A4-0158/99

Résolution sur l'amélioration du fonctionnement des institutions sans modification du traité

Le Parlement européen,

- vu la déclaration 32 jointe à l'acte final du traité d'Amsterdam,

- vu ses résolutions antérieures, et en particulier ses résolutions du 14 mai 1998 sur la politique d'information et de communication dans l'Union européenne ((JO C 167 du 1.6.1998, p. 230.)), du 14 mai 1998 sur les améliorations pouvant être apportées au fonctionnement des institutions - Rendre les politiques de l'UE plus transparentes et plus démocratiques ((JO C 167 du 1.6.1998, p. 211.)), du 12 janvier 1999 sur la transparence dans l'Union européenne ((Procès-verbal de cette date, partie II, point 3.)), du 13 janvier 1999 sur les implications institutionnelles de l'approbation de la désignation du président de la Commission par le Parlement européen et de l'indépendance des membres du collège ((Procès-verbal de cette date, partie II, point 9.)), du 14 janvier 1999 sur l'amélioration de la gestion financière de la Commission ((Procès-verbal de cette date, partie II, point 1.)) et du 11 février 1999 sur le processus décisionnel au sein du Conseil dans une Europe élargie ((Procès-verbal de cette date, partie II, point 4.)).

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport de la commission institutionnelle et les avis de la commission de l'emploi et des affaires sociales ainsi que de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures (A4-0158/99),

A. considérant que le traité d'Amsterdam n'apporte aucune solution à plusieurs grands problèmes institutionnels, qu'il faudra de nouveau s'employer à résoudre à l'occasion d'une prochaine Conférence intergouvernementale, et prenant note, à cet égard, de la position de la Commission, exposée dans l'Agenda 2000, selon laquelle une telle conférence devrait être convoquée aussi rapidement que possible après 2000,

B. considérant, toutefois, que différentes améliorations notables peuvent être apportées au fonctionnement des institutions de l'Union européenne, même sans modifier formellement le traité,

C. considérant que certains événements récents ont démontré qu'il importait tout particulièrement de réformer le fonctionnement de la Commission, en vue notamment de réduire et de rationaliser les portefeuilles de la Commission, d'améliorer la coordination interne, de garantir un juste équilibre entre la responsabilité collective et la responsabilité individuelle des membres de la Commission, d'accroître encore l'indépendance de la Commission et d'améliorer l'efficacité de sa gestion,

D. considérant que la multiplication récente du nombre des agences et organes décentralisés de l'Union européenne ne va pas sans soulever différentes questions importantes quant aux raisons fonctionnelles d'une telle décentralisation et à la responsabilité démocratique de ces agences et organes, et qu'il est indispensable, partant, de mettre en place un cadre institutionnel mieux coordonné pour les agences et organes décentralisés,

E. considérant qu'il sera mieux à même de relever les nouveaux défis auxquels il va être confronté s'il se concentre davantage sur des tâches essentielles, améliore ses propres procédures de travail, et reconsidère sa façon de se présenter à l'opinion publique,

F. considérant qu'il conviendrait également de renforcer la coopération interinstitutionnelle dans différents domaines, et qu'il serait aussi particulièrement opportun d'accroître la mobilité entre les différentes composantes de la fonction publique européenne et entre celles-ci et les fonctions publiques nationales, ainsi que la flexibilité au sein des unes et des autres;

Réforme de la Commission

1. se félicite des mesures internes de révision de la gestion qui ont été mises en oeuvre au sein de la Commission et rappelle les engagements pris par le président de la Commission devant l'assemblée plénière en janvier 1999; considère toutefois qu'il conviendrait d'encore renforcer et accélérer le processus de réforme de la Commission, selon les recommandations de sa commission du contrôle budgétaire et du Parlement européen en 1999;

S'agissant de la réduction et de la rationalisation des portefeuilles au sein de la Commission

2. estime qu'il faut déployer des efforts systématiques pour définir des portefeuilles «réels», et, ensuite, adapter les structures de la Commission et de ses directions générales en fonction de ces besoins réels, en tenant compte des nouvelles politiques et des responsabilités et compétences accrues de l'UE;

3. estime qu'il faudrait, pour chaque domaine thématique, constituer des équipes de commissaires, étant entendu qu'aucune différenciation entre grands et petits États ne peut être établie en ce qui concerne le rôle et le statut des commissaires;

