Avis du Comité économique et social sur "Les objectifs agri-environnementaux à poursuivre en priorité dans le cadre de l'agriculture multifonctionnelle prévue par l'Agenda 2000"

(1999/C 368/20)

Le 28 janvier 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément aux dispositions de l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "les objectifs agri-environnementaux à poursuivre en priorité dans le cadre de l'agriculture multifonctionnelle prévue par l'Agenda 2000".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 28 septembre 1999 (rapporteur: M. Colombo).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 20 octobre), le Comité économique et social a adopté par 93 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Les 24 et 25 mars 1999, à l'occasion du Sommet de Berlin, le Conseil européen a adopté ce qu'il a défini comme "une réforme équitable et valable de la politique agricole commune. Le contenu de cette réforme assurera que l'agriculture soit multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions ayant des problèmes spécifiques, capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural, et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l'environnement et de préservation du bien-être des animaux"(1).

1.2. La réforme a repris le règlement (CEE) n° 2078/92(2), adopté en tant que mesure d'accompagnement afin de promouvoir la diffusion de pratiques agricoles compatibles avec l'environnement, et de dédommager les agriculteurs pour leurs interventions en faveur de la conservation de l'environnement. Ce règlement, qui prévoit l'adhésion volontaire à travers des accords individuels imposant le respect d'une série d'exigences techniques et en matière de production, ou la valorisation de certaines particularités naturelles propres à l'exploitation agricole moyennant l'octroi d'incitations financières, a constitué jusqu'à présent le principal instrument opérationnel afin d'assurer une meilleure intégration de la dimension environnementale dans les politiques agricoles.

1.2.1. La principale innovation du paquet de mesures de l'Agenda 2000 et des nouveaux règlements récemment approuvés consiste en la définition d'un certain nombre de conditions communes applicables aux paiements versés directement aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien de la PAC. Les États membres adoptent les mesures qu'ils jugent opportunes en matière d'environnement, compte tenu de la situation spécifique des terres agricoles utilisées et de la production concernée. Ces mesures peuvent prévoir l'octroi d'aides en échange d'engagements agri-environnementaux et la fixation de critères environnementaux obligatoires de caractère général et de critères environnementaux spécifiques à remplir pour pouvoir bénéficier des aides directes. Les États membres devront définir des sanctions appropriées et proportionnées à la gravité de l'impact écologique en cas de non-respect des bonnes pratiques, définies de façon harmonisée au niveau des administrations nationales et après consultation des organisations professionnelles agricoles. Ils peuvent prévoir de réduire ou le cas échéant de supprimer les bénéfices tirés des régimes de soutien si les critères spécifiques ne sont pas respectés.

1.2.2. Concernant cette mesure, le Comité renvoie à l'avis adopté le 10 septembre 1998(3), et prend acte du paquet de décisions adoptées en la matière, ainsi que de la communication de la Commission intitulée "Pistes pour une agriculture durable"(4).

1.3. Le Comité constate que cet aspect de la réforme s'inscrit dans la lignée de ses précédents avis, en particulier celui élaboré en vertu de son droit d'initiative et adopté le 14 septembre 1994, sur la base d'une majorité large et significative, sur le thème "Contrat agriculture et société"(5).

1.4. Inspiré du "Document de Grenade"(6) de novembre 1992, l'avis du Comité mettait en évidence le caractère multifonctionnel de l'agriculture communautaire, et déterminait les éléments d'un "contrat" entre les agriculteurs, le monde rural et la société dans l'Union européenne.

1.5. Cet avis reprenait les réflexions développées en substance en septembre 1988 dans deux avis sur les Communications de la Commission "L'avenir du monde rural" et "Environnement et agriculture"(7), à savoir que, face à la mutation radicale du monde rural séculaire de l'Union, tant comme territoire agricole que comme société, l'agriculture doit maintenir son rôle fondamental et central de pilier de la société rurale, à travers sa double fonction de garante de la satisfaction quantitative et qualitative des besoins fondamentaux de la population et de gardienne du patrimoine naturel et environnemental.

1.6. Déjà à cette époque, le Comité montrait que la complémentarité entre l'agriculture et l'environnement nécessitait une orientation adéquate de la production et une promotion du monde rural dans un climat de confiance à instaurer entre les agriculteurs et les autres acteurs de la société, en particulier les consommateurs.

1.7. L'instrument à la base de ce rapport de confiance mutuelle entre le secteur primaire et la société devait être aux yeux du Comité une initiative de développement rural cohérente fondée sur le caractère multifonctionnel de l'agriculture, c'est-à-dire notamment sur sa capacité à répondre aux besoins de la collectivité non seulement en termes productifs et sociaux, mais aussi environnementaux.

