COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Stratégie de préparation des pays candidats à l'adhésion aux conventions CE-AELE de 1987 relatives à un régime de transit commun et à la simplification des formalités dans les échanges de marchandises

1. objectifs et conditions générales d'une extension des conventions

1.1. Les conventions « transit commun » et « simplification des formalités dans les échanges de marchandises » de 1987 comptent actuellement huit parties contractantes (Communauté européenne, Islande, Norvège, Suisse, Hongrie, Pologne, Slovaquie, République tchèque) représentant 22 pays. Elles ont fait leurs preuves, depuis plus de dix ans, y compris après leur extension aux pays de Visegrad en juillet 1996, en tant qu'instruments de facilitation des échanges entre les pays participants, par le biais d'une part d'une procédure commune de circulation des marchandises sous surveillance douanière évitant l'engorgement au passage des frontières, d'autre part par l'harmonisation du formulaire de déclaration en douane pour l'ensemble des régimes douaniers d'exportation, d'importation et de transit (« document administratif unique »).

1.2. Six pays d'Europe centrale et orientale (Estonie, Lettonie, Lituanie, Bulgarie, Roumanie, Slovénie) et la Turquie ont demandé à être invités à adhérer aux conventions. En vue de les préparer à cette fin, un programme d'assistance technique a été engagé par le biais d'actions menées soit dans le cadre de Phare (contrat Nord/Sud pour les six pays d'Europe centrale et orientale), soit dans le cadre du programme « Douane 2002 » (Turquie).

1.3. L'extension de ces conventions à ceux des pays européens aptes à les mettre en oeuvre est certainement, en elle-même, de l'intérêt de la Communauté et des opérateurs européens. On ne peut toutefois l'envisager indépendamment de la stratégie de pré-adhésion de ces mêmes pays à l'Union européenne. En effet, la participation aux conventions « transit commun » et « simplification des formalités » constitue un mode de préparation concret à l'adoption et à l'application de l'acquis communautaire correspondant. Compte tenu des efforts déjà déployés à cette fin et de l'importance de les voir effectivement aboutir, notamment dans la perspective d'une adhésion future à l'Union, tout devrait être mis en oeuvre pour que le processus d'adhésion aux conventions puisse être mené à son terme.

1.4. Toutefois, ces demandes d'adhésion sont intervenues à un moment où les régimes de transit en Europe ont traversé une crise liée au développement non maîtrisé des cas de fraude, en particulier pour des marchandises fortement taxées. Comme suite à l'analyse des faiblesses du système effectuée par la Commission et aux recommandations formulées par la commission d'enquête sur le régime du transit communautaire du Parlement européen en février 1997, la Commission a pris l'engagement de ne pas proposer de nouvelle extension des conventions avant que les régimes de transit communautaire et commun soient réformés et informatisés. Cette doctrine a été reprise dans la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 30 avril 1997 "Un plan d'action pour le transit en Europe --une nouvelle politique douanière" [1], qui fonde la réforme du transit sur trois axes : une réglementation claire assurant un équilibre entre les facilités attendues du système et la prévention de la fraude, en particulier pour les marchandises « à risques » ; une informatisation des procédures garantissant un suivi et une maîtrise en temps réel des opérations ; une mise en oeuvre effective et durable des procédures, passant par une politique opérationnelle d'information, de formation et de contrôle et des actions concrètes au plan aussi bien national qu'européen.

[1] COM(97) 188 final (JO C 176 du 10.6.1997, p. 1)

1.5. Le volet législatif de la réforme des régimes de transit est désormais finalisé pour une mise en application le 1er juillet 2001. Le cadre opérationnel est en place et les actions déjà engagées se poursuivent conformément aux prévisions et de manière cohérente avec les Résolutions du Conseil du 21 juin 1999 [2] et de la commission mixte CE-AELE du 2 décembre 1999 [3] sur la réforme des régimes de transit. Par ailleurs, la mise en oeuvre initiale de l'informatisation du transit est déjà opérationnelle pour certaines opérations entre sept pays et son extension aux autres pays, avec des fonctions complémentaires, est prévue à partir de la fin de l'année 2001. L'adhésion de nouvelles parties contractantes aux conventions devrait dès lors pouvoir être envisagée à compter du moment où les conditions d'un passage effectif à cette phase d'extension du système informatisé seront remplies.

[2] JO C 193 du 9.7.1999, p. 1

[3] JO C 42 du 4.2.2000, p. 4

1.6. C'est dans ce contexte que la Commission a défini une stratégie d'adhésion aux conventions « transit commun » et « simplification des formalités » qui non seulement prenne en compte la situation des parties contractantes actuelles (un régime de transit réformé et informatisé) et l'état de préparation de chaque pays candidat mais contribue également à créer pour la plupart d'entre eux (et pour l'Union) les conditions optimales d'une reprise ultérieure de l'acquis communautaire en la matière. Il devra également être tenu compte, dans la mise en oeuvre de cette stratégie, en particulier lorsqu'il s'agira de décider si tel ou tel pays est apte à adhérer, des risques éventuels de détournement de trafic de nature à léser le budget communautaire, en raison notamment des niveaux de tarifs douaniers actuellement applicables dans les pays candidats, ainsi que, plus généralement, du respect par le pays concerné des engagements internationaux résultant de son association à la Communauté

1.7. Cette stratégie, dont la présente communication a pour objet de présenter les grandes lignes, intervient dans un domaine de l'acquis communautaire qui est essentiel en termes d'impact économique pour les opérateurs et d'organisation du dédouanement par les Etats membres mais également particulièrement sensible en termes de protection des intérêts financiers de la Communauté.

