est strictement encadré et/ou s'applique à un domaine très limité, de façon que l'AN n'ait pas de marge d'appréciation sur les aspects communautaires des décisions qu'elle est amenée à prendre dans la mise en oeuvre du programme ou de l'action. Les tâches d'exécution confiées à l'AN ne sont certainement pas de nature à modifier des choix d'opportunité politiques prises par la Commission.

L'étendue de la délégation est donc moindre que dans le cas du modèle proposé d'agence exécutives communautaire. Ce qui est par ailleurs totalement justifié du fait que, même si les AN sont investies d'une mission de service publique au même titre que les agences exécutives, la Commission garderait sur les agences exécutives communautaires un degré de contrôle qui va bien au-delà de celui qu'il est possible d'exercer sur des AN (cf. section 7 ci-dessous).

En pratique, les tâches qui peuvent faire l'objet de la gestion par réseau comprennent notamment:

- gérer tout ou partie des phases du cycle de vie des opérations, en relation à des projets spécifiques, dans le cadre de l'exécution du programme communautaire à l'exclusion de la prise des décisions de financement, sauf dans des cas particuliers concernant des programmes de masse hautement décentralisés, où l'intérêt communautaire réside moins dans le choix des bénéficiaires, que dans la diffusion atomisée de l'initiative. Ceci inclut, la gestion des contrats et la gestion financière (y compris les paiements), la coordination et l'information et, dans lesdits cas particuliers, également la sélection des bénéficiaires finaux ;

- recueillir, analyser et transmettre à la Commission toutes les informations nécessaires pour orienter l'exécution du programme communautaire ;

- élaborer à l'intention de la Commission des recommandations relatives à l'exécution du programme communautaire.

Les conditions, critères, paramètres et modalités que les AN doivent respecter dans l'accomplissement des tâches visées ci-dessus, ainsi que les modalités de contrôle exercées par les services de la Commission responsables des programmes communautaires à la gestion desquels l'AN participe sont définis par la Commission dans l'acte de délégation (cf. section 5.3.2 ci-dessous).

La coordination du réseau apparaît comme un élément clé et, en principe, ce rôle sera assuré par la Commission, d'autant mieux à même de jouer ce rôle que ses ressources seront moins requises par les tâches de pure exécution, déléguées aux AN dans le cadre de la gestion par réseau (réorientation de l'intervention communautaire dans la gestion du programme).

On ne saurait exclure que, dans les États dans lesquels existent plus d'une AN, l'une d'entre elles pourra assumer un rôle de coordinateur et d'animateur reconnu au niveau national, en amenant les participants au projet à coopérer entre eux. En tout état de cause, indépendamment des contraintes juridiques qui peuvent exister au niveau national, par exemple en matière de confidentialité statistique, le "membre-coordinateur" du réseau d'AN ne pourrait jamais totalement remplacer la Commission, en raison des obligations qui incombent à cette institution en vertu du droit communautaire.

5.3. Le cadre juridique

5.3.1. La base légale

La possibilité du recours au mode de gestion par réseau doit être reconnue par le législateur [7]. Cette reconnaissance peut revêtir essentiellement deux formes:

[7] Une telle reconnaissance permet à la fois d'assurer la transparence du mode de gestion proposé par la Commission pour le programme communautaire en question et d'ancrer l'ensemble du dispositif juridique envisagé dans une disposition normative de rang primaire, d'où découle une plus grande solidité de ce dispositif. Néanmoins, il convient de noter que, même en l'absence d'une telle référence normative, on ne saurait exclure en théorie que la Commission, dans des situations déterminées, puisse avoir recours à ce mode de gestion

* soit: l'acte réglementaire établissant le programme ou l'action prévoit, comme mode de gestion, le recours à un réseau d'agences nationales sur la base d'actes juridiques à élaborer ultérieurement;

* soit: une réglementation-cadre spécifique sur la gestion par réseau fixe, de manière générale, les principes, les modalités et les instruments de ce mode de gestion.

Toutefois, il semble difficile d'établir une réglementation cadre qui permette de couvrir tous les cas de figure possibles et qui en même temps fixe des règles communes suffisamment détaillées. On peut aussi s'interroger si, en pratique, il y a suffisamment de cas concrets qui justifieraient l'investissement administratif et de négociation nécessaire à l'adoption d'un règlement cadre.