1.7.1. Il est demandé en substance à l'agriculteur non seulement d'obtenir des résultats concrets en matière de productivité des terres, mais également d'atteindre la cohésion et la cohérence des modes de valorisation du sol, en sauvegardant les richesses paysagères et environnementales. De nouveaux "services" doivent voir le jour, grâce à une agriculture compétitive et rentable mais dans le même temps respectueuse de l'environnement, c'est-à-dire garantissant un équilibre dans l'utilisation et la protection des ressources naturelles, dont elle doit préserver la capacité de régénération et la stabilité écologique.

1.7.1.1. C'est dans ce cadre que s'inscrit la définition d'une "agriculture multifonctionnelle", c'est-à-dire d'une activité allant bien au-delà de la simple production de produits alimentaires.

1.7.1.2. Le concept d'"agriculture multifonctionnelle" repose sur les déclarations du Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997, selon lesquelles:

"L'Union a la volonté de continuer à développer le modèle actuel d'agriculture européenne tout en recherchant une plus grande compétitivité interne et externe. L'agriculture européenne doit, en tant que secteur économique, être multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions à problèmes spécifiques. Il convient de poursuivre, d'approfondir, d'adapter et de compléter le processus de réforme entamé en 1992 en l'étendant aux productions méditerranéennes. La réforme doit aboutir à des solutions économiquement saines et viables, socialement acceptables et permettant d'assurer des revenus équitables ainsi qu'un juste équilibre entre secteurs de production, producteurs et régions et en évitant les distorsions de concurrence(8)."

1.7.1.3. Il convient en tout état de cause de faire la distinction entre "multifonctionnalité"(9) et "pluriactivité". Ce dernier terme désigne le cas où l'agriculteur exerce également d'autres activités (artisanales, commerciales, salariées), l'activité d'agriculture et d'élevage devant être habituelle mais non exclusive pour la reconnaissance de la "qualification professionnelle". Ce faisant, l'on tient compte du fait que le développement rural doit être soutenu par le développement d'activités et de services "extra-agricoles" ou par l'encouragement de sources de revenu complémentaires ou alternatives, capables d'infléchir la tendance au dépeuplement et de renforcer le dynamisme économique et la convivialité sociale de la vie à la campagne.

1.7.1.4. Ainsi, avec la multifonctionnalité, l'agriculteur est appelé à assumer de nouvelles fonctions, en accomplissant des tâches en partie traditionnelles et en partie novatrices, dans une logique cohérente de développement de l'exploitation, tout en bénéficiant - lorsque la législation nationale prévoie des dispositions particulières - du régime spécifique en matière de fiscalité, de sécurité sociale et de pension.

1.8. De l'avis du Comité, les initiatives agri-environnementales - contrairement entre autres aux mesures traditionnelles qui visent exclusivement l'amélioration des structures de production et sont de ce fait souvent considérées comme une forme supplémentaire d'assistance au secteur primaire, à charge du contribuable - ont pour condition sine qua non un tel pacte de solidarité entre toutes les composantes de la société civile vis-à-vis du secteur agricole.

1.9. Le Comité a constaté avec satisfaction que sa position a été en grande partie partagée, d'abord dans les conclusions de la Conférence européenne sur le développement rural tenue à Cork en novembre 1996 - où le développement rural a été défini comme priorité de l'Union européenne et fondement de toute politique du territoire afin, notamment, de freiner le dépeuplement et de promouvoir l'emploi - puis dans le volet agricole de l'Agenda 2000(10), dans lequel la Commission, en annonçant un "modèle agricole européen", a reconnu l'importance de la dimension environnementale du secteur agricole, le plus grand utilisateur de terres depuis toujours.

1.9.1. Il convient de préciser que l'approbation exprimée ici de cette approche de l'"Agenda 2000" ne remet aucunement en question l'évaluation critique, globale et par secteurs de production, à laquelle le Comité s'est déjà livré dans plusieurs avis sur le volet agricole de l'"Agenda 2000" et sur les différentes propositions de réforme des OCM qui en ont découlé(11).

1.10. Selon l'Agenda 2000, les politiques d'aide aux revenus seront de plus en plus justifiées en raison des services que les agriculteurs seront à même de fournir à la collectivité, et la compétitivité du secteur agricole devra s'accompagner de techniques de production capables de préserver les ressources naturelles, de réduire et dans la mesure du possible de prévenir la pollution environnementale et de fournir des produits de qualité.

1.10.1. En d'autres termes, alors que la nécessité, généralement reconnue prioritaire, d'augmenter la production de denrées alimentaires va en diminuant, l'activité agricole s'ouvre à de nouveaux débouchés orientés vers l'objectif général du bien-être de la collectivité, qui prévoient l'utilisation de méthodes respectueuses de l'environnement et la valorisation des caractéristiques intrinsèques et de la spécificité des produits.

1.10.2. Il est prévu, et c'est là le plus important, d'accorder des aides en échange d'"engagements" directs dans le domaine agri-environnemental, ce qui revient à substituer à la logique d'une simple indemnisation pour l'abandon par l'agriculteur de terres "gelées" celle d'un encouragement proportionnel à l'accomplissement de services de protection active du territoire.

