Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil instaurant une procédure d'évaluation de la sécurité des aéronefs des pays tiers empruntant les aéroports communautaires» () (98/C 19/06)

Le 17 mars 1997, conformément à l'article 84, paragraphe 2, du Traité, la Commission a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 octobre 1997 (rapporteur: M. Mobbs).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 105 voix pour, une voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Depuis quelque temps, les niveaux de sécurité aérienne dans certaines parties du monde suscitent une préoccupation de plus en plus vive. Cela a amené le gouvernement des États-Unis et l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) à établir des programmes de surveillance et d'assistance en vue de déceler d'éventuelles carences et d'y remédier afin de garantir la sécurité des voyageurs, des équipages ainsi que des personnes tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des aéroports.

1.2. Les autorités de l'aviation civile européenne se sont elles aussi rendu compte que l'Europe devait également agir dans ce domaine, et la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) a entrepris de développer le programme d'évaluation de la sécurité des aéronefs étrangers (SAFA). Les directeurs généraux de la CEAC ont adopté en juin 1996 un programme européen spécifique conçu pour s'intégrer dans toute la mesure du possible dans un cadre relevant de l'OACI et pour éviter de faire double emploi avec les actions de cette organisation. Tandis que l'UE met au point une directive visant à renforcer la base juridique et politique des inspections au sol, certains États membres pratiquent déjà des contrôles de sécurité au sol, quoique leurs modalités ne soient pas uniformisées au niveau de l'UE.

1.3. En février 1996, 176 ressortissants européens ont perdu la vie dans un accident d'avion en République dominicaine. À la suite de cette catastrophe, le Parlement européen () et le Conseil () ont demandé à la Commission d'envisager des mesures pour améliorer la sécurité et, en particulier, d'aborder le problème des transporteurs ne respectant pas les normes en vigueur et exploitant des lignes à destination et au départ de l'Union européenne.

1.4. La Commission a donc présenté une proposition visant à rationaliser et à coordonner dans le cadre d'une directive unique les mesures que tous les États membres peuvent déjà prendre en se fondant sur les normes de l'OACI et les pratiques recommandées par celle-ci. Afin de bien comprendre les motifs de cette démarche, il est nécessaire de connaître la situation existant actuellement dans les États membres.

1.4.1. La directive 94/56/CEE du Conseil relative aux enquêtes sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile dispose que: «Chaque État membre s'assure que les enquêtes techniques sont réalisées par un organisme ou une entité aéronautique civil permanent ou sous le contrôle d'un tel organisme ou d'une telle entité. L'organisme ou l'entité en question est fonctionnellement indépendant, notamment des autorités aéronautiques nationales responsables de la navigabilité, de la certification... et, en général, de toute autre partie dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission confiée à l'organisme ou à l'entité d'enquête».

1.4.2. L'annexe 8 de la convention OACI «Navigabilité des aéronefs» dispose que tous les aéronefs doivent être maintenus en état de voler. Lorsqu'un État contractant a des raisons de penser que ce n'est pas le cas, il n'est plus obligé de reconnaître la validité du certificat de navigabilité et est autorisé à procéder à un contrôle de l'appareil, en l'immobilisant au sol si nécessaire. Les lois applicables varient d'un pays à l'autre, mais dans chaque État membre, il existe un organisme habilité à immobiliser tout aéronef relevant de cet État, de tout autre État membre ou de tout pays tiers lorsque l'organisme en question a des raisons de mettre en doute la navigabilité dudit aéronef. L'annexe 13 de la convention OACI «Enquêtes sur les accidents et incidents d'aviation» fonctionne de manière semblable lorsqu'il est estimé qu'un incident est survenu.

1.4.3. Dès lors, chaque État membre est déjà habilité, compétence qui devrait être reconnue par tous les signataires de la convention OACI, à inspecter et, le cas échéant, à immobiliser au sol tout aéronef immatriculé dans sa juridiction, dans celle de tout autre État membre ou dans celle de tout pays tiers. En outre, les dispositions existantes qui régissent les aéronefs d'États membres sont identiques à celles applicables aux aéronefs de pays tiers ou plus rigoureuses que celles-ci. L'intention n'est donc pas d'introduire à l'égard des aéronefs de pays tiers une réglementation qui ne serait pas déjà applicable aux aéronefs des États membres.