Il semble donc préférable que l'acte réglementaire établissant le programme ou l'action prévoie, comme mode de gestion, la possibilité du recours à un réseau d'agences nationales. Des actes juridiques ultérieurs compléteraient le dispositif juridique (cf. section suivante).

Pour ce qui concerne des éventuelles actions sans base légale ou dont la base légale ne prévoit pas explicitement un tel recours à des AN, il peut être envisagé d'incorporer, le cas échéant, ces actions dans des programmes existants ou nouveaux dont la base légale prévoit le recours à des AN.

5.3.2. La définition des responsabilités respectives et la formalisation des relations entre la Commission et les AN

Dans le modèle développé existant dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse (cf. annexe 1 ci-joint), la formalisation à travers des conventions de fonctionnement et actions décentralisées doit de toutes façons intervenir, pour que des fonds soient mis à disposition des AN. L'expérience à cet égard suggère que la formalisation des dispositions relatives aux responsabilités respectives de la Commission et des États dans le fonctionnement des AN constitue une des avancées opérées à l'occasion de l'entrée en vigueur des nouveaux programmes: le recours à la gestion par réseau s'accompagne à présent d'une claire définition des responsabilités de l'État dans le fonctionnement de l'agence qu'il a désignée.

Dans ce contexte, par ailleurs, une focalisation excessive des responsabilités dans le chef des États pourrait les amener à "faire écran" entre la Commission et l'AN, rendant difficile le contrôle communautaire.

Il importe donc de veiller à une répartition équilibrée des rôles, permettant à la Commission d'exercer un contrôle et un suivi des programmes en temps réel: les AN doivent rendre compte directement à la Commission de leurs activités de mise en oeuvre des programmes. Il y a donc notamment lieu de prévoir des modalités de reporting appropriées afin de permettre une consolidation des informations relatives à la gestion du programme à niveau communautaire.

Le dispositif juridique doit prévoir, au-delà de la mention dans la base légale, les actes suivants :

* Une décision de la Commission adoptant les dispositions relatives aux responsabilités de la Commission et des Etats en ce qui concerne les agences nationales dans le cadre des orientations générales de mise en oeuvre du programme.

* Une Convention de fonctionnement entre la Commission et l'agence nationale portant sur un programme de travail annuel ou pluriannuel. La convention détermine notamment le rôle et les activités de l'AN, la contribution financière communautaire à ses frais de fonctionnement de l'AN, les orientations de la COM en matière d'information et visibilité du programme.

* Une Convention « actions décentralisées » portant sur la gestion des fonds destinés aux projets qui entrent en vigueur après la Convention de fonctionnement, fixent les modalités de transfert des fonds opérationnels pour la mise en oeuvre des actions décentralisées, les règles administratives et financières de gestion des fonds de l'Union et les modalités de contrôle, stipulent que les fonds gérés sont destinés exclusivement aux bénéficiaires de projets.

Le tableau synoptique en annexe 3 fournit une sorte de guide pratique à l'utilisateur potentiel pendant les différentes phases de mise en oeuvre. Ce guide définit le rôle de trois acteurs principaux, c'est à dire la Commission, l'AN et les Etats en s'inspirant du modèle déjà appliqué dans le domaine de l'éducation. Ce modèle devra évidemment être adapté pour tenir compte des particularités éventuelles des domaines concernés.

5.4. Les contrôles

La Décision de la Commission (cf. section 5.3.2 ci-dessus) doit prévoir les dispositions relatives aux responsabilités de la Commission et des Etats en ce qui concerne les AN dans le cadre des orientations générales de mise en oeuvre du programme. La Décision établit les lignes directrices pour les contrôles internes à effectuer par les AN et sur le principe du droit d'accès des autorités nationales, des services compétents de la Commission et de la Cour des comptes aux documents de l'AN concernant sa gestion administrative et financière des fonds communautaires.

La Commission assure le contrôle de la conformité des dépenses effectuées par l'AN avec les dispositions juridiques. Par ailleurs, elle peut effectuer des contrôles sur place avant/après ou en cours d'exécution auprès de l'AN, des bénéficiaires ou des États, des projets et des systèmes de gestion et de contrôle. La Commission informe l'autorité nationale sur les résultats des contrôles et audits effectués ainsi que d'éventuelles mesures prises.

