Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial"

(2000/C 204/09)

Le 10 février 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 5 mai 2000 (rapporteuse: Mme Cassina).

Lors de sa 373e session plénière des 24 et 25 mai 2000 (séance du 25 mai), le Comité a adopté par 81 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive du Conseil vise à affirmer le droit au regroupement familial pour les ressortissants de pays tiers résidant régulièrement sur le territoire d'un État membre et à créer un cadre homogène pour l'exercice de ce droit (définition des membres de la famille éligibles au regroupement, des conditions d'entrée, des procédures de demande de regroupement, des titres de séjour et des droits connexes, etc.). Il incombera aux États membres, sur la base du principe de subsidiarité, de déterminer certaines procédures (notamment les conditions matérielles auxquelles doit satisfaire le regroupant, les procédures de vérification des éléments de preuve avancés, la durée de validité initiale du titre de séjour des membres de la famille dans le cas où le regroupant possède un titre de séjour à durée illimitée, les modalités d'application des droits liés au séjour).

1.2. Cette initiative s'inscrit dans le cadre de l'application du Titre IV du Traité(1), se fonde sur les dispositions de l'article 63, paragraphe 3, et fait suite aux conclusions adoptées par le Conseil européen de Tampere (15 et 16 octobre 1999), qui a reconnu "le besoin d'une approche globale des migrations", "une politique plus énergique en matière d'intégration (qui) devrait avoir pour ambition d'offrir (aux ressortissants de pays tiers) des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne" et "la nécessité d'un rapprochement des législations nationales relatives aux conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers, fondé sur une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine". Il souligne également la nécessité "d'arrêter rapidement des décisions" qui tiendraient compte de la capacité d'accueil des États membres ainsi que de leurs liens historiques et culturels avec les pays d'origine.

1.2.1. La proposition de directive ne s'applique pas aux ressortissants de pays tiers dont la demande de reconnaissance de leur qualité de réfugié n'a pas fait l'objet d'une décision définitive, ni aux ressortissants soumis au régime de la protection temporaire. Les travailleurs saisonniers, les travailleurs temporaires et les ressortissants de pays tiers qui sont titulaires d'un titre de séjour d'une durée de validité inférieure à un an, ne sont pas non plus visés par la proposition de directive.

1.3. Le droit au regroupement familial est accordé non seulement aux ressortissants de pays tiers résidant régulièrement dans un État membre, mais également aux réfugiés (au sens de la Convention de Genève), aux apatrides, ainsi qu'aux personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire (pour des raisons humanitaires, en cas de guerre ou autre événement les ayant amenées à s'expatrier). Les regroupants doivent, dans l'État membre en question, être titulaires d'un titre de séjour régulier dont la durée de validité ne peut être inférieure à un an(2).

1.4. Le regroupement familial concerne le conjoint et les enfants mineurs non mariés (ainsi que les enfants mineurs adoptés ou à charge), ainsi que le partenaire du regroupant, à condition de pouvoir prouver la relation durable qui les unit, les ascendants à charge et les enfants majeurs qui, pour des raisons de santé ou de handicap, ne peuvent subvenir à leurs besoins; dans le cas de réfugiés ou de personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire, les autres membres de la famille sont également pris en compte (pour des motifs humanitaires ou liés à leur dépendance vis-à-vis du regroupant). Les étudiants ne sont autorisés à se regrouper qu'avec leur conjoint et leurs enfants (article 5, 5).

1.5. Étant donné que le cas d'un citoyen de l'Union européenne n'exerçant pas ou n'ayant pas exercé son droit à la libre circulation n'entre pas dans le champ d'application du règlement (CEE) n° 1612/68 ni d'autres textes régissant la libre circulation des personnes et est réglé de manière très disparate dans les divers États membres, la proposition de directive à l'examen envisage de couvrir ce type de situation afin de garantir en l'occurrence l'égalité de traitement aux ressortissants communautaires (regroupement de membres de la famille, ressortissants de pays tiers, avec un citoyen de l'Union européenne n'exerçant pas son droit à la libre circulation).

