(1)

Un accord d’association entre l’Union et l’Ukraine (2), prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, est entré en vigueur le 1er septembre 2017.

(2)

Depuis le printemps 2014, l’Ukraine mène un ambitieux programme de réformes visant à stabiliser son économie et à améliorer les conditions de vie de sa population. La lutte contre la corruption ainsi que les réformes constitutionnelles, électorales et judiciaires figurent parmi les principales priorités. La mise en œuvre de ces réformes a été soutenue par plusieurs programmes consécutifs d’assistance macrofinancière, au titre desquels l’Ukraine a reçu une assistance sous forme de prêts d’un montant total de 6,6 milliards d’euros. L’assistance macrofinancière d’urgence mise à disposition dans le contexte de l’aggravation des tensions à la frontière avec la Russie en application de la décision (UE) 2022/313 du Parlement européen et du Conseil (3) a fourni 1,2 milliard d’euros en prêts à l’Ukraine, versés en deux tranches de 600 millions d’euros en mars et en mai 2022. L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union d’un montant maximal de 1 milliard d’euros en vertu de la décision (UE) 2022/1201 du Parlement européen et du Conseil (4) a apporté un soutien rapide et urgent au budget ukrainien et a été intégralement versée en deux tranches les 1er et 2 août 2022. Cette assistance constituait la première étape de la mise en œuvre de l’intégralité de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union d’un montant maximal de 9 milliards d’euros prévue en faveur de l’Ukraine, annoncée par la Commission dans sa communication du 18 mai 2022 intitulée «Aide immédiate et aide à la reconstruction de l’Ukraine» et approuvée par le Conseil européen des 23 et 24 juin 2022. La présente décision constitue la deuxième étape de la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union envisagée. Elle établit les bases qui permettront l’octroi à l’Ukraine d’un montant supplémentaire maximal de 5 milliards d’euros d’assistance macro-financière sous forme de prêts à des conditions très favorables. La présente décision devrait être rapidement suivie par l’adoption d’une nouvelle décision mettant en œuvre la troisième étape de l’intégralité de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union prévue, d’un montant maximal de 3 milliards d’euros, une fois que les modalités de ladite assistance auront été déterminées.

(3)

La guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie contre l’Ukraine depuis le 24 février 2022 a entraîné pour l’Ukraine une perte d’accès aux marchés et une chute drastique des recettes publiques, tandis que les dépenses publiques visant à faire face à la situation humanitaire et à assurer la continuité des services publics ont sensiblement augmenté. Dans cette situation très incertaine et instable, les meilleures estimations des besoins de financement de l’Ukraine faites par le Fonds monétaire international (FMI) font état d’un déficit de financement extraordinaire d’environ 39 milliards de dollars des États-Unis en 2022, dont environ la moitié pourrait être comblée si le soutien international promis jusqu’à présent était intégralement versé. La fourniture rapide par l’Union de l’assistance macrofinancière à l’Ukraine au titre de la présente décision est considérée, dans les circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse à court terme appropriée aux risques considérables pesant sur la stabilité macrofinancière de l’Ukraine. Le montant supplémentaire maximal de 5 milliards d’euros d’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union au titre de la présente décision doit contribuer à stabiliser la situation macrofinancière de l’Ukraine, à renforcer la résilience immédiate du pays et à conforter sa capacité de redressement, contribuant ainsi à la soutenabilité de la dette publique de l’Ukraine et à sa capacité à être en mesure, à terme, de rembourser ses obligations financières.

