Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Appuis de la Communauté aux programmes de réformes économiques et à l'ajustement structurel: bilan et perspectives /* COM/2000/0058 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN Appuis de la Communauté aux programmes de réformes économiques et à l'ajustement structurel: bilan et perspectives RESUME Les programmes d'appui à l'ajustement structurel sont devenus un élément essentiel de la coopération technique et financière de la Communauté européenne avec les pays ACP depuis la Convention de Lomé IV. Ils furent étendus aux pays méditerranéens en 1992 dans le cadre de la Politique Méditerranéenne Rénovée. Depuis lors, la Communauté a apporté aux programmes de réformes économiques des appuis financiers importants qui totalisent un montant de EUR 2.334 millions pour 40 pays ACP et de EUR 705 millions pour 4 pays méditerranéens. Cette communication présente l'évolution des programmes communautaires d'appui à l'ajustement structurel. Elle montre que l'instrument a été utilisé de manière croissante pour favoriser des réformes économiques plus larges plutôt que pour soutenir uniquement des programmes classiques de stabilisation économique. Cette évolution s'explique par l'amélioration générale des conditions macro-économiques et par l'évolution de la nature des relations entre les pays partenaires et la Communauté. S'agisssant des pays ACP, des innovations sont envisagées dans le contexte « post-Lomé », tandis que pour les pays méditerranéens l'initiative Euro-MED de 1995 a suscité une redéfinition des relations avec la Communauté. La Communauté a également participé activement au débat international sur l'ajustement structurel, en particulier dans le cadre du Programme Spécial d'Assistance pour l'Afrique (PSA). En accord avec les directives approuvées par le Conseil, la Communauté a toujours plaidé en faveur de processus de réformes ayant une vision à long terme, c'est-à-dire qui vont au-delà des mesures à court terme de stabilisation financière et des trains de réformes uniformes et prédéterminés. La Communication confirme que trois orientations fondamentales de l'instrument restent valables. Premièrement, l'importance d'un cadre macro-économique stable qui favorise la croissance économique et consolide les équilibres tant internes qu'externes. Deuxièmement, l'accent porté à la lutte contre la pauvreté est essentiel ; elle est fondamentale en soi mais aussi parce qu'elle est nécessaire pour assurer le succès des réformes douloureuses, parfois nécessaires. Enfin, le développement de liens régionaux reste une priorité ; les marchés intérieurs des pays partenaires sont étroits et la coopération régionale est maintenant reconnue comme une source de dynamisme et de diversification économiques. Cette Communication souligne la nécessité d'approfondir l'appui de la Communauté aux réformes structurelles et sectorielles. Dans ce contexte, la Communication identifie les priorités suivantes : l'appui à la réduction de la pauvreté, l'appui à une gestion saine des finances publiques, l'appui aux réformes fiscales et l'appui au développement du secteur privé. En ce qui concerne l'évolution des modes de faire et la gestion de l'instrument, la Communication souligne : - L'importance d'une meilleure intégration de l'instrument dans les cadres bilatéraux de coopération ; - L'abandon progressif de l'utilisation des programmes généraux d'importation en faveur de l'aide budgétaire directe ; - La nécessité que la Commission tienne toute sa place, aux côtés des Etats membres, auprès des Institutions de Bretton Wood. Les pays partenaires ne doivent pas être inutilement surchargés d'exigences multiples et divergentes tant il est vrai qu'il ne peut y avoir qu'un seul programme de réformes économiques dans un pays donné ; - L'importance croissante de programmes sectoriels spécifiques, en particulier ceux qui sont liés aux réformes dites de la « deuxième génération » ou à la mise en place des accords d'association ; - La nécessité de mécanismes de suivi et d'évaluation améliorés, d'une plus grande transparence, d'une meilleure conception des programmes et appropriation par les pays partenaires. Le développement d'indicateurs de performance est envisagé, ce qui pourrait conduire à la mise en place d'allocations déterminées en fonction des performances obtenues. La mise en oeuvre de ces orientations sera faite avec flexibilité et progressivité, de manière à prendre en compte la diversité des situations des pays partenaires. Table des matières 1. Introduction 2. Appuis de la Communauté à l'ajustement structurel dans les pays ACP : 2.1. Bilan des appuis 2.2. Facteurs à prendre en compte pour l'examen des perspectives des appuis Communautaires 2.3. Perspectives et orientations pour l'avenir 3. Appuis aux pays de l'est et du sud de la Méditerranée 3.1. Introduction 3.2. Bilan des programmes mis en oeuvre 3.3. Perspectives et conclusions. 4. Conclusions et orientations pour l'avenir 4.1. Les leçons de l'expérience récente . 4.2. De nouvelles relations de partenariat 4.3. Orientations prioritaires 4.4. Evolution des modes de faire 4.5. Mise en oeuvre 5. Annexes 5.1. : Annexe 1 : LISTE DES DECISIONS 7ème et 8ème FED (1991-1998) 5.2. Annexe 2 : l'impact des programmes sur les politiques de médicaments et de vaccination 5.3. Annexe 3 : Le test sur la réforme de la conditionnait au Burkina Faso 5.4. Annexe 4 : Les faiblesses des méthodes de travail actuelles 5.5. Annexe 5 : Liste des appuis apportés aux pays de la Méditerranée 1. Introduction La Communauté s'est engagée dans les appuis aux processus d'ajustement structurel en 1991, aux termes de la négociation de la quatrième Convention de Lomé avec les pays ACP. Un premier rapport d'étape fixant les orientations et les modalités pratiques de l'appui de la Communauté avait donné lieu à une résolution du Conseil en mai 1992. Parallèlement, un Règlement du Conseil de juin 1992 ouvrait la possibilité d'apporter des appuis à l'ajustement structurel aux pays de la Méditerranée. Sur la base de l'expérience acquise et de l'évolution des deux instruments, une résolution du Conseil proposait des lignes d'action pour le futur, articulées autour de quatre axes : - « La consolidation de l'approche actuelle confirmant la pertinence des préoccupations centrales de l'Union en termes d'implication à long terme des programmes d'ajustement, d'insertion dans une approche régionale, de dimension sociale, d'internalisation. - L'approfondissement des points forts de l'approche développée jusqu'à aujourd'hui tels que les finances publiques, et l'insertion des programmes dans un cadre régional de facilitation des échanges ou d'intégration économique - L'élargissement de l'action par l'adaptation des instruments et des modes de faire (évolution vers des appuis budgétaires directs), la réflexion sur une nouvelle pratique de la conditionnalité, et enfin par le renforcement de la coordination au niveau communautaire, notamment au sein des Institutions de Bretton Woods. - L'introduction d'une flexibilité accrue dans la gestion des instruments en les adaptant à la diversité des contextes. En particulier, pour les pays de la Méditerranée, de situer les programmes d'appui dans la perspective de la création d'une zone de libre échange avec l'Union européenne» Depuis cette Communication, des appuis financiers importants ont été apportés par la Commission et les Etats Membres, aux cotés des Institutions de Bretton Woods, aux programmes d'ajustement structurel mis en oeuvre par les pays ACP ou méditerranéens : >EMPLACEMENT TABLE> Ces appuis, dans les deux régions, ont donné lieu à plusieurs évaluations internes et externes qui ont montré que bien que d'importants résultats aient été obtenus en matière de stabilisation macro-économique et de réformes structurelles fondamentales, les résultats sur le bien être des populations avaient été mitigés. Le nouveau contexte international (marqué en particulier par les crises asiatique et russe) et l'évolution du cadre de coopération avec les deux régions, appelle à un réexamen des appuis communautaires aux programmes d'ajustement structurel et de réformes économiques. Cette réflexion se doit de prendre en compte les nombreux débats qui ont eu lieu sur la scène internationale, visant à accroître l'efficacité de ces appuis. Une importante contribution au débat international a été l'évaluation externe de la Facilité D'Ajustement Structurel Renforcée (FASR), publiée en 1998. L'évaluation concluait qu'une attention insuffisante avait été portée à l'impact des réformes sur la pauvreté, à la vitesse et la séquence des réformes et enfin à la question de l'appropriation des programmes par les pays bénéficiaires. L'évaluation soulignait aussi le besoin de prendre en compte de manière explicite les problèmes de corruption et de gestion insatisfaisante des finances publiques. Il existe désormais un consensus sur la nécessité de traiter conjointement les problèmes économiques et sociaux, de donner une priorité à la question de l'appropriation, au renforcement institutionnel, à la bonne gestion des finances publiques, y inclue la lutte contre la corruption, de mettre au centre des programmes de réformes macro-économique la lutte contre la pauvreté, enfin d'être plus orientés sur les résultats dans le cadre de programmes décidés par les pays eux-mêmes. Devant l'élargissement du champ des programmes d'ajustement structurel et pour accroître la cohérence de leurs interventions, les principaux donneurs ont progressivement modifié leurs instruments d'appuis. Ainsi la Banque Mondiale a développé le « High Impact Adjustment Lending » et le FMI vient de remplacer la Facilité d'Ajustement Structurel Renforcée (FASR) par la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance. La Communauté prévoit d'intégrer ses appuis à l'ajustement structurels dans des contextes plus larges que ce soit dans le cadre post-Lomé ou celui des accords d'Association avec les pays méditerranéens. La présente Communication présente les bilans et perspectives pour les deux régions : ACP (chapitre 2) et Méditerranée (Chapitre 3) et présente des conclusions et orientations pour l'avenir (chapitre 4). 2. Appuis de la Communauté à l'ajustement structurel dans les pays ACP : 2.1. Bilan des appuis Le bilan des appuis apportés par la Communauté aux programmes d'ajustement structurel à travers le 7ème FED et pendant la première année de mise en oeuvre du 8éme FED, permet de montrer que la Communauté a été, dans les pays ACP, un acteur majeur, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif dans l'appui à la mise en oeuvre de ces programmes. Les conclusions illustrées ci-après sont tirées d'un bilan effectué au mois de septembre 1998 couvrant 96% des montants financés entre 1991 et 1997 par le 7ème FED, ainsi que de 14 évaluations externes [1] couvrant environ 50% du volume financier des programmes. Le suivi des 23 nouveaux programmes, engagés en 1998 sur les fonds du 8ème FED, permet de compléter ce cadre de référence. [1] Evaluations confiées à des équipes de consultants externes, effectuées entre 1995 et 1997, dans les pays suivants : Bénin, Cameroun, Côte d'Ivoire, Ethiopie, Ghana, Guinée, Malawi, Mali, Mauritanie, Ouganda, République Dominicaine, Tanzanie, Zambie et Zimbabwe 2.1.1. Vision d'ensemble des appuis financiers Les appuis communautaires ont été apportés aux pays mettant en oeuvre des réformes agréées par les Institutions de Bretton Woods et qui bénéficient à ce titre d'une éligibilité automatique aux ressources de la Facilité d'Ajustement Structurel (FAS) prévues dans la Convention de Lomé IV. Les 93 programmes mis en oeuvre sous le 7ème FED ont bénéficié à 38 pays ACP pour un montant total de 1.695 MECU, dont 1.142 MECU en provenance de l'enveloppe spéciale FAS et 553 MECU prélevés sur les ressources des Programmes Indicatifs Nationaux (PIN). A ces montants s'ajoutent ceux engagés au cours de la première année de mise en oeuvre du deuxième protocole financier de la Convention de Lomé IV (8ème FED), à savoir 639 MECU (dont 594 MECU en provenance de la FAS et 45 MECU des PIN), bénéficiant à 24 pays. La liste de ces programmes est donnée en annexe 1. Aux ressources d'appui à l'ajustement structurel sont venus s'ajouter, dans la période considérée, environ 715 MECU de ressources Stabex qui ont été utilisées en appuis aux efforts d'ajustement structurel ou sectoriel. Le poids de l'Union européenne (Etats Membres et Communauté) dans les appuis aux programmes d'ajustement mérite d'être souligné puisque, pour les pays du Programme Spécial d'Assistance pour l'Afrique, ils ont représenté près de 40% de l'ensemble des aides sur la période 1991-1996 et, si l'on valorise le poids de l'Union au sein des Institutions de Bretton Woods, plus de 60% des appuis financiers. L'appui de la Communauté a représenté quant à lui près de 13% de la totalité des appuis à l'ajustement structurel octroyés par l'ensemble des bailleurs de fonds et devrait représenter entre 15 et 20% sur la période 1997-2000, confirmant ainsi l'importance croissante de l'appui communautaire à la balance des paiements et aux budgets dans les pays du PSA. Compte tenu des besoins et de la performance des pays mettant en oeuvre des programmes de réformes, une concentration géographique de ces financements peut être constatée. Les pays d'Afrique ont bénéficiés à hauteur de 95% de ces financements (ceux des Caraïbes de 4% et du Pacifique de 1%) et, sous le 7ème FED, sept pays (Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Ethiopie, Ghana, Mali, Tanzanie et Zambie) ont reçu plus de 50% des fonds mis à disposition. Les pays les moins développés ont reçu 70 % des fonds. Par rapport à l'aide au développement consentie par la CE, l'appui à l'ajustement structurel a représenté environ 22% des financements totaux, allant d'un minimum de 8% pour le Burundi à un maximum de 46% pour le Ghana. Les critères d'allocation des fonds entre les pays éligibles, basés essentiellement sous le 7ème FED sur les besoins de financements extérieurs et internes (estimés par la population), ont été modifiés en 1999.afin de favoriser les pays les plus pauvres mais aussi les plus performants en matière de politiques économiques et sociales, de démocratie et de bonne gestion (voir annexe 2). 