1.4.4. Si les réglementations existantes permettent de prendre les mesures qui s'imposent à l'égard de tous les aéronefs provenant de n'importe où dans le monde, le traitement des aéronefs de pays tiers peut en fait varier d'un État membre à l'autre. À l'heure actuelle, une mesure prise par un État membre ne DOIT PAS nécessairement être imitée ou soutenue par d'autres États membres. Par conséquent, un aéronef considéré par un État membre comme n'étant pas entièrement en état de voler mais autorisé à quitter cet État sans passagers (ou sans cargaison) afin de remédier aux défaillances constatées, peut aujourd'hui être autorisé à atterrir dans un autre État membre et à y charger des passagers (ou une cargaison) sans que ces défaillances soient rectifiées.

1.4.5. À l'heure actuelle, une compagnie aérienne de pays tiers dont un aéronef a été immobilisé au sol dans un État membre peut prendre des mesures de représailles contre une compagnie aérienne de cet État membre tout en continuant à pouvoir utiliser les aéroports des autres États membres. De telles mesures sont actuellement appliquées dans le cas du Royaume-Uni et du Nigeria.

1.5. Eu égard à la nécessité permanente d'accroître la sécurité, la Commission a constitué un groupe de haut niveau (composé de représentants des autorités civiles de l'aviation des États membres, de la CEAC, des Autorités conjointes de l'Aviation (JAA) et de la Commission) chargé de l'aider à examiner divers problèmes importants en matière de sécurité aérienne.

2. Le groupe de haut niveau

2.1. Le groupe de haut niveau a élaboré un rapport annexé à la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulé «Définir une stratégie communautaire de renforcement de la sécurité aérienne» (). Ce rapport contient toute une série de propositions, mais la description qui suit porte uniquement sur celles qui concernent le présent avis.

2.2. Le groupe de haut niveau, après avoir étudié la procédure suivie aux États-Unis par l'administration fédérale de l'aviation (FAA) (qui consiste à vérifier si les autorités réglementaires nationales disposent des moyens juridiques ainsi que des ressources, du personnel et de l'expertise nécessaires pour satisfaire comme il se doit à leurs obligations internationales en matière de surveillance de la sécurité), a conclu que le système américain ne serait pas adapté au contexte européen.

2.3. En effet, l'Europe a beaucoup plus de partenaires aériens, vu qu'il existe dans presque tous les pays du monde des liaisons aériennes à destination des aéroports européens. Un contrôle de chaque autorité nationale serait démesuré par rapport aux moyens dont dispose l'UE, constituerait dans de nombreux cas un gaspillage inutile et ferait double emploi avec le travail d'autres instances.

2.4. Il serait plus judicieux que l'Europe dispose d'une procédure par étapes qui serait déclenchée s'il existe une preuve qu'un transporteur non communautaire ne présente pas toutes les garanties de sécurité. Ce système consisterait en une procédure d'évaluation de la sécurité des aéronefs non communautaires (SAFA).

2.5. Les aspects pratiques de la procédure SAFA sont en train d'être mis au point par les JAA au nom de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC).

2.6. Le groupe de haut niveau reconnaît la nécessité de se conformer aux principes contenus dans la Convention sur l'aviation civile internationale signée à Chicago en décembre 1944. Les principaux points soulignés dans le rapport du groupe de haut niveau sont les suivants:

2.6.1. Une stratégie d'amélioration de la sécurité visant les aéronefs et les transporteurs de pays tiers doit être compatible avec les principes régissant l'aviation civile internationale.

2.6.2. Chaque État contractant a la responsabilité de délivrer ou de valider les certificats de navigabilité de chaque aéronef immatriculé et les licences de chaque équipage enregistré dans sa juridiction. Cette certification doit être acceptée par tous les autres États contractants dès lors que son niveau est égal ou supérieur aux normes internationales minimales. Par conséquent, un État contractant ne peut reconnaître des certificats qui, d'après lui, ne respectent pas les normes OACI. Lorsque c'est le cas, on peut considérer qu'une action unilatérale peut être prise pour protéger les ressortissants d'un État. On ne peut toutefois en déduire qu'une action collective est possible.