(4)

L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union au titre de la présente décision contribuera de manière significative à la couverture des besoins de financement de l’Ukraine tels qu’ils sont estimés par le FMI et d’autres institutions financières internationales, compte tenu de la capacité de l’Ukraine à se financer elle-même par ses propres ressources. La détermination du montant de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, de la nécessité d’assurer un partage équitable de la charge entre l’Union et les autres bailleurs de fonds, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l’Union en Ukraine et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union. Il convient de reconnaître l’engagement pris par les autorités ukrainiennes de coopérer étroitement avec le FMI pour concevoir et mettre en œuvre des mesures d’urgence à court terme, ainsi que leur intention de travailler avec le FMI sur un programme économique approprié lorsque les conditions le permettront. Un tel programme a été officiellement demandé en août 2022. L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union devrait viser à maintenir la stabilité et la résilience macrofinancières dans les circonstances de la guerre. La Commission devrait veiller à ce que l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union soit compatible, juridiquement et sur le fond, avec les grands principes et objectifs des mesures prises dans les différents domaines de l’action extérieure ainsi qu’avec les autres politiques de l’Union concernées.

(5)

L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union devrait appuyer la politique extérieure de l’Union à l’égard de l’Ukraine. Il convient que la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération d’assistance macrofinancière pour coordonner la politique extérieure de l’Union et assurer sa cohérence.

(6)

L’octroi de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union devrait être subordonné à la condition préalable que l’Ukraine respecte des mécanismes démocratiques effectifs, y compris le pluralisme parlementaire, et l’état de droit, et garantisse le respect des droits de l’homme. La guerre en cours, et notamment la loi martiale en vigueur, ne devraient pas empiéter sur ces principes, malgré la concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif.

(7)

Afin d’assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union dans le cadre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union, l’Ukraine devrait prendre des mesures propres à prévenir et à combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec cette assistance. En outre, des dispositions, dans le contrat de prêt, devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications, que la Cour des comptes réalise des audits et que le Parquet européen exerce ses compétences, conformément aux articles 129 et 220 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (5) (ci-après dénommé «règlement financier»).

(8)

L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union devrait être subordonnée à des exigences d’information strictes et à des conditions politiques, devant figurer dans un protocole d’accord. Ces exigences d’information strictes devraient viser, dans les circonstances de guerre actuelles, à garantir que les fonds sont utilisés de manière efficace, transparente et responsable. Les conditions politiques devraient avoir pour but de renforcer la résilience immédiate de l’Ukraine et la soutenabilité à long terme de sa dette, réduisant ainsi les risques liés au remboursement de ses obligations financières actuelles et à venir.

(9)

Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (6).

(10)

Les prêts au titre de la présente décision et de la décision (UE) 2022/1201 devraient avoir, ensemble, une durée moyenne maximale de 25 ans.

(11)

Étant donné que les prêts au titre de la présente décision et de la décision (UE) 2022/1201 comportent les mêmes risques pour le budget de l’Union et qu’ils devraient avoir, ensemble, une durée moyenne maximale de 25 ans, la même méthode de gestions des incidences financières et budgétaires devrait être appliquée à l’intégralité du montant de 6 milliards d’euros d’assistance macrofinancière de l’Union accordé à l’Ukraine au titre de la présente décision et de la décision (UE) 2022/1201. En particulier, il convient d’établir le même niveau de couverture budgétaire en tant que protection adéquate contre la possibilité qu’une partie ou que la totalité des prêts ne soit pas remboursée par l’Ukraine à l’échéance prévue. Les provisions constituées à partir du budget de l’Union pour les deux séries de prêts de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union devraient être gérées comme un unique ensemble de provisions. Cette gestion renforcera la résilience et la flexibilité du budget de l’Union face à toute situation de défaut de paiement. Il y a donc lieu de modifier la décision (UE) 2022/1201 en conséquence.

(12)

L’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre de la présente décision et de la décision (UE) 2022/1201 constitue une responsabilité financière de l’Union dans le cadre du volume global de la garantie pour l’action extérieure au titre du règlement (UE) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil (7). Le montant total maximal de 6 milliards d’euros en prêts de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union en faveur de l’Ukraine devrait bénéficier, à hauteur de 9 %,de provisions versées disponibles pour les prêts de l’assistance macrofinancière au titre de la garantie pour l’action extérieure. Le montant du provisionnement devrait être financé sur l’enveloppe financière programmée pour l’assistance macrofinancière au titre du règlement (UE) 2021/947 pour un montant total de 540 millions d’euros. Ce montant devrait être engagé et versé au fonds commun de provisionnement au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027, fixé par le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil (8).

