Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) (1) (1) JO C 170 du 4.6.1998, p. 67.»(98/C 407/35)

Le 4 juin 1998, le Conseil, conformément aux articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'agriculture et de la pêche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 9 juillet 1998 (rapporteur: M. Kienle).

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 72 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions l'avis suivant.

1. Milieu rural comme lieu d'implantation de l'agriculture

1.1. Si on retient comme critère de définition du «milieu rural» une densité de population de moins de 100 habitants au km2, on peut considérer, sur la base des indications de la Commission européenne, que 17,5 % de la population actuelle de l'Union européenne vivent en milieu rural, lequel couvre à son tour quelque 80 % de la superficie globale.

1.2. À l'heure actuelle, grosso modo 5 % de l'ensemble des emplois dans l'Union européenne proviennent encore de l'agriculture. Le nombre des exploitations agricoles est actuellement d'environ 7 millions et l'agriculture occupe 14 millions de personnes à temps plein ou à temps partiel. Les exploitations agricoles se situent souvent dans des régions connaissant un chômage et un sous-emploi relativement importants.

1.3. L'agriculture n'est plus - comme par le passé - en soi et dans toutes les régions rurales la source principale de revenus. Pourtant, elle reste en quelque sorte dans la plupart des régions rurales «le point de convergence» en termes de création de richesse et d'emplois: pour les exploitations agricoles et les familles elles-mêmes ainsi que leurs collaborateurs; pour le secteur situé en amont, qui fournit les moyens de production agricole, mais aussi pour le secteur situé en aval, qui transforme et commercialise les produits agricoles; enfin, une multitude d'emplois ruraux dans le secteur des services dépendent essentiellement du maintien de l'activité agricole. Selon certaines estimations, à un emploi dans l'agriculture correspondent quatre emplois supplémentaires dans les secteurs économiques en amont et en aval, situés pour la plupart dans les régions rurales.

1.4. L'agriculture dans l'UE à 15 compte parmi les plus grands producteurs de denrées alimentaires et est à la fois le plus grand importateur et le plus grand exportateur de denrées alimentaires du monde. En dépit d'un changement structurel qui s'est opéré pendant plusieurs années à l'échelle de l'UE, qui a concerné quelque 3 % des exploitations par an et s'est récemment considérablement accéléré, la taille moyenne des exploitations agricoles dans l'UE - qui présente une variété extraordinaire - est, avec ses 17,5 hectares, de loin inférieure à celle de ses concurrents, par exemple d'Amérique du Nord, d'Amérique latine ou d'Australie. L'agriculture de l'Union européenne a l'avantage de disposer de superficies exploitables qui bénéficient d'une qualité de sol et de conditions météorologiques remarquables, cela quoique la moitié des superficies agricoles cultivées soit définie comme «défavorisée», c'est-à-dire souffrant d'inconvénients naturels permanents.

2. Le «modèle agricole européen»

2.1. L'agriculture dans l'UE des 15 présente une variété extraordinaire sur le plan géographique, culturel, (agro) historique et culinaire. Elle est la gardienne de multiples traditions. De ce fait, dans aucun pays de l'Union l'agriculture n'est cantonnée à un rôle de «producteur» ou de facteur économique. Bien plus, on lui reconnaît partout un rôle «multifonctionnel» qui s'étend à l'agriculture, à l'environnement et à la société, mais aussi en particulier au maintien d'une densité minimale de population en milieu rural.

2.2. C'est de cela que l'UE veut tenir compte à travers sa Politique agricole commune. Dans les premières années, c'est à cette fin qu'elle a notamment introduit les systèmes de soutien du marché et des prix et la préférence communautaire. Plus tard, de nouvelles priorités ont été introduites avec les aides structurelles, les indemnités compensatoires pour les régions défavorisées et les mesures d'accompagnement. Depuis la réforme agricole de 1992, elle met davantage l'accent sur les mesures de soutien sous forme de paiements directs, tandis que la préférence communautaire (protection extérieure) - voir les décisions du cycle de l'Uruguay du GATT - voit son rôle diminuer considérablement.

