Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 1692/96/CE concernant les ports maritimes, ports intérieurs et terminaux intermodaux, ainsi que le projet n° 8 à l'annexe III»

(98/C 214/11)

Le 24 mars 1998, le Conseil a décidé, conformément à l'article 129 D du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 avril 1998 (rapporteur: M. Whitworth).

Lors de sa 354e session plénière des 29 et 30 avril 1998 (séance du 29 avril), le Comité économique et social a adopté par 117 voix pour et 8 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction et contexte

1.1. Les réseaux transeuropéens (RTE) découlent de l'article 129 B du Traité.

1.2. L'article 129 C demande l'établissement d'un ensemble d'orientations couvrant les objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens; ces orientations identifient des projets d'intérêt commun.

1.3. La décision n° 1692/96/CE () établit un cadre général pour la mise en place de réseaux transeuropéens. Les caractéristiques des réseaux des différents modes de transport sont définies aux articles 9 à 17 de la décision. Les propositions spécifiques de mise en réseau des réseaux routier, ferroviaire, des réseaux des voies navigables, des aéroports et des réseaux de transport combiné sont illustrées par une série de schémas figurant à l'annexe I de la décision. L'annexe II contient les critères et spécifications pour les projets d'intérêt commun tandis que l'annexe III répertorie les 14 projets approuvés par le Conseil européen d'Essen, en décembre 1994.

1.4. La décision n'aborde que brièvement les caractéristiques prévalant au développement des ports maritimes et aucune proposition spécifique de mise en réseau ne figure à l'annexe I. Dans une déclaration jointe à la décision, la Commission annonce son intention de présenter en 1997, après consultation des parties intéressées et des États membres concernés, une proposition pour les projets portuaires en utilisant une approche similaire à celle suivie pour les aéroports.

1.5. Une consultation approfondie a eu lieu et la Commission a recueilli une quantité considérable de données provenant des quatre principales régions maritimes. Dans sa proposition actuelle, elle cherche à modifier la décision de 1996 afin d'intégrer ses critères et spécifications pour les projets de ports maritimes et simultanément modifier les mesures proposées dans la décision quant aux ports intérieurs et aux terminaux intermodaux.

2. La proposition de la Commission

2.1. Généralités

2.1.1. La Commission a conclu que la situation des ports maritimes, ainsi que celle des ports intérieurs et des terminaux intermodaux, doit être plus clairement précisée dans les orientations afin de faciliter la réalisation des objectifs multimodaux du RTE-T. Elle conçoit le RTE-T comme un réseau d'infrastructures intermodales qui devrait combiner et intégrer progressivement les différents modes de transport et les réseaux nationaux et affirme que les ports maritimes, les ports intérieurs et les infrastructures de transbordement constituent une condition préalable au fonctionnement du transport intermodal à l'intérieur d'un réseau de ce type. Elle note que la décision de 1996 ne comportait pas de critères spécifiques pour le développement et l'emplacement des principaux modes de transport ou points d'interconnexion du RTE-T.

2.1.2. La Commission cherche à rectifier ces omissions dans sa proposition visant à modifier la décision de 1996, mais à ce stade, limite ses modifications à l'intégration des ports maritimes, des ports intérieurs et des points intérieurs de connexion de transport intermodal de marchandises.

2.1.3. Le document de la Commission répertorie les modifications spécifiques à la décision de 1996 mais il est impossible d'évaluer la nature précise des propositions sans les relier au texte original. En conséquence, les paragraphes suivants tentent de résumer les propositions actuelles, dans un ordre logique, secteur par secteur.

2.2. Ports maritimes

2.2.1. La proposition de remplacement de l'article 12 de la décision de 1996 (article 1(3) de la proposition) affirme que le RTE-T comporte les 300 ports environ qui sont ouverts à tout trafic commercial et qui sont identifiés dans les nouveaux schémas de l'annexe I révisée. Elle stipule que ces ports maritimes devront:

- avoir un volume annuel total de trafic égal ou supérieur à un million de tonnes de marchandises;

- avoir un volume annuel de trafic égal ou supérieur à 200 000 passagers internationaux (avec une dérogation pour les îles de la mer Égée et de la mer Ionienne), ou

- établir la jonction entre les liaisons terrestres du réseau transeuropéen.

Elle stipule aussi que les projets portuaires et liés aux projets d'intérêt commun sont conformes aux critères et spécifications de l'annexe II.