2.1.2. Les modalités de mise en oeuvre des programmes Les programmes d'appui à l'ajustement structurel ont été mis en oeuvre sous le 7ème FED sous la forme de Programmes Généraux d'Importation. Ces appuis à la balance des paiements, apportés en devise, génèrent immédiatement un montant équivalent de devises (fonds de Contrepartie), permettant de financer les dépenses budgétaires des pays. La révision de la Convention de Lomé IV à Maurice a introduit la possibilité d'apporter, pour les pays à monnaie convertible et librement transférable, des appuis budgétaires directs, permettant d'avoir recours à des mécanismes plus simples. Cette orientation, cohérente avec les recommandations des Institutions de Bretton Woods, a permis d'apporter sous le 8ème FED l'essentiel des appuis en aide budgétaire directe. 2.1.3. Les objectifs poursuivis et les résultats obtenus En cohérence avec les objectifs du Traité de l'Union et les orientations adoptées par différentes résolutions du Conseil, les objectifs de l'appui européen ont été la recherche de l'intégration de l'économie des pays en voie de développement dans l'économie mondiale, la lutte contre la pauvreté et un développement économique, social et humain durable. Dans ce cadre, la protection des financements publics en faveur des secteurs sociaux a figuré au premier rang des préoccupations communautaires. Il n'existe, dans chaque pays, qu'un seul programme de réforme économique. C'est la mise en oeuvre de ce programme qui est appuyé par la Communauté quand il a reçu l'agrément des Institutions de Bretton Woods. Les programmes d'appuis à l'ajustement structurel financés par la Commission s'articulent autour de trois composantes : le dialogue avec les gouvernements sur la mise en oeuvre des réformes (conditionnalités), l'utilisation des devises (fonds de contreparties) générés par la vente des devises (ciblage) et enfin les appuis institutionnels (assistance technique). Les évaluations qui ont été faites des programmes communautaires soulignent que la Communauté n'a pas toujours pu ou su intervenir activement dans la définition des programmes aux cotés des pays ACP et des Institutions de Bretton Woods, son intervention s'étant souvent limitée à des domaines sectoriels. Cette limitation a tenu souvent à la réticence des Institutions de Bretton Woods à ouvrir les négociations des programmes à d'autres donateurs, mais aussi aux limitations en ressources humaines des services de la Commission. On note toutefois, depuis un certain temps, et au cas par cas, une volonté accrue des Institutions de Bretton Woods, à voir la Commission participer aux négociations des programmes. De même, la coordination entre les pays membres de l'Union Européenne, en général satisfaisante sur le terrain, est quasi-inexistante au sein des Institutions de Bretton Woods. Il est certain que si cette coordination avait lieu, le rôle de l'Union Européenne dans la définition des politiques d'ajustement serait plus proportionné au poids de sa participation financière. 2.1.3.1. Les conditionnalités de décaissement des appuis communautaires Les appuis apportés par la Communauté ont fait l'objet d'une condition préalable systématique : la mise en oeuvre satisfaisante du programme de réforme macro- économique agréé avec les Institutions de Bretton Woods. Au-delà de cette condition générale, les appuis à l'ajustement structurel ont donné lieu à des discussions approfondies sur les politiques menées par les gouvernements, permettant de définir les conditions de décaissement en fonction des engagements pris dans les secteurs ou domaines spécifiques d'appui. Ces conditions spécifiques, cohérentes avec le programme général de réforme, ont permis d'approfondir le dialogue dans les domaines de la programmation et de l'exécution budgétaire, des politiques sectorielles, du renforcement institutionnel ou de l'intégration régionale. Les différentes évaluations faites des appuis communautaires [2] ont montré comment ceux-ci ont permis, dans plusieurs pays, le maintien ou l'augmentation des budgets des ministères de l'éducation et de la santé, et favorisé des réformes fondamentales dans les systèmes de santé et d'éducation primaire, dans les systèmes d'approvisionnement et de distribution des médicaments. (voir annexe 3), dans les dispositifs nationaux d'entretien routier, dans la décentralisation administrative et dans d'autres domaines jugés prioritaires. Des dispositifs institutionnels mieux adaptés ont été mis en place, des pratiques plus équitables et transparentes de financement ont vu le jour, une nouvelle répartition des rôles entre l'état, le secteur privé et la société civile s'est dessinée, conduisant à des réformes dans la fonction publique. L'appui à l'ajustement structurel a donc été un vecteur puissant de réforme. [2] Voir note 1 L'appui communautaire s'est aussi caractérisé par une attention grandissante à la gestion budgétaire et aux finances publiques. L'amélioration du processus budgétaire - programmation, exécution et suivi des dépenses publiques - a été l'une des préoccupations principales, que ce soit au niveau des administrations centrales ou périphériques. La consolidation de procédures nationales fiables et transparentes, en particulier en matière de marchés publics, a été poursuivie même si elle s'est montrée encore insuffisante dans plusieurs cas. On relèvera toutefois un certain nombre de faiblesses ou d'insuffisances dans les impacts qu'ont eu les appuis communautaires, relevées par les évaluations : § L'objectif de réduction de la pauvreté a été trop souvent abordé sous le seul angle de l'appui aux secteurs sociaux avec un regard insuffisant sur les questions d'équité et sur l'impact des politiques économiques sur la répartition des richesses, tel que défini dans la résolution approuvée par le Conseil en 1993 [3]. [3] Qui a suivi la Communication relative à la politique de lutte contre la pauvreté de novembre 1993. § Si, dans de nombreux cas, les programmes ont aidé à maintenir ou à augmenter les budgets réservés aux secteurs sociaux, ceci ne s'est pas toujours traduit par : (i) une disponibilité effectivement accrue de fonds et de moyens dans les structures les plus périphériques des secteurs visés et (ii) une amélioration de la qualité des services rendus aux populations(par exemple, les taux de fréquentation des écoles et des centres de santé ont parfois baissés). 2.1.3.2. Le ciblage des Fonds de contrepartie Les modalités de mise en oeuvre propres à l'appui communautaire ont visé, au-delà de la contribution à l'équilibre de la balance des paiements, à favoriser une exécution satisfaisante des dépenses publiques des pays ACP jugées prioritaires, au premier rang desquelles, les dépenses des budgets des secteurs sociaux. Dans ce cadre, l'affectation des fonds de contreparties, générés par les appuis, a répondu aux orientations définies par la Convention de Lomé en privilégiant les secteurs de la santé (35% des fonds) et celui de l'éducation (30% des fonds). Parmi les autres secteurs prioritaires, on compte l'entretien routier (8%), la décentralisation administrative (3%) et le développement rural (3%). Au niveau de la nature des dépenses ciblées, une priorité a été accordée aux dépenses de fonctionnement par rapport à celles d'investissement ou à la réduction de la dette intérieure des pays. Dans de nombreux pays c'est la totalité du budget - hors salaires - de la santé et/ou de l'éducation qui a été ainsi ciblé, permettant un niveau d'exécution de ces budgets en général satisfaisant. Dans d'autres pays, l'efficacité du ciblage a été plus douteuse en entraînant parfois des effets non désirés comme l'imposition de procédures spécifiques, normalement employées pour la gestion de projets classiques ou des retards dans l'exécution des budgets, dus à la lourdeur des modalités de contrôle imposées ou à la mauvaise compréhension de la logique d'aide budgétaire. 2.1.3.3. L'assistance technique De nombreux appuis en assistance technique ont été apportés dans le cadre de ces programmes, visant à assurer le suivi des appuis communautaires et à fournir des appuis institutionnels aux pays. Ces appuis ont porté sur l'élaboration des politiques économiques, sectorielles ou sur l'amélioration des processus de programmation et d'exécution budgétaire. Ils ont également permis de réaliser des audits et évaluations des programmes et de participer, aux cotés de la Banque Mondiale et d'autres bailleurs de fonds, à de nombreuses revues des dépenses publiques. 2.1.4. Des domaines de préoccupations spécifiques Il faut souligner l'effort fait pour assurer une cohérence accrue des instruments et pour mettre en oeuvre des actions spécifiques en matière d'intégration régionale et d'allégement de la charge de la dette : 2.1.4.1. Cohérence accrue des instruments La Communauté a poursuivi l'objectif d'une plus grande cohérence et convergence de ses instruments d'aide, notamment de l'appui à l'ajustement structurel et des Programmes Indicatifs Nationaux. En outre, une partie importante des fonds Stabex et, plus récemment, de fonds d'aide à la sécurité alimentaire ont été apportés sous forme d'appuis budgétaires. 2.1.4.2. Appuis aux processus d'intégration régionale Une importance particulière a été accordée à l'appui aux processus d'intégration régionale, notamment ceux participant à l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et à l'Initiative Transfrontallière (ITF). Des fonds ont été réservés (environ 100 MECU) aux pays ayant engagé des efforts dans ce sens, en augmentant leurs dotations et en liant ces financements à la mise en oeuvre effective des réformes. Ces appuis ont été mis à disposition pour compenser les coûts transitoires des réformes fiscales et/ou douanières et pour accompagner les mesures de libéralisation. Un appui important au renforcement des capacités a aussi été assuré dans ce cadre. 2.1.4.3. Appui à l'Initiative pour les Pays Pauvres Lourdement Endettés (PPLE) Les financements de la Communauté en faveur des pays ACP sont essentiellement apportés sous formes de dons, les seuls prêts restant depuis la Convention de Lomé IV étant les capitaux à risque et les prêts sur ressources propres de la BEI. C'est pourquoi le rôle de créditeur que la Communauté joue aujourd'hui est marginal (environ 2% du stock de la dette des pays HIPC). De ce fait, et dès l'origine, c'est non seulement en tant que créancier mais aussi comme bailleurs de fonds que la Communauté a souhaité participer à l'initiative lancée par les Institutions de Bretton Woods pour aborder le problème de la dette des Pays Pauvres Lourdement Endettés (initiative PPLE). Les pays bénéficiaires étaient tenus à d'importants ajustements structurels entre l'éligibilité à l'Initiative (« decision point ») et l'allégement effectif de leur dette (« completion point »). De surcroît, ces ajustements ont une composante sociale qu'il a semblé important de soutenir et appuyer. La Communauté a souhaité apporter des appuis durant la période intermédiaire et renforcer le contenu social du processus. Concrètement, la Communauté a incorporé dans ses programmes d'appui à l'ajustement structurel une dimension PPLE et d'augmenté les allocations pour les pays éligibles à l'initiative pendant toute la durée de la période transitoire. A ce jour, environ 36 MECU ont été mobilisés (sous le 8ème FED) en faveur des neuf pays concernés. La Commission est actuellement en train de proposer aux Etats Membres et aux Etats ACP d'adopter des orientations visant au renforcement, à l'élargissement et à l'accélération de l'initiative. Il s'agit d'abord de garantir le financement des deux volets déjà acquis (participation comme créancier et comme bailleurs de fonds) alors que le coût en a considérablement augmenté. Il s'agit aussi d'y ajouter une troisième dimension en contribuant au bouclage du financement global de l'initiative PPLE, en tant que partie prenante majeure du développement. 