2.6.3. Les accords bilatéraux, tout en reconnaissant le droit de chaque partie de désigner des transporteurs, ne contiennent généralement pas de dispositions spécifiques relatives à la surveillance de la sécurité ou à des actions unilatérales qui permettraient à une partie de priver l'autre des droits qui lui sont reconnus.

2.6.4. Il est donc très difficile, en termes de droit international de l'aviation, d'établir des «listes noires» de compagnies aériennes particulières de pays tiers, sans compter les risques inévitables de rétorsion ou d'autres conséquences néfastes d'ordre diplomatique.

3. La proposition de la Commission

3.1. La proposition de directive «instaurant une procédure d'évaluation de la sécurité des aéronefs des pays tiers empruntant les aéroports communautaires» a pour objet de contribuer à l'amélioration de la sécurité en contrôlant les aéronefs de pays tiers lorsque la présomption existe que leur exploitation ne répond pas aux normes internationales en matière de sécurité.

3.2. Si la proposition est essentiellement conçue pour s'appliquer aux aéronefs de pays tiers, elle ne modifie en rien le droit qu'ont les États membres, dans le respect du droit communautaire, d'inspecter tout aéronef atterrissant dans un de leurs aéroports.

3.3. La procédure inclut en particulier les éléments suivants:

3.3.1. L'identification des données qu'un État membre doit relever afin d'obtenir les informations suffisantes pour entreprendre par la suite toute action.

3.3.2. Les États membres sont tenus d'échanger des informations sur leurs actions, de sorte que les mesures de renforcement de la sécurité puissent être arrêtées à l'échelle de la Communauté.

3.3.3. S'il en résulte qu'un État membre a des raisons de croire qu'un aéronef ne respecte pas les normes internationales, il effectuera une inspection au sol.

3.3.4. Si celle-ci fait apparaître une situation non satisfaisante en termes de sécurité, l'État membre est tenu d'immobiliser l'appareil au sol jusqu'à l'élimination du danger. Le propriétaire/exploitant a un droit de recours. Si les défaillances ne peuvent être supprimées, l'État membre dans lequel l'inspection a eu lieu peut, en coordination avec l'État responsable de l'exploitation de l'aéronef, imposer les conditions nécessaires dans lesquelles ledit aéronef pourrait être autorisé à voler sans passagers payants jusqu'à un aéroport où il pourra être réparé.

3.4. La Commission propose d'être assistée par un comité consultatif en ce qui concerne les mesures d'amélioration de la sécurité et les mesures d'application.

3.5. La Commission a l'intention de créer un cadre juridique tout en laissant aux États membres une marge suffisante pour mettre sur pied les mécanismes correspondants, individuellement ou collectivement, par exemple en ayant recours à la CEAC ou aux JAA, à leur choix. La Commission estime que cette approche est compatible avec le principe de subsidiarité.

3.6. Les États membres sont tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives voulues pour se conformer à la directive proposée au plus tard le 1er juillet 1998.

4. Observations générales

4.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission. Toutefois, la proposition doit être envisagée comme un élément d'une stratégie globale d'amélioration de la sécurité plutôt qu'être considérée en soi comme une réponse définitive au problème de la sécurité. Le Comité souligne que l'action communautaire ne devrait pas se limiter à accroître la sécurité des transporteurs et des aéronefs de pays tiers, mais qu'elle devrait poursuivre les efforts en vue de renforcer l'ensemble des normes de sécurité en Europe.

4.2. Le Comité souscrit au point de vue de la Commission selon lequel les mesures relatives aux inspections, aux immobilisations au sol et, le cas échéant, aux restrictions des droits d'atterrissage, doivent être communes à tous les États membres. Si cet objectif n'est pas atteint, la situation non satisfaisante concernant les droits de trafic décrite au paragraphe 1.4.4 perdurera sans aucun doute. Le Comité estime que cette éventualité ne saurait être tolérée. Si une action communautaire uniforme et efficace n'est pas arrêtée dans les meilleurs délais, la validité de la proposition de la Commission pourrait être remise en cause.

4.3. Il convient de relever que l'annexe 13 de la Convention OACI définit un exploitant comme une «personne, organisme ou entreprise qui se livre ou propose de se livrer à l'exploitation d'un ou de plusieurs aéronefs» et que les exigences des JAA donnent une définition détaillée de la terminologie utilisée dans différents accords de louage. Toutefois, il n'existe pas de définition aussi précise du terme «propriétaire». Le Comité estime que la Commission devrait clarifier toute question en suspens avec les organismes intéressés, afin d'éviter des lacunes qui risqueraient de compromettre la sécurité.