2.3. Récemment, le rôle multifonctionnel de l'agriculture européenne a fait l'objet de discussions particulièrement intenses, tantôt au Conseil de l'Europe, tantôt au Parlement européen et au Comité économique et social, mais aussi au sein des organisations économiques. Ce regain d'intérêt s'explique par l'apparition des défis - parfois contradictoires - suivants:

- d'une part, on observe à l'échelle mondiale une pression constante dans le sens d'une libéralisation accrue du commerce et du commerce agricole;

- d'autre part, dans l'Union européenne, les attentes de la société s'orientent toujours davantage vers la sûreté et la qualité des denrées alimentaires, la protection des animaux et la sauvegarde de l'environnement, la conservation du paysage et la cohésion rurale et sociale;

- à cela s'ajoutent les négociations qui viennent juste de commencer en vue de l'adhésion des pays anciennement socialistes de l'Europe centrale et orientale, lesquels, s'ils renferment un potentiel agricole énorme, présentent toutefois sur le terrain des structures agricoles et sociales pour la plupart entièrement différentes de celles de l'Union à 15;

- enfin, le rôle de l'artisanat et des PME ainsi que les conséquences de cette politique dans les régions rurales font l'objet de discussions.

2.4. En décembre 1997 le sommet des chefs d'État et de gouvernement à Luxembourg a pris connaissance des différentes contributions visant à décrire une agriculture multifonctionnelle en Europe et a donné son aval à la déclaration du Conseil agricole de novembre 1997, qui invite clairement à poursuivre le développement de la Politique agricole commune dans le cadre de l'Agenda 2000. On peut lire entre autres dans les Conclusions du sommet:

«L'agriculture européenne doit, en tant que secteur économique, être multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen y compris les régions à problèmes spécifiques.

La réforme doit aboutir à des solutions économiquement saines et viables, socialement acceptables et permettant d'assurer des revenus équitables ainsi qu'un juste équilibre entre secteurs de productions, producteurs, et régions et en évitant les distorsions de concurrence...»

2.5. Le Conseil agricole avait déjà quant à lui, dans une déclaration antérieure, décrit de la manière suivante ce que la société attend d'une agriculture européenne multifonctionnelle:

«Elle doit être capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural et elle doit être en mesure de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et sécurité des produits alimentaires, de protection de l'environnement et de défense du bien-être des animaux.»

Cela inclut notamment, sans aucun doute, l'exigence de création d'emplois et de maintien d'emplois stables et durables, dans l'ensemble des secteurs économiques et des activités en milieu rural.

3. Le développement rural dans l'Agenda 2000

3.1. Faisant suite à cela, la Commission souligne, parmi les six objectifs à assigner à la «nouvelle» politique agricole, la nécessité de «sauvegarder notre paysage culturel et la viabilité des régions rurales». On peut lire plus loin qu'une politique de développement rural doit avoir pour objectif «la restauration et le renforcement de la compétitivité des régions rurales et donc contribuer à la sauvegarde et à la création d'emplois dans ces régions».

3.2. La proposition de règlement du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) fait partie du volet agricole de l'Agenda 2000 et est destinée à accompagner et compléter la réforme proposée. La Commission souligne expressément dans l'Agenda 2000 que «de nouvelles réformes des politiques structurelles et de la Politique agricole commune (PAC) approfondiront les mesures prises en faveur du développement rural».

3.3. Ce règlement - par souci de simplicité, il sera appelé règlement «Développement rural» dans le présent avis du CES - présente divers recoupements avec le règlement général qui gouverne les Fonds structurels. Ces deux règlements se distinguent toutefois fondamentalement par le type d'approche et par leur financement. Dans le règlement «Développement rural», c'est essentiellement une approche globale qui a été retenue. Par contre, le règlement sur les Fonds structurels a opté pour une approche concentrée sur un certain nombre d'objectifs et de régions. Les mesures du règlement «Développement rural» sont financées exclusivement par le FEOGA et notamment par la section Garantie.

