(1)

Le 20 mars 2020, la Commission a adopté une communication relative à l'activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance. La clause dérogatoire générale, instaurée par l'article 5, paragraphe 1, l'article 6, paragraphe 3, l'article 9, paragraphe 1, et l'article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1466/97 et par l'article 3, paragraphe 5, et l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (2), facilite la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Dans cette communication, la Commission a exposé son point de vue selon lequel, compte tenu de la grave récession économique attendue du fait de la pandémie de COVID-19, les conditions d'activation de la clause dérogatoire générale étaient remplies. Le 23 mars 2020, les ministres des finances des États membres ont marqué leur accord avec l'évaluation de la Commission. La clause dérogatoire générale a accordé aux États membres une certaine flexibilité budgétaire pour faire face à la crise de la COVID-19. Elle a facilité la coordination des politiques budgétaires en période de grave récession économique. Son activation permet à chaque État membre de s'écarter temporairement de la trajectoire d'ajustement conduisant à la réalisation de son objectif budgétaire à moyen terme, pour autant que cela ne mette pas en péril sa viabilité budgétaire à moyen terme. Le 17 septembre 2020, dans sa communication sur la stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, la Commission a annoncé que la clause dérogatoire générale resterait active en 2021.

(2)

Le 20 juillet 2020, le Conseil a adopté une recommandation (3) (ci-après dénommée «recommandation du Conseil du 20 juillet 2020»). Il a été recommandé à la Slovénie de prendre, conformément à la clause dérogatoire générale, toutes les mesures nécessaires pour combattre efficacement la pandémie de COVID-19, soutenir l'économie et favoriser la reprise. Il a également été recommandé aux autorités slovènes, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements.

(3)

Dans sa recommandation de 2021 concernant la politique économique de la zone euro, le Conseil a préconisé que tous les États membres de la zone euro continuent d'appliquer des politiques budgétaires de soutien durant toute l'année 2021 et que les mesures de politique publique soient adaptées aux circonstances propres à chaque pays et soient rapides, temporaires et ciblées. Lorsque les conditions épidémiologiques et économiques le permettront, il conviendra de supprimer progressivement les mesures d'urgence, tout en atténuant l'impact de la crise sur le plan social et sur le marché du travail. Les États membres devraient poursuivre des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en favorisant l'investissement. Les États membres devraient poursuivre des réformes qui renforcent la couverture, l'adéquation et la viabilité des systèmes de santé et de protection sociale pour tous.

(4)

Le 18 novembre 2020, la Commission a adopté ses avis sur les projets de plans budgétaires 2021 des États membres de la zone euro, sur la base d'une évaluation qualitative des mesures budgétaires. La Commission a estimé que le projet de plan budgétaire de la Slovénie était globalement conforme aux recommandations de politique budgétaire énoncées dans la recommandation du Conseil de juillet 2020 et que la plupart des mesures exposées dans le projet de plan budgétaire soutenaient l'activité économique dans un contexte de considérable incertitude.

(5)

Next Generation EU, notamment grâce à la facilité pour la reprise et la résilience, garantira une reprise durable, inclusive et équitable. Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil (4), qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apportera un soutien financier à la mise en œuvre de réformes et à l'investissement, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'Union. Elle contribuera à la reprise économique et à la réalisation d'investissements et de réformes durables et propices à la croissance, favorisant en particulier les transitions écologique et numérique, et renforcera la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle aidera également les finances publiques à retrouver à court terme une position plus favorable et contribuera au renforcement de leur viabilité, ainsi qu'à la croissance et à la création d'emplois, à moyen et à long terme.

(6)