4.4. Les JAA sont susceptibles d'avoir un grand rôle à jouer, en particulier s'agissant de la définition des normes et des programmes de travail. Le Comité est favorable à cette évolution, mais relève que les JAA n'ont, à l'heure actuelle, aucun statut juridique. Ses 27 membres ont convenu d'en faire un organe de réglementation, mais non un organe législatif. Tous les membres des JAA ont souscrit en principe à l'engagement de donner force de loi dans leur pays à toutes les règles des JAA (en effet, il n'existe pas d'autre organe européen capable de s'acquitter des tâches accomplies par les JAA, notamment vu que celles-ci sont reconnues comme le centre d'expertise européen dans ce domaine). Le Comité estime que la Commission devrait reconnaître cette situation de fait et trouver un mode de coopération efficace entre les JAA et la Commission.

4.5. Le développement de programmes de coopération et d'assistance ainsi que la formation adéquate de personnel de pays tiers renforcera le niveau de la sécurité dans ces pays. Les conditions existant dans ces pays, en particulier au niveau des aéroports (systèmes d'approche, communications, contrôle du trafic aérien) ont une incidence directe sur la sécurité de tous les passagers (y compris européens). Ce sont là des questions qui sont évoquées dans le rapport du groupe de haut niveau, mais qu'il n'est pas prévu d'inclure dans la proposition de la Commission à l'examen.

4.6. Les autorités compétentes des États membres devraient se pencher, dans un souci de sécurité, sur la manière dont les compagnies aériennes de pays tiers garantissent que leurs équipages disposent d'une compréhension adéquate des langues utilisées dans l'aviation civile, en particulier l'anglais.

4.7. Lorsqu'un aéronef sera immobilisé au sol, cela affectera ses passagers (et sa cargaison) et un dédommagement pourra être demandé pour tout retard. Il convient d'étudier cette question et la manière dont les passagers (et la cargaison) devraient atteindre leur destination.

5. Observations spécifiques

5.1. Considérants

5.1.1. Afin de faire clairement apparaître aux propriétaires et/ou exploitants de pays tiers que la directive proposée est non discriminatoire, des considérants supplémentaires du type suivant devraient être ajoutés après le troisième considérant:

«Considérant que les compagnies aériennes et les aéronefs communautaires font déjà l'objet d'inspections rigoureuses conformément aux normes et aux pratiques recommandées de l'OACI et aux exigences des JAA.

Considérant que les États membres sont habilités, conformément aux réglementations basées sur les normes et les pratiques recommandées établies par les annexes 8 et 13 de la convention OACI, à immobiliser au sol tout aéronef lorsqu'ils ont des raisons de penser qu'il n'est pas en état de voler ou lorsque survient un événement qui compromet et ou pourrait compromettre la sécurité de l'exploitation.»

5.2. Article 2 (Champ d'application)

5.2.1. Modifier le premier alinéa comme suit:

«La présente directive s'applique aux aéronefs atterrissant sur les aéroports ou décollant des aéroports situés dans les États membres de la Communauté, lorsque ces aéronefs ne sont pas la propriété et/ou lorsque leur exploitation ne relève pas à part entière d'une organisation établie dans un État membre de la Communauté.»

5.2.2. Modifier comme suit le début du deuxième alinéa:

«Seuls les aéronefs d'État ...».

5.2.3. À la fin du troisième alinéa, ajouter ce qui suit:

«Y compris ceux des États membres».

5.3. Article 3 (Définitions)

5.3.1. Quatrième définition (Normes de sécurité internationales). Après «1944», ajouter:

«ou toute autre norme de sécurité reconnue internationalement ...».

5.3.2. Cinquième définition (Inspection au sol). Ajouter à la fin du paragraphe :

«ainsi que l'aptitude physique et la compétence de l'équipage.»

5.4. Article 4 (Collecte de l'information)

5.4.1. Le sens à donner aux termes «autorité compétente» n'est pas suffisamment clair dans le contexte de cet article et est susceptible d'être source de confusion. Le Comité recommande de supprimer les termes «... autorités compétentes des ...».