4. estime que le président de la Commission ne devrait pas avoir scrupule à faire usage du nouveau pouvoir que lui confère la déclaration 32 annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam pour adapter comme il se doit la structure de la Commission à la lumière de l'expérience concrète et modifier les attributions de portefeuille des commissaires en tenant compte de l'efficacité de leur action;

5. rappelle néanmoins que le Parlement devrait se voir notifier préalablement tout changement de cet ordre et qu'il devrait avoir la possibilité de formuler des observations, ainsi que, si nécessaire, d'organiser de nouvelles auditions des commissaires concernés;

S'agissant de l'amélioration de la coordination du travail de la Commission

6. estime qu'il convient de renforcer le rôle politique de coordination du président de la Commission et le rôle administratif de son secrétaire général, conformément au traité d'Amsterdam, et que les réformes actuelles dans la voie de la décentralisation ne devraient pas se faire au détriment de la cohésion générale de la Commission;

S'agissant du juste équilibre entre la responsabilité collective et la responsabilité individuelle au sein de la Commission

7. souligne que, dans le domaine de l'action politique générale de la Commission, la responsabilité collective conserve toute son importance mais qu'elle ne saurait servir de prétexte pour dispenser un commissaire d'assumer les conséquences non seulement de toute faute qu'il aurait pu commettre mais aussi d'une gestion incompétente ou négligente dans son domaine de responsabilité;

8. demande, dans l'attente d'une modification des articles 157 et 160 du traité CE (futurs articles 213 et 216 du traité CE) (qui ne devraient plus former qu'un seul article donnant au Parlement les mêmes droits qu'au Conseil), d'adopter des lignes directrices plus claires quant à savoir ce qu'il faut entendre, à l'article 160 (futur article et 216 du traité CE), par «ne remplit plus les conditions nécessaires à l'exercice de ses fonctions» ainsi que par «faute grave»; souligne également que le président de la Commission ne doit pas craindre d'appliquer les dispositions des articles 157 et 160 (futurs articles 213 et 216 du traité CE) en cas de besoin;

9. considère que le principe général de la responsabilité collégiale de la Commission est un principe important qui doit être réaffirmé mais estime qu'il ne devrait pas exonérer les membres individuels de la Commission des conséquences, non seulement de toute malversation personnelle, mais également de toute impéritie ou négligence dans la gestion individuelle de leur propre domaine de responsabilité; propose donc que soit instaurée une procédure permettant de demander compte à un membre de la Commission et d'invoquer sa responsabilité personnelle lorsque le collège n'a pas été impliqué;

10. suggère à cet égard que le Parlement puisse en dernier ressort adopter des résolutions dans lesquelles il inflige un blâme à un commissaire, estime que les conséquences politiques de ces résolutions devraient être définies dans un code de conduite révisé du Parlement et de la Commission et que le quorum requis pour une résolution devrait se situer à un niveau élevé;

S'agissant de la nomination à des fonctions supérieures ainsi que du système de cabinet

11. considère que la nécessité actuelle de garantir un équilibre géographique et politique entre les hauts fonctionnaires au sein de la Commission peut réduire l'indépendance et l'efficacité de la fonction publique européenne, et que ce problème va se poser avec encore plus d'acuité après le prochain élargissement de l'Union européenne; demande, dès lors, que les compétences et l'expérience jouent un rôle plus déterminant dans le contexte du processus de nomination;

12. considère qu'il faut, pour le système actuel de cabinet, procéder à une réforme allant au-delà de ce qu'a déjà promis le président Santer; demande en particulier d'arrêter que les cabinets ne doivent pas comporter plus de six membres, dont un - ou deux au maximum - peut avoir la même nationalité que le commissaire; estime également que les membres des cabinets n'appartenant pas au personnel de la Commission devraient être mis sur le même pied que les autres candidats à des postes au sein de la Commission, lorsqu'ils souhaitent être transférés dans d'autres services de celle-ci, et que la carrière d'un membre d'un cabinet qui est fonctionnaire à la Commission devrait, lorsqu'il cesse d'appartenir audit cabinet, se dérouler conformément à ce qui est la norme, ce fonctionnaire ne devant pas pouvoir être promu de plus d'un grade;

13. considère que la pratique, généralisée, de la Commission de faire appel à du personnel temporaire, en détachement ou en congé, issu des fonctions publiques nationales ou du secteur privé devrait faire l'objet d'un contrôle particulièrement attentif, en sorte de garantir que les avantages qui résultent de la flexibilité et de l'acquisition de compétences nouvelles l'emportent sur les risques de conflit entre la nécessité d'indépendance de la Commission et les intérêts nationaux et sectoriels;

