Proposition modifiée de RÈGLEMENT DU CONSEIL modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 et portant sur la séparation de la fonction d'audit interne et de la fonction de contrôle financier ex-ante (article 24, alinéa 5 du règlement financier)

(présentée par la Commission conformément à l'article 250, paragraphe 2 du traité CE)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. La Commission a adopté le 30 mai dernier une proposition de règlement (Com (2000) 341 final) modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 et portant sur la séparation de la fonction d'audit interne et de la fonction de contrôle financier ex-ante (article 24, alinéa 5 du règlement financier). Cette proposition ciblée ne préjuge en rien de la proposition de refonte du règlement financier adoptée par la Commission le 26 juillet 2000 (COM (2000) 461 final), qui réorganise en profondeur le système de contrôle traditionnel ex ante centralisé des transactions financières.

Le Parlement européen et la Cour des Comptes ont tous deux rendus un avis globalement favorable sur cette proposition le 5 octobre 2000, soit dans des délais très brefs, afin de permettre une adoption rapide de cette modification essentielle du règlement financier.

Le Parlement européen et la Cour des Comptes partagent en effet l'avis de la Commission sur la nécessité de séparer au plus vite les fonctions de contrôle ex-ante et d'audit interne toutes deux confiées actuellement au contrôleur financier par l'article 24, alinéa 5, 2ème phrase du règlement financier. Cette séparation est indispensable pour mettre fin à un potentiel conflit d'intérêt et parvenir à un meilleur équilibre et une efficacité accrue des deux fonctions.

2. L'avis du Parlement européen amende la proposition de la Commission sur 4 points :

* Ajout d'un article sur l'élaboration par le contrôleur financier d'un rapport annuel, transmis à l'autorité budgétaire (modifie le deuxième paragraphe de l'article 24 du RF)

* Réécriture de l'article 24 bis nouveau du règlement financier sur l'auditeur interne, en

- Développant les missions de l'auditeur interne et spécifiant leur incompatibilité avec celle d'ordonnateur ou de comptable,

- Introduisant de la flexibilité pour les institutions autres que la Commission, le Parlement européen et le Conseil,

- Imposant la publication d'un rapport annuel sur l'audit interne et un échange de bonnes pratiques entre institutions,

* Ajout d'un considérant et d'un article 2 bis à la proposition de règlement pour rappeler le maintien des contrôles ex ante, avec des moyens et l'indépendance nécessaires pour son exercice.

3. La Cour des Comptes émet pour sa part les suggestions d'amendements suivantes :

* Affirmation dans le règlement financier seulement du principe d'une fonction d'audit indépendante, en laissant aux institutions le choix des modalités de mise en oeuvre (désignation, objectifs détaillés de la mission, étendue des travaux), dans le respect des normes internationales en vigueur (modification de la proposition d'article 24 bis) ;

* Inscription de la séparation des fonctions entre auditeur interne, contrôleur financier, ordonnateur et comptable (modification de l'article 21, 4è alinéa) ;

* Accent sur l'indépendance de l'auditeur interne, qui n'est responsable que devant l'institution qui l'a nommé (modification de la proposition d'article 24 bis) ;

* Identification des dispositions sur l'auditeur interne dans un titre à part.

4. La Commission peut globalement accepter ces amendements.

En effet, il paraît raisonnable de limiter le caractère obligatoire de cette séparation au Parlement européen, au Conseil et à la Commission. Ces trois institutions sont en effet les plus importantes en termes de crédits globaux, de nombre total de transactions mais aussi d'effectifs de gestion et de contrôle de l'exécution budgétaire.

Il convient ensuite de préciser dans le règlement financier deux éléments importants quant à l'indépendance de l'auditeur interne : d'une part, tout comme le contrôleur financier aujourd'hui, il ne rendra compte que directement à l'institution qui l'a nommé et d'autre part, cette fonction doit être incompatible avec celles d'ordonnateur ou de comptable.