2.2.2. La principale modification apportée aux critères et spécifications d'intérêt commun pour les ports maritimes à la section 5 de l'annexe II consiste à ajouter une clause stipulant qu'une attention particulière doit être accordée aux projets pour:

- le développement du transport maritime à courte distance et fluvio-maritime;

- l'amélioration de l'infrastructure portuaire, en particulier dans les ports insulaires et dans les régions périphériques;

- l'amélioration de l'accès à l'hinterland, en particulier par des liaisons ferroviaires et par les voies navigables;

- le développement de systèmes de gestion et d'information.

2.2.3. Les conditions spécifiques précisent que les investissements d'infrastructure dans les zones portuaires ne sont pas éligibles à une aide financière dans le domaine des réseaux transeuropéens, sauf s'ils remplissent les critères de développement du transport combiné. La Commission affirme que cela est dû à la forte concurrence entre les ports.

2.3. Ports intérieurs

2.3.1. La modification proposée pour l'article 11 de la décision de 1996 (article 1(2) (b) de la proposition) stipule que les ports intérieurs inclus dans le RTE-T sont:

- ouverts à tout trafic commercial;

- repris sur le plan figurant en annexe I;

- reliés à l'un des corridors de transport repris à l'annexe I;

- équipés d'installations de transbordement pour le transport intermodal.

2.3.2. Un plan modifié des voies navigables et de ports intérieurs (7.2) est repris à l'annexe I qui répertorie 35 ports intérieurs spécifiques.

2.3.3. En conséquence, les critères fixés pour les ports intérieurs et contenus au paragraphe A de la section 4 de l'annexe II sont supprimés bien que les catégories des projets d'infrastructure aient été maintenues.

2.4. Transport combiné

2.4.1. Les modifications proposées pour l'article 14 de la décision de 1996 (article 1(4) de la proposition) redéfinissent les terminaux pour le transbordement intermodal (en supprimant la référence aux transbordements impliquant des trajets maritimes) et précisent que ces terminaux doivent être:

- ouverts à tout trafic commercial;

- situés sur, ou reliés à l'un des corridors ferroviaires tels que spécifiés à l'annexe I;

- équipés d'installations de transbordement pour le transport intermodal.

Ils doivent également remplir les critères et spécifications de la section 7 de l'annexe II, troisième tiret (réclamant l'adaptation des zones portuaires pour développer ou améliorer les transferts en transport combiné) dont la référence au transport routier a été retirée.

2.4.2. Les deux schémas 7.1.A et 7.1.B à l'annexe II définissant les corridors ferroviaires pour le transport combiné sont remplacés par quatre nouveaux schémas (7.1.0 à 7.1.4) répertoriant 210 terminaux intermodaux. La Commission note que, en vertu du principe de subsidiarité, les cartes générales ne localisent pas exactement les terminaux mais identifient des zones de terminaux de transbordement.

2.5. Réseaux ferroviaires

2.5.1. L'article 10 (4) qui définit les caractéristiques du réseau ferroviaire et la section 3 de l'annexe II sont modifiés pour inclure des références au développement des nouveaux services ferroviaires, en particulier sur la base des TERFF (transeuropean rail freight freeways) qui sont des corridors transfrontières de fret ferroviaire.

2.6. Projets adoptés par le Conseil européen

2.6.1. Dans la liste reprise à l'annexe III, la «liaison multimodale Portugal/Espagne avec le reste de l'Europe» remplace l'«Autoroute Lisbonne-Valladolid», conformément à la décision du Conseil européen de Dublin en décembre 1996.

3. Avis antérieurs du Comité

3.1. Le Comité a adopté en novembre 1994 un avis sur la proposition de décision sur le réseau transeuropéen qui est finalement devenue la décision n° 1692/96/CE (). Tandis que l'avis couvrait nécessairement un champ très vaste, sa section traitant des ports comportait plusieurs points spécifiques tels que:

- les ports et le transport maritime doivent être envisagés comme des éléments importants pour le développement du RTE;

- les projets d'extension des ports devraient être développés en étroite collaboration avec ceux concernant les liaisons avec les autres modes de transport dans le cadre de la mise en oeuvre du réseau transeuropéen;

- les propositions concernant la promotion de la navigation à courte distance sont attendues avec impatience;

- les projets proposés ne doivent entraîner aucune distorsion de concurrence entre les ports;

- les ports fluviaux sont également appelés à jouer un rôle important dans un plan intermodal global.