Le 3 mars 2021, la Commission a adopté une communication qui fournit de nouvelles orientations visant à faciliter la coordination des politiques budgétaires et l'élaboration des programmes de stabilité ou de convergence des États membres. L'orientation budgétaire globale, compte tenu des budgets nationaux et de la facilité pour la reprise et la résilience, devrait continuer à soutenir l'activité économique en 2021 et 2022. Cependant, une normalisation progressive de l'activité économique étant attendue pour le second semestre de 2021, il conviendrait que les politiques budgétaires des États membres soient davantage différenciées en 2022. Ces politiques devraient tenir compte de l'état de la reprise, de la viabilité budgétaire et de la nécessité de réduire les disparités économiques, sociales et territoriales. Eu égard à la nécessité de favoriser une reprise durable dans l'Union, les États membres présentant de faibles risques en matière de viabilité budgétaire devraient établir leur budget de manière à maintenir une politique budgétaire de soutien en 2022, en tenant compte des effets de la facilité pour la reprise et la résilience. Les États membres affichant des niveaux d'endettement élevés devraient mener des politiques budgétaires prudentes tout en préservant les investissements financés par des ressources nationales et en utilisant les subventions octroyées au titre de la facilité pour la reprise et la résilience afin de financer de nouveaux projets d'investissement et de nouvelles réformes structurelles de qualité. Pour la période postérieure à 2022, les politiques budgétaires devraient continuer à prendre en compte la vigueur de la reprise, le degré d'incertitude économique et les considérations de viabilité budgétaire. Un recentrage des politiques budgétaires en vue de parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme, notamment en éliminant progressivement les mesures de soutien le moment venu, contribuera à garantir la viabilité budgétaire à moyen terme.

(7)

Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a estimé par ailleurs que la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s'inscrire dans le cadre d'une évaluation d'ensemble de l'état de l'économie, dont un critère quantitatif essentiel serait le niveau de l'activité économique dans l'Union ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, le 2 juin 2021, la Commission a considéré que les conditions requises étaient remplies pour continuer à appliquer la clause dérogatoire générale en 2022 et pour la désactiver à partir de 2023. Les situations propres à chaque pays continueront d'être prises en considération après la désactivation de la clause dérogatoire générale.

(8)

Le 30 avril 2021, la Slovénie a présenté son programme de stabilité pour 2021, conformément à l'article 4 du règlement (CE) no 1466/97.

(9)

En 2020, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de la Slovénie s'élevait à 8,4 % de son produit intérieur brut (PIB), tandis que la dette des administrations publiques s'établissait à 80,8 % du PIB. La variation annuelle du solde budgétaire primaire était de -8,9 % du PIB, en tenant compte de mesures budgétaires discrétionnaires à hauteur de 5,2 % du PIB au soutien de l'économie et du jeu des stabilisateurs automatiques. La Slovénie a également mis en place des mesures de soutien à la trésorerie des entreprises et des ménages (telles que des garanties et des reports d'impôt, qui n'ont aucune incidence budgétaire directe et immédiate), estimées à 5,5 % du PIB; la Commission a estimé que le niveau réel d'activation des garanties publiques en 2020 était inférieur à ½ % du PIB.

(10)

Le 2 juin 2021, la Commission a publié un rapport au titre de l'article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rapport examine la situation budgétaire de la Slovénie, dont le déficit public a dépassé en 2020 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tandis que sa dette publique a dépassé la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n'a pas diminué à un rythme satisfaisant. Il en a conclu que le critère du déficit n'était pas rempli et que le critère de la dette n'était pas respecté.

(11)

Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires est prudent en ce qui concerne 2021 et 2022. Le programme de stabilité pour 2021 prévoit une croissance du PIB réel de 4,6 % en 2021 et de 4,4 % en 2022. Les prévisions du printemps 2021 de la Commission tablent quant à elles sur une croissance du PIB réel de 4,9 % en 2021 et de 5,1 % en 2022. Dans ses prévisions du printemps 2021, la Commission s'attend à un rétablissement de la consommation privée un peu plus rapide que ce que prévoit le programme de stabilité pour 2021, du fait de la libération de la demande contenue durant la crise et de projections plus favorables en ce qui concerne la croissance de l'emploi et des salaires. Dans ses prévisions du printemps 2021, elle table aussi sur une dynamique d'investissement plus forte en 2022 et sur une croissance plus importante des exportations en 2021 et en 2022.

(12)