Dans un souci de transparence, la Commission propose également de suivre l'avis du Parlement européen sur la transmission annuelle aux autres institutions d'un rapport d'activité du contrôle ex ante et de l'audit interne. L'échange de bonnes pratiques entre institutions en sera facilité.

Enfin, il importe de clarifier le calendrier des réformes en cours en précisant que la présente proposition ne modifie en rien les compétences de contrôle ex ante du contrôleur financier. Celui-ci devra donc continuer à exercer ses fonctions de contrôle conformément aux dispositions de l'article 24 du règlement financier sans préjudice de la position adoptée par la Commission dans le livre blanc sur la réforme, en particulier en ce qui concerne l'abolition des contrôles ex ante centralisés, et qui est traitée dans la proposition de refonte du Règlement financier. Pour cela, le contrôleur financier doit disposer des moyens et de l'indépendance indispensables à l'exercice de ses tâches. Ces garanties sont déjà prévues par les article 37 et 39 du règlement portant modalités d'exécution du règlement financier mais il est opportun de les prévoir également au niveau d'un règlement du Conseil.

5. La Commission ne retient pas en revanche les trois amendements suivants dans sa proposition modifiée :

* D'abord, la fonction d'audit interne, si elle est séparée du contrôle ex ante, devra donner lieu à la nomination d'un fonctionnaire ou agent responsable dans chaque institution. Pour garantir l'accès des auditeurs à tous agents, dossiers et lieux de travail des institutions, l'idée d'une externalisation de l'audit interne à des auditeurs privés, suggérée par la Cour des Comptes, ne paraît en effet pas praticable ; ceci ne porte pas atteinte à la possibilité pour les institutions de recourir à des firmes extérieures pour la réalisation de missions d'audit ponctuelles dans le plein respect du principe de confidentialité.

* Ensuite, les développements proposés par le Parlement européen sur les missions de l'audit interne ne semblent pas adaptés dans le cadre d'une modification ponctuelle du règlement financier par procédure accélérée. Le règlement portant modalités d'exécution complétera le règlement financier sur ce point, en attendant que la refonte proposée (COM (2000) 461 final du 26/7/2000) ne développe cette nouvelle fonction ;

* Il est enfin indiscutable que l'auditeur interne n'est pas un acteur financier au sens du règlement financier. La proposition de refonte isole d'ailleurs les dispositions le concernant dans un chapitre, comme le suggère la Cour des Comptes. Une modification de structure du règlement financier n'est cependant pas envisageable dans le cadre de la présente proposition ciblée.

6. La Commission a dès lors établi la proposition modifiée de règlement ci-jointe qu'elle transmet au Conseil en vue de son adoption dans les meilleurs délais, conformément aux dispositions de l'article 250 du Traité CE.

2000/0135 (CNS)

Proposition modifiée de RÈGLEMENT DU CONSEIL modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 et portant sur la séparation de la fonction d'audit interne et de la fonction de contrôle financier ex-ante (article 24, alinéa 5 du règlement financier)

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 279,

vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 78 nonies,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 183,

vu la proposition de la Commission [1],

[1] JO C du , p. .

vu l'avis du Parlement européen [2],

[2] JO C du , p. .

vu l'avis de la Cour des comptes [3],

[3] JO C

considérant ce qui suit :

(1) Le cumul des fonctions d'audit interne et de contrôle ex-ante confiées au contrôleur financier par l'article 24 alinéa 5, 2ème phrase du règlement financier pourrait donner lieu à une dispersion des deux fonctions, sans assurer nécessairement un bon équilibre entre celles-ci ;

(2) Dans l'attente de l'adoption du règlement financier, il convient de séparer au plus tôt la fonction d'audit interne des autres fonctions attribuées au contrôleur financier . Cette séparation aura pour conséquence que le contrôleur financier continuera à exercer ses fonctions actuelles, y compris le contrôle ex-ante, à l'exception de la fonction d'audit interne qui sera assurée par un auditeur interne indépendant du contrôleur financier ;