2.1.5. La contribution au débat international La Communauté a géré une masse importante d'aide, dans un domaine qui requiert des compétences et un suivi rapproché de la conjoncture macro-économique, avec des ressources humaines relativement limitées en comparaison de celles dont disposent les Institutions de Bretton Woods. La participation au sein des enceintes internationales est donc apparue comme un moyen privilégié de faire partager la vision européenne. Parmi ces enceintes, une place privilégiée revient au PSA (Programme Spécial d'Assistance pour l'Afrique), forum créé en 1987 qui réunit deux fois par an, sous la présidence du Vice Président de la Banque Mondiale, la quasi-totalité des donateurs apportant des appuis à l'ajustement structurel en Afrique sub-saharienne. Visant à favoriser la mobilisation des aides à déboursement rapide, ce forum est devenu au cours des années un lieu de réflexion essentiel sur les modalités de mise en oeuvre de ces aides. Cette approche a porté ses fruits : la Commission a pu progressivement faire partager les orientations quant à l'insertion des programmes d'ajustement structurel dans une perspective de développement à plus long terme et dans les contextes régionaux. Cette vision a accompagné les réflexions sur les réformes dites «de deuxième génération», visant des transformations durables, au niveau institutionnel. La conception d'un ajustement à court terme, axé principalement sur les mesures de stabilisation financière et sur des paquets prédéterminés de réformes et de libéralisations, laisse de plus en plus la place à une approche plus graduelle et réaliste, mettant d'avantage l'accent sur le niveau de vie des populations et sur la réduction de la pauvreté. Le souci de la Communauté a été de rendre opérationnelles ces orientations. C'est pourquoi son influence s'est concrétisée dans des domaines plus spécifiques, notamment : (i) la réflexion sur la réforme de la conditionnalité, (ii) l'intégration de la dimension régionale dans l'ajustement structurel et (iii) l'évolution vers les programmes de réforme sectoriels. Ainsi, la Communauté a engagé au sein du PSA une réflexion sur la réforme de la conditionnalité visant à renforcer l'efficacité de l'aide à déboursement rapide. Un test a été engagé au Burkina Faso impliquant neuf bailleurs de fonds et dont les objectifs sont (1) d'améliorer et de renforcer l'appropriation par les pays bénéficiaires des programmes, (2) de lisser les flux d'aides et réduire l'irrégularité de ces flux ainsi que le nombre de suspension en appliquant des modes de décaissement des aides différents (3) de prendre en compte les résultats attendus des réformes plutôt que les moyens d'y parvenir et favoriser ainsi une vision à moyen terme et (4) d'améliorer la coordination entre les donateurs grâce à des missions d'évaluation conjointes (annexe 4). Les premiers résultats de ce test ont largement contribués à dessiner les orientations proposées dans la présente communication. En matière d'intégration régionale la Communauté a plaidé, au sein du PSA, en faveur d'une prise en compte de la dimension régionale de l'ajustement. La sensibilité des autres bailleurs de fonds, en particulier des Institutions de Bretton Woods à cette dimension, a progressé considérablement ces dernières années. Les objectifs d'harmonisation et de libéralisation tarifaire ont été de plus en plus intégrés explicitement dans les Documents Cadre de Politique Economique des pays en ajustement. La notion de convergence macro-économique entre pays voisins s'est instaurée. Sur le plan opérationnel, la Communauté a participé aux actions de «co-sponsorship» des processus les plus significatifs d'intégration régionale (Union Economique et Monétaire Ouest Africaine et Initiative Transfrontallière ). Au sein du PSA, la Communauté coordonne à l'heure actuelle les travaux d'un groupe de réflexion sur les programmes sectoriels. Les enjeux de cette réflexion sont essentiels pour l'avenir de la coopération puisqu'il s'agit de trouver des voies qui permettent d'améliorer l'appropriation des politiques par les pays, la cohérence des aides et de favoriser l'harmonisation des procédures, en passant d'une approche projet à une approche plus globale, cohérente avec les perspectives macro-économiques du pays. Dans ce domaine l'effort de la Communauté a été de favoriser une approche suffisamment flexible, de privilégier le rôle essentiel des Etats ACP dans ce processus et de rapprocher les positions des donateurs. Enfin, en matière de lutte contre la pauvreté, la Résolution du Conseil de 1993 [4] a souligné la nécessité de prendre en compte l'impact de facteurs globaux, et notamment de la libéralisation du commerce, sur la pauvreté. Cette Résolution a également mis l'accent sur la nécessité d'intégrer les résultats des enquêtes de pauvreté dans la formulation des politiques macro-économiques et des approches sectorielles. En ligne avec cette orientation, la Commission a mis en avant, tant au sein du PSA que du CAD/OECD, les effets de l'évolution des termes de l'échange sur la pauvreté, les aspects intra et inter-régionaux, l'importance du dialogue politique et du renforcement institutionnel. Ces éléments sont des facteurs cruciaux du futur partenariat UE-ACP pour atteindre l'objectif de réduction de la pauvreté et d'intégration des pays dans l'économie mondiale. [4] Voir note 3 2.2. Facteurs à prendre en compte pour l'examen des perspectives des appuis Communautaires Au-delà de ce bilan, plusieurs facteurs amènent la Communauté à vérifier la pertinence des orientations actuelles : 2.2.1. Evolution du contexte économique L'évolution du contexte économique des pays ACP laisse apparaître des progrès globaux dans le domaine de la stabilisation macro-économique et de la croissance. Ils sont toutefois insuffisants pour limiter la marginalisation de l'Afrique dans l'économie mondiale et offrir des perspectives durables en matière de réduction de la pauvreté. Après des années de stagnation, le taux de croissance économique s'est accru jusqu'en 1996 à un niveau moyen voisin de 4 à 5%. L'inflation est aujourd'hui inférieure à 10% dans bon nombre de pays. Les déficits publics globaux sont passés, entre 1992 et 1996, de 8% à 4 % du PIB. L'article VIII des statuts du FMI est aujourd'hui accepté par de plus en plus de pays, ce qui y signifie la fin des restrictions aux paiements et transferts courants. Les contrôles des prix, des marchés et des changes se sont partout réduits, alors que des progrès importants étaient généralement réalisés dans la limitation du rôle de l'Etat dans le secteur productif. De telles réformes structurelles constituent indéniablement les bases d'une meilleure intégration dans l'économie mondiale. Ces bons résultats restent toutefois fragiles et doivent hélas être relativisés. Si les estimations prévoient un redémarrage de la croissance en 1999, elle s'est nettement infléchie en 1997 et 1998 par rapport à 1996 : La croissance en Afrique sub-saharienne : 1996-1999 >EMPLACEMENT TABLE> Source : Banque Mondiale De plus, cette croissance reste insuffisante compte tenu d'une croissance démographique qui demeure soutenue (en moyenne +3% par an). La reprise du milieu des années 1990 a généralement été articulée autour d'une utilisation croissante des capacités de production existantes et de la hausse des prix des produits de base non pétroliers. Ces deux facteurs font aujourd'hui défaut. Même si les ACP ont été relativement à l'abri d'une contagion de la crise asiatique, ils ont souffert et continueront à souffrir de ses effets indirects sur la demande mondiale et sur les prix des matières premières et des produits de base. Les pays les plus touchés sont ceux du Pacifique, mais la dégradation des termes de l'échange pour les pays africains a été estimée à 7.4%, correspondant à une perte du PIB d'environ 2%.. Dans un contexte où l'épargne intérieure est en baisse constante depuis 20 ans, la croissance durable des économies ACP repose sur leur capacité à stimuler la reprise de cette épargne et à attirer des ressources extérieures. Malheureusement, c'est justement sur ce point que les programmes d'ajustement semblent avoir subi leur principal échec. Non seulement la part des ACP dans l'investissement privé international ne représente en 1997 que 2% de l'investissement vers les pays en développement, mais elle est décroissante et l'investissement est concentré sur quelques pays. En fait, les investisseurs internationaux ne s'intéressent guère qu'aux industries minières et pétrolières, et les secteurs qui se développent le font de plus en plus sur une base off-shore. Cette fragilité structurelle est encore aggravée par le fait que les économies ACP sont très sensibles aux chocs de tous ordres. Elles sont en effet souvent axées sur un petit nombre de produits d'exportations, et particulièrement exposées aux catastrophes naturelles, aléas climatiques et variation des prix. La position de l'Afrique et des ACP en général dans l'économie mondiale reste marginale et est en dégradation : ainsi la part des ACP dans le commerce européen est passé de 6.8% en 1975 à 4.6% en 1997 (3.2% sans l'Afrique du Sud), et la part de l'Afrique sub-saharienne dans le commerce mondial n'a cessé de décroître (passant de 3.3% des exportations dans les années 50 à 0.8% en 1995). Au-delà de ce constat, quelques remarques s'imposent : Premièrement, pour avoir un effet durable sur la réduction de la pauvreté et renverser la tendance actuelle à la marginalisation des ACP, voire pour seulement rattraper les pertes subies lors des 20 dernières années, ces pays doivent atteindre des niveaux de croissance beaucoup plus élevés qu'à présent, d'au moins 6-7%, et prendre des actions complémentaires en faveur du développement humain et de la lutte contre la pauvreté. Ce décollage de la croissance ne se fera pas sans des investissements privés substantiels. Deuxièmement, les chiffres globaux masquent une très grande hétérogénéité à l'intérieur du groupe ACP, plus marquée encore à l'intérieur de l'Afrique sub-saharienne que dans les Caraïbes ou le Pacifique. Cette hétérogénéité des situations est visible aussi bien en terme de revenu moyen par habitant, que de niveau des indicateurs sociaux ou de simple taux de croissance économique (ce dernier variant en Afrique de -8.7% à + 12.7% en 1997). Certains pays apparaissent comme des pôles de développement, avec de bonnes perspectives de croissance, attirant souvent une main d'oeuvre inemployée des pays voisins. D'autres s'effondrent dans des conflits civils, aux implications de plus en plus régionales. D'autres enfin, sortant de longs conflits, sont confrontés à des besoins de reconstruction importants. En troisième lieu, on assiste à une redistribution souvent très inéquitable de la croissance, que ce soit entre les pays ou à l'intérieur même de ceux-ci. La tendance actuelle est à l'accroissement toujours plus grand des écarts entre les nations industrielles et les nations en voie de développement. Pour 89 pays, parmi lesquels la plupart des ACP, la situation économique est plus mauvaise qu'il y a dix ans, alors que la richesse mondiale s'accroît. Dans de nombreux pays la croissance s'accompagne d'un accroissement de l'écart entre les niveaux de revenu des plus pauvres et celui des plus riches. Enfin, parallèlement à ces évolutions, le contexte international révèle une diminution de l'aide publique au développement. Depuis 1990, elle a diminué en termes réels et par rapport aux PNB des pays récipiendaires, atteignant en 1997 0.22% du PNB des pays bailleurs de fonds, soit le plus bas niveau depuis la fixation de l'objectif de 0.7% par les Nations Unies. De plus, on constate qu'une part croissante est faite aux allégements de dette, alors que ceux-ci ont un impact moindre sur la croissance et le développement. Si on prend en compte l'ensemble des pays en développement, cette diminution s'explique en partie par le relais pris par l'investissement privé, qui s'est, lui, développé considérablement. Mais, si on ne considère que le groupe ACP, le solde reste négatif. L'ensemble de ces constats montre à la fois la nécessité de poursuivre les appuis financiers envers les pays ACP mais aussi la nécessité de mieux prendre en compte le secteur privé, le cadre institutionnel, le rythme et la séquence des réformes. 