1.10.3. Le Comité souligne la nécessité d'éviter des distorsions injustifiées des règles de concurrence, résultant de l'application de contraintes environnementales ou d'un régime de protection accentuée, qui auraient pour effet de restreindre les possibilités d'exploitation adaptée du sol en fonction de sa vocation naturelle. Il conviendrait en outre d'établir un ensemble de règles de bonnes pratiques agricoles garantissant, outre le respect des obligations environnementales générales, le respect des critères environnementaux spécifiques que la réforme de la PAC impose aux agriculteurs pour bénéficier des aides directes.

1.10.4. En substance, l'évolution de la PAC va dans le sens d'une politique plus articulée portant sur l'ensemble des zones rurales, qui ne sont plus considérées comme un espace de second ordre et souffrant d'un retard de développement, mais comme des zones se prêtant à des interventions susceptibles de favoriser une nette amélioration de la qualité de la vie et une utilisation avisée et rationnelle des ressources naturelles.

1.11. Le Comité note que, par ce biais, l'Union européenne entend, de façon plus cohérente et incisive que par le passé, valoriser les activités agricoles ainsi que celles liées à la protection et à la gestion du territoire, et vise une diffusion accrue des techniques de production respectueuses de l'environnement. Dans un tel contexte, le Comité se propose, avec le présent avis, de contribuer à la définition:

- des objectifs à poursuivre en priorité en matière de protection du territoire rural, de prévention des atteintes à l'environnement et de préservation des ressources naturelles, et dont la réalisation devrait garantir - essentiellement en montagne et dans les autres zones naturellement défavorisées - la sécurité des activités économiques et, partant, le véritable maintien de la population, la relève des générations et l'emploi;

- des mesures prioritaires visant une promotion de plus en plus incisive de la qualité et de la spécificité des produits alimentaires, afin de répondre aux exigences formulées par la société à l'égard du secteur agricole concernant la qualité de la production agricole, le respect des critères sanitaires ainsi que le respect de l'environnement;

- des incitations nécessaires pour assurer le maintien des activités liées à la protection du territoire, ainsi que la valorisation de la vocation qualitative de l'agriculture européenne, en alliant la protection de l'environnement à la nécessité de renforcer l'efficacité du système de production de l'Union face à la compétitivité accrue des marchés internationaux.

2. Les objectifs à poursuivre en priorité en matière de protection du territoire rural, de prévention des atteintes à l'environnement et de préservation des ressources naturelles

2.1. La préservation de la vocation agricole des terres

2.1.1. Face aux atteintes répétées dont sont victimes le paysage et l'identité territoriale des sites, c'est la campagne qui doit supporter une occupation et une menace pour son propre habitat, avec un risque de dégradation des systèmes traditionnels de régulation des eaux et de préservation des sols.

2.1.2. L'extension continue des zones d'habitation, et l'implantation d'installations de tous types - avec les infrastructures correspondantes - dans des zones abritant des activités agricoles prospères, a notamment contribué à la segmentation du tissu structurel des zones rurales et à l'envahissement des espaces naturels par des superficies urbaines, au prix d'une altération sensible du paysage.

2.1.2.1. Le Comité attire l'attention sur le fait que les zones rurales ne doivent plus être considérées comme des réserves de terres, mais comme des zones faisant partie intégrante d'un programme unique d'aménagement du territoire, qui conditionnent le processus de planification aux différents niveaux, en assurant le respect des vocations et des destinations respectives des terres lors de l'approbation des mesures d'urbanisme et de toute intervention immobilière.

2.1.3. Par ailleurs, l'arrêt de nombreuses exploitations et le processus de dépeuplement et d'abandon de zones entières qui s'ensuit sont de nature à entraîner une dégradation du territoire non moins importante que la pollution. D'où, aux yeux du Comité, l'intérêt de soutenir, à travers la conversion - assortie de l'octroi d'aides appropriées - vers l'agriculture "écologique" d'exploitations à gestion essentiellement familiale (assurant une production suffisante et de bonne qualité dans le respect d'un juste équilibre entre tous les éléments de l'écosystème), des formes de gestion de l'espace rural tendant à la protection des ressources naturelles en tant que bien commun irremplaçable et non renouvelable.

2.1.3.1. Il faut également prévoir d'accorder un soutien équivalent en faveur des jeunes chefs d'entreprise, notamment pour ce qui est de l'implantation et de l'expansion des unités de production, grâce à des dispositions spécifiques en matière de crédit et de fiscalité. Au niveau national, la reconnaissance et l'octroi d'incitations doivent être réservés exclusivement à la création de coopératives permettant de satisfaire la demande de services dans le domaine de l'environnement et d'améliorer les conditions de transformation et de commercialisation des produits.