5.4.2. Au paragraphe 1, premier tiret, ajouter les rubriques suivantes:

«- des rapports du personnel de cabine;

- des rapports du personnel de maintenance.»

5.5. Article 5 (Inspection au sol)

5.5.1. Le libellé détaillé et normatif de cet article ne concorde pas avec l'intention de définir un cadre général qui ressort de la référence au principe de subsidiarité figurant au huitième alinéa de l'exposé des motifs. Il conviendrait de revoir cet article en vue de clarifier l'étendue du travail requis et sa fréquence. Il conviendrait également que la Commission précise (ici ou dans l'annexe II) que les contrôles ne devraient pas toujours être les mêmes ni effectués dans le même ordre s'ils ne peuvent être réalisés dans des délais raisonnables.

5.5.2. Paragraphe 1

À la troisième ligne, ajouter: «...sont soumis sans délai à des inspections...». Cela met en exergue le côté urgent des actions à mener.

5.5.3. Paragraphe 2

Lorsqu'il y a une défaillance notifiable, le rapport d'inspection au sol doit être envoyé à l'autorité de l'aviation civile reconnue officiellement comme l'organe de surveillance.

5.6. Article 6 (Échange d'information)

5.6.1. Le Comité est préoccupé par le peu d'urgence qui est associée aux actions proposées, tant dans le rapport initial sur la situation existante que dans le cadre des activités futures des États membres, de la Commission ou du Comité consultatif (institué par l'article 9). Le paragraphe 2 évoque la disponibilité des rapports d'inspection au sol, mais ne donne pas d'indications adéquates sur la manière dont l'existence de ces rapports sera connue. Le Comité estime qu'il doit être bien clair qu'une action commune de tous les États membres est essentielle. Aucune lacune ne doit subsister et permettre à un exploitant de continuer à utiliser un aéroport communautaire tant qu'il n'a pas été pleinement remédié à toutes les défaillances relevées dans un autre aéroport de la Communauté.

5.6.2. Le Comité estime qu'une fois qu'une inspection au sol a eu lieu (article 5) et que les informations ont été recueillies (article 4), il est impératif qu'une action adéquate soit entreprise immédiatement. Les actions requises par la directive proposée ne le sont que parce qu'une situation non satisfaisante existe et que tout retard dans la mise en oeuvre d'actions visant à y remédier est inacceptable. Cette préoccupation quant à d'éventuels retards serait encore plus aiguë si un État membre était empêché d'agir de son propre chef lorsqu'il estime que les circonstances l'exigent.

5.6.3. Au paragraphe 2, il serait utile de supprimer les termes «sur demande». La perception de l'urgence pourrait être accrue si tous les rapports étaient automatiquement envoyés à toutes les autres autorités compétentes.

5.7. Article 7 (Protection de l'information)

5.7.1. Les intentions de cet article sont claires, mais son application pratique risque d'être difficile. Des informations confidentielles pourraient devoir être révélées pour justifier l'immobilisation au sol d'un aéronef contre laquelle une compagnie aérienne intenterait un recours.

5.7.2. Modifier le paragraphe 2 comme suit:

«...notamment par l'équipage ou le personnel de maintenance, est garantie ...»

5.8. Article 8, paragraphe 5 (Immobilisation d'un aéronef au sol)

5.8.1. Il faut définir clairement auprès de qui un recours contre une décision d'immobilisation peut être introduit.

5.9. Articles 9, 10 et 11 (Mesures d'amélioration de la sécurité, mesures d'application, comitologie)

5.9.1. La Commission devrait réexaminer ces articles et adapter leur libellé à tout changement qui serait décidé en conséquence du présent avis.

5.10. Annexe 2 (Inspection au sol)

5.10.1. Il conviendrait de modifier le paragraphe 1 (première phrase) en ajoutant à la fin «et les rapports relatifs aux inspections précédentes». Cela devrait contribuer à réduire les doubles emplois avec les inspections déjà effectuées et dont les autorités compétentes ont déjà connaissance.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 214 du 21. 4. 1997, p. 39.

() Résolution B4-0150/96: JO C 65 du 4. 3. 1996, p. 172.

() 1907e réunion du Conseil - Transports - Bruxelles, le 11. 3. 1996 (PRES 96/55).

() Doc. SEC(96) 1083 final du 12. 6. 1996.