Avis sur la proposition de directive du Conseil relative à la qualité écologique des eaux (94/C 397/23)

Le 8 septembre 1994, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S paragraphe 1 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 29 novembre 1994 (rapporteur : M. Gardner).

Le Comité économique et social, lors de sa 321e session plénière (séance du 21 décembre 1994), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité accueille favorablement la proposition à l'examen, relative à l'amélioration de la qualité écologique des eaux. La prise en considération du principe de subsidiarité est, selon lui, appropriée et concrètement envisageable dans ce contexte. Les observations qui suivent doivent toutefois être portées à la connaissance du Conseil avant l'adoption définitive de la directive, compte tenu notamment du fait que celle-ci constitue une directive cadre qui détermine certains paramètres pour l'avenir.

2. Observations générales

2.1. Le Comité considère qu'il est essentiel de mettre en place et d'appliquer sans retard les directives en cours d'élaboration, en particulier les propositions concernant les eaux souterraines.

2.2. Les directives pertinentes mentionnées ci-dessous, à titre d'exemple, entraîneront une amélioration significative de la qualité des eaux de surface :

- la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires;

- la directive concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles;

- la directive concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté;

- la Proposition de directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution devrait être adoptée le plus tôt possible afin de parvenir à une amélioration plus nette.

2.3. Les directives ci-dessus représentent les exigences de base destinées à limiter la pollution.

2.4. Toutefois, étant donné qu'il existe d'autres facteurs de pollution qui dépassent le champ de ces directives, l'objectif de la proposition à l'examen est de garantir l'adoption de mesures complémentaires allant au-delà des mesures essentielles. Ces mesures contribueront à atteindre une qualité écologique des eaux globalement bonne.

2.5. Dans le cas de la proposition à l'examen, le Comité accueille favorablement l'application du principe de subsidiarité, qui permettra aux États membres de définir les objectifs à atteindre, les moyens pour y parvenir ainsi que le rythme de leur mise en oeuvre, à condition qu'ils s'inscrivent dans le cadre de la directive à l'examen.

Toutefois, la diversité du rythme de mise en oeuvre de la directive à l'examen par les États membres risque parfois de conduire à des distorsions de concurrence qui, même si elles constituent un phénomène transitoire, devront faire l'objet d'une surveillance minutieuse par la Commission quant à leur évolution.

2.6. La définition de la qualité écologique, exprimée en termes qualitatifs, est approuvée. Prise conjointement avec le paragraphe 2.5, elle devrait permettre la prise de décisions ayant un meilleur rapport coût/efficacité et adaptées aux caractéristiques de chaque eau concernée.

2.7. L'existence d'un mécanisme de surveillance transparent et cohérent, de procédures analytiques et de classification est essentielle à la bonne application de la proposition à l'examen.

2.8. Le fait que la proposition à l'examen constitue une directive cadre, qui laisse à chaque État membre le soin de fixer ses propres valeurs limites et le rythme de mise en oeuvre de chaque mesure envisagée, implique inévitablement que la réalisation des objectifs actuels s'étalera sur un certain nombre d'années. Les progrès effectués par les nouvelles techniques feront apparaître de nouveaux horizons : de ce fait, la Commission devrait être autorisée, d'une part, à informer le Conseil de l'éventuel manque évident d'assiduité d'un État membre dans la mise en oeuvre de ces mesures et, d'autre part, à transmettre les rapports appropriés au Parlement européen et au CES.

2.9. Les problèmes les plus importants soulevés par la proposition à l'examen portent sur les coûts éventuels, car aucune analyse coûts/avantages n'est disponible. La Commission escompte que l'investissement supplémentaire nécessité par la proposition à l'examen ne dépassera pas 2 à 3 000 millions ECU et que le surcoût administratif sera limité à 350 millions ECU. Les calculs préliminaires effectués par quelques États membres indiquent toutefois que les estimations de la Commission pourraient s'avérer beaucoup trop faibles. Il est par ailleurs essentiel de procéder dans tous les cas à des analyses coûts/avantages afin de justifier les dépenses considérables engendrées par la proposition à l'examen et qui doivent entraîner une réduction importante des risques.

3. Observations particulières

3.1.

