A4-0361/96

Résolution sur le rapport de la Commission au titre de l'article 189 B paragraphe 8 du traité CE concernant le champ d'application de la procédure de codécision (SEC(96)1225 - C4-0464/96)

Le Parlement européen,

- vu le rapport de la Commission au titre de l'article 189 B, paragraphe 8, du traité CE concernant le champ d'application de la procédure de codécision (SEC(96)1225 - C4-0464/96),

- vu sa résolution du 18 avril 1991 ((JO C 129 du 20.5.1991, p. 136.)) sur la nature des actes communautaires,

- vu ses résolutions du 17 mai 1995 sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne dans la perspective de la Conférence intergouvernementale de 1996 - mise en oeuvre et développement de l'Union ((JO C 151 du 19.6.1995, p. 56.)) et du 13 mars 1996 portant (i) avis du Parlement européen sur la convocation de la Conférence intergouvernementale, (ii) évaluation des travaux du groupe de réflexion et précision des priorités politiques du Parlement européen en vue de la Conférence intergouvernementale

((JO C 96 du 1.4.1996, p. 77.))- vu le rapport de la commission institutionnelle et l'avis de la commission économique, monétaire et de la politique industrielle (A4-0361/96),

A. réaffirmant la nécessité d'étendre la codécision à tous les actes législatifs:

- pour assurer la démocratisation du processus législatif européen,

- pour simplifier les procédures législatives au niveau européen, en éliminant la procédure de coopération et en réduisant l'éventualité de conflits inutiles sur les bases juridiques,

B. considérant que l'extension de la codécision à tous les actes législatifs pose le problème de la définition de ces actes,

C. notant que l'établissement d'une hiérarchie des normes de droit communautaire pourrait résoudre ce problème et que la Déclaration n° 16 relative à la hiérarchie des actes communautaires annexée au traité sur l'Union européenne prévoit que la conférence intergouvernementale «examinera dans quelle mesure il serait possible de revoir la classification des actes communautaires en vue d'établir une hiérarchie appropriée entre les différentes catégories de normes»,

D. réaffirmant que l'extension du vote à la majorité qualifiée à l'ensemble des actes législatifs, doit être un des objectifs de la CIG pour assurer l'efficacité d'une UE élargie. Soulignant, néanmoins, que l'extension de la codécision aux actes adoptés à la majorité qualifiée ne permettrait pas de résoudre le problème de la définition d'un acte législatif,

E. considérant que l'extension de la codécision à tous les actes actuellement soumis à la procédure de coopération constituerait un progrès mais maintiendrait hors de la sphère de la codécision des domaines de grande importance politique, tels que la citoyenneté, la fiscalité, la politique agricole ou certains aspects de l'environnement,

F. considérant que l'extension de la codécision cas par cas sans aucun critère aboutirait à un compromis minimal entre les États Membres et serait dépourvue de toute cohérence,

G. considérant que toute approche qui relèverait de la logique du cas par cas, et qui resterait par conséquent empirique, ne sera pas en mesure de porter remède au grave problème de confusion et d'incertitude dont souffre l'ordre juridique communautaire;

1. arrête les observations suivantes sur le document de la Commission:

2. Appréciation globale

2.1. Le document de la Commission, en proposant l'extension de la codécision à la totalité du domaine législatif et en s'efforçant d'établir des critères précis pour la définition de ce domaine, a le grand mérite de proposer ce qui est jusqu'ici, abstraction faite des idées avancées par le Parlement européen, la seule approche politiquement cohérente du problème posé.

2.2. Le document de la Commission présente cependant trois sortes de faiblesse:

- les critères retenus gagneraient pour certains d'entre eux à être précisés;

- la définition de la loi comprend certaines lacunes et requiert des compléments nécessaires;

- la détermination du domaine législatif telle qu'elle résulte de la mise en oeuvre des critères est à la fois hasardeuse et restrictive.

3. Les imprécisions

Certaines imprécisions importantes apparaissent dans les critères suggérés par la Commission:

3.1. Le critère des «éléments essentiels de l'action de la Communauté dans un domaine précis» paraît extrêmement subjectif dans sa forme et son application actuelles, mais, s'il était mieux défini, il pourrait être utile pour la définition du domaine législatif dans des cas précis qui concernent l'impact et la qualité de la législation.

3.2. Il en va de même du concept de «domaine technique» qui n'est pas explicitement avancé comme un critère par la Commission mais qui est utilisé «de facto» comme un critère «négatif» par la Commission dans l'établissement en annexe 4 des domaines qui ne relèvent pas de la codécision.

3.3. Le concept de «portée générale» gagnerait à être précisé en raison des multiples conflits interinstitutionnels qui sont apparus. Ce concept doit être défini par opposition tant à celui de «mesure individuelle» que «d'acte de gestion».