Dans son programme de stabilité pour 2021, le gouvernement prévoit une augmentation du déficit public, de 8,4 % du PIB en 2020 à 8,6 % en 2021, et un fléchissement du ratio d'endettement, qui s'établirait à 80,4 % du PIB. Selon ce programme de stabilité pour 2021, en 2021, la variation du solde budgétaire primaire par rapport au niveau enregistré avant la crise (2019) devrait atteindre -9,2 % du PIB, compte tenu des mesures budgétaires discrétionnaires de relance de l'économie, qui représentent 2,6 % du PIB, et du jeu des stabilisateurs automatiques. Ces projections correspondent aux prévisions du printemps 2021 de la Commission, selon lesquelles le déficit public devrait atteindre 8,5 % du PIB et le ratio d'endettement s'élever à 79,0 % du PIB. Si, d'un côté comme de l'autre, les projections annoncent une augmentation significative des dépenses primaires, qui ne s'explique pas par des mesures d'urgence temporaires liées à la crise, elles présentent des différences quant à la composition de ces dépenses. Dans ses prévisions du printemps 2021, la Commission table sur un redressement moins rapide de l'investissement public, car elle s'attend à une absorption plus faible des fonds de l'Union en 2021 et à un déploiement plus lent des projets d'investissement financés au niveau national. Il faut aussi s'attendre à ce que certaines catégories de dépenses courantes connaissent une croissance nominale plus forte. Le ratio d'endettement plus faible prévu par la Commission dans ses prévisions du printemps 2021 s'explique par une dynamique d'évolution plus favorable du PIB nominal.

(13)

En réaction à la pandémie de COVID-19 et au ralentissement économique qu'elle a entraîné, la Slovénie a adopté des mesures budgétaires pour renforcer les capacités de son système de santé, contenir la pandémie de COVID-19 et venir en aide aux personnes et aux secteurs qui ont été particulièrement touchés. Cette réponse énergique a atténué la contraction du PIB, ce qui a limité l'augmentation du déficit public et de la dette publique. Les mesures budgétaires devraient maximiser le soutien à la reprise sans compromettre les futures trajectoires budgétaires. Il convient dès lors d'éviter qu'elles ne créent une charge permanente pour les finances publiques. Lorsqu'ils mettent en place des mesures permanentes, les États membres devraient les financer de manière appropriée afin de garantir la neutralité budgétaire à moyen terme. Les mesures prises par la Slovénie en 2020 et 2021 ont été conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures budgétaires discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 sont pour la plupart temporaires ou contrebalancées par des mesures de compensation.

(14)

Le programme de stabilité pour 2021 table sur des investissements et des réformes financés par des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience, à hauteur de 0,6 % du PIB en 2021, 1,2 % en 2022 et 0,7 % en 2023. Il prévoit des dépenses supplémentaires de 0,2 % du PIB en 2024 et d'environ 0,3 % du PIB en 2025 et 2026. Le programme de stabilité pour 2021 prévoit également des prêts au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, qui se monteraient à 0,1 % du PIB en 2022 et atteindraient 0,4 % du PIB en 2025. Ces subventions n'ont pas été entièrement prises en compte dans les projections budgétaires des prévisions de printemps de la Commission, car ces informations n'étaient pas disponibles à la date de clôture de ces prévisions. Se basant sur les informations du plan pour la reprise et la résilience adopté par le gouvernement le 28 avril 2021, la Commission fait donc l'hypothèse dans ses prévisions du printemps 2021 que les dépenses financées par ces subventions se monteront à 0,2 % du PIB en 2021 et à 0,6 % du PIB en 2022.

(15)

Les indicateurs d'ajustement budgétaire établis par le règlement (CE) no 1466/97 doivent être examinés au regard des circonstances actuelles. Premièrement, d'importantes incertitudes subsistent quant à l'estimation des écarts de production. Deuxièmement, la politique budgétaire doit être en mesure de s'adapter rapidement à l'évolution de la pandémie de COVID-19 et de passer d'une aide d'urgence à des mesures plus ciblées, une fois que les risques sanitaires auront diminué. Troisièmement, le contexte actuel se caractérise par l'ampleur des mesures de soutien à l'activité économique prises par les pouvoirs publics. Lorsque les transferts provenant du budget de l'Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) sont de taille importante, les indicateurs établis ne rendent pas pleinement compte de l'impulsion donnée à l'économie par les politiques budgétaires. Par conséquent, le solde structurel ne semble pas adapté dans les circonstances actuelles. Le critère des dépenses doit lui aussi être adapté (5) et complété par des informations supplémentaires afin qu'il soit possible d'évaluer pleinement l'orientation de la politique budgétaire.