Les instruments juridiques utilisés pour la mise en oeuvre des programmes, notamment les contrats spécifiques et les contrats-types, devront prévoir des dispositions appropriées afin d'assurer la protection des intérêts financiers des Communautés.

Les instances de contrôle nationales vérifient les systèmes de gestion et de contrôle, sans préjudice de la responsabilité de la Commission dans l'exécution du budget général de l'Union. Elles informent la Commission sur les résultats des contrôles et audits effectués ainsi que des mesures prises au niveau national.

La Cour des comptes est habilitée à vérifier les documents des AN relatifs aux dépenses au nom des Communautés. Les institutions de contrôle nationales ou, si celles-ci ne disposent pas des compétences nécessaires, les services nationaux compétents, mettent à la disposition de la Cour des comptes, sur sa demande, toutes les informations dont elles disposent relatives aux opérations financées ou cofinancées par les Communautés, ainsi qu'à la gestion et au contrôle de ces opérations.

6. Les domaines où la gestion par réseau est envisageable

Le recours à la gestion par réseau d'agences nationales présente un certain potentiel de développement et d'extension dans d'autres domaines que celui de l'éducation, de la formation et de la jeunesse. Ci-dessous une liste non exhaustive à titre d'illustration pratique.

6.1. Le domaine statistique

Dans le domaine statistique, le rôle d'agence nationale devrait, en principe, être confié à l'institut national statistique (INS), qui serait chargé de gérer l'exécution des tâches statistiques au niveau national. Dans un cadre méthodologique décidé au niveau européen, avec des standards et des calendriers communs, les INS, en réseau coordonné par la Commission, formeraient un seul point d'entrée par pays pour la Commission. Ceci permettrait une meilleure identification des tâches liées aux programmes communautaires et une amélioration de la cohérence et de la qualité des statistiques produites par les divers agents nationaux. Il est toutefois important que la Commission puisse garder le contrôle du résultat final et de sa conformité aux normes européennes, tout en permettant la synergie avec les actions nationales.

6.2. La recherche

Dans le contexte de la gestion du prochain programme-cadre de recherche, le recours à des réseaux d'agences nationales pourrait être envisagé pour la gestion de certaines des interventions prévues par les futurs programmes, notamment marquées par des préoccupations de proximité et lorsqu'il n'existe pas de conflit de tutelle. Il est toutefois noté qu'aucun volet de ces programmes ne prévoit d'enveloppe financière par pays participant. L'éventuel recours à un réseau d'agences nationales devrait également tenir compte de certains éléments importants qui caractérisent la gestion de ces programmes, notamment la question de la confidentialité qui s'impose au traitement des projets de recherche, ainsi que l'éventuelle difficulté de recourir à des structures à même de garantir l'absence de conflit d'intérêts entre bénéficiaires et délégataires.

6.3. Les actions innovatrices dans le domaine des fonds structurels

Pour les actions innovatrices il peut s'avérer utile de transférer certaines activités à des organismes régionaux publics ou semi-publics qui seraient responsables de la bonne gestion des actions. La Commission signera alors un accord financier établissant les droits et obligations de chacune de parties contractantes.

7. Réseaux d'agences nationales et agences communautaires d'exécution

En comparaison avec les agences nationales, le modèle de l'agence communautaire d'exécution offre plusieurs éléments additionnels de contrôle par la Commission: la nomination du Directeur et la désignation des membres du comité de direction incombent à la Commission; la source du budget de fonctionnement est uniquement communautaire.

En outre, le détachement de fonctionnaires de la Commission et l'application au personnel des réglementations applicables aux fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes sont des caractéristiques propres à l'agence exécutive.

Compte tenu des caractéristiques spécifiques de la forme de gestion par réseaux d'agences nationales, l'étendu des tâches et des pouvoirs que la Commission peut leur déléguer est moindre que celle qu'on pourrait déléguer aux agences communautaires d'exécution proposées par la Commission. En d'autres mots, plus le contrôle de la Commission sur les organismes vers lesquels elle « externalise » une partie de tâches de gestion est élevé, plus le pouvoir décisionnel et l'étendu de tâches délégables augmente (et moindre est le degré de précision nécessaire dans la définition des tâches). Au contrario, plus le contrôle sur l'organisme délégataire est éloigné, moindre est le pouvoir décisionnel et l'étendu de tâches que la Commission peut lui confier (et plus augmente le degré de précision concernant les tâches des AN et leur domaines spécifique d'action).