2.2. Mesures spécifiques en faveur des zones défavorisées et des zones de montagne

2.2.1. Compte tenu des disparités structurelles et naturelles entre les différentes régions agricoles et de la nécessité de faire des actions de préservation de l'environnement un facteur de revitalisation de l'économie rurale, le Comité accorde une attention particulière aux zones défavorisées ou du moins caractérisées par une agriculture peu productive en raison de conditions naturelles difficiles, ainsi que d'une faible densité de population ou d'une tendance au dépeuplement, zones parmi lesquelles les zones de montagne occupent une place particulièrement importante. Dans les zones défavorisées, caractérisées par une situation de crise, en dépit du grand intérêt présenté par leur paysage et leur morphologie, les interventions publiques se doivent, en tenant compte de l'évolution des structures sociales et du rééquilibrage opéré dans la distribution des revenus, d'une part de s'attacher à garantir les services publics de base (écoles, hôpitaux, transports), même lorsque ne sont pas remplis les critères dimensionnels requis ailleurs et, d'autre part, de concentrer les investissements et de promouvoir des mesures de production étroitement liées à la protection de l'environnement. En effet, en raison de l'altération progressive de l'environnement, les glissements de terrain, les inondations et autres perturbations naturelles ont désormais des effets désastreux.

2.2.2. Reconnaissant le rôle central joué par l'agriculture dans la valorisation des zones défavorisées et en voie de dépeuplement, en raison précisément de son interaction avec les ressources naturelles, le Comité estime qu'il y a lieu de renforcer, dans le cadre d'une solidarité sociale élargie, les actions publiques en faveur du développement effectif de ces zones. Ainsi, grâce à la mise en place d'exploitations viables tirant pleinement profit des potentialités productives et au soutien apporté aux familles d'agriculteurs à travers la juste reconnaissance des valeurs traditionnelles, se créerait dans l'intérêt général un environnement favorable à l'existence de l'homme, qui y retrouverait enfin sa place centrale.

2.2.3. En ce qui concerne l'agriculture de montagne, il convient de soutenir différentes formes de certification et de valorisation des produits typiques de la production agro-forestière.

2.3. L'usage "multiple" des parcs et des réserves naturelles

2.3.1. Dans le cadre de l'aménagement du territoire, la tendance est de protéger des zones importantes, dans le but de garantir la conservation de la nature et la préservation des valeurs culturelles liées au paysage.

2.3.2. S'agissant en effet de l'étude des relations complexes unissant l'ensemble des ressources naturelles dans une situation d'équilibre, le Comité tient à préciser que le devoir de conservation ne doit pas être compris comme une "interdiction absolue d'utilisation", mais comme la recherche des conditions d'une coexistence équilibrée.

2.3.2.1. Dans cet esprit, le Comité soutient la nécessité d'assurer un "usage multiple" des parcs et des réserves naturelles, qui doivent être considérés non pas comme des enclaves exclues de tout programme de développement et comme des lieux d'interdictions, mais comme des centres de recherche et d'expérimentation, là où cela s'avère possible, sur les modalités d'intégration entre l'homme et l'environnement.

2.3.3. Pour le Comité, ces zones ont pour spécificité de satisfaire une large gamme d'intérêts, outre la simple conservation de la nature, tels que en particulier le développement économique de la population locale, à travers la promotion de formes appropriées de tourisme et des activités traditionnelles d'ordre agricole, sylvicole et pastoral, pratiquées selon des méthodes durables.

2.4. La préservation de la biodiversité

2.4.1. Face à un phénomène de dégradation progressive qui affecte le patrimoine génétique, les espèces et les écosystèmes et qui résulte de la diminution des capacités naturelles d'amélioration génétique et de la détérioration de l'environnement, l'exigence fondamentale pour la sauvegarde de la diversité biologique consiste selon le Comité à préserver les écosystèmes et les habitats naturels et à maintenir les espèces dans leurs milieux naturels.

2.4.2. Il apparaît toutefois nécessaire de garder à l'esprit que la préservation de la biodiversité implique, outre la protection des écosystèmes et des espèces animales et végétales, la réalisation de l'objectif fondamental du développement durable, selon des modèles et des processus respectant notamment les délais de régénération des ressources.

2.4.3. Le Comité souligne le rôle de premier plan joué par l'agriculture dans ce contexte, grâce à la contribution essentielle qu'elle peut apporter d'une part à un aménagement approprié du territoire, en combattant la dégradation de l'environnement, et d'autre part au maintien de l'habitat et de l'interaction entre les différents écosystèmes, dans l'optique d'une utilisation durable des ressources et d'un développement respectueux des espèces animales et végétales.

2.4.4. Une stratégie d'encouragement des actions promues dans le respect de la biodiversité peut en outre attirer vers le secteur agricole des investissements additionnels, du fait de la multiplication des opportunités économiques liée à l'augmentation de la valeur ajoutée, au plus large éventail de production et à l'accroissement de l'offre de services en relation avec la jouissance du patrimoine naturel, avec un accès plus large du public dans le cadre de ses loisirs.