(13)

Conformément à l’article 210, paragraphe 3, du règlement financier, les passifs éventuels découlant de garanties budgétaires ou de l’assistance financière qui sont supportés par le budget de l’Union sont jugés supportables si leurs prévisions d’évolution pluriannuelle sont compatibles avec les limites définies par le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 et le plafond des crédits annuels pour paiements énoncé à l’article 3, paragraphe 1, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil (9). Afin de permettre à l’Union d’apporter un soutien important à l’Ukraine au moyen d’une assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union d’un montant sans précédent d’une manière financièrement sûre, tout en préservant le degré de solvabilité élevé de l’Union et, partant, sa capacité à fournir un financement efficace dans le cadre de ses politiques intérieures et extérieures, il est essentiel de protéger adéquatement le budget de l’Union contre la concrétisation de ces passifs éventuels et de veiller à ce qu’ils soient financièrement supportables au sens de l’article 210, paragraphe 3, du règlement financier.

(14)

Conformément au principe de bonne gestion financière, le fonds commun de provisionnement devrait être renforcé par des moyens proportionnels aux risques découlant des passifs éventuels liés à cette assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union d’un montant sans précédent pour un bénéficiaire unique. Sans un tel renforcement, le budget de l’Union ne serait pas en mesure, pour des raisons de sécurité financière, de fournir l’assistance sans précédent qui est requise pour répondre aux besoins de l’Ukraine face à la guerre. Afin de protéger le budget de l’Union, les prêts de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union en faveur de l’Ukraine, d’un montant maximal de 6 milliards d’EUR, devraient bénéficier d’une couverture de 70 % au moyen de provisions versées (à hauteur de 9 %), lesquelles peuvent être complétées par des garanties des États membres qui assureraient la couverture budgétaire des pertes jusqu’à encore 61 % supplémentaires de la valeur des prêts.

(15)

Les ressources mises à disposition au titre du règlement (UE, Euratom) 2020/2093 sont très sollicitées eu égard aux priorités générales de l’Union en matière de dépenses. Il convient donc de rechercher une autre solution pour dégager des ressources supplémentaires sans affecter les dépenses régulières prévues dans la programmation financière du cadre financier pluriannuel 2021-2027.

(16)

Les contributions volontaires des États membres sous la forme de garanties ont été identifiées comme un outil approprié pour fournir une protection en sus du provisionnement initial versé. Les garanties des États membres devraient être fournies volontairement et constituer un filet de sécurité suffisant pour soutenir le budget de l’Union, après que les provisions du fonds commun de provisionnement constituées pour les responsabilités financières qui découlent de la présente décision et de la décision (UE) 2022/1201 ont été pleinement utilisées ou sont sur le point de l’être. Les contributions au titre de ces garanties devraient être incluses dans le montant autorisé de responsabilité financière, par dérogation à l’article 211, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement financier. Ces montants devraient être pris en compte pour le calcul du provisionnement résultant du taux de provisionnement visé à l’article 211, paragraphe 1, du règlement financier, par dérogation à l’article 211, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement financier.

(17)