L'annexe 4 fournit une comparaison plus détaillée des deux modes de gestion.

ANNEXE 1 Le modèle du réseau dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse

Le modèle développé dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse se base sur les éléments suivants.

La base légale

Pour que la Commission puisse déléguer la mise en oeuvre d'un programme à un réseau d'agences, ce mode de gestion est prévu dans l'acte réglementaire établissant le programme.

Une définition claire des responsabilités

* Une décision de la Commission fixe les responsabilités respectives de la Commission et des États, qui désignent les agences compétentes [8]. Elle précise notamment les conditions minimales pour la mise en place d'une AN, les tâches de l'AN, les responsabilités de suivi et d'encadrement de l'AN; les modalités de sélection des projets, les règles de contrôle et d'audit de l'AN et des projets; la responsabilité financière de l'AN, notamment en ce qui concerne les conventions qu'elle passe avec les bénéficiaires finals. Les États, qui désignent les agences compétentes, se portent garants pour la viabilité financière de la gestion par ces agences. La décision est notifiée à chaque État [9] au sens de l'art. 254 du Traité CE.

[8] "Dispositions relatives aux responsabilités des Etats et de la Commission en ce qui concerne les AN dans le cadre des orientations générales de mise en oeuvre du programme"

[9] et à chacun des pays tiers éventuellement impliqués dans le programme.

* Une convention entre la Commission et l'AN détermine ensuite le rôle et les activités de l'AN dans la mise en oeuvre du programme ainsi que la contribution financière communautaire aux frais de fonctionnement de l'AN, déterminée sur la base d'un programme de travail le plus souvent annuel. La Commission cofinance ainsi avec les Etats le budget de fonctionnement des AN.

* Des conventions "actions décentralisées" (dans les faits, plusieurs par an, en fonction des divers volets décentralisés du programme à la gestion desquels l'AN participe) sont ensuite passées entre la Commission et chaque AN pour la mise à disposition des fonds communautaires que l'AN gérera au bénéfice de ressortissants de son Etat. Par ces conventions, la Commission transfère aux AN les fonds opérationnels pour la mise en oeuvre des actions décentralisées du programme.

Deux types de procédures président à la détermination des enveloppes ainsi mises à disposition des AN: traditionnellement, le recours à la gestion par réseau visait les volets des programmes traitant de la mobilité; avec l'entrée en vigueur de la deuxième phase du programme Leonardo, la gestion par réseau concerne également un volet consistant à financer des projets pilotes.

Dans le premier cas (mobilité, généralement), les décisions de programmes fixent les critères (comme la taille de la population cible, les distances entre les capitales, le différentiel du coût de la vie) en fonction desquels la Commission détermine la subvention globale qu'elle alloue à chaque AN pour distribution aux bénéficiaires finals du programme en fonction des orientations du programme. Dans le second cas, projets pilotes, la Commission a un intérêt direct dans le choix des projets soutenus: la sélection est effectuée au niveau communautaire (appel à propositions communautaire, même s'il est relayé au niveau national), soumission des projets à la Commission, évaluation par des experts indépendants désignés par la Commission, sélection des projets par la Commission, après avis du comité de programme) et le montant ensuite alloué globalement à chaque AN correspond au montant précis des subventions qu'elle sera amenée à gérer compte tenu des projets sélectionnés soumis par des contractants ressortissants de son État.

Le recours à la gestion par réseau permet aux services de la Commission de conserver le contrôle politique du programme. Par ailleurs, la Commission est très présente au niveau de la mise en oeuvre du programme: les conventions financières passées entre l'AN et le bénéficiaire final (contractant coordinateur du partenariat qui réalise le projet) correspondent à des modèles établis par la Commission.

Les dispositions contractuelles entre la Commission et chaque AN prévoient les modalités de contrôle (y compris audits sur place) que l'AN doit mettre en place vis-à-vis des bénéficiaires finals. Si l'AN est défaillante, la responsabilité subsidiaire de l'État est engagée. Cela implique, que l'État peut avoir intérêt s'engager lui-même dans le domaine des contrôles en vérifiant des systèmes de gestion et de contrôle de façon à assurer une utilisation efficace et régulière des fonds communautaires par l'AN, sans préjudice de la responsabilité de la Commission.