2.5. Les mesures proposées par le Comité pour la restauration et la valorisation de l'habitat et des services régionaux et locaux

2.5.1. D'après le Comité, il importe avant tout d'endiguer l'exode rural et d'améliorer la qualité de la vie en promouvant l'emploi, en particulier dans les régions les plus touchées par le chômage (montagnes et autres zones naturellement défavorisées), et ce, grâce aux mesures suivantes:

- la réalisation et l'adaptation de réseaux de services administratifs assurant un niveau de qualité essentiel à la promotion d'actions d'information, à l'appui des activités productives, touristiques et d'accueil;

- la mise en oeuvre de mesures d'entretien du territoire, notamment en ce qui concerne le patrimoine forestier, grâce à des actions spécifiques de prévention et de protection contre les feux de forêts et à des mesures de régulation des eaux;

- la mise en oeuvre de mesures dans le domaine de la politique du crédit et de mesures de simplification administrative pour l'implantation d'exploitations agricoles dont la production doit être principalement orientée vers la valorisation des systèmes végétaux et de la diversité naturelle, par le choix de productions typiques et de qualité, liées à la culture et aux traditions locales;

- le développement des sources d'énergie renouvelables, grâce à des investissements dans les technologies de production d'énergie éolienne, solaire et de la biomasse;

- des investissements dans la mise en place de services de mobilité, organisés sur une base plurimodale;

- des mesures de soutien aux pratiques culturales et aux méthodes d'élevage promouvant les valeurs de la biodiversité.

2.5.2. Le Comité considère en tout état de cause que la politique de développement rural devrait se conformer au principe de subsidiarité en valorisant les traditions et la culture des communautés rurales ainsi que la diversité régionale.

2.5.3. Les conditions du développement rural sont liées aux spécificités du contexte socioéconomique et naturel local et requièrent des modalités d'intervention fortement différenciées. Le modèle proposé doit donc respecter la vocation initiale du territoire concerné en termes de production en accordant une place centrale à la valorisation de la qualité et de la spécificité des produits locaux, qui doivent être obtenus selon des techniques plus respectueuses de l'environnement et du bien-être des animaux.

3. Mesures prioritaires visant une promotion de plus en plus incisive de la qualité et de la spécificité des produits alimentaires

3.1. La demande croissante de qualité environnementale, en permettant une concurrence commerciale fondée sur la diversification des produits plutôt que sur la réduction des coûts de production, peut sans aucun doute favoriser l'émergence de produits fondant leur spécificité sur leurs caractéristiques locales.

3.1.1. Ces produits permettent l'ouverture de nouveaux espaces dans lesquels l'agriculture peut réussir à renouer un rapport direct avec le consommateur, en satisfaisant ses préférences et en garantissant la qualité du produit.

3.1.2. La protection de la santé et de la sécurité des opérateurs et des citoyens doit être l'un des objectifs déclarés de l'offre technologique destinée aux exploitations agricoles.

3.1.2.1. Les normes sanitaires doivent protéger la santé des citoyens et tenir parallèlement compte de la nécessité de ne pas calquer totalement les modes de production agricole sur ceux de la production industrielle.

3.2. Les productions de qualité permettent la poursuite de multiples objectifs:

- le renoncement à la logique de l'augmentation des rendements comme seul objectif, en prenant également en considération la valeur ajoutée pour le consommateur final et partant la valorisation de la qualité du produit;

- le soutien au développement des systèmes locaux, à travers la valorisation des ressources humaines et naturelles présentes sur un territoire donné, ainsi que des traditions et des usages propres aux communautés locales;

- la promotion d'un rapport plus équilibré dans la filière agroalimentaire via le développement d'activités locales occupant des créneaux appréciés des consommateurs les plus sophistiqués;

- la préservation des connaissances et des métiers locaux, en intégrant notamment des activités artisanales locales liées à l'agriculture multifonctionnelle;

- la garantie de productions alimentaires présentant des caractéristiques organoleptiques pas toujours présentes dans la production de masse.

3.3. Il apparaît par conséquent prioritaire de garantir la qualité des produits agricoles au regard de son incidence positive sur:

- la santé et la sécurité du consommateur, ainsi que le respect des normes de qualité environnementale;

- l'adéquation entre les caractéristiques promises et celles effectivement assurées;

- la constance des caractéristiques essentielles garanties;

- les modalités suivies pour le cycle de production;

- le respect de l'environnement grâce notamment à la diminution de l'utilisation des engrais et des produits phytopharmaceutiques, et à l'introduction d'un modèle d'agriculture intégrée;

- les activités complémentaires (tourisme, artisanat, commerce, etc.) induites au niveau local;

- la référence au territoire.