1.6. Les demandes doivent faire l'objet d'un examen et d'une réponse écrite dans un délai de 6 mois. Lorsque les membres de la famille sont admis à rejoindre le regroupant, les visas éventuels (y compris les visas de transit) doivent être délivrés promptement et gratuitement. Tout refus doit être motivé par écrit. Des procédures juridiques de recours sont prévues.

1.7. Les États membres peuvent subordonner l'exercice du droit au regroupement par le regroupant à certaines conditions matérielles (ressources suffisantes, logement, assurance-maladie pour l'ensemble de la famille).

1.8. La proposition de directive prévoit que les membres de la famille admis à rejoindre le regroupant obtiennent un titre de séjour d'une durée de validité identique à celui de leur conjoint; toutefois, lorsque le titre du regroupant a une durée de validité illimitée, la validité du premier titre délivré aux membres de la famille peut être limitée à un an. Ces derniers bénéficient aussi immédiatement du droit à l'accès à l'éducation, à la formation professionnelle et au travail (activités salariées ou indépendantes).

1.9. À l'issue d'un délai de 4 ans maximum, le conjoint, le partenaire ou les enfants devenus majeurs, peuvent prétendre à un permis de séjour autonome. Dans des situations particulièrement difficiles (veuvage, divorce, séparation, abandon, répudiation ou décès d'ascendants ou de descendants) la délivrance du permis peut, le cas échéant, intervenir après une seule année de résidence.

1.10. S'il a été établi que des fraudes, des irrégularités ou des falsifications d'informations ou de preuves ont été commises, les titres de séjour peuvent être frappés de nullité et les membres de la famille expulsés. Les contrôles effectués en cas de soupçons fondés d'irrégularité ou de fraude ne devront pas revêtir un caractère vexatoire.

1.11. La proposition de directive est sans préjudice des dispositions plus favorables appliquées en vertu d'accords bilatéraux ou multilatéraux conclus entre des États membres et des pays tiers, de la Charte sociale européenne (1961) ainsi que de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant (1977).

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille très favorablement l'initiative de la Commission, d'une part, parce que la proposition de directive vise, dans le respect strict du principe de subsidiarité, à établir un cadre général pour les politiques nationales d'immigration en application des nouvelles dispositions du Traité et, d'autre part, parce qu'elle s'inspire d'un profond respect des droits de l'homme, de la famille et des mineurs, tel que prévu dans d'importants actes internationaux et conventions internationales(3). Les instruments internationaux cités par la Commission dans la proposition n'ont pas tous été ratifiés par les États membres (ou par quelques-uns d'entre eux); néanmoins, le fait que la proposition de la Commission prenne ces textes en considération pour lancer le processus d'application du Titre IV du Traité évoqué au paragraphe 1.2 laisse présager une ratification et une mise en oeuvre appropriées, plus générales et rigoureuses de ces normes internationales de la part des États membres.

2.2. Le Comité se réjouit que parmi les personnes éligibles au regroupement familial figurent tant les travailleurs salariés qu'indépendants, et tant les personnes réfugiées que celles bénéficiant d'une protection complémentaire, et que les conditions sont plus favorables pour les personnes réfugiées. Le brassage de ces différentes catégories de personnes est parfaitement conforme à la base juridique choisie et souligne le caractère social et l'objectif d'intégration humaine et familiale des ressortissants de pays tiers dans l'UE. La seule condition sine qua non posée est le séjour légal du regroupant dans un État membre.

2.3. Le Comité apprécie le fait que la proposition de la Commission apporte une réponse (même partielle du fait de la délimitation du contenu de la proposition) à plusieurs demandes formulées par le CES dans divers avis(4) depuis le début des années 1990, concernant la nécessité de définir un cadre juridique commun pour les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers, et de garantir de façon claire et uniforme le droit au regroupement familial, qu'il convient d'entendre non seulement dans le sens d'un droit, mais également dans le sens d'un instrument social, humain et culturel favorisant l'intégration des ressortissants de pays tiers. Le Comité soutient sans ambages l'engagement pris par la Commission d'élaborer une série de propositions couvrant également d'autres aspects de la vie des ressortissants de pays tiers sur le territoire communautaire et espère que ces propositions feront prochainement l'objet d'un vaste débat ainsi que de décisions rapides et substantielles de la part des institutions européennes.

2.4. L'affirmation du principe de l'égalité de traitement avec les citoyens de l'Union européenne que la proposition de directive à l'examen suggère de suivre est fondamentale. Étant donné que certaines dispositions se réfèrent, au nom du principe de subsidiarité, à la législation nationale, le Comité précisera dans les "Observations particulières" les articles, qui compte tenu des marges d'appréciation qu'ils comportent, conduisent les États membres à s'inspirer des critères de fond contenus dans la directive afin d'éviter que certaines conditions divergentes relatives à l'exercice du droit au regroupement n'entraînent une distorsion des flux migratoires ou une différence significative de traitement d'un pays à l'autre.

2.5. Le Comité fait observer que le Royaume-Uni et l'Irlande ont, lors de la signature du Traité, demandé l'annexion de protocoles leur offrant la possibilité de choisir de participer ou non (opt out / opt in) à la mise en oeuvre des dispositions du Titre IV du Traité, et que le Danemark a, par le biais d'un protocole spécifique, formalisé sa décision de ne pas participer. Le Comité souhaite vivement que l'Irlande et le Royaume-Uni choisiront de participer ("opt in") et contribueront de manière positive à la définition de la directive à l'examen. Le Comité considère toutefois que l'instauration de procédures "opt out" tend à soumettre le processus décisionnel communautaire à d'éventuelles pressions de la part des États membres qui, tout en bénéficiant d'une dérogation à l'application des règles, participent en tout état de cause aux discussions menées en vue de l'élaboration de ces règles. S'agissant du Danemark, qui a choisi de ne pas participer ("opt out"), le Comité souhaite que le gouvernement danois contribue de manière positive et constructive en cas d'intervention de sa part dans le débat.

3. Observations particulières

3.1. Il est important que la proposition de directive ait précisé clairement que l'objectif du "regroupement familial" - article 2 (e) - est de "former ou maintenir l'unité familiale" (les liens familiaux peuvent être antérieurs ou postérieurs à l'entrée sur le territoire).

3.2. Dans la définition des "membres de la familles" - article 5,1 (a) - figurent à la fois le conjoint et "le partenaire non marié qui a une relation durable avec le regroupant" si, dans la législation de l'État membre concerné, la situation des couples non mariés est "assimilée" à celle des couples mariés. De l'avis du Comité, il y a lieu d'interpréter la notion d'"assimilation" à la lumière de l'article 2 (e) évoqué au paragraphe précédent (former ou maintenir l'unité familiale) et de l'article 7,5 (l'intérêt supérieur de l'enfant mineur). Il importe que les couples non mariés puissent vivre ensemble, s'entraider, reconnaître leurs enfants, les élever, les éduquer et exercer leurs droits et devoirs en tant que parents. En tout état de cause, il convient d'éviter des interprétations restrictives et le Comité invite par conséquent la Commission à veiller à la transposition de l'article 5 de la proposition de directive dans les législations nationales et à rendre compte de celle-ci dans le rapport prévu à l'article 18.

3.3. Le regroupement avec des ascendants et des enfants majeurs dépendants requiert une application rigoureuse, qui devrait toujours être fondée sur des considérations d'ordre humanitaire et social. Ainsi, le regroupement est possible pour les enfants majeurs s'ils ne sont pas mariés et ne peuvent subvenir à leurs besoins en raison de leur état de santé - articles 5,1 (e) et 12,2 -; ils ne disposent toutefois pas du droit à l'accès ni à l'éducation, ni au travail. Or, l'article 13,2 prévoit la possibilité d'octroyer un titre de séjour autonome sans indication de temps (à l'exception de la durée maximale de résidence de 4 ans), y compris à cette catégorie de membres de la famille. Dans le cas de figure d'un État membre habilité à délivrer un permis autonome, par exemple après un an (offrant ainsi la possibilité d'accéder à une activité professionnelle et à l'éducation), on comprend difficilement pourquoi ces droits liés au séjour autonome peuvent être exercés, alors qu'ils ne peuvent l'être directement au moment de l'entrée sur le territoire. Il conviendrait, par conséquent, de supprimer l'exception visée à l'article 12,2.

3.3.1. Le Comité signale que la proposition de directive ne couvre pas certaines des personnes les plus faibles rencontrant des problèmes spécifiques, notamment les cas suivants:

a) les enfants majeurs mariés et dont l'état de santé (des deux conjoints) est grave (l'entrée n'est pas prévue);

b) les enfants majeurs souffrant d'un handicap ou d'une maladie grave (l'entrée est autorisée mais pas l'accès à la formation ni au marché du travail). Il serait regrettable, pour ces personnes, que le regroupement se résume à une assistance au sein de la famille, sans aucune possibilité de vivre une vie humainement et socialement intégrée;

c) les ascendants vivant dans une situation d'extrême pauvreté et de profonde misère (il ne leur est pas permis de travailler).

Le Comité souhaite que les États membres puissent faciliter le regroupement ainsi que l'insertion sociale et professionnelle pour ce type de cas humanitaires, par analogie avec les dispositions de l'article 5,4 de la proposition de directive relatives aux réfugiés ou aux personnes bénéficiant d'une protection subsidiaire.

3.4. Le Comité se félicite de ce que la proposition de directive autorise également le regroupement en cas de mariage polygame - article 5,2 -; cette autorisation se limite toutefois à une épouse (réaffirmation du principe de l'unité familiale) ainsi qu'aux enfants d'une autre épouse si "l'intérêt supérieur de l'enfant l'exige" (condition réitérée à l'article 7,5).

3.5. Il est primordial d'affirmer - article 6 - le caractère spécifique (et des conditions plus favorables) des réfugiés mineurs non accompagnés, qui peuvent également être rejoints par d'autres membres de la famille, non visés à l'article 5. Outre l'absence d'ascendants ou l'impossibilité de les retrouver - article 6 (b) - il faudrait également prévoir le cas de la non-fiabilité des ascendants, gardant toujours à l'esprit le critère énoncé à l'article 7,5 (l'intérêt supérieur de l'enfant mineur).

3.5.1. Le Comité signale que les mineurs non accompagnés n'entrent pas toujours dans la typologie des réfugiés et que leur arrivée sur le territoire communautaire constitue peu à peu un problème dont la dimension est à la fois quantitative et qualitative (pensons, notamment, aux mineurs exploités ou orientés vers la prostitution ou le crime). Ces cas ne peuvent être retenus dans le cadre de la proposition de directive à l'examen mais doivent être instamment pris en compte et traités par le biais d'instruments législatifs et de mesures dont l'objet principal est la protection et la réinsertion sociale des personnes concernées. Le Conseil européen de Tampere s'est également exprimé dans ce sens et a souligné la nécessité, d'une part, de définir des règles pénales pour la répression des exploiteurs et des trafiquants d'êtres humains et, d'autre part, de protéger et de soutenir des parcours d'émancipation en faveur des victimes. Le Comité attend de la Commission qu'elle publie rapidement des propositions en la matière.

3.6. Le Comité ne perçoit pas clairement pourquoi il est fait usage du singulier à l'article 7 (Dépôt de la demande) où l'on parle d'"une demande" pour "un membre" de la famille. Selon lui, dans un souci de clarté, il conviendrait d'adopter la formulation suivante: "pour un ou plusieurs membres de sa famille" (en cohérence avec la présentation des dispositions dans le commentaire relatif à l'article 7).