Les garanties fournies par les États membres devraient couvrir les prêts de l’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre de la présente décision et de la décision (UE) 2022/1201 (ci-après dénommées «AMF couvertes»). Ces garanties devraient être irrévocables, inconditionnelles et à la demande. Ces garanties devraient assurer la capacité de l’Union à rembourser les fonds empruntés sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers. Elles ne devraient être appelées que si des conditions strictes, concernant l’adéquation des provisions disponibles, sont remplies et dans le cas où l’Union n’a pas reçu l’un des paiements dus par l’Ukraine, pour les prêts de l’assistance macrofinancière au titre des AMF couvertes, à temps pour s’acquitter des obligations financières de l’Union liées à des obligations émises ou dans le cas où l’échéancier de paiement des prêts accordés au titre des AMF couvertes venait à être modifié. Les garanties fournies par les États membres devraient être appelées pour un montant correspondant au montant des pertes liées à l’assistance financière accordée à l’Ukraine au titre des AMF couvertes et pour reconstituer le fonds commun de provisionnement à concurrence du niveau requis de provisions versées. Les garanties des États membres ne devraient être appelées qu’après que le montant du provisionnement initial réservé à l’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre des AMF couvertes a été pleinement utilisé ou est sur le point de l’être. Par dérogation à l’article 211, paragraphe 4, point c), du règlement financier, il convient que les montants recouvrés dans le cadre des accords de prêt relatifs à l’assistance financière accordée à l’Ukraine au titre des AMF couvertes soient remboursés aux États membres qui ont honoré les appels à garantie.

(18)

Dans le cas où, pour s’acquitter des obligations financières de l’Union liées à des obligations émises pour financer l’assistance macrofinancière accordée à l’Ukraine au titre des AMF couvertes, l’Union a temporairement puisé dans les provisions réservées dans le fonds commun de provisionnement pour couvrir d’autres responsabilités financières de l’Union, l’appel aux garanties fournies par les États membres pourrait être utilisé pour reconstituer le provisionnement de ces responsabilités financières.

(19)

Compte tenu du caractère exceptionnel de l’assistance macrofinancière couvertes par les garanties, il convient de gérer les provisions constituées pour couvrir les responsabilités financières découlant de l’assistance macrofinancière au titre des AMF couvertes et de tout décaissement, après le 15 juillet 2022, de prêts garantis en vertu de la décision no 466/2014/UE du Parlement européen et du Conseil (10), séparément de celles constituées pour les autres responsabilités financières découlant de la garantie pour l’action extérieure et du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures. Il convient donc que les provisions réservées dans le fonds commun de provisionnement soient utilisées uniquement pour les responsabilités financières qui découlent de l’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre des AMF couvertes, au lieu que soit appliquée la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/947. Il convient également d’utiliser les provisions réservées dans le fonds commun de provisionnement auxprêts garantis en vertu de la décision no 466/2014/UE versés après le 15 juillet 2022 uniquement pour les responsabilités financières découlant de ces prêts et d’appliquer les règles du règlement financier à ces provisions, au lieu que soit appliquée la règle générale énoncée à l’article 31, paragraphe 8, du règlement (UE) 2021/947. Il conviendrait ensuite d’exclure les provisions réservées à l’assistance macrofinancière au titre de la présente décision de l’application du taux de provisionnement effectif, par dérogation à l’article 213 du règlement financier.

(20)

La part relative des contributions de chaque État membre (clé de contribution) au montant global garanti devrait correspondre aux parts relatives des États membres dans le revenu national brut total de l’Union. Les appels à garantie devraient être effectués au prorata et en appliquant cette clé de contribution.

(21)

Il importe que les États membres achèvent leurs procédures nationales de sorte que les garanties entrent en vigueur de toute urgence. Compte tenu de l’urgence de la situation, le temps nécessaire à l’achèvement de ces procédures ne doit pas retarder le versement à l’Ukraine de l’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre de la présente décision, dont l’Ukraine a un besoin urgent. Les prêts de l’assistance macrofinancière au titre de la présente décision seront mis en place rapidement dès l’entrée en vigueur de la présente décision, l’adoption du protocole d’accord et la signature de l’accord de prêt.