3.4. Le nouveau règlement «Développement rural» doit fusionner ou remplacer neuf règlements existants, à savoir:

- Le règlement «Fonds structurels» relatif au FEOGA;

- Cinq règlements relatifs au soutien de l'agriculture et de la sylviculture;

- Les trois règlements concernant les mesures d'accompagnement concernant la réforme agricole de l'UE de 1992.

La fusion de ces textes en un cadre juridique unique constitue - de l'avis de la Commission - une contribution importante à la simplification et à la débureaucratisation de la législation communautaire.

3.5. Sont ajoutées par ailleurs des mesures qui, du point de vue de la Commission, devraient constituer le noyau de la future politique de développement rural, et qui cependant «ne servent qu'indirectement l'agriculture». Ces mesures sont décrites à l'article 31 du règlement relatif à l'«Encouragement de l'adaptation et du développement des zones rurales». Ces mesures concernent entre autres l'amélioration des terres et le remembrement, la commercialisation de produits de qualité, la diversification des activités en vue de créer de nouvelles possibilités d'emplois et des revenus complémentaires; l'amélioration des conditions de vie; le développement et l'amélioration des structures rurales; la rénovation rurale; la protection du patrimoine rural; le maintien et le développement des entreprises artisanales; l'encouragement des activités touristiques; la préservation de l'environnement, la sauvegarde du milieu rural.

3.6. Au début de la période d'aide en 2000, il est prévu de dégager pour le financement du règlement «Développement rural», en ce qui concerne le FEOGA section «garantie», 4,7 milliards d'écus, dont 1,9 milliard d'écus ira à des mesures financées jusque là par le Fonds structurel agricole (FEOGA section «orientation»).

3.6.1. Le Fonds structurel agricole n'intervient plus en principe, pour le financement du règlement «Développement rural», que dans les régions de l'objectif n°1. Font exception à cette règle les mesures d'accompagnement et les paiements compensatoires destinés aux régions défavorisées, mesures qui sont financées par le Fonds de garantie, comme toutes les autres mesures en dehors des régions de l'objectif n° 1.

3.7. Pour les mesures d'aide du règlement «Développement rural» seront en principe appliqués les taux de cofinancement du règlement général relatif aux Fonds structurels.

3.8. Le soutien en faveur des structures agricoles s'opérera à l'avenir dans le cadre de programmes dits opérationnels, c'est-à-dire que chaque État membre établit un programme pluriannuel et définit ses propres priorités dans le cadre d'une marge de manoeuvre subsidiaire et des ressources financières dont il dispose.

3.9. Dans le règlement «Développement rural», une remarque en marge laisse supposer que l'initiative communautaire Leader est poursuivie.

4. Observations générales

4.1. Le Comité se félicite que les chefs d'État et de gouvernement réunis dans le cadre du sommet de Luxembourg se soient prononcés clairement en faveur d'une «agriculture européenne multifonctionnelle, durable et compétitive», lui reconnaissant ainsi une identité propre et originale. C'est probablement également la première fois à l'échelle mondiale que les politiques se prononcent aussi explicitement en faveur d'une exploitation rurale sur tout le territoire, et donc y compris dans les régions à problèmes spécifiques.

4.2. Le Comité est d'avis qu'il ne faut en aucun cas, pour appliquer avec succès et affirmer durablement la «philosophie» du sommet de Luxembourg, la soumettre à l'idéologie d'un libéralisme intégral de l'économie - et ce ni dans le cadre du marché intérieur européen, ni à l'échelle mondiale, dans la perspective du prochain cycle de négociations OMC.

4.3. Le Comité part du principe que la production et la commercialisation agricoles sont en règle générale de la plus grande utilité pour la création de richesse et l'emploi dans les zones rurales. C'est pourquoi il est extrêmement préoccupé par une série de propositions de réforme portant sur des produits déterminés dans le cadre de l'Agenda 2000 qui auront comme conséquence, en fin de compte, que les potentiels de l'agriculture européenne ne pourront pas être exploités à fond (par exemple, les graines oléagineuses et les matières premières renouvelables).

4.4. Le Comité accueille favorablement le fait que dans le nouveau règlement «Développement rural», des mesures existant déjà séparément soient à présent fusionnées, que leur application soit rendue plus souple et que les aspects de la subsidiarité soient davantage pris en compte. Cela vaut pour le soutien accordé aux investissements dans les exploitations agricoles, pour les aides à l'installation des jeunes agriculteurs, pour l'octroi d'indemnités compensatoires aux zones défavorisées, pour le soutien à la formation professionnelle et à la reconversion, et notamment pour les mesures d'accompagnement (agri-environnement, préretraite, reboisement). La rationalisation des textes légaux existants peut contribuer à leur simplification.

4.4.1. Encore faut-il que la Commission expose d'abord de façon convaincante en quoi consiste la simplification et la transparence accrue en question, étant donné que les questions d'application jusqu'à présent réglées au niveau du Conseil relèveront désormais de la compétence de la Commission et ne seront précisées qu'à un stade ultérieur dans le cadre de la procédure des comités de gestion. On ne pourrait certes prétendre des États membres qu'ils cèdent de leur compétence et soient ensuite contraints «d'acheter un chat dans un sac», sans être informés des détails et des conséquences.

4.5. Sachant que les contraintes d'adaptation qui pèsent sur l'agriculture persisteront, et s'accroîtront même dans l'ensemble, suite aux propositions de l'Agenda 2000, le Comité considère comme nécessaire et correct de prévoir une application du règlement sur l'entièreté du territoire de l'Union, telle que proposée. Cependant, les moyens financiers prévus à cet effet sont largement insuffisants. Ce faisant, si on répond effectivement, sur le plan formel, à l'approche préconisée par la «Conférence rurale de Cork» d'étendre l'aide à l'ensemble de l'espace rural, on ne la satisfait aucunement sur le plan du contenu et sur le plan financier. Le Comité estime nécessaire de promouvoir, outre l'agriculture, également d'autres secteurs économiques importants comme l'artisanat et les PME, à l'aide de mesures appropriées.

4.6. Le Comité estime en outre que les instruments de politique structurelle devraient être financés par des ressources de cette même politique structurelle. C'est pourquoi le Comité est critique vis-à-vis de la proposition visant à financer les mesures de développement rural et notamment les mesures qui ne bénéficient qu'indirectement à l'agriculture, au départ du FEOGA, section «garantie», c'est-à-dire un domaine qui était jusqu'à présent réservé à la politique du marché et des prix et qui aura encore des tâches importantes à remplir après la réforme. Il faudrait exclure une course aux crédits financiers entre l'aide structurelle et la politique du marché agricole.

4.7. Le Comité est surtout extrêmement inquiet de ce que, compte tenu de l'extension des mesures à l'ensemble du territoire conformément à l'article 31, il restera en fin de compte trop peu de moyens financiers à la disposition de la politique «classique» des structures agricoles. Or, pour accroître la compétitivité de l'agriculture européenne - également dans la perspective de l'élargissement à l'Est et du cycle OMC - , et surtout pour garantir et promouvoir l'emploi, il est nécessaire d'augmenter les moyens financiers disponibles et d'améliorer les conditions de l'aide.

4.8. Le Comité réserve un accueil franchement défavorable aux propositions visant à lier l'indemnité compensatoire - qui selon les critères actuels doit être une compensation d'une situation défavorable naturelle - à une obligation d'extensification, ou bien à la traiter comme une compensation de contraintes environnementales. Le Comité est d'avis que les engagements particuliers en faveur de l'environnement doivent être également honorés séparément.

4.9. Le Comité approuve la suppression des restrictions actuelles dans l'encouragement des investissements agricoles. Cela vaut pour la distinction entre agriculteur à titre principal et agriculteur à titre secondaire, pour le plafond de 90 000 écus par personne employée à temps plein ainsi que pour les restrictions au niveau de l'élevage. Le Comité approuve également l'amélioration du soutien à l'installation des jeunes agriculteurs. Cela vaut également pour la proposition prévoyant qu'au lieu de devoir présenter de coûteux plans d'amélioration de l'exploitation, il suffira à l'avenir de prouver l'utilité économique d'un investissement déterminé.