2.2.2. Evolution du contexte politique Des progrès important ont été accomplis ces dernières années dans de nombreux pays en matière de respects des droits de l'homme, de démocratisation et de renforcement de l'Etat de droit. Plusieurs dictatures ont laissé la place à des régimes démocratiquement élus, le rôle des parlements s'est accru, les appareils constitutionnel et judiciaire se sont souvent renforcés. Des études récentes montrent que les pays dans lesquels ces efforts ont été faits ont eu de meilleurs résultats en terme économique, montrant l'importance de la prise en compte de cette dimension. Enfin, le développement de contre-pouvoirs et la liberté d'expressions qui se sont sensiblement améliorées dans un grand nombre de pays, apparaissent comme les meilleurs moyens de lutter contre la corruption. Malheureusement, à coté de cette évolution positive, la situation politique en Afrique a subi récemment des revers drastiques. En Afrique centrale, plusieurs conflits auparavant localisés se sont développés en guerres régionales menées principalement sur le territoire de la République Démocratique du Congo, mais aussi en Angola et au Congo-Brazzaville. La fragilisation, voire la disparition des structures administratives et judiciaires dans une partie de l'Afrique Centrale, mais aussi dans certains pays de l'Afrique de l'Ouest et dans l'ensemble de la Somalie, a conduit à une escalade de violations de droit de l'homme. L'attention portée par l'Union européenne sur le respect des droits de l'homme, les principes démocratiques et la bonne gouvernance aura des répercussions de plus en plus marquées sur la répartition des ressources communautaires apportées en appui à l'ajustement et sur la mise en oeuvre des programmes. Etant donnée leur fongibilité, il existe un risque que les aides extérieures, en particulier les appuis à l'ajustement structurel, permettent aux gouvernements de dégager des ressources pour le financement des activités militaires, en dehors du cadre de légitime défense reconnue par la Charte des Nations Unies (Art. 51). Compte tenu de la multiplication des conflits armés et des interventions militaires, la Commission a fait [5]une Communication au Conseil et au Parlement européen afin d'exposer les options de la Commission et l'Union européenne pour réagir à des telles situations. [5] Communication sur la Coopération avec les pays ACP impliqués dans des conflits armés 2.3. Perspectives et orientations pour l'avenir Le bilan des appuis apportés par la Communauté, les questions soulevées par les crises financières récentes et les critiques portées sur les modes de faire (développées en annexe 5) plaident en faveur d'une évolution des appuis permettant de s'orienter vers une seconde génération de réformes. Cette évolution sera marquée par un approfondissement et un élargissement du champ d'intérêt de la Communauté, par une préoccupation accrue quant à l'impact des réformes et leur inscription dans une vision de long terme et, enfin, par une évolution dans les modes de faire. Ces orientations pour l'avenir guideront la position de la Communauté à la fois au niveau du débat international : coordination accrue avec les Etats Membres, poursuite d'une implication active au sein du PSA et au sein de l'OCDE-DAC, et au niveau des appuis apportés dans les pays ACP. 2.3.1. La consolidation des acquis Un élargissement du champ des préoccupations est nécessaire. Il ne doit pas, pour autant, se faire au détriment de la consolidation d'acquis importants. Les appuis aux réformes macro-économiques, aux secteurs sociaux, à l'intégration régionale, à la bonne gestion des finances publiques seront poursuivis et approfondis : 2.3.1.1. Le maintien des équilibres macro-économiques restera une priorité La Commission considère que l'existence d'un cadre macro-économique stable est une des conditions essentielles du développement. La responsabilité de réagir face à des chocs extérieurs et intérieurs est du ressort des Etats mais l'aide extérieure doit continuer d'apporter son soutien sans faille aux pays pauvres faisant face à ces situations. La possibilité de mobiliser des aides à déboursement rapides afin d'appuyer les pays mettant en oeuvre des politiques d'ajustement structurel restera une priorité dans les années à venir. 2.3.1.2. La Communauté maintiendra la priorité accordée aux secteurs sociaux. Dans ce domaine l'attention sera portée non seulement au maintien ou à l'accroissement des budgets, mais surtout aux résultats obtenus en matière d'accès aux services de santé et d'éducation de base, en particulier pour les femmes et les filles, et en matière de qualité des prestations. La cohérence budgétaire avec les politiques sectorielles affichées, les questions de la clarification du rôle de l'Etat et des ménages dans le financement des services de base, la prise en compte des activités du secteur privé seront au coeur des préoccupations. L'attention sera portée à la cohérence entre les appuis apportés dans le cadre de l'ajustement structurel et ceux apportés aux programmes sectoriels développés par les pays. Les premiers permettent de mettre l'accent sur les questions de bonne gestion budgétaire, de cohérence des politiques sectorielles avec les perspectives macro-économiques, alors que les derniers permettent une approche beaucoup plus approfondie et spécifiques des politiques. Mais les deux formes d'appuis visent à appuyer les mêmes politiques et visent à accroître l'impact des politiques sur l'amélioration des services rendus aux populations. 2.3.1.3. Les appuis à l'intégration régionale seront poursuivis La Communauté considère que la coopération et l'intégration régionale sont des moyens importants pour promouvoir l'intégration dans l'économie mondiale, en particulier dans les pays ACP où la taille réduite des marchés nationaux constitue un frein au développement économique. L'appui à ces efforts sera poursuivi, favorisant ainsi la croissance économique, condition nécessaire (mais non suffisante) à la diminution de la pauvreté. Le mandat de négociation d'un nouvel accord de partenariat avec les pays ACP préconise la mise en place graduelle d'Accords de Partenariat Economique Régionaux (APER). Ces APERs aboutiraient à des Zones de Libre Echange en conformité avec les dispositions de l'OMC. Ils présupposent une consolidation du processus d'intégration régionale au niveau des groupements régionaux ACP qui continueront d'être appuyés dans le cadre de l'ajustement structurel. Les efforts faits dans ce cadre ont toutefois souvent des conséquences transitoires négatives sur les finances publiques ou sur la compétitivité des entreprises. Les aides budgétaires permettront d'absorber pendant une période transitoire les diminutions des recettes douanières et favoriseront la mise en place de réformes fiscales. L'assistance technique sera concentrée sur les questions liées au réaménagement des systèmes fiscaux et sur le renforcement des domaines liés au commerce (normalisation, notifications, services d'appui etc.). 2.3.1.4. La préoccupation, déjà existante, dans le domaine de la bonne gestion des finances publiques, sera accrue La Communauté appuiera les efforts visant à promouvoir la primauté du droit, la capacité de l'administration à gérer de façon transparente et efficace ses ressources, le renforcement des mécanismes de contrôle permettant de lutter contre la corruption, ainsi que la participation des citoyens aux prises de décisions. Les appuis apportés sous forme d'aides budgétaires, qu'elles soient directes ou indirectes (PGI), imposent en effet un suivi de la bonne exécution des budgets. Trois aspects en particulier seront examinés avec attention : le niveau d'exécution des budgets, la bonne exécution du budget (en particulier le fait qu'il arrive bien aux structures les plus périphériques), enfin l'efficacité et la transparence des procédures budgétaires. De même une attention sera portée à la bonne gestion des recettes. Dans ce cadre, les programmes apporteront les appuis institutionnels nécessaires favoriseront l'implication de la société civile dans la définition des programmes de réformes et s'efforceront d'améliorer les procédures de gestion des finances publiques. 2.3.2. De nouveaux défis Mais de nouveaux champs de préoccupation feront l'objet de l'attention de la Communauté dans les futurs programmes d'ajustement structurel : il s'agit en particulier de l'équité, des questions relatives au développement du secteur privé, de la prise en compte des situations de conflits et de l'amélioration des systèmes de suivi et d'évaluation (y compris la fiabilité des bases statistiques disponibles) : 2.3.2.1. Une nouvelle dimension de la lutte contre la pauvreté La communauté accordera une importance particulière à la question de l'équité dans la répartition des fruits de la croissance. Dans ce domaine, une attention sera portée à la fois aux évolutions globales et aux effets de la mondialisation sur les écarts entre pays riches et pays pauvres et sur les évolutions à l'intérieur des pays : impact des politiques fiscales sur les revenus des différentes catégories sociales, impact des politiques économiques sur l'emploi. Les problèmes d'exclusion, en particulier en milieu urbain, pourront faire l'objet d'études spécifiques. Les constats faits alimenteront le débat à la fois au niveau international et au niveau des pays pour favoriser l'émergence de politiques de lutte contre la pauvreté. 2.3.2.2. Le développement du secteur privé Une attention plus importante sera donnée aux questions relatives au développement du secteur privé. Conformément à ce qui est prévu dans la Résolution du Conseil portant sur le secteur privé [6], cette préoccupation se concrétisera, en premier lieu et en cohérence avec les appuis apportés aux secteurs privés avec d'autres instruments, dans le renforcement d'un cadre légal et judiciaire qui inspire la confiance des investisseurs et à l'existence de lois et règlements adaptés à une économie de marché. En second lieu, la Communauté favorisera le dialogue entre le secteur public et le secteur privé, la réflexion sur la redéfinition des rôles respectifs de l'Etat et du secteur privé. La Communauté s'attachera à appuyer les transferts de compétence du secteur public vers les secteurs associatifs et privés dans les situations où ils permettent une gestion plus efficace des services tout en maintenant la notion de service public. Enfin, une attention sera apportée pour favoriser le transfert et le développement des nouvelles technologies, moteur indispensable pour favoriser la croissance des pays en développement. . La Commission aura une intervention complémentaire avec celle des autres bailleurs de fonds qui, compte tenu de son expérience, privilégiera l'accompagnement des processus d'intégration régionale, la mise en place de règles permettant d'éviter que les anciens monopoles publics ne se transforment en oligopoles privés. [6] Résolution du Conseil de mai 1999 suivant la Communication de novembre 1998 sur une stratégie de la Commission Européenne pour le développement du secteur privé dans les pays ACP 2.3.2.3. L'environnement politique et les situations de conflits Une réaction cohérente et homogène de la part de la Communauté est nécessaire dans le cas où un pays ne respecterait plus les principes démocratiques et de droits de l'homme. La prise en compte des situations de conflit se fera en conformité avec les orientations de la Communication de mai 1999 portant sur «la coopération avec les pays ACP impliqués dans des conflits armés ». 2.3.2.4. Des systèmes de suivi et d'évaluation plus performants Le renforcement des systèmes de suivi, d'évaluation y inclue l'amélioration de l'information statistique apparaît être un élément complémentaire indispensable pour améliorer la transparence et le suivi de l'impact des réformes. La Communauté appuiera le développement de mécanismes de suivi et de systèmes d'informations fiables, légers, rapides, utiles à la décision et favorisant la prise de décision dans les domaines des secteurs sociaux, des finances publiques, du suivi de l'impact des politiques, en faisant notamment appel aux nouvelles technologies. Elle appuiera le développement des échanges entre les pays, la mise en valeur des bonnes et mauvaises expériences et le développement de pôles d'excellence (recherche...). 2.3.3. Une orientation plus forte sur l'impact des programmes Les appuis apportés par la Communauté viseront à donner une dimension nouvelle aux programmes de réformes économiques. Le test sur la réforme de la conditionnalité mené au Burkina Faso montre qu'une des raisons essentielles du manque d'appropriation des programmes de réformes, par une partie importante de la fonction publique et de la société civile, tient à la l'absence d'objectifs à court et moyen terme, explicites et concrets, de ces réformes et de suivi des résultats des politiques suivies. La Communauté visera donc à appuyer les gouvernements pour que les programmes de réformes se situent dans un cadre à moyen terme qui permette de porter un regard attentif sur les résultats concrets attendus et fasse l'objet des ajustements nécessaires si les résultats ne sont pas satisfaisants tout en prenant en compte les évolutions du contexte politique, économique et social. Il s'agira donc de favoriser le passage d'une phase de réformes à court terme, durant laquelle l'essentiel des efforts a été consacré à la stabilisation macro-économique, à une phase de réformes plus structurelles pour laquelle il est indispensable d'expliciter les résultats attendus sur le fonctionnement des services publics et privés, sur les ménages et sur les entreprises, et de développer un dialogue, à l'intérieur des pays, sur les objectifs poursuivis. Pour ce faire, la Communauté favorisera l'élaboration dans les programmes, par les gouvernements et en accord avec les Institutions de Bretton Woods, de perspectives à moyen terme dans certains domaines clefs et d'introduire des indicateurs de performances et des objectifs réalistes afin de mesurer les progrès en matière de bonne gestion et d'amélioration des services auprès des agents économiques et des populations. Ces perspectives devraient faire l'objet de discussions avec les parlements, les représentants de la société civile, y compris les syndicats, et les bailleurs de fonds. La définition et le suivi d'un nombre limité d'indicateurs de résultats, cohérents avec ceux du CAD/OCDE, ainsi que le renforcement des capacités à analyser ces résultats pour réorienter quand il le faut les politiques accompagnera cette orientation. 