3.2. Dans son avis sur «Le transport maritime à courte distance: perspectives et défis» (), adopté en janvier 1996, le Comité appelle à l'intégration complète du transport maritime à courte distance dans les réseaux transeuropéens, dont il doit devenir partie intégrante sur un pied d'égalité avec les autres modes de transport. Il salue également les propositions de la Commission visant à améliorer l'infrastructure et l'efficacité portuaires et recommande notamment de revaloriser le rôle des ports de petite et moyenne importance.

3.3. Dans une série d'avis (dont le plus récent a été adopté en octobre 1997 sur la communication de la Commission intitulée «Intermodalité et transport intermodal de marchandises dans l'Union européenne» (), le Comité attachait une grande importance à l'amélioration et à l'extension du transport intermodal et reconnaissait l'importance des ports dans tout réseau intermodal.

3.4. Dans son avis sur les corridors transfrontières de fret ferroviaire à adopter en janvier 1998, le Comité accueille favorablement les propositions de la Commission et considère la création de ces corridors comme une étape importante dans la revitalisation des chemins de fer européens.

4. Commentaires généraux

4.1. Comme cela a déjà été mentionné, il est particulièrement difficile d'évaluer l'impact global des propositions de la Commission sous la forme présentée ici. Le Comité considère que le document devrait reproduire la décision modifiée dans sa totalité, en indiquant les modifications proposées par des caractères différents ou un soulignement.

4.2. Le Comité se félicite globalement de la reconnaissance par la Commission du rôle important que les ports doivent jouer dans le réseau européen de transport et de la nécessité vitale pour eux d'être réellement reliés aux autres modes de transport. Dans la ligne des précédents avis du Comité, il salue l'accent mis par la Commission sur le développement des infrastructures intermodales et son identification des corridors critiques et des points de liaison.

4.3. L'approche de la Commission est essentiellement fragmentaire, car elle traite chaque mode de transport séparément et dans des termes spécifiques. Le Comité ressent la nécessité de développer une stratégie globale reliant les propositions concernant les différents modes de transport aux buts et objectifs du RTE visés aux articles 1 et 2 de la Décision de 1996. Sans une stratégie de ce type, une évaluation définitive du RTE ne sera pas possible.

4.4. Bien qu'il existe des références à la navigation côtière et à courte distance dans l'article 12 et la section 5 modifiée de l'annexe II, le texte comporte une reconnaissance insuffisante de la contribution que le développement de ces modes de transport peut apporter à la mobilité durable et le Comité considère que les propositions constituent une réponse inappropriée à l'orientation tracée par son avis sur le développement du transport maritime à courte distance en Europe.

4.5. Le Comité regrette ce qui ressemble à la quasi-élimination du transport routier du développement des ports maritimes et du transport combiné dans le contexte du RTE. Tout en soutenant pleinement le développement du transport intermodal comme facteur essentiel dans le maintien de la mobilité durable, il suggère que la Commission ne peut pas ignorer le fait qu'une partie considérable des marchandises passant par les ports communautaires est actuellement transportée par route et que les projets de transport routier doivent avoir un rôle à jouer dans l'intégration des ports et des terminaux dans le RTE.

5. Commentaires particuliers

5.1. Ports maritimes

5.1.1. Le Comité estime que les seuils en termes de volume de marchandises ou de trafic de passagers internationaux visés au nouvel article 12.2 devraient être appliqués avec une certaine souplesse, en tenant compte d'autres critères. Une application trop rigide des seuils risquerait d'évincer les ports de moindre importance susceptibles d'apporter une contribution réelle au développement du transport côtier et à courte distance, qui ne rempliraient pas les conditions nécessaires pour le développement. En outre, s'agissant du point b), il existe d'autres zones où le trafic local entre les îles ou le continent est considérable.

5.1.2. La disposition du nouveau paragraphe 4 de la section 5 de l'annexe II qui stipule que les investissements d'infrastructure dans les zones portuaires ne sont pas éligibles à une aide financière communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens, à l'exception des projets d'intérêt commun concernant le transport combiné dans les zones portuaires tels que décrits à l'annexe II de la section 7 soulève un certain nombre d'inquiétudes.