(3) Au vu toutefois du volume des crédits budgétaires, des effectifs de gestion et de contrôle ainsi que du nombre total limité de transactions de certaines institutions européennes (au sens du règlement financier), qui encourent donc des risques de gestion moindres, il convient de limiter le caractère obligatoire de cette séparation au Parlement européen, au Conseil et à la Commission ;

(4) L'auditeur interne bénéficiera des mêmes avantages et prérogatives que ceux reconnus au contrôleur financier par l'article 24 du règlement financier et rendra compte tout comme lui à son institution et elle seule ;

(5) Afin d'accroître la transparence des opérations d'exécution budgétaire et de faciliter l'échange de bonnes pratiques entre institutions, chaque institution devra transmettre aux autres institutions le rapport annuel d'activité élaboré par le contrôleur financier et le rapport annuel d'audit interne, illustrant les principaux enseignements à tirer de l'exercice clos en matière respectivement de contrôle ex ante et d'audit interne ;

(6) Toutes les institutions, pour ce qui est de leurs sections respectives du budget, garantissent au contrôleur financier les ressources et l'indépendance nécessaires au bon accomplissement de ses fonctions de contrôle ex ante, conformément aux dispositions de l'article 24 du règlement financier.

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

L'article 24 du règlement financier est modifié comme suit :

1. le deuxième alinéa est remplacé par le texte suivant :

« Il exerce ses fonctions conformément aux principes énoncés à l'article 2 et aux dispositions de l'article 22 paragraphe 3. Il fait rapport à son institution sur tout problème qu'il relève au sujet de la gestion des fonds communautaires. Il élabore un rapport annuel sur ses activités, que son institution transmet aux autres institutions. » ;

2. le cinquième alinéa est remplacé par le texte suivant :

"Le contrôle effectué par cet agent a lieu sur les dossiers relatifs aux dépenses et aux recettes ainsi que sur place en cas de besoin."

Article 2

Il est ajouté un article 24 bis :

"Article 24 bis

1. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission nomment, chacun, un auditeur interne indépendant du contrôleur financier. Il est nommé dans chaque institution dans les mêmes conditions que le contrôleur financier et bénéficie, pour l'exercice de ses fonctions, des droits aux mêmes informations que celui-ci dans les conditions prévues aux alinéas 4, deuxième phrase, 5 et 6 de l'article 24. Dans l'exercice de ses fonctions, l'auditeur interne n'est responsable que devant l'institution qui l'a désigné ; il rend compte directement à celle-ci et bénéficie des mêmes garanties que celles accordées au contrôleur financier, conformément aux dispositions des alinéas 2, 8 et 9 de l'article 24.

L'audit interne comporte, entre autres, l'évaluation de l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle destinés à assurer la régularité des opérations. Cette fonction est exercée conformément aux modalités d'exécution prévues à l'article 139.

L'auditeur interne ne peut être ni ordonnateur, ni comptable.

2. La Cour de justice, la Cour des comptes, le Comité économique et social, le Comité des régions et le Médiateur peuvent nommer, chacun, un auditeur interne conformément aux dispositions du paragraphe 1.

S'il n'est pas nommé d'auditeur interne, le contrôleur financier assure l'audit interne de l'institution, conformément aux modalités d'exécution prévues à l'article 139.

3. Chaque institution transmet aux autres institutions son rapport annuel d'audit interne indiquant le nombre et la nature des audits effectués, les recommandations principales auxquelles ils ont donné lieu, ainsi que les suites qui ont été réservées à ces dernières.

4. Chaque institution examine si des recommandations contenues dans les rapports d'audit interne des autres institutions peuvent s'appliquer à ses propres systèmes de gestion et de contrôle. "

Article 3

Le présent règlement entre en vigueur le septième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président