2.3.4. Une évolution des modes de faire La grande variété des situations, mais aussi l'insuffisante appropriation par les pays des programmes de réformes, milite en faveur d'une approche différenciée, permettant de s'assurer que la séquence et le rythme des réformes soient appropriés. L'élargissement du champ des préoccupations, les capacités humaines limitées de la Commission, le poids financier de l'Union dans les programmes plaident en faveur d'un accroissement de la coordination au sein de l'Union, permettant de valoriser son poids financier et ses compétences. Par ailleurs, une simplification des instruments permettant de centrer les efforts sur l'essentiel est proposée. 2.3.4.1. Une implication accrue de l'Union dans la négociation des programmes : La proposition est de parvenir, progressivement, à un abandon des conditionnalités spécifiques à la Communauté au profit d'une implication accrue de la Communauté et des Etats Membres, en fonction des compétences développées, dans l'élaboration des programmes conclus entre les gouvernements et les Institutions de Bretton Woods. Les programmes qui intégreront les préoccupations de l'Union Européenne, ne nécessiteront pas de conditions supplémentaires. Dans le cas contraire, la Commission fera part aux gouvernements et aux Institutions de Bretton Woods de ses préoccupations et se réserve la possibilité de demander des engagements spécifiques. Au-delà des champs d'interventions déjà précisés, la Communauté et les Etats Membres veilleront à ce que les programmes agréés respectent un rythme approprié des réformes. La Communauté favorisera l'existence de mécanismes de concertation entre le gouvernement, le parlement et la société civile, y compris en apportant les financements nécessaires et en appuyant les réseaux ou organisations favorisant ce processus. La Communauté plaidera en faveur d'une participation pleine et entière, aux cotés des Institutions de Bretton Woods, des donateurs appuyant les programmes de réformes, aux négociations du programme. Quand cette participation ne pourra pas être assurée, la Communauté organisera la concertation avec les Etats Membres pour faire part de manière officielle au gouvernement, aux Institutions de Bretton Woods, des éventuels commentaires qu'ils pourraient avoir à faire sur le programme. Dans le contexte du débat général sur la Complémentarité et du renforcement de la coordination communautaire, le temps est venu pour que cette coordination sur le terrain soit prolongée au sein des Conseils d'Administration de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International. 2.3.4.2. Une réforme de la conditionnalité et des mécanismes de déboursement renouvelés Ces orientations amènent également à réexaminer les modalités de décaissement des appuis apportés par la Commission, en cohérence avec les négociations de l'accord successeur de Lomé et les leçons tirées du test mené au Burkina Faso. Les mécanismes proposés visent à une réforme de la conditionnalité en passant, progressivement, de l'approche actuelle, où les décaissements sont apportés uniquement en fonction du respect de la mise en oeuvre de réformes, à une approche qui prendra aussi en compte les résultats obtenus et laissera plus d'espace de liberté aux gouvernements dans l'élaboration de leurs stratégies. Dans le cadre du futur partenariat, les allocations des ressources d'ajustement structurel seront déterminées dans le contexte de la programmation glissante. Dans ce cadre, les appuis communautaires aux programmes d'ajustement structurels seront apportés sous condition de la mise en oeuvre des programmes de réformes économiques, en limitant le plus possible les conditionnalités additionnelles spécifiques. A cette allocation s'ajouteraient des montants supplémentaires dont l'importance serait liée aux résultats obtenus. L'appréciation de cette performance serait faite à partir d'une série limitée d'indicateurs de résultats, agréés par le gouvernement et reflétant les objectifs de sa politique (fréquentation des centres de santé, taux d'entrée en première année de primaire fille/garçon, investissement privé) et la qualité de la gestion budgétaire (exécution du budget au niveau périphérique, coûts unitaire dans les marchés publics...), en examinant les tendances plutôt que les valeurs absolues et en tenant compte des facteurs externes éventuels. Cette prime à la performance devrait permettre d'augmenter substantiellement l'allocation des pays les plus performants. Cette approche permettrait de laisser aux pays plus de latitude sur les voies et moyens permettant d'obtenir les impacts souhaités, d'éviter les conditionnalités ressenties comme imposées par les bailleurs de fonds et de donner un sens à la notion d'appropriation (ownership). L'examen des résultats obtenus, devraient permettre d'ouvrir le débat avec la société civile, le parlement et le gouvernement sur les politiques mises en oeuvre et d'examiner, éventuellement, les raisons de certains échecs. Une telle appréciation de performance ne pourra pas être purement mécanique : elle doit alimenter un processus continu d'évaluation, capable de déboucher - le cas échéant - sur les adaptations nécessaires des programmes de réforme. Le système actuel de déboursement avec des décaissements qui sont soit alloués dans leur totalité, soit bloqués alors que les situations sont, la plupart du temps, ni totalement satisfaisante ni complètement insatisfaisante, fera progressivement place à des appuis financiers dont le montant variera annuellement avec les résultats obtenus. Il s'agira donc de passer d'un système d'allocation discontinu («oui/non ») à un système d'allocation continue («plus ou moins »), en encourageant les pays et les secteurs les plus performants et en évitant un gaspillage de ressources dans les pays où les résultats ne sont pas satisfaisants. 2.3.4.3. L'opportunité du ciblage des fonds adaptée aux situations De nouvelles orientations seront prises en matière de ciblage des fonds de contrepartie ou des appuis budgétaires. Le ciblage des fonds de contrepartie restera utile dans les pays qui sont fragiles sur le plan de la trésorerie, en permettant de garantir l'exécution des budgets dans les secteurs ciblés. Ce mécanisme devient, par contre, artificiel dans les pays qui exécutent correctement leurs budgets, en raison de la fongibilité totale des fonds inscrits au budget. On a vu, de plus, que le ciblage a pu avoir, dans certains cas des effets négatifs. La notion de ciblage ne sera donc retenue que pour les pays qui connaissent des difficultés importantes de trésorerie et d'exécution budgétaire. Dans les autres pays, elle sera progressivement abandonnée au profit d'un suivi de l'exécution budgétaire dans son ensemble avec une attention particulière dans les secteurs de concentration de l'aide communautaire, notamment les secteurs sociaux. 2.3.4.4. Des appuis techniques et institutionnels renforcés Enfin, la Communauté accompagnera ces programmes par les appuis techniques nécessaires. Ces appuis prendront la forme d'assistances techniques dans les domaines macro-économiques, des finances publiques, des systèmes d'évaluation et d'information, des nouvelles technologies ou dans les domaines sectoriels, mais pourront aussi inclure des montants permettant d'apporter des appuis ponctuels en équipement à certains services (Trésor, douanes, budget, services statistiques) ou des appuis aux services en charge du recueil de l'information. Des études transversales seront aussi financées pour alimenter les débats sur la scène internationale. Des appuis pourront, enfin, être apportés pour favoriser l'organisation de la société civile et pour améliorer l'information des acteurs et des populations sur le contenu des réformes mis en oeuvre. Enfin, la capacité de mobiliser les audits et évaluation nécessaires au suivi du programme sera maintenue Cette évolution ne sera pas sans poser certains problèmes : les changements proposés visant à prendre en compte des indicateurs de résultats se heurteront certainement à des difficultés techniques, d'interprétation, de fiabilité des données, ils se heurteront aussi à la difficulté de s'engager vers une approche de nature plus contractuelle et aux changements dans les habitudes que nécessitera cette évolution. Un suivi des difficultés rencontrées et l'élaboration des solutions permettant d'y remédier devra être mis en place. De plus les évolutions présentées dans cette Communication seront introduites avec la progressivité nécessaire pour prendre en compte les différences de situations. Elles seront déjà introduites dans la mise en oeuvre des programmes financés sous le 8ème FED et prendront plus d'ampleur à partir du prochain FED. 3. Appuis aux pays de l'est et du sud de la Méditerranée 3.1. Introduction Les programmes d'ajustement structurel dans le cadre de la coopération financière et technique avec les pays du sud et de l'est de la Méditerranée ont été introduits à partir de 1992. Le règlement du Conseil du 29 juin 1992 a introduit la possibilité d'étendre l'aide aux pays méditerranéens sous forme de programmes d'ajustement structurel, mettant à profit l'expérience acquise dans ce secteur avec les pays ACP. Dans le cadre de la Politique Méditerranéenne Rénovée et du programme MEDA, les programmes d'ajustement structurel sont devenus une constante de la coopération de l'Union avec les pays du sud et de l'est de la Méditerranée. Un montant 705 millions d'écus a été affecté entre 1992 et 1998 à des programmes d'ajustement structurel. La nature des programmes d'ajustement structurel convenus entre l'Union et les pays du sud et de l'est de la Méditerranée a constamment évolué sous l'effet de deux facteurs distincts. D'une part, il y a eu une évolution progressive du mode de mobilisation de l'instrument, la résolution du Conseil du 1er juin 1995 ayant introduit beaucoup plus de flexibilité dans sa gestion. La principale justification de cette mesure était la nécessité de répondre à des situations très différentes selon les pays partenaires. D'autre part, l'initiative de Barcelone a entraîné un changement fondamental dans les relations entre l'Union et les partenaires méditerranéens. La résolution susmentionnée du Conseil l'avait déjà prévu en soulignant la nécessité de centrer les efforts d'ajustement sur une zone de libre-échange avec l'Union européenne. L'expérience MEDA confirme en effet que le nouveau partenariat est devenu le facteur le plus déterminant de la définition des programmes d'ajustement et que les accords d'associations balisent clairement l'orientation du processus de réforme. La Tunisie où le programme MEDA a soutenu, avec la Banque mondiale, un ambitieux programme de réforme préparant le pays à la mise en oeuvre de l'accord d'association en constitue un exemple. De même, la perspective de la signature d'un accord d'association avec l'Union européenne a servi de catalyseur à la réforme budgétaire au Liban qui a été soutenue par la Commission en étroite coordination avec le FMI. Les institutions de Bretton Woods, ont manifesté un vif intérêt pour l'utilisation d'instruments tels que les programmes d'ajustement structurel élaborés par l'Union en collaboration avec les pays méditerranéens. Cette orientation est cohérente avec la priorité croissante accordée à « l'aide programme » par opposition à « l'aide projet ». Cette dernière est non seulement délicate à mettre en oeuvre, mais son impact est également souvent limité dans le temps et l'espace. 