Dans le cas des AN des programmes, dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse, les comptes des AN doivent être certifiés. L'AN ayant une personnalité juridique conforme au droit national est soumise, entre autres, aux normes de comptabilité nationales.

ANNEXE 2 Le domaine statistique

Les réseaux dans le domaine statistique

Dans le domaine statistique il existe un réseau de fait formé par les instances nationales responsables des statistiques dans les différents domaines, qui, sous la coordination d'Eurostat fournissent les statistiques dont l'Union européenne a besoin. Bien qu'il existe un programme statistique communautaire dans la plupart des cas, ils fournissent à la Commission des statistiques dérivées des enquêtes nationales. Ce réseau ne constitue toutefois pas un réseau d'agences nationales au sens d'instrument de gestion dans la mise en oeuvre d'un programme communautaire.

Sur la base des normes communautaires et suivant le principe de subsidiarité, les travaux de collecte et de pré-traitement des données statistiques sont effectués par les États et les résultats récupérés, analysés et diffusés par la Commission. Les relations entre administrations communautaire et nationales sont à ce point intenses qu'une stratégie de fonctionnement en réseau devient possible, aussi grâce aux nouveaux moyens technologiques. Toutefois, ces types de réseaux relèvent plus de l'exécution opérationnelle des programmes ou des projets de la part des bénéficiaires (INS) que des responsabilités de gestion de la Commission. Outre les activités "traditionnelles" intenses, diverses formes de travail plus typiques du fonctionnement en réseau sont soit devenues courantes, soit en voie d'expérimentation. Par exemple :

- les LEGs (Leadership Groups): là où la fonction de puissance publique communautaire de la Commission n'est pas mise en cause, des groupes d'ISN prennent en charge les travaux préparatoires (inventaires de l'existant, étude méthodologique, etc.) des projets communautaires. Ils établissent les documents, organisent des réunions, rédigent des synthèses. Ils bénéficient de l'appui d'Eurostat, qui agit en tant que conseiller plutôt qu'en tant que leader;

- le "Groupe Partenariat (GP)" : le Comité de Programme statistique (CPS) qui réunit les directeurs généraux des INS a constitué en son sein un sous-groupe composé par rotation automatique autour de la présidence du Conseil. Il est présidé par un directeur général national élu par le CPS. Eurostat y participe et en assure le secrétariat. Le GP prépare les agendas des réunions plénières en mettant l'accent sur les thèmes de nature stratégique, sur l'introduction de points à l'ordre du jour, sur l'examen de la maturité de points à mettre en discussion et tout autre sujet de coordination. Eurostat y garde son autorité pour tous les points de comitologie ;

- les forums électroniques: entre la diffusion des documents de réunion et la réunion elle-même, les INS échangent sur un forum électronique organisé par Eurostat leur prise de position synthétique. Chacun arrive ainsi en réunion en connaissant la position de ses partenaires et la réunion peut se concentrer sur les problèmes résiduels ;

- les échanges technologiques: pour la collecte des données (qui est plus du domaine national que communautaire), certains États ont développé des logiciels qu'ils mettent à disposition des autres. Ils en effectuent la maintenance et le développement pour l'ensemble ;

- le réseau de diffusion (data-shops): la diffusion de l'information statistique communautaire est mise en commun et réalisée par les data-shops nationaux, plus proches des citoyens que les organes communautaires. Les data-shops sont aussi responsables de la diffusion des données nationales : des synergies peuvent donc se développer ;

- diverses réalisations communes: publications, organisation de séminaires, organisation de task-forces, coopération avec les pays tiers, formation et recherche en statistique, etc.

Architecture juridique pour le fonctionnement en réseau du système statistique européen (SSE)

Programme statistique quinquennal (acte de base du PE et du Conseil)

Cet acte de programmation devra prévoir :

(1) L'établissement d'un réseau reconnaissant aux INS la fonction d'AN, la description des missions ainsi que la délégation à la Commission du pouvoir de décider sur les modalités de mise en oeuvre des actions statistiques à réaliser par le réseau.

(2) Les EM adopteront les mesures nécessaires (législatives et administratives) pour assurer par les INS la coordination, la gestion et le suivi de la réalisation des actions du Programme statistique confiée à l'AN et d'assurer le bon fonctionnement du réseau.