2. grandes lignes de la stratégie d'extension des conventions

2.1. L'extension des conventions CE-AELE « transit commun » et « simplification des formalités » de 1987 à de nouveaux partenaires (six nouveaux pays d'Europe centrale et orientale et la Turquie) aptes à les appliquer est de l'intérêt même de la Communauté, des échanges commerciaux en Europe et de la stratégie de pré-adhésion à l'Union européenne. La préparation de Chypre et Malte devrait en revanche, pour des raisons géographiques, privilégier une reprise directe de l'acquis communautaire en matière de transit et de document administratif unique lors de leur adhésion à l'Union européenne, sans passer nécessairement par l'adhésion préalable aux conventions (ce point serait bien sûr à réexaminer si ces deux pays présentaient malgré tout une demande en ce sens).

2.2. Du point de vue des parties contractantes actuelles aux conventions, et en particulier de la Communauté, les conditions d'une extension des conventions à de nouveaux pays (un régime de transit réformé et informatisé) pourraient être considérées comme remplies à partir du moment où, les décisions de la commission mixte CE-AELE réformant les conventions étant déjà d'application, l'extension géographique et fonctionnelle du système informatisé de transit pourra effectivement débuter, à partir des pays de mise en oeuvre initiale.

2.3. Du point de vue des pays candidats à l'adhésion aux conventions, ils ne pourront être invités à adhérer que pour autant qu'ils soient aptes à reprendre tout l'acquis en matière de transit commun et de simplification des formalités (document administratif unique) en vigueur au moment de l'invitation, sur le plan législatif, opérationnel et de l'informatisation. Sur ce dernier point, seuls pourront être invités à adhérer aux conventions les pays disposant d'un système de transit informatisé conforme aux exigences légales, techniques et financières du Nouveau Système de Transit Informatisé (NSTI) en vigueur au moment de l'invitation (ce qui implique préalablement une connexion au réseau commun de communication CCN/CSI), l'adhésion ne pouvant intervenir sur la base d'un système uniquement fondé sur des documents « papier ». En outre, il y aura lieu de veiller à ce que les conditions d'adhésion des pays candidats à la convention relative à un régime de transit commun ne créent pas une incitation à des détournements de trafic lésant le budget communautaire et qu'une telle adhésion soit mise en relation avec le respect par le pays concerné des engagements internationaux résultant de son association à la Communauté.

2.4. La préparation des six pays d'Europe centrale et orientale à l'adhésion aux conventions doit être poursuivie dans le cadre des Partenariats pour l'Adhésion et sur la base des Programmes Nationaux d'Adoption de l'Acquis. Les éventuelles contributions du programme Phare devront être déterminées au regard des efforts accomplis par les pays candidats eux-mêmes pour se préparer. L'idéal serait que chacun de ces pays soit en mesure d'adhérer aux conventions le plus tôt possible et, en tout état de cause, au moins un an avant la date envisagée pour son éventuelle adhésion à l'Union, sans qu'un lien formel puisse toutefois être établi entre les deux adhésions. Dans le cas de la Turquie, cette préparation doit être menée de telle manière que l'invitation puisse intervenir dans les meilleurs délais ; le Partenariat pour l'Adhésion en cours de mise en place avec ce pays, devrait également servir de cadre à la poursuite de sa préparation. Pour leur préparation, les pays candidats devront insister particulièrement sur le volet informatique du régime de transit commun qui implique une connexion à la fois au réseau CCN/CSI et au NSTI.

2.5. En complément, la Commission, au nom de la Communauté et en coopération avec les autres parties contractantes aux conventions développera une série d'actions destinées à garantir la cohérence d'ensemble de la préparation à la mise en oeuvre d'instruments douaniers qui nécessitent impérativement non seulement une approche commune de la réglementation mais également une application intégrée au niveau administratif.

2.6. Un statut spécial d'observateur a d'ores et déjà été conféré aux pays candidats dans les groupes de travail en matière de transit commun et de simplification des formalités, afin qu'ils soient directement impliqués dans la gestion courante et les développements futurs des conventions et, en particulier, de leur volet informatique. Les actions (séminaires de formation, échanges de fonctionnaires) organisées en matière de transit dans le cadre du programme « Douane 2002 » leurs seront également ouvertes. Leur situation au regard des exigences de l'acquis communautaire en matière d'informatique douanière fait également l'objet d'une évaluation, afin de mieux identifier les progrès à accomplir et les besoins à satisfaire. La coopération régionale entre pays candidats (en particuliers les pays baltes) en matière de transit douanier est également encouragée.

3. conclusions

La Commission considère que la Communauté, lorsqu'elle aura à se prononcer à l'égard des demandes d'adhésion de pays tiers aux conventions CE-AELE « transit commun » et « simplification des formalités », devrait le faire selon les conditions définies par la présente stratégie.

Dans ce contexte, toute décision des commissions mixtes CE-AELE visant à inviter un pays candidat à adhérer aux conventions devrait être précédée d'une évaluation de l'état de préparation de ce pays candidat, compte tenu de la situation du transit commun, sous sa forme révisée et informatisée, dans les parties contractantes actuelles.