Ces aspects peuvent être appréciés par les citoyens en tant que contribuables et consommateurs, grâce aux bénéfices tangibles qui en résultent en matière de qualité de la vie et de l'alimentation.

3.3.1. S'agissant de l'information des consommateurs, l'on peut promouvoir par la protection de l'origine un produit typique, distinct des autres également de par les caractéristiques de son cycle de production et des conditions locales, en accentuant sa valorisation à l'intention du consommateur.

3.3.1.1. Il s'agit de reconnaître expressément que l'étiquette du produit peut comporter une référence à une certaine origine géographique qui est la sienne, ainsi qu'aux modes spécifiques de culture et de production, même en l'absence d'une appellation communautaire (AOP, IGP)(12), lorsqu'il existe un lien étroit avec le territoire.

3.3.1.2. Le but de cette proposition est de valoriser les produits originaires de zones plus vastes que les entités locales ou régionales auxquelles se réfèrent traditionnellement les appellations ou indications protégées et que les territoires restreints qu'évoquent les produits typiques, à travers la reconnaissance de leur appellation d'origine ou du label d'identification de la production nationale.

3.3.1.3. Ces produits étant en effet destinés à une consommation de masse, par le biais des grands circuits de distribution, ils doivent satisfaire l'attente des consommateurs à l'égard de la qualité et des caractéristiques propres au produit, grâce également à l'exploitation de l'identité géographique et aux garanties offertes par la filière agroalimentaire locale.

3.3.1.4. De l'avis du Comité, le fort enracinement local des productions agricoles de qualité non seulement permet de maintenir au sein des communautés locales une part notable de la valeur ajoutée, mais exige et favorise également le développement de secteurs économiques connexes (tourisme, artisanat), en stimulant encore le développement rural grâce au type et au caractère novateur des investissements proposés (qualité, sécurité, environnement).

3.4. Propositions du Comité en vue de la valorisation des possibilités de conservation et de gestion des ressources naturelles, parallèlement au développement d'activités de production complémentaires

3.4.1. Afin de compléter le cadre de mesures proposées, les organisations économiques de producteurs sont elles aussi appelées à jouer un rôle de promotion, à appliquer des méthodes et des techniques appropriées, à garantir des contrôles et en particulier le respect de la qualité déclarée et à diffuser des informations sur la diversité des produits typiques.

3.5. Le Comité estime également que les collectivités territoriales peuvent développer, en coopération avec les organisations économiques, des activités complémentaires des objectifs de conservation et de gestion des ressources naturelles, telles par exemple que:

- la mise en oeuvre de mesures d'éducation (dès l'école primaire) et de formation destinées à réactiver le potentiel local de main-d'oeuvre;

- le lancement d'initiatives de soutien aux entreprises locales, dans le respect de leurs spécificités, et octroi d'une assistance financière à celles-ci;

- la relance des activités professionnelles typiques d'un territoire (vieux métiers et techniques de production);

- l'exploitation des potentialités touristiques à travers la valorisation des productions de qualité et des produits typiques issus de territoires spécifiques;

- la création de réseaux externes à la zone locale de production pour la commercialisation (notamment grâce aux nouvelles technologies) des produits de qualité;

- la mise en oeuvre de politiques de l'emploi intégrant dans les dynamiques de production les services prestés par l'agriculteur, notamment en ce qui concerne la revalorisation et la conservation du territoire.

4. Incitations nécessaires au maintien des activités de protection du territoire et à l'amélioration de l'efficacité du système de production

4.1. La réorientation des objectifs techniques de l'exploitation agricole - passage d'une maximalisation de la productivité en termes quantitatifs à la valorisation de la dimension qualitative - passe par la reconnaissance de l'éventail de biens et de services liés aux spécificités de l'agriculture, de l'élevage et de la sylviculture, notamment dans les formes traditionnelles liées à l'exploitation du sol.

4.2. De par leur diffusion territoriale, les exploitations agricoles contribuent de manière déterminante à la sauvegarde des ressources naturelles, mais aussi à la protection et au développement du tissu productif et social des économies locales, contribution qu'il y a lieu d'évaluer.

4.3. À l'heure actuelle, cette fonction de l'agriculture bénéficie d'une attention mineure et ne donne pas lieu à des interventions significatives, que ce soit en termes de mesures concrètes ou de ressources financières.

4.3.1. Il reste encore à examiner dans quelle mesure la protection de l'environnement doit être une tâche non rémunérée ou un service devant faire l'objet d'une compensation.

4.4. Seule la reconnaissance d'une agriculture multifonctionnelle peut définitivement inverser le rapport entre processus de production et environnement, en considérant les ressources naturelles à la fois comme des facteurs de production environnementaux et comme des biens d'intérêt public à la base du bien-être local.

4.4.1. Une telle conception peut en effet déboucher sur une acceptation plus souple des contraintes de limitation de l'utilisation des ressources à des fins productives et sur un élargissement des potentialités productives de ces ressources.

4.5. L'efficacité de l'intervention publique est liée à la poursuite des mesures d'accompagnement. Il convient de supprimer les facteurs qui en ont régi l'application au niveau local, et de favoriser, outre la mise en oeuvre complète des nouveaux instruments de politique agricole, la réduction des effets négatifs et l'introduction de pratiques et de comportements écologiquement durables, en vue du développement de l'emploi dans les zones rurales.

4.5.1. Compte tenu de l'expérience acquise, la simple poursuite des actuelles mesures d'accompagnement, même avec un budget plus conséquent, ne semble pas en mesure de relever le double risque suivant:

- dans le domaine de l'agriculture intensive, l'insuffisance des mesures visant à contrer une utilisation écologiquement déséquilibrée des ressources naturelles entraînera selon toute probabilité une dégradation qui ne pourra être réparée qu'au prix d'efforts financiers importants;

- dans le domaine de l'agriculture marginale, la nature et le niveau des mesures d'encouragement ne sont pas à même de juguler le phénomène d'abandon de l'activité agricole.

4.5.2. C'est pourquoi les nouvelles propositions de l'Agenda 2000 - désormais adoptées et transposées dans la législation communautaire -, en reconnaissant le rôle essentiel joué par l'agriculteur dans la protection de l'environnement et la gestion des zones rurales, complètent le cadre des dispositions prévues en ce qui concerne le régime des aides communautaires directes, la modernisation des exploitations agricoles et l'amélioration de leur rentabilité.

4.6. Reste enfin un problème central, celui de l'évaluation des externalités et de la nécessité de mesures permettant de limiter les externalités négatives et de favoriser les externalités positives.

4.6.1. Un modèle de développement intégré des zones rurales doit notamment permettre une intégration également au niveau des revenus et des emplois, ce qui suppose une approche moins rigide et sectorielle des politiques de l'emploi.

4.7. Parmi les initiatives envisageables, le Comité propose:

a) l'institution de primes pour les interventions portant sur:

- la sauvegarde et la reproduction de la faune sauvage en ce qui concerne les espèces en voie d'extinction;

- la revalorisation des paysages et de l'environnement et l'amélioration de l'accès au public;

- le reboisement ou l'entretien du territoire pour la prévention des incendies;

- l'adaptation des élevages à l'atténuation de l'impact environnemental, en tenant compte du bien-être des animaux.

Ces primes doivent être octroyées en fonction de critères objectifs et sur la base de résultats mesurables.

b) la conclusion d'accords avec les agriculteurs pour la fourniture de services concernant:

- la réparation des dommages environnementaux;

- la sauvegarde de la biodiversité;

- l'entretien et aménagement du sol;

- des interventions en matière de régulation des eaux et de contrôle de l'écoulement des eaux;

c) le soutien aux actions en matière de protection du territoire et d'environnement;

d) l'octroi d'aides incitant les agriculteurs à résider dans les zones agricoles, en montagne et dans les autres zones naturellement défavorisées.

4.8. Les politiques adoptées doivent en particulier apporter leur soutien à la préservation des sites de grande valeur biologique, la gestion des parcs et des réserves naturelles étant largement tributaire des politiques agricoles qui déterminent l'évolution des caractéristiques d'un territoire.

4.8.1. En substance, la valorisation d'une agriculture multifonctionnelle exige une politique économique guidée au moins par les critères suivants:

a) le maintien du tissu social et de la qualité de la vie des personnes résidant dans les zones rurales;

b) une gestion différenciée en fonction des potentialités réelles des zones;

c) l'établissement d'un nouvel équilibre entre intérêts publics et privés dans la gestion des ressources naturelles;

d) l'évaluation des externalités dans les bilans d'exploitation.

5. Un contrat entre l'agriculture et l'administration publique en faveur de l'environnement

5.1. De l'avis du Comité, la revalorisation des qualifications de l'agriculteur passe par la promotion des services environnementaux et d'une plus grande responsabilité opérationnelle dans la gestion programmée de l'environnement.

5.1.1. Dans cette optique, le Comité souhaite que les administrations publiques puissent conclure, sur une base volontaire, des conventions spécifiques avec les agriculteurs (individus ou associations) afin de leur confier des actions d'aménagement et d'entretien des zones agricoles, forestières et rurales, ainsi que des travaux et des services relatifs à la réorganisation et à l'aménagement hydraulique du territoire ainsi qu'à la protection et à la valorisation de l'environnement et du paysage.

5.1.2. Ces conventions conclues sur une base volontaire devront comporter des dispositions relatives aux objectifs et à la nature des services d'entretien et de gestion ordinaires du territoire, et préciser la durée des accords et les compensations versées par les pouvoirs publics. Afin de simplifier et d'accélérer les procédures d'attribution des services, l'administration pourra en outre prévoir, dans l'hypothèse où la valeur des travaux à effectuer serait peu élevée et où les compensations à verser ne dépasseraient pas un certain seuil, des formes d'attribution directe.

5.1.3. Le Comité attache une attention particulière à l'amélioration des connaissances et des compétences des agriculteurs via le relèvement de leur niveau de qualification. L'évolution rapide des orientations du marché et des moyens techniques disponibles, ainsi que le développement de nouveaux modes de production, exigent de pouvoir compter sur une large mobilisation en faveur d'initiatives de formation, de recherche et d'assistance, notamment pour préparer les agriculteurs à la gestion d'exploitations investissant dans la reconversion écologique et dans la recherche de solutions écologiquement efficaces en termes de gestion du territoire.

6. Conclusions

6.1. Le Comité estime pouvoir jouer un rôle important en vérifiant la validité des résultats que la politique de réforme de la PAC pourra engendrer en ce qui concerne la valorisation et la compétitivité des exploitations et des activités de production. Quoi qu'il en soit, le secteur devra à l'avenir se concentrer de manière pragmatique sur la gestion des mutations en cours dans les politiques de marché, en vue de la réalisation d'un modèle d'agriculture européenne intégrée et durable. Le Comité estime par conséquent qu'il conviendrait de soutenir la mise en oeuvre de nouvelles mesures de développement dans les zones rurales et d'adopter de nouveaux critères pour l'affectation des ressources publiques en réponse aux problèmes d'emploi et de dégradation du territoire, en favorisant une politique de soutien aux infrastructures en faveur des zones rurales et des exploitations agricoles, le rétablissement de la compétitivité des produits locaux à travers la valorisation de la qualité et du caractère typique de ces produits, l'amélioration du niveau de revenus grâce à la diversification des activités des exploitations: en d'autres termes, il faudra se concentrer sur la réalisation de l'objectif de multifonctionnalité.

6.2. Le Comité considère que le présent avis constitue une contribution sous forme d'orientations, à vérifier à la lumière des programmes qui seront présentés par les États membres en faveur du soutien au développement rural dans le cadre du nouveau règlement (CE) n° 1257/1999. La définition d'indicateurs agri-environnementaux, à la demande des Conseils de Cardiff et de Vienne, en vue de l'intégration de la protection environnementale dans l'ensemble des politiques, pourrait également déboucher sur des critères d'évaluation importants. Une première avancée a été réalisée grâce à l'étude sur l'agriculture et l'environnement menée en collaboration par Eurostat, la DG "Agriculture" et la DG "Environnement" de la Commission. Le Comité espère que les résultats en seront publiés avant la fin de l'année, pour le Conseil d'Helsinki.

Bruxelles, le 20 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999. Conclusions de la Présidence. DOC/99/1 du 26 mars 1999.

(2) Devenu le règlement (EC) n° 1257/1999, JO L 160 du 26.6.1999.

(3) JO C 407 du 28.12.1998. Avis sur les "Régimes de soutien direct/Agenda 2000".

(4) COM(1999) 22 final.

(5) JO C 393 du 31.12.1994, p. 86.

(6) Le "Document de Grenade" est la déclaration faite aux VIèmes journées camérinoises de Droit rural communautaire tenues à Grenade les 27 et 28 novembre 1992, adressée par des spécialistes du droit rural et du droit communautaire à la communauté scientifique européenne ainsi qu'aux institutions communautaires. Le texte du "Document de Grenade" figure à l'annexe de l'avis du Comité sur le "Contrat Agriculture et Société".

(7) COM(88) 501 final du 28 juillet 1988 et COM(88) 338 final du 8 juin 1988. Avis: JO C 298 du 27.11.1989, pp. 32 et 40. ("L'avenir du monde rural") ("L'environnement et l'agriculture").

(8) Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997. Conclusions de la présidence - SN 400/97 (point 40).

(9) Pour une définition plus précise du concept de multifonctionnalité, voir le paragraphe 3 de l'avis du CES sur "Une politique visant à consolider le modèle agricole européen".

(10) COM(97) 2000 final du 15 juillet 1997.

(11) JO C 73 du 9.3.1998, p. 71. Avis sur Les aspects agricoles de la communication de la Commission "Agenda 2000". JO C 284 du 14.9.1998, p. 55. Avis sur la "Réforme OCM céréales/Agenda 2000". JO C 407 du 28.12.1998, p. 196. Avis sur la "Réforme OCM viande bovine/Agenda 2000". Ibidem, p. 203. Avis sur la "Réforme OCM lait/Agenda 2000". Ibidem, p. 208. Avis sur les "Régimes de soutien direct/Agenda 2000". Ibidem, p. 210. Avis sur la "Réforme FEOGA/Agenda 2000". Ibidem, p. 221. Avis sur le "Financement de la PAC/Agenda 2000".

(12) AOP: appellation d'origine protégée. IGP: indication géographique protégée.