(22)

Compte tenu de la situation difficile dans laquelle se trouve l’Ukraine du fait de la guerre d’agression menée par la Russie et afin de la soutenir sur la voie d’une stabilité à long terme, il convient de déroger à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement financier et de donner à l’Union la possibilité de couvrir les frais d’intérêt exposés en relation avec le prêt au titre de la présente décision et de renoncer au remboursement des coûts adminisitratifs autrement supportés par l’Ukraine. La bonification d’intérêt devrait être accordée en tant qu’instrument jugé approprié pour garantir un soutien efficace au sens de l’article 220, paragraphe 1, du règlement financier et être à la charge du budget de l’Union au moins durant la période du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Au cours de la période 2021-2027, la bonification d’intérêt devrait être financée par l’enveloppe financière visée à l’article 6, paragraphe 2, point a), premier tiret, du règlement (UE) 2021/947.

(23)

L’Ukraine devrait pouvoir solliciter la bonification d’intérêts et le non-recouvrement des coûts administratifs chaque année, avant la fin du mois de mars. Afin de permettre une certaine souplesse dans le remboursement du principal, il devrait également être possible de reconduire les emprunts associés contractés au nom de l’Union, par dérogation à l’article 220, paragraphe 2, du règlement financier.

(24)

Face aux besoins de financement urgents de l’Ukraine, la Commission a accepté, en juillet 2022, la réaffectation et le versement, à l’Ukraine, de 1,59 milliard d’euros supplémentaires en prêts de la Banque européenne d’Investissement bénéficiant d’une garantie au titre du mandat de prêt extérieur 2014-2020 (MPE). Toutefois, ces prêts étant destinés à l’État ukrainien et aux entités publiques ukrainiennes, ils présentent le même niveau de risque pour le budget de l’Union que les prêts de l’assistance macrofinancière. Le budget de l’Union devrait par conséquent appliquer à ces expositions la même approche de précaution que pour les nouveaux prêts de l’assistance macrofinancière au titre des AMS couvertes. La présente décision applique donc un taux de provisionnement de 70 % aux prêts MPE de 1,59 milliard d’euros de qui ont été réaffectés ainsi qu’à tout nouveau versement de prêts MPE à l’Ukraine. Ce taux de provisionnement devrait s’appliquer au lieu du taux de provisionnement défini à l’article 31, paragraphe 8, troisième phrase, du règlement (UE) 2021/947. Le provisionnement de 70 % pour les 1,59 milliard d’euros de prêts MPE versés à l’Ukraine sera financé par le budget de l’Union.

(25)

Un réexamen régulier du provisionnement des prêts de l’assistance macrofinancière et des prêts MPE devrait être entrepris tous les six mois, à partir du 30 juin 2023 ou plus tôt, s’il y a lieu. Ce réexamen devrait notamment permettre de déterminer si la situation de l’Ukraine a évolué d’une manière qui justifierait une augmentation ou une diminution du taux de provisionnement. La Commission pourrait réévaluer le taux de provisionnement selon les besoins, en particulier si un fait notable pertinent le justifie. Afin de garantir que le taux de provisionnement reste adapté aux risques financiers, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en ce qui concerne l’augmentation ou la diminution du taux de provisionnement, selon le cas. Il importe particulièrement que la Commission procède aux consultations appropriées durant son travail préparatoire, y compris au niveau des experts, et que ces consultations soient menées conformément aux principes définis dans l’accord interinstitutionnel du 13 avril 2016«Mieux légiférer» (11). En particulier, pour assurer leur égale participation à la préparation des actes délégués, le Parlement européen et le Conseil reçoivent tous les documents au même moment que les experts des États membres, et leurs experts ont systématiquement accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission traitant de la préparation des actes délégués.

(26)

Étant donné que l’objectif de la présente décision, à savoir fournir l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union à l’Ukraine en vue de soutenir, notamment, sa résilience économique et sa stabilité, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut, en raison de sa dimension et de ses effets, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, la présente décision n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(27)

Compte tenu de l’urgence résultant des circonstances exceptionnelles causées par la guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie, il s’avère approprié d’invoquer l’exception au délai de huit semaines prévue à l’article 4 du protocole no 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.

(28)

Eu égard à la situation en Ukraine, la présente décision devrait entrer en vigueur de toute urgence le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne,