Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Premier rapport annuel de la Commission européenne concernant la région administrative spéciale de Macao

1. Introduction

2. Mise en oeuvre du principe "Un pays, deux systèmes"

3. Mise en place et adaptation des institutions

4. Situation socio-économique

5. Relations UE-Macao

6. Conclusion

MACAO : RAPPORT ANNUEL 2000

1. Introduction

En novembre 1999, c'est-à-dire avant le retour de Macao à la Chine, la Commission européenne a présenté au Conseil un rapport intitulé "L'Union européenne et Macao : après l'an 2000" [1]. Ce rapport exposait la politique globale menée par la Commisison européenne à l'égard de la Région administrative spéciale de Macao (RASM) de la république populaire de Chine. Cette politique visait à développer encore davantage les relations existant entre l'Union européenne et Macao, en coopération avec le gouvernement de la RASM. Le Conseil a salué et adopté cette communication en décembre 1999 et le Parlement européen a publié son propre rapport concernant la communication de la Commission au début de 2001.

[1] COM(1999) 484 final

On comprendra dès lors que les trois principales institutions de l'Union européenne accordent une grande importance à l'avenir de Macao. Les liens historiques qui unissent de longue date l'Europe à Macao, les valeurs et approches communes qu'elles partagent en matière de progrès et de développement feront en sorte que Macao demeurera une passerelle privilégiée pour les échanges entre l'Union européenne et la république populaire de Chine.

Pour témoigner de l'intérêt qu'elle porte à Macao, la Commission européenne s'est engagée à rédiger un rapport annuel concernant l'évolution de la situation dans la Région administrative spéciale de Macao. Le présent rapport est le premier de ce type.

2. Mise en oeuvre du principe "Un pays, deux systèmes"

Depuis la création de la RAS de Macao le 20 décembre 1999, le principe "un pays, deux systèmes" a été appliqué scrupuleusement.

Sur le plan interne, le gouvernement de la RAS de Macao s'efforce de maintenir les spécificités de Macao dans les domaines institutionnel, économique et social. La RAS de Macao dispose de ses propres institutions conformément aux dispositions de la loi fondamentale et la création d'une Cour d'appel suprême (Court of Final Appeal) souligne, en particulier, l'autonomie de Macao.

Sur le plan économique, Macao a maintenu, en tant que port franc, les principes de l'économie de marché, même si l'économie reste dominée par les secteurs du tourisme et du jeu. Il convient de noter qu'à son arrivée à Macao pour célébrer le premier anniversaire de la rétrocession à la Chine, le président chinois Jiang Zemin a indiqué que les entreprises chinoises ne seraient pas autorisées à investir dans l'industrie du jeu de Macao ou d'y être associées de quelqu'autre façon que ce soit.

Aux niveaux social et culturel, Macao reste une ville ouverte, présentant de multiples facettes. Conscient de la nécessité de maintenir le métissage des cultures chinoise et latine, qui en fait sa spécificité, le gouvernement de la RAS de Macao entend faire de Macao "dans les échanges économiques et culturels, la passerelle entre le continent chinois et l'Union européenne, ainsi qu'avec d'autres pays."

Dans le contexte du principe "un pays, deux systèmes", et contrairement à la Chine, qui continue à appliquer la peine de mort, il convient de noter que le Portugal a été l'un des premiers à abolir la peine capitale et qu'aucune sentence de mort n'a plus été appliquée à Macao depuis 1867.

Conformément aux dispositions de la loi fondamentale, la RAS de Macao s'est montrée active sur la scène internationale. Macao a ainsi obtenu ses propres fréquences radio auprès de l'Union internationale des télécommunications, participé aux activités de l'Union postale universelle et conclu un accord de coopération juridique et un accord de protection des investissements avec le Portugal, ainsi qu'un accord dans le domaine de l'aviation civile avec le Pakistan. Macao a également présenté, par l'entremise des instances appropriées de Beijing, son rapport concernant la mise en oeuvre de la "Convention internationale concernant l'élimination de toute forme de discrimination raciale".