S'agissant de l'amélioration de l'efficacité de gestion de la Commission

14. estime que la culture de gestion de la Commission est insuffisamment adaptée aux nouveaux défis auxquels elle est confrontée, et notamment qu'elle est davantage propice à l'élaboration de nouvelles législations et au développement de nouvelles initiatives politiques qu'à la gestion des programmes en cours, qui constitue une fonction de plus en plus importante, et que les procédures internes de la Commission sont encore trop lourdes et trop bureaucratiques; constate que cette analyse a désormais été pleinement confirmée par les conclusions du premier rapport du groupe d'experts;

15. constate également que le personnel, relativement peu nombreux, de la Commission doit, dans une large mesure, se reposer sur des consultants extérieurs et d'autres agents, et que des mécanismes véritablement adéquats et transparents n'ont pas été mis en place pour sélectionner et surveiller ces personnes ni pour adjuger les marchés et les contrats; demande en conséquence qu'il y soit remédié au plus tôt;

16. invite, dans ce contexte, la Commission à accentuer ses efforts en vue de réduire dès que possible à 2% le nombre des postes vacants;

17. demande instamment que la nouvelle Commission accorde une plus grande priorité que par le passé à l'amélioration de sa gestion interne, faute de quoi elle ne sera pas en mesure de restaurer pleinement sa crédibilité;

18. demande de développer encore les réformes de gestion engagées par la Commission et de les mettre en oeuvre de façon systématique, d'accélérer le redéploiement et le recyclage du personnel de la Commission, de prendre des mesures disciplinaires plus rapides et plus sévères en cas de besoin, et de mettre davantage l'accent sur les nouvelles techniques de gestion et la définition d'objectifs de gestion plus clairs ainsi que l'établissement d'une programmation à plus long terme;

19. demande également de procéder périodiquement à des audits extérieurs sur la manière dont travaille la Commission et sur ses interfaces avec les citoyens européens et les organisations extérieures;

20. rappelle qu'il conviendrait désormais d'attacher beaucoup plus d'attention à la question de savoir s'il existe des ressources suffisantes en matière de gestion et dans d'autres domaines lorsque sont arrêtés de nouveaux engagements et programmes politiques, et qu'une cause majeure de la récente crise au sein de la Commission réside dans le fait que toutes les institutions de l'Union européenne n'ont pas agi de la sorte;

S'agissant de la mise en place d'un cadre institutionnel mieux coordonné pour les agences et organes décentralisés

21. estime que si elle peut présenter des avantages, la récente prolifération des agences et organes décentralisés de l'Union européenne a également des désavantages, notamment la fragmentation des responsabilités et les difficultés que pose le contrôle pour l'institution dont ils relèvent;

22. craint qu'au moins certaines agences et certains organes nouvellement décentralisés ne l'aient été davantage afin d'attribuer des récompenses nationales que pour des raisons réellement fonctionnelles et que le futur élargissement de l'Union européenne n'accentue donc encore beaucoup le problème;

23. estime qu'avant de créer désormais d'autres agences ou organes décentralisés, il faut effectuer un examen plus approfondi des raisons fonctionnelles de cette création et des autres solutions possibles;

24. constate que les moyens permettant de garantir la responsabilité démocratique des agences et organes décentralisés sont actuellement inadaptés, et que le degré de participation formelle du Parlement européen, par exemple, varie considérablement selon les cas;

25. demande par conséquent la mise en place d'un cadre institutionnel cohérent et général pour ces agences et organes, et estime qu'il faut arrêter des règles davantage uniformes quant à l'obligation d'informer le Parlement et de lui rendre compte;

26. demande par conséquent instamment à toutes les commissions parlementaires concernées d'accroître leurs efforts pour contrôler les activités de ces organes en établissant des contacts réguliers avec leurs directeurs, en prévoyant des occasions d'examiner les projets de programmes de travail des agences et d'y apporter leur contribution, et en encourageant les échanges et les réunions de coordination entre le personnel des agences et les secrétariats de commissions;

27. est d'avis que les agences et les organes doivent être responsables devant toutes les institutions de l'UE, y compris le Parlement, en ce qui concerne à la fois le budget et le programme de travail; estime que les agences et les organes devraient être explicitement invitées à fournir un support technique et des avis indépendants à toutes les institutions communautaires, et pas simplement à la Commission ou aux gouvernements nationaux; estime par conséquent que les règlements établissant les agences et organes doivent suivre des principes communs tenant compte de la mission spécifique de chaque organisme, et que leurs dispositions budgétaires doivent être harmonisées;