5.1.3. Cette disposition semble laisser entendre que le développement de l'infrastructure n'impliquant pas le transport combiné peut être éligible si ces infrastructures se trouvent juste à l'extérieur d'une zone portuaire mais pas à l'intérieur de celle-ci; cela peut susciter des anomalies et la localisation artificielle de projets pour augmenter l'éligibilité à l'aide financière. Par ailleurs, l'absence de toute définition d'infrastructure peut provoquer des ambiguïtés.

5.1.4. Il pourrait bien exister des possibilités d'application différente et contradictoire des critères pour les projets portuaires et liés aux ports d'intérêt commun tels que définis à la section 5 de l'annexe II. Cela pourrait conduire à des avantages et inconvénients considérables en matière de concurrence entre les ports sélectionnés pour de tels projets et ceux qui ne le seront pas. Comme la Commission le reconnaît, parce qu'il existe de nombreux exemples où les ports (financés au niveau individuel et non national) sont en concurrence pour le trafic à destination et en provenance d'un hinterland commun, le secteur des transports portuaires est particulièrement sensible à la concurrence entre les ports.

5.1.5. Certains défenseurs des intérêts portuaires considèrent qu'à ce titre, l'aide financière communautaire pourrait être plus équitablement orientée vers des études de faisabilité pour le développement des ports. D'autre part, il est de l'intérêt général, dans la poursuite des objectifs du RTE, que le financement des projets de développement des ports d'importance majeure et significative ne soit pas entravé par des règles bureaucratiques rigides. Le Comité invite la Commission à davantage réfléchir à cet aspect problématique et aux conséquences pratiques que la proposition à l'examen comporte dans certains cas.

5.2. Transport combiné

5.2.1. La modification proposée pour le second tiret du paragraphe 1 de l'article 14 élimine la référence existante aux trajets maritimes dans le contexte des terminaux qui fournissent des installations pour le transbordement intermodal. Le Comité s'interroge sur cette omission et, conformément à son commentaire général au paragraphe 4.4 ci-dessus, considère que le transport maritime côtier et à courte distance devrait être spécifiquement mis en valeur dans les caractéristiques du réseau de transport combiné RTE.

5.2.2. L'annexe II, section 7, suggère que les critères des projets d'intérêt commun devraient déterminer la liste des projets en annexe I plutôt que de s'y ajouter.

5.2.3. Parmi ces critères, figure une référence spécifique au deuxième tiret relatif à la mise en place d'équipements fixes ou mobiles de transbordement. Il devrait exister une référence similaire à l'annexe II, section 5.3, si l'on ne veut pas défavoriser le transport maritime à cet égard.

5.2.4. Au troisième tiret traitant de l'adaptation des zones portuaires pour développer ou améliorer les transferts entre le transport maritime et les autres modes de transport combiné, la référence au transport routier a été supprimée. Le Comité affirme que le développement du concept intermodal ne peut pas être atteint sans une participation équilibrée du transport routier. Il existe de nombreux exemples où un projet d'amélioration des transferts entre la mer et la route dans une zone portuaire peut être adapté, par exemple le développement d'un accès routier à une installation portuaire contournant un centre urbain. Le Comité s'interroge donc sur cette omission.

5.3. Réseaux ferroviaires

5.3.1. Le Comité approuve l'amendement de l'article 10 (4) et la section 3 de l'annexe II visant à inclure des références au développement de nouveaux services ferroviaires, notamment sur la base des corridors transeuropéens de fret.

5.4. Projets adoptés par le Conseil européen

5.4.1. Le Comité note que dans la liste reprise à l'annexe III, la «liaison multimodale Portugal/Espagne» remplace l'«Autoroute Lisbonne-Valladolid», conformément à la décision du Conseil européen de Dublin, en décembre 1996 et favorise le développement d'une liaison multimodale.

6. Conclusions

6.1. Le Comité se réjouirait de la présentation, dans un proche avenir, d'une vue d'ensemble du réseau transeuropéen de transport.

6.2. Cela devrait être suivi d'une évaluation basée sur la fixation d'objectifs, notamment pour la mise en réseau intermodale. Le Comité économique et social aimerait également être consulté sur cette question de même que sur les rapports que la Commission est tenue, en vertu des articles 18 et 21, d'élaborer à propos de la mise en oeuvre et de la révision des orientations.

Bruxelles, le 29 avril 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO L 228 du 9.9.1996, p. 1.

() JO C 397 du 31.12.1994, p. 23.

() JO C 97 du 1.4.1996, p. 15.

() JO C 19 du 31.1.1998, p. 25.