(3) Un soutien financier à déterminer et à accorder par la Commission concernant les activités de gestion, de coordination et de mise en oeuvre des actions statistiques confiées au réseau.

Décision de la Commission portant constitution du réseau des INS pour la mise en oeuvre de certaines actions statistiques

(1) Cet acte désignera les INS comme coordonateurs au niveau national ;

(2) La coordination du réseau sera assurée par la Commission (Eurostat) ;

(3) Le budget de gestion couvrira les frais du fonctionnement du réseau. Le coordonateur national (chaque INS) du réseau doit pouvoir mettre les fonds nécessaires, par des Conventions appropriées soumises à l'approbation préalable de la Commission, aux autres membres du réseau national. Il en sera responsable de la gestion de ces fonds vis-à-vis de la Commission

(4) La mise à disposition des fonds nécessaires doit pouvoir se faire par des Conventions-cadres pluriannuelles avec un dispositif simple de tirages annuels à l'intérieur de l'enveloppe définie. Les modèles définis par la Commission (sous-groupe GMN dans le cadre de révision du Vade-mecum pour les subventions) pour la version des subventions seront utilisés.

(5) Les dispositions du contrôle de fonds sont définies dans lesdites Conventions.

Cependant, les exigences accrues des politiques communautaires ne peuvent plus être satisfaites par ce type de réseau et il est nécessaire, dans de nombreux domaines, de renverser la démarche par la conception centrale des enquêtes communautaires et de déléguer leur mise en oeuvre au niveau national à un réseau d'AN. Cette délégation comprendrait, pour une grande partie, des tâches de gestion et de coordination de tous les acteurs nationaux impliqués dans ces enquêtes.

Missions susceptibles d'être confiées au réseau statistique (à titre indicatif)

(1) Enquêtes européennes comme le Plan d'action pour l'UEM ;

(2) Enquêtes sur l'innovation pour la Science et la Technologie ;

(3) Benchmarking exercices (suites du Conseil de Lisbonne) ;

(4) Enquêtes dans le domaine social (suites du Conseil spécial de Luxembourg)

(5) Plan d'action sociale décidée à Nice.

Les caractéristiques de ces enquêtes sont les suivants :

- Planification centrale au niveau européenne ;

- Méthodologie commune ;

- Synchronisation dans la réalisation ;

- Détermination de priorités selon les normes européennes ;

- Calendrier de diffusion déterminé au niveau communautaire ;

Ces enquêtes servent les intérêts des politiques européennes prioritaires.

Guide d'orientation POUR LE RECOURS A DES RESEAUX D'AGENCES NATIONALES POUR LA GESTION DE PROGRAMMES COMMUNAUTAIRES

Checklist des critères à utiliser pour l'identification des programmes/actions communautaires qui se prêtent à une gestion par réseau d'agences nationales (AN)

1. Actions simultanées et méthodologiquement coordonnées au niveau national

2. Programmes décentralisés, notamment de masse, pour lesquels la proximité des bénéficiaires est un élément déterminant

3. Une masse critique en termes financiers ou des tâches à accomplir

4. Existence d'organismes à niveau national agissant dans un domaine proche de celui du programme/action communautaire et capables d'assumer des tâches additionnelles en s'appuyant sur leur infrastructure et expertise

5. Des enveloppes financières par pays

6. Cofinancement des actions prévu

7. Champ d'application limité dont la mise en oeuvre exige une appréciation technique et offre guère de marge discrétionnaire

8. Le recours au réseau offre une meilleure qualité et/ou coût-efficacité

N.B. :

Compte tenu de la spécificité des programmes ou actions communautaires, ces critères ne doivent pas être remplis tous simultanément et/ou au même degré. Toutefois, tous les critères sont applicables à l'ensemble des programmes ou actions communautaires à l'exception des critères 4 (qui ne doit pas nécessairement s'appliquer simultanément à tous les Etats concernés), 5 et 6.

En tous cas, le recours à la gestion par réseau d'agences nationales doit présenter un rapport coût-efficacité favorable par rapport à d'autres solutions.

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ANNEXE 4

comparaison entre agences executives communautiares et RESEAUX D'AGENCES NATIONALES POUR LA GESTION DE PROGRAMMES COMMUNAUTAIRES

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