Par ailleurs, M. Edmund Ho, le chef de l'exécutif de Macao, a, depuis son entrée en fonction, effectué des visites officielles au Portugal, en France, à Singapour et au Japon. Il effectuera une visite officielle à la Commission en 2001.

3. Mise en place et adaptation des institutions

La première année de fonctionnement de la RAS de Macao a été principalement consacrée à l'adaptation et la mise en place de ses institutions. En dépit du départ de nombreux fonctionnaires portugais et du manque d'expérience gouvernementale d'un grand nombre de hauts fonctionnaires, le gouvernement de la RAS de Macao est parvenu à mettre en place avec ordre et méthode les institutions nécessaires.

Les trois principaux piliers institutionnels, à savoir le gouvernement, l'Assemblée législative et l'appareil judiciaire ont, chacun, dû consentir d'importants efforts pour s'adapter à la nouvelle situation créée par la mise en place de la Région administrative spéciale.

- Le gouvernement

Le gouvernement de Macao a fait preuve d'efficacité en mettant en place les institutions nécessaires et en adaptant ou en les adaptant aux contraintes imposées par la Région administrative spéciale.

Lors de la constitution du gouvernement de la RAS de Macao, certaines modifications ont été apportées aux compétences respectives des cinq secrétaires chargés des différents ministères, à savoir l'administration et la justice, l'économie et la finance, la sécurité, les affaires sociales et culturelles et les transports et les travaux publics. Parallèlement à ces glissements de compétences, le gouvernement a fait procéder à des études pour la création de nouveaux services, tels que l'administration des douanes et la Cour des comptes. Le service des enquêtes criminelles et la force de police civile ont été placés sous un commandement unique et les missions confiées au bureau de lutte contre la corruption ont été étendues.

Par ailleurs, le gouvernement s'est engagé à améliorer l'efficacité et la qualité de l'administration et des fonctionnaires en mettant l'accent sur la formation (Macao a conclu à cet effet un accord de coopération avec Singapour) et le système de notation de ses fonctionnaires (inspiré du modèle australien). Le gouvernement a également simplifié les formalités et procédures administratives et créé un système permettant aux citoyens d'introduire un recours auprès de l'administration. Enfin, le gouvernement a décidé d'engager la réforme de l'administration au cours de l'année 2001.

- L'Assemblée législative

La première Assemblée législative de la RAS de Macao a été constituée en 1999 pour une période de deux ans. Depuis sa création, l'Assemblée a mené à bien, sous la présidence de Mme Susanna Chou, un nombre impressionnant d'activités législatives mais également adopté un certain nombre de dispositions concernant son règlement intérieur. Au cours de l'année écoulée, l'Assemblée a aussi débattu des programmes de travail du gouvernement en mars, pour l'année 2000, et en novembre, pour l'année 2001. À la fin de l'an 2000, l'Assemblée avait adopté 23 lois, dont 3 présentées par les parlementaires et 19 par le gouvernement, en ce compris une loi portant modification du code notarial et du code sur le registre du commerce. Outre la législation concernant la création de la Région administrative spéciale, l'Assemblée a adopté les projets de budget pour 2000 et 2001. Elle a également adopté une loi concernant l'inscription sur les listes électorales en vue des élections législatives de 2001 et a commencé à examiner le projet de loi électorale soumis par le gouvernement.

Enfin, l'Assemblée a adopté, outre son propre règlement intérieur, des règlements concernant l'heure des questions, les séances et les services fournis au public.

- Le système judiciaire

Depuis la création de la Région administrative spéciale de Macao, le système judiciaire comprend le tribunal de Première instance, la Cour d'appel et la Cour d'appel suprême nouvellement créée. Au total, 28 postes de magistrat ont été créés, même si seulement 23 d'entre eux avaient été pourvus fin 2000. Le Ministère public dispose de 23 procureurs, dont un procureur général, 6 procureurs généraux adjoints et 16 procureurs ordinaires. Depuis le départ des magistrats portugais, l'appareil judiciaire manque de magistrats expérimentés. L'obligation d'introduire la langue chinoise dans les cours et tribunaux a constitué une charge supplémentaire pour les ressources déjà limitées du système judiciaire. En dépit de cette contrainte, les cours et tribunaux sont parvenus à rendre un grand nombre de jugements l'an dernier et à rattraper quelque peu le retard accumulé au cours des années antérieures.