4.9.1. Si le Comité peut se rallier à la considération suivant laquelle devront rester exclus à l'avenir également les investissements ayant pour effet d'augmenter la production «des produits qui ne trouvent pas de débouchés normaux sur les marchés», il s'interroge ici également sur l'opportunité de transférer la compétence décisionnelle du Conseil vers la Commission.

4.10. Le Comité est d'avis qu'une marge de manoeuvre élargie est nécessaire pour l'aménagement et le financement du régime de préretraite dans l'agriculture. Le Comité demande à la Commission de veiller à ce que les dispositions relatives à la préretraite soient appliquées dans tous les États membres.

4.11. Le Comité souscrit à l'intention de la Commission de poursuivre durablement l'initiative relative au développement des espaces ruraux (Leader). À l'avenir toutefois, il faudrait que la mise en oeuvre de cette initiative soit moins bureaucratique et plus souple, et que tous les partenaires économiques et sociaux intéressés y participent directement.

4.12. En ce qui concerne le secteur de la sylviculture, le Comité entend souligner l'opportunité - comme cela a déjà été indiqué dans l'avis du 24 avril 1997 () à ce sujet - que le soutien au secteur forestier soit basé non seulement sur des actions visant à préserver la forêt, mais aussi sur des actions qui poursuivent l'utilisation soutenable à long terme des ressources sylvicoles.

5. Résumé

5.1. Le Comité est d'avis que le but poursuivi par la Commission, qui consiste à faire du développement rural le «deuxième pilier» de la politique agricole commune, a de bonnes chances d'aboutir. Sans agriculture il n'y a pas de protection de l'environnement ni de développement rural possibles. Un développement rural réussi repose toutefois également sur l'artisanat, les PME, le commerce et une multitude de professions libérales. C'est pourquoi il faut que tous les acteurs, au niveau politique et économique et dans la société, aient à coeur de concrétiser dans la même mesure le modèle d'une agriculture européenne et le modèle d'un espace rural européen. Ni l'agriculture ni le développement rural n'ont besoin d'utopie. L'enveloppe financière actuellement prévue pour le règlement «Développement rural» ne constitue en aucun cas, selon le Comité, une réponse appropriée aux objectifs de contrer efficacement le danger d'une «marginalisation» des espaces ruraux et de rendre l'agriculture compétitive au regard des nouveaux défis. Dès lors, le Comité demande - conformément aux observations formulées dans l'avis relatif au financement de la politique agricole commune - que la réforme de ce financement, à la suite de l'introduction d'une politique de développement rural, garantisse en tout état de cause une programmation financière claire, transparente et adéquate des actions envisagées dans le règlement sur le développement rural.

5.2. Toutefois, le Comité craint par ailleurs que malgré toute une série de bonnes résolutions dans le sens d'une simplification et d'un assouplissement, la politique de structures et de développement rural reste très complexe et de ce fait peu accessible aux citoyens et aux partis concernés. Le Comité recommande qu'il soit dûment tenu compte de cette exigence de simplification, y compris lors de la phase d'élaboration des modalités de mise en oeuvre du règlement. Dans un souci d'équilibre, le Comité déplore en outre l'absence de mesures pour les autres acteurs économiques.

5.3. Aussi y a-t-il lieu d'espérer d'autant plus que les institutions de l'UE tirent profit de la grande expérience de l'ensemble des partenaires économiques et sociaux représentatifs de tous les acteurs du milieu rural, tels qu'ils sont représentés notamment au sein du Comité économique et social, pour un dialogue constructif afin d'assurer un véritable succès au «développement rural». Le Comité insiste pour que toutes les mesures en faveur du développement rural au niveau européen, national et local soient adoptées en accord avec tous les partenaires.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 206 du 7.7.1997.