Article 1

3.1.1. L'objet de cette directive cadre peut être accepté à condition que la Commission respecte son engagement de présenter dans un proche avenir les directives spécifiques.

3.1.2. Le second alinéa de l'article 1.1 de la directive devrait être complété comme suit :

Ces mesures, basées sur les termes des objectifs opératoires (article 5) et des programmes intégrés (article 6) mis en place dans les États membres, visent à maintenir et à améliorer la qualité écologique des eaux de surface de la Communauté de manière à atteindre l'objectif ultime d'une bonne qualité écologique. 3.2.

Article 2

3.2.1. Les définitions contenues dans cet article sont si étroitement liées aux annexes qu'une attention toute particulière devra être portée, de l'avis du Comité, à l'interprétation de l'article 15 - c'est-à-dire à la modification des annexes. Si les propositions de modifications ont pour objet des questions de principe plutôt que des détails purement techniques, elles doivent être soumises à une vaste consultation, conformément aux dispositions de l'article 3.15 ci-dessous.

3.2.2.

Article 2.6

L'expression Best Available Techniques (concerne le texte anglais) est un terme consacré. Une modification du texte est nécessaire.

3.3.

Article 3

3.3.1.

Article 3.2

Le Comité note que le Conseil a déjà décidé que les États membres devraient faire rapport tous les trois ans. Pour des raisons d'ordre pratique et économique, une échéance de cinq ans serait beaucoup plus réaliste; la proposition à l'examen devrait être modifiée en conséquence.

3.3.2.

Article 3.4

La tâche importante de l'Agence européenne de l'environnement doit être définie plus clairement. L'agence devrait fournir des données comparées relatives à la qualité de l'environnement dans l'ensemble du territoire de l'Union en vue d'assurer la cohérence des progrès effectués dans les divers États membres.

3.4.

Article 4.1

L'effort administratif nécessaire à l'évaluation, en termes qualitatifs et quantitatifs, des sources de pollution ponctuelles et diffuses semble totalement disproportionné par rapport aux avantages. Tout au moins, l'action ne devrait être exigée que dans la mesure où elle est rendue nécessaire par l'article 3.

3.5.

Article 5

3.5.1.

Article 5.1

Étant donné les retards qui interviennent lors de la prise de décisions concernant les termes de la directive à l'examen, le Comité pense que l'échéance du 31 décembre 1998 est peut-être trop ambitieuse.

3.5.2.

Article 5.4

Il conviendrait d'ajouter une disposition supplémentaire afin de spécifier que les objectifs opératoires prévus par cet article seront jugés selon le critère du rapport coût/efficacité ainsi que selon les autres critères mentionnés dans la proposition à l'examen.

3.6.

Article 6

La première phrase devrait, conformément à l'article 1.1, être rédigée comme suit :

... des programmes intégrés visant à maintenir et/ou à améliorer la qualité des eaux ... .

3.7.

Article 7.1

La période de consultation devrait passer de 2 à 6 mois.

3.8.

Article 8

L'usage des instruments économiques ne devrait pas se limiter aux secteurs spécifiés par la Commission . Parallèlement à ces instruments économiques, le cinquième programme d'action environnemental encourage le recours à des accords volontaires. Cette position devrait être reflétée comme suit dans le texte de la proposition à l'examen :

3.8.1.

Article 8.2

En lieu et place des dispositions prévues au paragraphe 1, les États membres peuvent faire usage d'instruments économiques et/ou recourir à des accords volontaires afin de faciliter la mise en conformité des personnes physiques ainsi que des entreprises publiques et privées aux dispositions de la présente directive. 3.9.

Article 9.1

Il convient de souligner que cette disposition devrait être appliquée sans préjudice des accords internationaux en vigueur tels que ceux qui s'appliquent à la mer du Nord ou au Rhin.

3.10.

Article 9.2

Cette disposition désignerait effectivement la Commission comme arbitre entre les États membres. Le Comité émet de sérieux doutes quant à une telle procédure, dont la conformité avec le Traité sur l'Union européenne doit dans tous les cas être contrôlée.

3.11.

Article 10

Les charges administratives et les coûts liés à la désignation des eaux à très faible débit ou d'importance négligeable semblent être totalement disproportionnés par rapport aux avantages en résultant. Les États membres devraient avoir la faculté de se prononcer sur les cas dans lesquels il convient d'utiliser la procédure de désignation.