3.2. Bilan des programmes mis en oeuvre 3.2.1. Programmes d'ajustement structurel dans le cadre de la Politique Méditerranéenne Rénovée. La coopération financière et technique dans le cadre du 4ème protocole a été définie par les orientations de la Politique Méditerranéenne Rénovée. Ces orientations ont accordé une plus large place à un cadre macro-économique stable et réservait une enveloppe financière de 300 millions d'écus pour les opérations d'ajustement structurel en faveur des pays méditerranéens. La mise en oeuvre la première série de programmes d'ajustement structurel financés par la Communauté dans les pays méditerranéens présentait les caractéristiques suivantes : - Les programmes financés par la Communauté étaient généralement mis en oeuvre parallèlement à des programmes financés par les institutions de Bretton Woods. Ces dernières assumaient également la conduite de la définition et de la négociation des modalités des programmes d'ajustement. Au niveau des conditions, il n'y avait pas ou guère de spécificité communautaire; - Une des principales caractéristiques des programmes était de permettre un déboursement rapide des aides; cette approche était justifiée par la précarité de la balance des paiements de nombreux pays, assortie de besoins de financement extérieurs élevés; - Le soutien de la Communauté était apporté sous forme de programmes d'aide aux importations; les fonds de contrepartie étaient dépensés en accord avec la Commission. Cette façon de procéder était considérée comme un moyen efficace de maintenir le niveau des dépenses sociales, notamment en faveur de ceux sur qui le processus d'ajustement avait un effet négatif, ce qui était considéré comme l'une des principales justifications du soutien de la Communauté dans cette région; - L'utilisation de l'instrument n'était pas entièrement intégrée dans la stratégie globale d'aide de la Communauté aux pays bénéficiaires. L'enveloppe de 300 millions d'écus au titre de l'ajustement structurel entre les pays bénéficiaires était répartie sur la base d'un certain nombre de critères ad hoc; - Dans un nombre limité de cas, l'enveloppe globale de l'ajustement structurel était complétée par des allocations au titre de protocoles bilatéraux. Un résumé des appuis communautaires mis en oeuvre de 1992 à aujourd'hui figure à l'annexe 6. 3.2.2. Programmes d'ajustement structurel au titre du règlement MEDA. 3.2.2.1. Principales caractéristiques des programmes d'ajustement structurel MEDA Au cours de la période d'application du protocole, la coopération financière et technique a été principalement motivée par des considérations traditionnelles de développement. Avec le lancement du programme MEDA, l'Union s'est fixé pour principal objectif de la coopération financière et technique avec les partenaires méditerranéens d'aider les pays dans. La mise en oeuvre des accords d'association. Comme les accords d'association prévoient la création d'une zone de libre-échange entre les pays partenaires et l'Union, il est nécessaire de disposer d'un processus complet de transition économique impliquant d'importantes réformes [7]. Au processus de libéralisation progressive s'ajoute donc le défi de la réforme législative. Il s'agit non seulement de mettre en place un environnement réglementaire et administratif plus favorable (règles concernant la concurrence, le droit d'établissement etc.), mais aussi d'appuyer les réformes financières, des droits de propriété (y inclues les questions foncières), la réorganisation des entreprises publiques et les privatisations ainsi que de renforcer les infrastructures. En outre, la modernisation et la transformation des systèmes fiscaux en systèmes d'imposition équitables, efficaces et administrativement pratiques à l'appui de la croissance économique sont une nécessité et une contribution essentielle à l'amélioration du climat de financement des investissements et du commerce. Le renforcement de la cohésion sociale est un autre volet crucial intrinsèque au processus de transition économique. Les réformes structurelles dont les objectifs et méthodes ne peuvent pas compter sur un consensus dans la société sont vouées à l'échec. Cela implique la nécessité de poursuivre avec détermination les efforts d'amélioration du niveau de vie des pauvres et de prendre systématiquement en considération la dimension sociale du processus de transition économique [8]. [7] Cela a également été souligné par le groupe d'experts gouvernementaux sur la transition économique dans les conclusions de ses réunions des 9 et 10 mars 1998 et des 27 et 28 avril 1999. [8] L'importance d'un consensus national en faveur des réformes importantes mais difficiles et de leur appropriation est également mise en lumière dans l'évaluation externe récente du FASR du FMI (Facilité d'ajustement structurel renforcée). FMI, External Evaluation of the ESAF, Rapport d'un groupe d'experts indépendants, juin 1998 En résumé, à la suite du changement qualitatif intervenu dans les relations de l'Union avec ses partenaires méditerranéens sous l'effet de l'initiative de Barcelone, la nature de la coopération technique et financière de l'Union avec les partenaires méditerranéens a été reformulée. Cette reformulation a également eu des implications importantes pour les programmes d'ajustement structurel, dont les caractéristiques principales peuvent se résumer comme suit : - L'appui à l'ajustement structurel fait partie intégrante de la stratégie de soutien de l'Union aux différents pays méditerranéens. Cela implique que les allocations au titre des opérations d'ajustement structurel sont décidées dans le contexte de l'élaboration des plans indicatifs nationaux; - Les programmes d'ajustement structurel jouent tout d'abord un rôle clé dans le soutien des réformes structurelles qui ont une incidence directe ou indirecte sur la préparation ou l'exécution de l'accord d'association qu'un pays a conclu avec l'Union. Le rôle principal de l'aide est de servir de catalyseur de réformes crédibles ; - Avec la libéralisation progressive des transactions relatives aux opérations courantes de la balance des paiements de la plupart des pays de la région, la justification d'une extension de l'aide financière sous forme de programmes d'importations a graduellement disparu. L'aide financière dans le cadre des programmes d'ajustement structurel MEDA a généralement été accordée sous forme d'aide budgétaire directe; - L'amélioration considérable de la situation macro-économique dans la quasi-totalité des pays partenaires a fait que les objectifs macro-économiques de stabilisation ne constituent plus l'élément essentiel dans la plupart des programmes récents qui se concentrent, en revanche, sur les réformes structurelles [9]. Néanmoins, la consolidation des balances des paiements extérieures et intérieures reste un volet indispensable des programmes de l'Union, puisque l'assistance financière est fournie pour l'essentiel sous forme d'aide budgétaire directe. Un dialogue macro-économique poussé est donc devenu une constante des programmes de l'Union; [9] L'annexe III fournit les données comparatives appropriées sur les statistiques macro-économiques clés pour les pays partenaires. - Il y a eu une concentration de l'utilisation de l'instrument sur un nombre limité de pays, c'est-à-dire l'Algérie, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie. Cela tient en partie au fait qu'en vertu du protocole 4 ces pays étaient les principaux bénéficiaires de l'instrument, ce qui, comme nous l'avons dit, est le résultat d'une décision basée sur des critères ad hoc. Une autre raison est que, à l'exception de l'Algérie, ces pays avaient été les premiers à signer des accords d'association avec l'Union. Il y a néanmoins pas d'a priori ni de raisons impérieuses de limiter la mobilisation de l'instrument à ces quatre pays. 3.2.2.2. Coordination avec les Etats Membres La coordination avec les Etats Membres s'est essentiellement inscrite dans le cadre de la préparation et de l'exécution des programmes concernés. Ceux-ci ont été également consultés au niveau du comité MED dans le cadre des procédures de consultation établies par le règlement MEDA. La coordination avec les Etats Membres dans la phase de démarrage a généralement revêtu la forme de réunions de fin de mission après des missions dans les pays bénéficiaires. 3.2.2.3. Coordination avec les Institutions de Bretton Woods Les programmes d'ajustement structurel MEDA continuent à être mis en oeuvre en coordination avec les institutions de Bretton Woods. Les méthodes de coordination ont été néanmoins adaptées pour prendre en considération les relations spécifiques des institutions de Bretton Woods avec les pays concernés, le programme de l'Union et les préférences des pays partenaires eux-mêmes. La coordination avec les institutions de Bretton Woods revêt donc dans la pratique des formes différentes et adaptables. Dans certains pays, la coordination avec la Banque mondiale a été intensive. C'est par exemple le cas de la Tunisie où deux opérations parallèles consécutives ont été financées. Dans d'autres pays, la coordination est d'une nature plus globale. En ce qui concerne le FMI, des échanges réguliers ont lieu entre la Commission et le FMI. Les résultats des consultations régulières entre le FMI et les pays partenaires, particulièrement ceux qui sont obtenus dans le cadre des consultations au titre de l'article IV, sont des éléments importants de l'évaluation de la performance macro-économique du pays concerné par la Commission. 3.2.3. Conclusions d'une évaluation récente. Dans le cadre de l'évaluation globale du règlement MEDA, la Commission a décidé de charger les experts indépendants d'effectuer une évaluation indépendante des opérations d'ajustement structurel mises en oeuvre au titre du programme MEDA. Une copie de ce rapport d'évaluation a été déjà mise à la disposition des Etats Membres [10]. Il est néanmoins utile d'en rappeler les principales conclusions. [10] F.P. Gruet et P. Plane, Evaluation des facilités d'ajustement structurel dans les pays au sud de la Méditerranée, 1999. Premièrement, en ce qui concerne l'évolution de l'instrument au cours de la période MEDA, le rapport souligne que cette évolution reflète l'amélioration du dialogue qui s'est développé entre les partenaires méditerranéens et l'Union dans le cadre de l'initiative de Barcelone. Selon le rapport, l'appui à l'ajustement structurel a été une réponse appropriée aux implications économiques et financières de la création d'une zone de libre-échange Euro-Med. Deuxièmement, le rapport fait valoir que si la légitimité de l'instrument ne soulève en soi aucune question importante, il est permis de s'interroger sur son efficacité en ce qui concerne par exemple la question de l'éligibilité. En vertu de l'actuel règlement MEDA, cette éligibilité n'est pas directement liée aux objectifs spécifiques du programme MEDA, mais à un ensemble d'indicateurs assez généraux inspirés de la Convention de Lomé. Le rapport suggère de lier l'éligibilité aux coûts spécifiques de transition qui sont engagés dans le processus de préparation au libre-échange avec l'Union européenne. Troisièmement, si les évaluateurs considèrent que le principe de l'aide budgétaire directe est approprié dans le cadre du partenariat, ils insistent sur l'importance d'une meilleure justification des montants alloués à chaque programme d'ajustement structurel, ainsi que sur leur échelonnement. Selon les évaluateurs, les coûts liés à chaque réforme fournissent une indication importante à cet égard. Quatrièmement, le rapport d'évaluation invite la Commission à renforcer la spécificité du contenu des programmes, notamment en accordant plus d'importance aux conditions liées à : - La création d'une zone de libre-échange avec l'Europe; - L'équilibre socio-économique des pays concernés, tel que mentionné dans le règlement MEDA. Cinquièmement, en ce qui concerne la coopération avec les institutions de Bretton Woods, le rapport insiste sur le fait que les conditions des programmes convenus entre les institutions de Bretton Woods et le pays bénéficiaire ne devraient pas toujours faire partie intégrante du programme de soutien de l'Union. Il est suggéré de n'intégrer ces conditions que si elles sont des conditions clés de l'ajustement structurel ou si elles correspondent nettement à l'objectif de la création d'une zone de libre-échange avec l'Union européenne. Enfin, le rapport émet un certain nombre de recommandations concernant l'exécution, le suivi et l'évaluation des programmes approuvés. En ce qui concerne l'exécution et le suivi, il invite la Commission à renforcer sa capacité d'analyse, ainsi qu'à fournir en temps utile une assistance technique à l'appui des réformes spécifiques. 3.3. Perspectives et conclusions. La conclusion principale que la Commission tire de l'évolution de la Facilité d'ajustement structurel est qu'elle s'est progressivement transformé en une Facilité d'association. Il s'agit là d'une évolution qui correspond aux ambitions et aux objectifs de l'initiative de Barcelone. La Commission tire également les conclusions suivantes : - L'intégration totale des aides budgétaires dans le cadre de la coopération financière et technique bilatérale avec les partenaires méditerranéens a été profitable et devrait être maintenue. Cette intégration permettra également à l'avenir de prendre en considération systématiquement les besoins d'aide résultant de la mise en oeuvre des accords d'association. L'entrée en vigueur progressive d'un nombre croissant d'accords d'association requiert une spécificité accrue de l'instrument; - La diminution de l'importance accordée aux objectifs de stabilisation macro-économique des programmes MEDA est une évolution qui permet de se concentrer sur le rôle de catalyseur de l'instrument en faveur des réformes structurelles. Cela ne signifie pas que la mobilisation de l'instrument à l'appui du rétablissement des équilibres macro-économiques devrait être exclue à l'avenir. Elle devrait néanmoins se faire de préférence en étroite coordination avec d'autres instruments communautaires (par exemple les prêts macro-financiers pour les pays tiers administrés par la Commission), et les institutions de Bretton Woods, notamment le FMI; - La coordination avec les Institutions de Bretton Woods est importante et améliore la crédibilité de l'instrument. Dans ce but, un échange d'informations régulier entre les services de la Commission et les Institutions de Bretton Woods est essentiel. Les programmes parallèles se sont avérés une méthode appropriée de coopération avec les Institutions de Bretton Woods; - En ce qui concerne les programmes principalement conçus pour soutenir les réformes structurelles, la consolidation des équilibres macro-économiques, à la fois intérieurs et extérieurs, reste un point important. Il est inconcevable qu'une aide financière soit accordée sous forme d'aide budgétaire directe, si les politiques budgétaires et fiscales des pays partenaires sont dans le même temps insatisfaisantes; - Les réformes sectorielles spécifiques, notamment celles qui sont liées à la mise en oeuvre des accords d'association seront de plus en plus l'objectif essentiel de l'aide. Cela permettra d'introduire une plus grande spécificité européenne dans les programmes soutenus, ainsi que d'élargir ce type d'aide aux pays qui n'en ont pas bénéficié jusqu'à présent; - En raison du défi de la réforme engagée par les accords d'association, il est nécessaire d'améliorer le profil social des pays partenaires, notamment par la réduction de la pauvreté, sans quoi il sera impossible à ces pays partenaires de faire face à la concurrence accrue résultant de la mise en oeuvre progressive des accords d'association. L'appui à des programmes favorisant cette dimension devrait se voir accorder une priorité élevée; Au niveau de la gestion de l'instrument, il est nécessaire de réfléchir au cycle de programme de ce type d'aide dans le but d'introduire une certaine flexibilité, sans pour autant compromettre l'efficacité et l'efficience de l'instrument. La valeur de l'aide de l'Union sera également améliorée si le suivi, la surveillance, et des mécanismes d'évaluation appropriés sont mis en place, évitant ainsi que les opérations ne soient que de simples opérations ad hoc qui ne font pas l'objet d'un suivi correct. 4. Conclusions et orientations pour l'avenir L'examen de l'expérience récente de la Communauté dans le domaine de l'appui à l'ajustement structurel montre une évolution claire. À la fois dans les pays ACP et dans les pays méditerranéens il y a eu un développement progressif vers des réformes économiques plus profondes par rapport aux mesures traditionnelles de stabilisation économique. Ce processus a été facilité par l'amélioration des conditions macroéconomiques dans beaucoup de pays, bien qu'il y ait des exceptions importantes. Un autre facteur important est l'évolution de la relation entre la Communauté et les pays bénéficiaires. Cela est particulièrement vrai pour ce qui concerne les innovations prévues dans le cadre "post-Lomé", ou dans le cas des pays méditerranéens où la facilité d'ajustement structurel est mobilisée pour soutenir un processus de transition économique pour la mise en oeuvre des accords d'association euro-Med. De là, dans cette région la facilité d'ajustement structurel est progressivement devenue une 'facilité d'association'. Le développement vers un appui en faveur de réformes économiques plus profondes est significatif. Cette approche se base sur le soutien d'une 'deuxième génération de réformes', visant la création des systèmes réglementaires transparents et efficaces, la création des filets de protection sociale efficaces, la réforme des secteurs financiers, la réforme des entreprises d'État etc.. En outre, les questions de bonne gestion des affaires publiques prennent une importance croissante. Clairement, une telle approche devrait prendre en considération les différences existantes parmi les pays partenaires, à la fois en ce qui concerne leur niveau de développement ainsi que leur relation avec l'Union. 4.1. Les leçons de l'expérience récente . Un plus fort accent sur les réformes de 'deuxième génération' ne doit pas ignorer les leçons à tirer de l'expérience récente dans le domaine de l'appui à l'ajustement structurel. Une conclusion clé est l'importance prépondérante d'un cadre macroéconomique sain supportant la croissance et consolidant des équilibres macroéconomiques internes et externes. Sans cela il est impossible d'obtenir une croissance durable, qui est à son tour une condition nécessaire pour combattre la pauvreté. Un nombre significatif de pays ACP et de pays méditerranéens ont fait des progrès importants dans la réalisation de la stabilisation macroéconomique. Ces gains sont néanmoins parfois fragiles et dans de nombreux cas la vulnérabilité des pays partenaires reste élevée. Le futur support de la Communauté continuera ainsi à mobiliser de l'aide à déboursement rapide en appui aux réformes économiques, dans les pays exposés aux chocs externes ou internes. La Communauté et les Etats Membres ont depuis longtemps plaidés en faveur d'une orientation plus forte sur la question de la réduction de la pauvreté. Ceci est fondamental en soit mais aussi pour assurer le soutien indispensable à la mise en oeuvre de réformes parfois difficiles. Cette prise en compte accrue de la question de la pauvreté est maintenant partagée par l'ensemble de la Communauté Internationale qui doit trouver les moyens de lui donner une réalité. Notamment l'attention devrait être prêtée à la cohérence de la programmation budgétaire, aux politiques sectorielles de réforme, aux effets distributifs des politiques de dépenses et d'imposition fiscale, ainsi qu'aux implications sociales des programmes de réforme dans le cadre d'un processus de transition économique. Des marchés intérieurs réduits représentent, dans la plupart des pays ACP et méditerranéens, une contrainte importante au processus de développement. C'est dans ce contexte que la Communauté a soutenu la mise en place de plus forts liens régionaux parmi les pays partenaires. De tels liens facilitent le processus de réforme et encouragent une plus large coopération régionale. Cette orientation reste valide et devrait être approfondie particulièrement dans un contexte global dans lequel la coopération régionale est reconnue comme source de dynamisme et de diversification économiques. 4.2. De nouvelles relations de partenariat Les relations entre la Commission et les pays ACP font l'objet d'un réexamen dans le cadre des négociations «post-Lomé». Le mandat donné par le Conseil prévoit un renforcement du partenariat basé sur une relation plus contractuelle avec une attention accrue à la performance des pays. Des accords commerciaux de libre échange pourront aussi être négociés avec les régions, les sous-régions et les pays, remplaçant progressivement le système de préférence unilatéral actuel. Quant aux pays méditerranéens, l'initiative euro-Med de novembre 1995 a changé fondamentalement la nature des relations entre la Communauté et les pays MEDA. L'objectif est maintenant la création d'une zone de libre-échange euro-Med d'ici l'année 2010. Dans le cadre de ce partenariat, des accords d'association ont été déjà conclus avec un certain nombre de pays partenaires, tandis que d'autres suivront. Ceux-ci prévoient la création progressive d'une zone de libre échange, impliquant la nécessité de disposer d'un processus économique complet de transition. Ces nouvelles relations entre la Communauté et les pays partenaires constituent en elles-mêmes une motivation importante pour les gouvernements à poursuivre les réformes. L'appui de la Communauté sera conçu pour soutenir la mise en oeuvre de ces réformes et pour faciliter la transition. 4.3. Orientations prioritaires L'évolution de l'instrument d'appui à l'ajustement structurel vers un appui plus ample aux réformes économiques implique un plus large champ de préoccupation. Au-delà de l'appui à la stabilisation du cadre macro-économique, au maintien des dépenses sociales et à l'intégration régionale, la Communauté se concentrera plus qu'auparavant sur un champ élargi et approfondi de réformes structurelles et sectorielles: - Réduction de la pauvreté. Les appuis aux politiques sociales ne se limiteront pas au maintien ou à l'accroissement des budgets mais veilleront plus qu'auparavant à l'accès et à la qualité des services rendus aux populations. Les problèmes d'équité, de répartition des fruits de la croissance et d'effet distributeurs des politiques budgétaires et fiscales seront aussi examinés. Néanmoins, cette approche de lutte contre la pauvreté connaîtra des accents différents et des applications concrètes différenciées selon les divers contextes régionaux. - Appui à une gestion saine des finances publiques. Cela comprend l'appui au développement de mécanismes appropriés de contrôle, d'amélioration des capacités, de gestion efficace des ressources, à travers le renforcement de l'état de droit et de lutte contre la corruption, ainsi qu'en reforcant la transparence et la participation de société civile. - Appui aux réformes fiscales, c'est-à-dire l'élaboration et la mise en oeuvre des réformes efficaces, équitables et administrativement faisables. - Appui au développement de secteur privé. Il est maintenant généralement reconnu que le secteur privé doit être le moteur de la croissance. Les appuis Communautaires viseront à aider les gouvernements à créer un cadre favorable au développement du secteur privé. Cela comprend un cadre juridique approprié (code commercial, législation sur l'arbitrage, la faillite, le droit foncier, les droits de propriété, la privatisation, la protection de l'environnement, etc.), la libéralisation des commerces et des marchés, des réformes du secteur financier, etc. 4.4. Evolution des modes de faire L'examen de l'expérience communautaire récente a démontré la nécessité d'adapter les modes de faire et la gestion des programmes d'appui. Cela devrait prendre dûment en considération la spécificité de chaque pays, autant en relation à son niveau de développement, qu'à la nature de sa relation spécifique avec la Communauté. Les conclusions suivantes sont tirées: - Compte tenu de l'importance du cadre macro-économique les critères d'éligibilité suivants devront être satisfaits : - Les pays concernés devront entreprendre des programmes de réformes approuvés par les Institutions de Bretton Woods ou mettre en oeuvre des programmes reconnus comme analogues, en concertation avec ces institutions, mais non nécessairement soutenus financièrement par elles, en fonction de l'ampleur et de l'efficacité des réformes ; - Il est tenu compte de la situation économique des pays au niveau macro-économique (endettement, charges du service de la dette, balance des paiements, situation budgétaire, situation monétaire, niveau du produit brut par habitant et taux de chomage) et au niveau des réformes sectorielles. - Étant donné le rôle clé que l'appui de la Communauté joue dans la stratégie de développement des pays partenaires, son aide macroéconomique devrait être entièrement intégrée dans les cadres bilatéraux de coopération. Par conséquent, l'existence d'une enveloppe spéciale et distincte pour l'appui à l'ajustement structurel ne semble plus être justifiée. Cela est déjà le cas pour le règlement MEDA et est prévu dans le futur accord "post-Lomé". - L'utilisation des programmes généraux d'importation a été graduellement abandonnée en faveur de l'aide budgétaire directe dans les pays qui ont libéralisé leurs transactions au niveau de la balance courante. Néanmoins le ciblage de l'utilisation des fonds de contrepartie a été un composant important dans les programmes, particulièrement pour les pays ACP, même dans les pays qui exécutent correctement leurs budgets. Cela s'avère artificiel et de là le soutien de la Communauté prendra graduellement la forme d'aide budgétaire directe. À cet effet, la Communauté intégrera dans ses programmes des dispositions sur la gestion globale des finances publiques, y compris le suivi d'indicateurs de performance et la conduite d'audits de vérification. - Le déboursement des appuis se fera en tranches en fonction de l'accomplissement des objectifs et/ou des cibles sectorielles convenus dans le programme. - Il ne peut y avoir qu'un programme de réformes économiques dans un pays: celui du pays lui-même. Par