3.7. Il importe qu'une réponse écrite et motivée soit obligatoirement fournie en temps opportun au regroupant dont la demande a été rejetée et que ce dernier ait la possibilité d'introduire un recours selon les normes procédurales nationales. De l'avis du Comité, il est toutefois nécessaire que le regroupant dont la demande a été rejetée soit informé des possibilités de vérifier la correspondance des règles et procédures nationales avec la législation communautaire par le biais d'un recours éventuel près la Cour européenne de justice.

3.8. Les conditions matérielles énoncées à l'article 8 prévoient la possibilité de refuser l'entrée pour des raisons de "santé publique". Le Comité estime que ce refus doit être limité aux cas de maladies incurables au sein de l'Union européenne ou aux cas présentant un risque grave et incontrôlable de contagion. En revanche, il importe que les Etats membres prévoient également l'éventualité d'un regroupement en cas de maladie grave ou infectieuse, sous réserve que le regroupant soit en mesure de garantir l'accès à des soins appropriés qui, dans certains pays d'origine, sont souvent indisponibles.

3.8.1. S'agissant de l'article 8,2, le Comité souhaite qu'il soit appliqué par les États membres en vertu du principe de proportionnalité et que des distinctions soient établies entre des délits mineurs et des délits graves au plan pénal passés en force de chose jugée: l'auteur d'un délit mineur, déterminé à se racheter et à s'intégrer pleinement et honnêtement au sein de la société d'accueil est fortement encouragé à le faire s'il bénéficie d'un soutien, en particulier le soutien direct de la famille.

3.8.2. Le Comité souhaite vivement que l'égalité de traitement avec les citoyens de l'Union européenne soit garantie aux membres de la famille qui se regroupent, en matière de protection de la santé, de prévoyance sociale et d'assistance. À cet égard, le Comité rappelle la demande qu'il a formulée dans son avis sur la "Communication de la Commission - Une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale" concernant l'opportunité d'examiner la nécessité de rendre les systèmes de protection sociale des États membres plus transparents et plus aptes à résoudre les problèmes liés à l'accueil et à l'intégration des ressortissants de pays tiers.

3.9. Le Comité accueille favorablement les dispositions de l'article 13 concernant la délivrance d'un permis de séjour autonome aux membres de la famille et, plus particulièrement, les conditions plus favorables prévues à l'article 13, 3, pour des cas humainement et socialement difficiles, et estime que la dernière phrase ("Lorsque des situations particulièrement difficiles l'exigent, les États membres acceptent ces demandes") doit être interprétée comme une obligation, tel qu'indiqué dans le commentaire relatif à l'article concerné.

3.10. Le Comité partage l'opinion selon laquelle il est nécessaire d'effectuer des contrôles et d'infliger des sanctions en cas de fraude ou de violation des règles en matière de regroupement; toutefois, à moins de procéder à des contrôles ou à des enquêtes revêtant un caractère vexatoire et portant atteinte à la dignité humaine des personnes, le Comité considère qu'il est extrêmement difficile de prouver qu'un mariage ait été conclu ou qu'une union de fait ait été établie dans l'unique but d'entrer ou de séjourner dans un État membre. Le Comité souligne que les contrôles et les enquêtes à caractère vexatoire sont exclus de l'esprit et de la lettre de la proposition de directive et que les États membres peuvent procéder à des contrôles ponctuels "lorsqu'il existe des présomptions fondées" (article 14,2). Le Comité invite dès lors les États membres à respecter ces critères, en s'assurant qu'aucune pratique vexatoire ne soit appliquée au niveau des administrations locales.