4. Situation socio-économique

- Vers une légère reprise

Contrairement aux autres pays et territoires de la région, Macao a vu sa situation économique se détériorer bien avant la crise financière asiatique de 1997, et ce en raison du tassement du marché immobilier et de la faiblesse de la demande intérieure. De 1996 à 1999, le PIB a enregistré quatre années consécutives de croissance négative. En 2000, une légère reprise se dessinait, grâce à un raffermissement de la demande extérieure. Le tourisme et les exportations ont constitué deux facteurs-clés de ce redressement économique. Le redressement économique enregistré dans les régions voisines, à Hong Kong et dans l'embouchure de la rivière des perles, ainsi que la diminution sensible de la criminalité ont également contribué à cette reprise. D'après les estimations, le PIB aurait crû, en termes réels, de 4,6 % en 2000.

Macao a conservé son statut de port franc et est exonérée de toutes les taxes imposées par le gouvernement central de la RPC. Le gouvernement de la RAS de Macao continue à miser sur des marchés libres et ouverts pour déterminer l'allocation des ressources au sein de la RAS et, par voie de conséquence, le développement économique de Macao.

- Une croissance soutenue par la demande extérieure

L'amélioration de la situation économique est due en grande partie à la revitalisation du secteur du tourisme et à d'excellentes performances sur le plan commercial. Le tourisme a représenté 40 % du PIB de Macao en 1999 et a employé environ 30 % de la main-d'oeuvre. Il constitue également l'un des principaux pourvoyeurs de devises étrangères. En 2000, le nombre de visiteurs a augmenté de 23 % par rapport à 1999, ce qui a porté à un niveau record de 9 millions le nombre de visiteurs. Cet afflux de visiteurs a stimulé la croissance d'un grand nombre d'activités économiques liées au tourisme et au secteur du jeu.

Les exportations de marchandises, notamment de textiles et de chaussures, ont augmenté de 15,9 % en 2000 pour atteindre 20,38 milliards de patacas, contre seulement 2,9 % en 1999. D'autre part, les importations de marchandises ont augmenté de 11 % pour atteindre 18,1 milliards de patacas [2] en 2000. L'excédent commercial a augmenté sensiblement puisqu'il est désormais de 78,4 % (2,28 milliards de patacas).

[2] Taux de change moyen en 2000 : 1 euro = 7,4183 patacas

L'Union européenne a constitué le deuxième marché d'exportation pour Macao, avec 28,4 % des exportations totales des marchandises, représentant 5,79 milliards de patacas, et occupe ainsi la deuxième place après les États-Unis (48,3 %), mais devance en revanche la Chine (10,2 %) et Hong Kong (6,5 %). En termes d'importations, l'Union européenne s'est postée au troisième rang, contribuant à hauteur de 9,6 % aux importations totales, soit un montant de 1,73 milliard de patacas en 2000. Avec 41 % des importations totales, la Chine a été le principal fournisseur, suivie de Hong Kong avec 15,2 %.

- Vers une lente libéralisation

Le gouvernement de la RAS de Macao est pleinement conscient que l'économie, en raison de sa faible taille, est fortement tributaire de la situation dans les territoires et régions avoisinants. Le gouvernement a dès lors opté, d'une manière générale, pour une consolidation des bases économiques existantes afin d'assurer un développement stable et une discipline budgétaire, étant donné qu'il ne dispose pas de ressources financières suffisantes pour lancer de vastes projets d'infrastructures. Le gouvernement est également contraint d'accumuler des réserves pour ouvrir la voie au développement futur.