28. estime en outre que le Parlement européen devrait avoir accès sans restriction à toutes les informations relatives à la prise de décisions au sein des conseils d'administration de ces agences et organes et être en mesure d'envoyer des observateurs aux réunions de ces agences et organes afin de garantir que leurs activités fassent l'objet d'un contrôle démocratique et répondent aux priorités des politiques du Parlement;

29. entend s'assurer, par la voie d'évaluations régulières, que ces agences et organes poursuivent les objectifs pour lesquels ils ont été initialement créés et, si nécessaire, rechercher d'autres moyens d'y parvenir; demande par conséquent à être informé régulièrement par la voie d'un rapport annuel;

Réforme du Parlement européen

30. estime qu'un certain nombre de mesures devraient être prises pour améliorer les procédures internes de travail du Parlement, en sorte qu'il puisse tirer un parti optimal des nouveaux pouvoirs qu'il s'est vu conférer ces dernières années et relever comme il se doit les nouveaux défis auxquels il va être confronté;

S'agissant de la concentration accrue sur des tâches essentielles

31. considère qu'il faut reconnaître une première priorité aux nouvelles fonctions législatives du Parlement et dégager les ressources nécessaires à cet effet, en sorte de développer l'information générale, d'élargir la base de consultation et d'améliorer la qualité juridique et linguistique des textes;

32. estime toutefois qu'attacher une attention accrue au travail législatif ne peut avoir pour corollaire de négliger d'autres tâches essentielles, et considère en particulier que le rôle du Parlement sur le plan du contrôle de la mise en oeuvre et de la gestion des politiques et programmes communautaires gagnera probablement encore en importance à l'avenir;

33. demande par conséquent de consacrer davantage d'attention et de ressources à la «surveillance» et au contrôle systématiques de la mise en oeuvre et de la gestion du programme politique communautaire;

34. considère qu'il y a lieu de réviser et de renforcer ses procédures internes qui régissent actuellement l'examen des textes dans le cadre de la comitologie;

35. estime que le Parlement devrait se concentrer davantage, pendant les sessions plénières, sur les grands débats de politique européenne pour assurer une plus grande visibilité;

S'agissant de la rationalisation des procédures de vote

36. estime que le temps que les députés consacrent aux votes, tant au sein des commissions qu'en séance plénière, est actuellement excessif, et qu'il faut réviser les procédures pour améliorer la situation sans réduire injustement le droit des députés de déposer des amendements;

37. demande à cet égard d'équiper une ou plusieurs salles de réunion des commissions d'installations de vote électronique et d'appliquer davantage en séance plénière certains articles, qui sont quelque peu négligés, notamment l'article 114 concernant le vote en bloc sur des séries d'amendements, l'article 150, paragraphe 5, concernant la présentation d'un nouveau rapport, si le rapport initial fait l'objet d'un grand nombre d'amendements, et l'article 52;

38. juge également qu'il conviendrait d'interdire la présentation, au nom d'un même groupe, d'amendements qui se contredisent, ce qui permettrait de régler les différends au sein du groupe plutôt qu'à l'occasion de votes interminables en séance plénière;

S'agissant du renforcement de la cohérence des résolutions adoptées par le Parlement

39. souligne qu'il est nécessaire de contrôler de façon plus systématique la cohérence des résolutions adoptées par le Parlement pour éviter, davantage qu'aujourd'hui, de formuler des demandes contradictoires et pour rendre les avis du Parlement sur des problèmes horizontaux, notamment les questions institutionnelles, aussi cohérents que possible;

40. estime notamment qu'il ne devrait pas être possible d'adopter des rapports d'initiative en séance plénière par la voie de votes auxquels participent un nombre réduit de députés, et qu'il conviendrait de fixer un quorum suffisamment élevé pour l'adoption de ces rapports;

S'agissant de l'amélioration de l'utilisation du personnel du Parlement

41. demande que la nouvelle décision du Bureau concernant la mobilité du personnel aille de pair avec un renforcement de la flexibilité dans les échanges entre les directions générales du Parlement, en sorte que le personnel travaillant dans les commissions et dans les services des études et de l'information puisse désormais coopérer plus étroitement;