3.10.1. Le Comité relève, au passage, que la multiplication des mariages de convenance est favorisée notamment par les restrictions imposées à l'entrée de ressortissants de pays tiers ainsi que par la lenteur et la complexité des procédures auxquelles doit se soumettre toute personne émettant le désir légitime d'émigrer vers l'Union européenne. Le Comité réaffirme sa conviction selon laquelle il est indispensable d'établir des règles et des procédures claires et simples permettant de gérer les flux migratoires de manière à favoriser un développement contrôlé et à lutter contre les migrations clandestines. À cet égard, il rappelle les avis qu'il a adoptés, évoqués au paragraphe 2.3 et sa contribution au sommet économique et social euroméditerranéen de Paris (1996) dans laquelle il formulait une hypothèse de gestion expérimentale des flux migratoires visant à faciliter l'entrée, l'intégration ou le rapatriement éventuel en cas d'échec du "projet migratoire".

3.10.2. Il importe que les types de contrôles et de sanctions convergent: le Comité demande aux États membres, lors de la mise en oeuvre de la directive, de prévoir une bonne coordination afin d'éviter que des conditions trop disparates entraînent une distorsion des flux migratoires (tendance à choisir le pays le plus libéral).

3.10.3. Le Comité est parfaitement conscient que des filières criminelles organisent des mariages de convenance soit dans un but lucratif, soit en vue d'orienter leurs victimes vers la prostitution ou vers leurs propres activités criminelles. C'est la raison pour laquelle le Comité invite la Commission à définir rapidement - et les États membres à approuver instamment- des mesures uniformes visant à identifier et à punir les responsables de ces filières, filières grâce à des sanctions efficaces, proportionnelles et dissuasives, alors que d'autres règles devront porter sur la protection des victimes et prévoir des parcours de réadaptation tel qu'indiqué au paragraphe 3.5.1.

3.11. Le Comité accueille favorablement les dispositions de l'article 18 prévoyant l'élaboration d'un rapport de la Commission sur l'application de la directive deux ans au plus tard après le délai imposé aux États membres pour s'y conformer. Le Comité s'attend à ce que la Commission l'invite à rédiger un avis sur ce rapport qui, selon lui, devrait être périodique (biennal ou triennal).

Bruxelles, le 5 mai 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) "Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes".

(2) Cette condition n'est pas d'application pour les réfugiés.

(3) En particulier: la Déclaration universelle des droits de l'homme et les Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels (1966), la Convention 143 de l'OIT (1975), la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille de l'ONU (1990), diverses prises de position du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR), la Convention relative aux droits de l'enfant (1989), la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (1950), la Charte sociale européenne (1961) et la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant (1977).

(4) Avis sur la "Libre circulation et séjour des travailleurs" - JO C 169 du 16.6.1999. Avis sur la "Libre circulation des travailleurs" - JO C 235 du 27.7.1998. Avis sur "Extension aux ressortissants de pays tiers - Sécurité sociale" - JO C 157 du 25.5.1998. Avis sur la "Libre circulation des personnes" - JO C 153 du 28.5.1996. Avis sur les "Politiques d'immigration et d'asile" - JO C 393 du 31.12.1994. Supplément d'avis sur le "Statut des travailleurs migrants en provenance des pays tiers" - JO C 339 du 31.12.1991. Avis "Statut des travailleurs migrants en provenance des pays tiers" - JO C 159 du 17.6.1991.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

Amendement rejeté

Au cours de l'examen du texte de l'avis, l'amendement suivant, qui a recueilli plus du quart des suffrages exprimés, a été rejeté:

Paragraphe 2.5

Supprimer la dernière phrase ("S'agissant du Danemark, ... dans le débat.").

Exposé des motifs

Le Comité n'a pas à jauger la volonté des États membres de prendre part aux négociations sur la réglementation communautaire. Le choix danois de l'"opt out" est le résultat d'un référendum qui a été validé par le parlement danois et reconnu par les autres États membres de l'UE.

Le fait qu'il ait choisi l'option "opt out" ne signifie pas que le Danemark n'entende pas se comporter de manière loyale vis-à-vis de la volonté des autres États membres d'adopter une réglementation commune, pas plus qu'il ne signifie que le Danemark ne veuille pas mettre en oeuvre les dispositions communes de l'UE.

Résultat du vote

Voix pour: 34, voix contre: 45, abstentions: 12.