Dans son allocution sur le programme gouvernemental pour l'année 2001, le chef de l'exécutif a annoncé que le système de licence unique existant dans le secteur du jeu serait réexaminé à son expiration fin 2001. Dans le régime actuel, le titulaire de la licence (Sociedade de Turismo e Diversoes de Macau, STDM) est l'unique exploitant de casinos à Macao depuis 1962. L'industrie du jeu a contribué à hauteur de 33 % au PIB de Macao et représentait environ 55 % des recettes publiques totales sur la période 1996-1999. L'importance de ce secteur en tant que tel ou en tant que générateur de recettes touristiques en aval ne saurait être sous-estimée. C'est pour cette raison que le gouvernement entend faire preuve de la plus grande prudence pour réformer ce secteur. Il a ainsi commandité une étude concernant les procédures d'octroi de licences et les règles juridiques imposées au secteur du jeu dans d'autres juridictions afin d'examiner toutes les pistes possibles. Une commission spéciale, présidée par le chef de l'exécutif, a été créée afin d'examiner l'évolution future de ce secteur.

Outre la libéralisation proposée du secteur du jeu, le gouvernement a déjà poussé plus avant la libéralisation dans d'autres secteurs économiques. Ainsi, de nouvelles licences ont été octroyées à des opérateurs de téléphonie mobile de manière à assurer une concurrence avec l'actuel titulaire de la licence de téléphonie mobile. Les services Internet et de télévision par satellite ont également été libéralisés. Cela étant, le gouvernement estime que l'heure n'est pas encore venue d'arrêter une législation générale dans le domaine de la concurrence.

- Persistance d'un chômage élevé

En dépit de l'embellie économique, le chômage demeure un sujet de préoccupation, tant sur le plan économique que social. Sur une population active d'environ 217 000 personnes, 14 300 sont actuellement sans emploi. Le taux de chômage a atteint 6,6 % entre septembre et novembre 2000. Ce taux n'a représenté qu'une très faible amélioration par rapport au taux enregistré au début de l'année, soit 6,7 %. La situation a été particulièrement critique dans le secteur de la construction, qui a enregistré un taux de chômage de 17 %. Le retour à Macao de nombreux travailleurs précédemment employés dans le secteur de la construction à Taïwan n'a fait qu'aggraver la situation, en l'absence de tous nouveaux projets de travaux publics à Macao.

Le taux de chômage élevé dans le secteur de la construction a été à l'origine de mouvements de protestation en mai et juillet. À la demande des travailleurs nationaux, le gouvernement a accepté de ramener le nombre de travailleurs non résidents de 28 000 à 20 000. Toutefois, cet accord sera très difficile à mettre en oeuvre.

- Améliorations dans le domaine de l'ordre public

Grâce aux efforts déployés par les services de police de la RAS de Macao et à l'amélioration de la coordination et de la coopération avec les autorités de police de Hong Kong et de Chine méridionale, l'ordre public dans la RAS de Macao s'est sensiblement amélioré. Fin 2000, le nombre total de crimes et délits avait diminué de 3,64 % par rapport à 1999. Le nombre de meurtres est tombé de 40 en 1999 à 11 en 2000. Le nombre d'enlèvements est tombé de 20 en 1999 à 8 en 2000 et le nombre de cas d'incendie volontaire est tombé de 164 à 82.

L'amélioration de la situation dans le domaine de l'ordre public a également été rendue possible grâce au renforcement de la discipline dans les services de police. Un système de plaintes a ainsi été mis sur pied, qui permet aux citoyens de déposer plainte contre les services de police et les autorités pénitentiaires. Le gouvernement de la RAS de Macao est conscient que l'amélioration de l'ordre public est un processus de longue haleine. Elle entend poursuivre l'amélioration de la qualité et de l'efficacité des services de police par la formation et la création progressive d'un "esprit de corps". L'amélioration des infrastructures et des équipements constitue également l'une des priorités futures.

5. Relations UE-Macao

Les excellentes relations qui unissaient l'UE à Macao avant sa rétrocession à la Chine ont été maintenues et même développées depuis la rétrocession.

La Commission européenne a présenté, en janvier 2000, une proposition au Conseil des ministres concernant une admission sans visa dans l'UE des titulaires de passeport de la RAS de Hong Kong [3]. L'UE a pris la décision politique en décembre dernier d'approuver le principe d'accorder aux titulaires de passeport de la RAS de Hong Kong une admission sans visa aux territoires de 13 États membres. Le gouvernement de la RAS de Hong Kong s'est félicité de cette décision. Dès qu'elle aura été avalisée par le Parlement et le Conseil, l'admission sans visa facilitera considérablement l'échange de visiteurs entre Hong Kong et l'UE.

[3] Au début de 2001, le Parlement et le Conseil des ministres ont approuvé une proposition de la Commission européenne concernant une admission sans visa dans l'UE en faveur des titulaires de passeport de la RAS de Macao. Cette proposition est entrée en vigueur le 10 avril 2001 et a été saluée par les autorités de la RAS de Macao.

La délégation du Parlement européen chargée des relations avec la Chine a, sous la direction de Per Gahrton, membre du Parlement européen, effectué une visite officielle à la RAS de Macao début novembre 2000. La délégation a été reçue par le chef de l'exécutif, M. Edmund Ho, et par Mme Susana Chou, présidente de l'Assemblée législative. La délégation a également rencontré les membres de l'Assemblée législative et une discussion a été engagée concernant la mise en oeuvre du principe "un pays, deux systèmes".

La septième réunion du comité mixte de l'accord de coopération UE-Macao s'est tenue à Bruxelles le 30 juin 2000. Elle a permis aux deux parties d'examiner le suivi des recommandations formulées dans la communication de la Commission intitulée "L'Union européenne et Macao : après l'an 2000", de procéder à un échange d'informations concernant la mise en oeuvre des dispositions transitoires concernant la RAS de Macao et de promouvoir et d'améliorer les relations bilatérales dans le domaine commercial, économique et de la coopération. Les deux parties ont également passé en revue la mise en oeuvre des projets de coopération existants et le nouveau projet de coopération juridique.

En ce qui concerne les relations commerciales UE-Macao, la Commission apprécie l'attachement traditionnel de Macao aux principes du libre-échange. La Commission se félicite également de l'attachement persistant de Macao aux principes de l'OMC et de l'appui qu'elle apporte au système commercial multilatéral.

Dans le domaine de la protection de la propriété intellectuelle, la Commission apprécie grandement les efforts entrepris par Macao pour étoffer la législation dans le domaine de la propriété intellectuelle. Toutefois, elle estime que l'application effective de la législation dans le domaine des droits de propriété intellectuelle demeure une question cruciale et invite instamment les autorités de Macao à poursuivre leurs efforts dans ce domaine.

6. Conclusion

D'une manière générale, la RAS de Macao a pris un bon départ.

Même s'il ne s'agit que d'un début, la vie politique continue jusqu'à présent à être fondée, comme par le passé, sur le consensus et les habitants de Macao s'intéressent de plus en plus à la gestion politique et publique de la Région administrative spéciale.

Sur le front économique, de légers progrès ont été réalisés, même si le gouvernement est pleinement conscient de l'assise économique limitée représentée par Macao et de sa dépendance à l'égard des voisins régionaux. Compte de ces contraintes et de l'obligation faite par la Loi fondamentale de réaliser un équilibre budgétaire, le gouvernement a adopté des politiques axées pour l'heure sur la consolidation et sur une libéralisation progressive dès que les circonstances le permettront. Le régime commercial et d'investissement de macao demeure l'un des plus ouverts au monde.

Le gouvernement de la RAS de Macao est parvenu à fortement réduire la criminalité, ce qui a eu un effet bénéfique sur le tourisme.

Depuis le retour de Macao à la Chine, le mode de vie faisant la spécificité de Macao demeure profondément ancré et diversifié. Il est clair que Macao s'accomode de son nouveau statut de manière sereine et "professionnelle". Toutefois, à l'instar de la RAS de Hong Kong, la clé de voûte de son développement et de sa prospérité future sera le respect du principe "un pays, deux systèmes" et des règles de base de la Loi fondamentale.

La Commission souhaite poursuivre dans toute la mesure du possible son assistance en faveur de Macao et l'aider à pleinement réaliser toutes ses potentialités. La Commission continuera à surveiller de près les événements à Macao, et plus particulièrement la mise en oeuvre pleine et entière de la déclaration commune et du principe "un pays, deux systèmes".