conséquent, les appuis de la Communauté à l'ajustement structurel et aux réformes économiques devraient être correctement coordonnés avec les autres donneurs, notamment les États membres, et les institutions de Bretton Woods. Cela réduira également la nécessité de disposer des conditionnalités communautaires spécifiques. La Commission, avec les Etats Membres, entend jouer, à coté des Institutions de Bretton Woods, un rôle plus important dans le dialogue sur les réformes économiques avec les gouvernements. Néanmoins, s'il s'avère impossible d'obtenir un accord complet avec les autres donneurs, la Communauté devrait toujours se réserver le droit d'attacher un nombre limité de conditions supplémentaires à ses programmes d'appui. Il devrait être également reconnu que dans le cas des accords d'association Euro-Med, la nature du processus de réforme est dans une large mesure conditionnée par ces accords. De là, une spécificité européenne doit être garantie. - La Commission attachera une grande importance à l'amélioration du suivi et de l'évaluation de l'impact des réformes et des politiques suivies. Il apparaît, en effet, essentiel de rendre les objectifs et les résultats attendus des réformes explicites et publics. Le développement d'indicateurs de performance permettra de mesurer les effets des politiques mise en oeuvre sur les populations et les acteurs économiques, d'analyser les raisons des échecs, de valoriser les réussites et d'identifier les ajustements et réorientations nécessaires. Cette attention sur l'efficacité des politiques permettra d'apporter des appuis financiers plus sélectifs, favorisant la performance. - Des programmes sectoriels approfondissant les réformes structurelles ou accompagnant la mise en oeuvre des accords d'association, deviendront de plus en plus une caractéristique de l'appui communautaire. Cela sera particulièrement vrai dans les pays qui ont un besoin limité de mesures traditionnelles de stabilisation. - Afin d'accroître la transparence, d'améliorer la conception des programmes et de renforcer l'appropriation, la Communauté favorisera l'implication de la société civile dans la conception et la mise en oeuvre des programmes. Des efforts seront faits, avec les pays partenaires, pour améliorer l'efficacité et l'efficacité des programmes de réforme. A cette fin, des systèmes appropriés de suivi et d'évaluation doivent être mis en place par les pays partenaires, avec l'aide ultérieure de la Commission. 4.5. Mise en oeuvre La mise en oeuvre de ces orientations sera faite avec flexibilité et progressivité de manière à prendre en compte la diversité des situations des pays et des régions, les évolutions qui interviendront à l'intérieur des pays et au niveau du contexte international ainsi que celles du cadre général de coopération avec les pays ACP ou méditerranéens. 5. Annexes 5.1. : Annexe 1 : LISTE DES DECISIONS 7ème et 8ème FED (1991-1998) LISTE DES DECISIONS 7ème FED >EMPLACEMENT TABLE> >EMPLACEMENT TABLE> 5.2. Annexe 2 : l'impact des programmes sur les politiques de médicaments et de vaccination Confrontés à la grave crise financière des années 80, un grand nombre de centres de santé publics étaient au début des années 90, dépourvus de médicaments et les centrales d'achat de médicament étaient en situation de quasi-faillite. Les appuis à l'ajustement structurel apportés par la Communauté, ont été déterminants pour rétablir la situation et ceci de manière durable. Le dialogue sur les politiques, dans un contexte marqué par la forte volonté politique de certains gouvernements de sortir de cette situation, a constitué un élément essentiel : les situations dans lesquelles se trouvaient les centrales étaient, en effet, le résultat de politiques inadéquates. La mise en place de nouvelles politiques, basées sur l'achat de médicaments essentiels, le recouvrement des coûts, la mise en place de systèmes de gestion rigoureux, appelaient des décisions qui dépassaient les seuls ministères de la santé. Le cadre de discussion des réformes d'ajustement structurel a favorisé les prises de décision interministérielles. Les appuis financiers apportés dans le cadre du ciblage des Fonds de Contrepartie ont permis la remise en état des systèmes d'approvisionnement : mise en place de fonds de roulement dans les centrales et à tous les niveaux de la pyramide sanitaire, paiement, parfois, des dettes intérieures. L'utilisation des procédures nationales pour les achats de médicaments a permis de les améliorer et de faire baisser considérablement le prix des médicaments, par le recours aux génériques tout en donnant une crédibilité aux centrales et en maintenant ou améliorant le contrôle de qualité. Enfin, à travers l'ajustement structurel ou en ayant recourt à d'autres instruments, les appuis techniques nécessaires ont été apportés. Ces efforts, appuyés aussi dans certains cas par la Banque Mondiale, la France ou les Pays-Bas, ont permis de rebâtir des centrales d'achat viables et performantes au Bénin, Burkina Faso, au Cameroun, en Côte d'Ivoire, au Mali, à Madagascar, au Niger, en RCA, au Sénégal... et de mettre à la disposition des populations les médicaments essentiels à des prix abordables. Certains produits comme les vaccins devant rester gratuits, la Communauté a demandé aux gouvernements d'inscrire ces achats dans leurs budgets et a assuré leur financement dans le cadre du ciblage des FCP. M Tertius Zongo, Ministre de l'Economie et des Finances du Burkina Faso : « Le projet régional d'appui au renforcement de l'indépendance vaccinale en Afrique sahélienne trouve son originalité du fait qu'il encourage pour la première fois un groupe de pays à faible revenu à inscrire en priorité sur le budget national les charges récurrentes liées aux programmes définis dans leurs politiques sectorielles de santé. Cette décision n'a pas été facile mais le courage et la volonté politique ont prévalu. Dans ce processus, ces Etats bénéficient de l'appui budgétaire de la Commission Européenne à travers les Fonds de Contrepartie de l'appui à l'ajustement structurel pour sécuriser les lignes budgétaires ciblées pour le financement des vaccins et consommables médicaux. Une année après sa mise en oeuvre, l'indépendance vaccinale constitue aujourd'hui une réalité tangible dans leurs politiques nationales. En effet, les Etats disposent actuellement de lignes budgétaires dans leurs budgets de fonctionnement pour couvrir la totalité des besoins en vaccination (...). A cela il faut ajouter l'effet positif induit par le dialogue instauré entre les services du Ministère de la Santé d'une part, et de l'autre entre ces mêmes services et ceux des Finances. Ce dialogue intersectoriel est la preuve de l'appropriation par les pays du Sahel de leurs programmes de vaccinations. » 5.3. Annexe 3 : Le test sur la réforme de la conditionnait au Burkina Faso Dans le cadre du PSA, la Communauté s'est vue confiée, en 1998, la coordination d'une opération pilote, impliquant neuf bailleurs de fonds et visant à renforcer l'efficacité de l'aide à déboursement rapide. Les objectifs sont les suivants : (1) améliorer et renforcer l'appropriation par les pays bénéficiaires des programmes, (2) lisser les flux d'aides et réduire l'irrégularité de ces flux ainsi que le nombre de suspension en appliquant des modes de décaissement des aides différents (3) prendre en compte les résultats attendus des réformes plutôt que les moyens d'y parvenir et favoriser ainsi une vision à moyen terme et (4) améliorer la coordination entre les donateurs grâce à des missions d'évaluation conjointes. Trois missions conjointes se sont déroulées à ce jour. Les principales leçons que l'on peut tirer de ce test à ce jour sont les suivantes : L'appropriation par les pays des réformes est essentielle. Trop souvent les programmes sont ressentis comme un ensemble de réformes subies, desservant des objectifs éloignés et abstraits. L'appropriation passe avant tout par la capacité des gouvernements à donner un contenu aux réformes, à engager des discussions politiques sur les objectifs recherchés et les résultats attendus. Ces discussions doivent associer largement les services concernés et la société civile. Le secret qui entoure encore trop souvent la discussion des programmes est néfaste. Le regard sur l'impact des réformes et la réflexion sur les raisons qui, le cas échéant, n'ont pas permis d'atteindre les résultats escomptés, permettent non seulement d'accroître l'appropriation mais aussi de proposer des stratégies adaptées aux réalités et plus proches des attentes des populations Les mécanismes de déboursement actuellement utilisés ne favorisent pas ce regard sur les résultats mais induisent, au contraire, un système de réformes à très court terme, ressenties la plupart du temps comme imposées et décidées arbitrairement. D'autres mécanismes de déboursement sont testés dans le cadre de ce test, permettant d'éviter les situations de «stop and go» brutales. Les propositions faites au point 3 de cette Communication sont largement inspirées de ce test. La coordination des donateurs évite le gaspillage de temps pour les administrations des pays, amènent plus de bon sens dans les discussions et moins de subjectivité dans les appréciations portées. Cette évolution est toutefois complexe : il n'est pas toujours aisé de trouver des indicateurs de résultats pertinents et sensibles ; les systèmes d'informations sont souvent faibles mais surtout le passage d'un dialogue sur les réformes à un dialogue sur les résultats demande un profond changement des mentalités aussi bien pour les gouvernements que pour les bailleurs de fonds. La nécessité de prendre en compte, au fur et à mesure de son déroulement, les résultats de ce test apparaît nécessaire, en effet : - Malgré le souci exprimé d'accroître l'appropriation par les pays des programmes de réformes et d'encourager la participation de la société civile, il faut reconnaître que les programmes actuels sont encore largement ressentis comme imposés par les donateurs et que les mécanismes n'ont pas encore été trouvés pour favoriser l'implication de la société civile. § En matière de mise en oeuvre des appuis communautaires, malgré l'effort de rationalisation rappelé ci-dessus, il apparaît que les conditionnalités spécifiques sont encore trop nombreuses et insuffisamment internalisées par les administrations. 5.4. Annexe 4 : Les faiblesses des méthodes de travail actuelles La remise en cause de certains modes de faire ou pratiques par l'évaluation récente des programmes FASR supportés par le FMI. L'évaluation externe, publiée en 1998, des programmes FASR a permis de souligner un certain nombre des faiblesses des programmes actuels et de faire des recommandations qui sont pour beaucoup partagées par la Communauté européenne. La première préoccupation, concerne l'insuffisante prise en compte de l'impact des programmes sur la pauvreté. Deux dimensions sont évoquées : l'évolution des revenus et l'accès aux services sociaux. L'évaluation souligne l'importance de prendre en compte, dès la conception des programmes, les analyses qui permettent d'identifier les groupes de personnes qui, parmi les pauvres, risquent de voir leur situation se détériorer du fait des réformes envisagées, de mieux suivre les évolutions qui interviennent dans les prix relatifs. L'évaluation souligne également, en deuxième lieu, l'importance de la séquence des réformes et d'un cadre à moyen terme. La baisse des revenus, peut être imputable aux erreurs de séquence/rythme dans la mise en oeuvre des réformes. L'analyse montre que dans certains cas, la libéralisation financière était prématurée, en ce sens qu'elle précédait la stabilisation et finissait par la retarder. Un troisième constat concerne l'insuffisante appropriation des programmes et la trop faible prise en compte de la société civile dans la définition des objectifs des programmes. La perception commune, tant du côté des bailleurs de fonds que des pays bénéficiaires, est que l'appropriation est une condition nécessaire au succès des programmes dé réformes. Malgré ce consensus, il a été très difficile d'améliorer la signification opérationnelle de ce concept. La solution optimale devrait permettre aux gouvernements de construire un consensus national sur une stratégie de développement s'appuyant sur une croissance soutenable et équitable. Ceci impliquerait, toutefois, des évolutions dans les modes de faire à la fois au niveau des pays et au niveau des institutions internationales, notamment du FMI. Enfin, le dernier constat des évaluations concerne l'attention insuffisante donnée aux problèmes de corruption et confirme l'importance à accorder aux appuis institutionnels, aux mécanismes de surveillance permettant de fournir les assurances quant à l'usage efficace des ressources octroyées et au renforcement de l'appareil judiciaire. 5.5. Annexe 5 : Liste des appuis apportés aux pays de la Méditerranée Programmes d'ajustement structurel dans les pays du Sud et de l'Est de la Méditerranée >EMPLACEMENT TABLE>