4. Les compléments nécessaires

4.1. Il doit être précisé que les actes législatifs sont de nature normative, programmatique ou budgétaire ((Pour cette dernière catégorie, celle des lois de finances, la mise en oeuvre de la codécision requiert des procédures particulières.)). Tout acte non budgétaire, comprenant l'inscription de «montants estimés nécessaires» et ayant de ce fait une incidence sur le déroulement de la procédure budgétaire annuelle doit être reconnue comme législatif.

4.2. Le document de la Commission devrait inclure les actes qui, selon ses propres critères, sont de nature législative et relèvent, dans le cadre actuel, du troisième pilier. Ainsi les gouvernements ne pourraient plus se soustraire à tout contrôle parlementaire réel, national ou européen, dans des domaines particulièrement sensibles sur le plan des droits de l'Homme et des libertés publiques.

5. Restrictions injustifiées dans la mise en oeuvre

L'application des critères déterminés par la Commission conduit à considérer que d'autres domaines et actes doivent relever de la codécision, notamment:

5.1. Citoyenneté

Article 8 B-2: droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes pour tout citoyen de l'Union dans l'Etat membre où il réside: les élections municipales figuraient dans le document de la Commission et il est difficile d'imaginer pourquoi les élections européennes sont exclues.

Article 8 E: répond aux critères de la Commission.

5.2. Concurrence

Article 87: s'agissant des règles générales d'application des principes du Traité;

Article 92.3(e): où il n'y a actuellement aucun rôle pour le PE, mais qui détermine de nouvelles catégories d'aides de l'Etat considérées comme compatibles avec le marché intérieur

Article 94: s'agissant des règles générales d'application des principes du Traité en matière d'aides de l'Etat

5.3. Visas

Article 100 C: une distinction doit être faite entre les règles générales qui sont des actes législatifs, qui touchent les droits des personnes et qui doivent relever de la codécision, et les actes de nature exécutive, comme l'établissement ou la modification des listes des pays concernés, qui ne relèvent pas de la codécision.

5.4. Union Economique et Monétaire

- Articles 103-5, 104.A2 et 104.B2: la codécision doit s'appliquer parce que les modalités de mise en oeuvre de la procédure de surveillance multilatérale, de l'interdiction de l'accès privilégié et du régime des avances à l'Etat constituent des règles générales, et non des domaines «techniques».

- En revanche l'article 105 A2 pourrait passer dans le cadre de ce redéploiement en procédure de consultation.

5.5. Réseaux transeuropéens

L'ensemble des mesures visées dans l'article 129 C (le découpage actuel entre mesures soumises ou non à la codécision ne correspond à aucune logique).

5.6. Industrie

Article 130-3: ces mesures ont une «portée générale» et couvrent un domaine qui pourrait devenir beaucoup plus important dans l'avenir.

5.7. Recherche

Article 130I-3: la pratique a montré que ce programme dépasse le cadre des mesures strictement exécutives. La codécision sera ainsi nécessaire bien qu'il paraître préferable de supprimer ce paragraphe et de mettre toutes les decisions clé dans les paragraphes 1 et 2 du même article;

L'article 130J: s'agissant de règles générales pour la mise en oeuvre du programme-cadre;

Article 130N;

5.8. Tribunal de première instance

Article 168A2: s'agissant d'une décision générale en ce qui concerne l'attribution de nouvelles compétences au Tribunal ou changement de sa composition.

5.9. Lutte contre la fraude

Article 2O9A: si la base juridique actuelle est renforcée, ainsi que le souhaite par le PE.

5.10. Traité Euratom

Plusieurs bases juridiques dans ce traité permettent l'adoption d'actes d'importance politique. Voir Articles 7, 31, 47, 85, 96 etc. La plupart de ces bases juridiques requièrent le vote à la majorité qualifiée au Conseil.

Divers

5.11. Dans certains domaines, le Traité doit être révisé en vue de distinguer les actes de nature législative ou exécutive, notamment l'article 43 relatif à la politique agricole et l'article 113 relatif à la politique commerciale pour lequel on pourrait prévoir un article 113 bis pour les accords internationaux et un article 113 ter pour les mesures législatives.

5.12. Le contrôle démocratique à l'échelle européenne doit aussi être renforcé pour certains actes et domaines ne relevant pas directement de la codécision. Par exemple, dans le domaine de l'UEM, les discussions stratégiques (grandes orientations des politiques économiques, etc.) doivent faire l'objet d'un contrôle démocratique au niveau européen, sans que pour autant le Parlement européen soit impliqué dans les décisions exécutives.

5.13. L'accroissement du domaine législatif résultant du futur Traité doit être pris en compte et conduire à une extension du champ d'application de la procédure de codécision.

6. Conclusion

Tout en appréciant la contribution de la Commission à la démocratisation des procédures législatives de l'Union européenne, il convient de relever les lacunes et les imprécisions dans le document de la Commission, et surtout l'écart séparant la définition des critères de leur application trop restrictive.

7. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements et aux parlements des Etats membres.