3.12.

Article 11

L'abandon en leur état présent d'eaux gravement polluées comme celles des ports ainsi que la simple prévention de la détérioration de la qualité de ces eaux sont inacceptables. Il est également inutile de vouloir rendre aux eaux portuaires, par exemple, la qualité d'eau potable. Il conviendrait plutôt d'exiger des États membres qu'ils améliorent la qualité écologique de ces eaux jusqu'à un degré qui justifie les efforts déployés.

3.13.

Article 14

Le Comité renvoie aux observations formulées ci-dessus au point 3.3.1 concernant sa préférence pour une échéance de cinq ans.

3.14.

Article 15

3.14.1. La formulation de cet article devrait être modifiée comme suit :

La Commission est autorisée à modifier et à adapter, conformément à la procédure prévue à l'article 16, les annexes de la présente directive afin de refléter le progrès scientifique et technique et d'opérer des changements dans les conditions d'application de ces annexes. 3.14.2. Le Comité est d'avis que seuls des détails techniques peuvent faire l'objet de décisions dans le cadre de la procédure prévue à l'article 16. Les modifications qualitatives ou quantitatives importantes de la directive nécessitent le recours à la procédure prévue à l'article 130 S du Traité CE.

3.15.

Article 16

Le Comité reconnaît la nécessité de disposer d'un comité technique compétent afin de conseiller la Commission quant aux adaptations techniques à réaliser. Toutefois, la participation active et la consultation approfondie de toutes les parties concernées sont toujours indispensables. Dans d'autres domaines, des comités consultatifs ont été désignés à cet effet, qui comportent des représentants des parties concernées devant être consultées par le Comité officiel des représentants des États membres (voir, par exemple, la décision 82/128/CEE de la Commission du 12 février 1982) (). La Commission devrait tenir compte de ce précédent ou trouver un autre mode d'implication des groupes d'intérêt concernés.

3.16.

Article 17

Dans l'hypothèse où la directive ne serait pas adoptée en 1995, toutes les dates doivent être soumises à une révision.

3.17.

Article 18

Le Comité espère que l'abrogation des directives 78/659/CEE et 79/923/CEE, (relatives aux eaux piscicoles et conchylicoles) n'entraînera pas un abaissement des normes actuelles.

3.18.

Annexe I - Point 4

Le début devrait être : Diversité des organismes (plancton ...) incluant les protozoaires qui jouent un rôle important dans l'analyse de la qualité écologique des eaux. 3.19.

Annexe II

La liste des éléments représentatifs décrit les milieux aquatiques non perturbés par l'homme. En conséquence, les dispositions contenues dans cette annexe ne peuvent être acceptées que s'il est clairement précisé que ces dernières ne représentent que des valeurs idéales ou des buts à atteindre, et non des dispositions juridiquement contraignantes. En particulier, elles ne peuvent pas être utilisées comme éléments de la mise en oeuvre de l'article 1.1 de la directive à l'examen.

En conséquence, le contenu de l'annexe doit faire l'objet d'un réexamen minutieux. Par exemple, si les éléments représentatifs sont en fait envisagés exclusivement à titre de valeurs idéales ou d'objectifs à atteindre, il est difficile de comprendre pourquoi la référence faite au point 9 aux zones riveraines et côtières a été limitée aux régions non urbaines.

Conformément aux observations ci-dessus, le texte introduisant l'annexe II devrait être formulé de la manière suivante :

Titre : Bonne qualité écologique de l'eau - Lignes directrices .

Introduction :

Afin d'être en conformité avec la présente directive, les États membres doivent prendre en considération, sur la base du principe de précaution, les éléments représentatifs énumérés ci-après, présentant un intérêt pour l'écosystème aquatique considéré lors de la définition des objectifs opératoires (article 5) et des programmes intégrés (article 6). 3.20.

Annexe VI

Prise dans son ensemble, cette annexe implique un investissement administratif important et les différents points ne devraient être analysés et retenus qu'en fonction de leur rentabilité.

Fait à Bruxelles, le 21 décembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° L 58 du 2. 3. 1982.