42. demande, quant aux promotions du personnel, de mettre dorénavant plus l'accent sur les compétences et le savoir-faire que sur des considérations politiques ou nationales, et d'empêcher, comme il est proposé pour la Commission, les possibilités de «parachutage»;

43. rappelle qu'il a demandé de mieux intégrer les compétences juridiques et linguistiques dans le contexte de la préparation de textes législatifs et autres, et notamment des amendements;

44. constate que le contrôle démocratique et les autres responsabilités du Parlement dans le domaine de l'UEM revêtent une importance plus grande que jamais, et demande que sa capacité d'analyse économique interne soit développée;

45. considère également que les grandes responsabilités du Parlement dans les domaines relevant de la procédure de codécision exigent souvent des connaissances scientifiques et techniques considérables et demande, partant, d'également renforcer celles-ci, notamment par une meilleure collaboration avec le monde des universités et des centres de recherches;

S'agissant de l'amélioration de l'information du public sur ses activités

46. demande la création, au plus tard en octobre 1999, d'un centre d'information bien équipé auquel les visiteurs auraient accès sans devoir se soumettre à des contrôles de sécurité ni participer à une visite guidée, ce centre devant également être en mesure de proposer des documents du Parlement et du matériel audiovisuel; demande dans ce contexte la mise en place d'équipements de vidéo-conférence dans les installations du Parlement européen;

47. se félicite qu'une extension de la gamme des produits d'information soit en cours de préparation dans le contexte des prochaines élections européennes, mais demande de s'employer à encore étendre cette gamme à l'avenir et à déployer des efforts plus soutenus pour cibler les publications du Parlement en fonction d'audiences spécifiques, par exemple les étudiants et les jeunes et les personnes ayant des intérêts particuliers;

48. demande d'améliorer encore le site web du Parlement, et d'établir des critères clairs pour l'acceptation et la présentation de l'information du Parlement tant sur le réseau Intranet que sur le réseau Internet;

S'agissant de l'amélioration de la coopération interinstitutionnelle

49. estime qu'il faut renforcer la coopération interinstitutionnelle non seulement dans le domaine de la politique de l'information, comme il le soulignait dans sa résolution du 14 mai 1998 sur la politique d'information et de communication dans l'Union européenne, mais aussi dans un certain nombre d'autres domaines fonctionnels, comme les bases de données, la politique informatique, la transmission électronique des documents de l'Union européenne, et la politique immobilière;

50. considère que le renforcement de la coopération interinstitutionnelle dans les domaines de l'asile, de l'immigration et de la libre circulation des personnes constitue un signal important par lequel les États membres manifestent leur intention d'appliquer la codécision dans ces politiques comme le prévoit le traité d'Amsterdam;

51. considère que le programme législatif annuel devrait être désormais un instrument plus important de coopération interinstitutionnelle, la Commission devant fournir davantage de détails sur les buts envisagés dans chaque domaine politique, et un nouveau calendrier d'examen devant être établi, en sorte que les parlements nationaux et régionaux aient la possibilité de faire des commentaires avant tout examen plus approfondi par le Parlement et les autres institutions communautaires;

52. demande de renforcer la coopération entre le Parlement et la Commission dans le domaine de la comitologie de manière à encore améliorer les accords actuels et à mettre en place, par exemple, un système commun de numérotation des mesures d'exécution transmises par la Commission au Parlement, ainsi qu'à permettre une transmission plus directe des textes;

53. estime qu'il faudrait élaborer un nouveau code de conduite régissant les relations entre la Commission et le Parlement, code de conduite qui intégrerait les accords récents et permettrait une attitude plus ouverte de la Commission tout en respectant l'autonomie de celle-ci, et qui entrerait en vigueur lors du renouvellement de la Commission;

54. considère qu'un renforcement de la mobilité et de la souplesse des fonctionnaires des différentes composantes de la fonction publique européenne, par la voie notamment de stages et d'échanges plus nombreux entre celles-ci et les fonctions publiques nationales, contribuerait à accroître le professionnalisme, à surmonter les barrières entre les fonctions publiques et à développer la conscience des problèmes européens;

55. considère qu'un objectif à plus long terme et plus ambitieux consisterait à créer une structure davantage intégrée de la fonction publique européenne, comportant certains éléments communs et permettant une mobilité et une flexibilité plus grandes, sans toutefois perdre de vue les besoins et les cultures qui sont propres à chaque institution;

56. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, ainsi qu'aux parlements et gouvernements des États membres.