(16)

Comme dans l'approche suivie dans l'évaluation des projets de plans budgétaires pour 2021, les mesures d'urgence temporaires ont été exclues du total des dépenses. Ces mesures d'urgence temporaires liées à la crise correspondent au soutien apporté aux systèmes de santé et à l'indemnisation des travailleurs et des entreprises pour les pertes de revenus résultant des mesures de confinement et des perturbations de la chaîne d'approvisionnement; leur abandon par les pouvoirs publics dépend du retour à la normale de la situation sanitaire et économique. Pour pouvoir évaluer l'orientation budgétaire globale à ce stade, il convient d'inclure les transferts importants provenant du budget de l'Union (tels que ceux qui proviennent de la facilité pour la reprise et la résilience) dans l'agrégat de dépenses concerné. L'orientation budgétaire globale est donc mesurée par la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d'urgence temporaires liées à la crise), y compris les dépenses financées par des subventions provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union. Au-delà de l'orientation budgétaire globale, cette analyse vise aussi à déterminer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique. C'est la raison pour laquelle une attention particulière est accordée à l'évolution des investissements et des dépenses primaires courantes qui sont financés au niveau national.

(17)

Dans son programme de stabilité pour 2021, la Slovénie prévoit que son déficit public diminuera pour atteindre 5,7 % du PIB en 2022, principalement en raison de la reprise économique et de la fin des mesures de soutien temporaires adoptées en 2020 et 2021. La dette publique devrait décroître pour s'établir à 79,6 % du PIB en 2022. La Commission, dans ses prévisions du printemps 2021, s'attend à des ratios plus faibles pour le déficit (4,7 % du PIB) et la dette (76,7 % du PIB). Dans les deux projections, les dépenses primaires (en excluant les mesures d'urgence temporaires liées à la crise) restent sur une trajectoire élevée. L'écart entre les projections relatives au déficit s'explique en grande partie par le scénario macroéconomique plus favorable sur lequel se basent les prévisions du printemps 2021 de la Commission, et qui se traduit par une part plus faible des dépenses totales dans le PIB. Aucune des deux projections ne tient compte de l'incidence d'un certain nombre de mesures, dont un important train de réformes fiscales adopté récemment par le gouvernement. Selon les informations fournies dans le programme de stabilité pour 2021, ces mesures, si elles sont adoptées par le parlement, pourraient entraîner un accroissement du déficit d'au moins 0,7 % du PIB en 2022. Sur la base des prévisions du printemps 2021 de la Commission, ainsi que de la méthode spécifique qui tient compte des défis susmentionnés, l'orientation budgétaire globale — y compris l'incidence sur la demande globale en 2022 des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l'Union, en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à -0,1 % du PIB (6). La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union devrait augmenter de 0,3 point de pourcentage du PIB. L'effet des investissements financés au niveau national devrait être neutre (7). Les dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet restrictif de 0,2 point de pourcentage du PIB.

(18)

La qualité des mesures budgétaires des États membres semble particulièrement importante. Des réformes budgétaires structurelles visant à améliorer la composition des budgets nationaux peuvent soutenir la croissance potentielle, créer les marges budgétaires indispensables et contribuer à assurer la viabilité à long terme des finances publiques, eu égard, notamment, au changement climatique et aux défis à relever sur le plan sanitaire. Du côté des recettes, la crise de la COVID-19 a renforcé l'importance des réformes portant sur la mise en place de systèmes de recettes publiques plus efficients et plus équitables. Du côté des dépenses, il est devenu encore plus crucial d'accroître le niveau et la qualité des investissements durables et propices à la croissance, en cohérence avec les objectifs de renforcement de la croissance potentielle, de la résilience économique et sociale et de la double transition, écologique et numérique. Les plans nationaux pour la reprise et la résilience permettront d'améliorer la composition des budgets nationaux.

(19)

Selon les plans budgétaires à moyen terme du programme de stabilité pour 2021, le déficit public devrait se réduire pour passer de 3,8 % du PIB en 2023 à 2,8 % du PIB en 2024. La dette publique devrait ainsi décroître et ne plus dépasser en 2024 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Sur la base du programme de stabilité pour 2021, l'orientation budgétaire générale — y compris l'incidence sur la demande globale des investissements financés à la fois par le budget national et par le budget de l'Union, et en particulier par la facilité pour la reprise et la résilience — est estimée à 1,5 % du PIB, en moyenne, en 2023 et 2024. La contribution positive des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d'autres fonds de l'Union devrait diminuer de 0,6 point de pourcentage du PIB. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet restrictif de 0,4 point de pourcentage du PIB (8). Les dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devraient avoir un effet restrictif de 0,6 point de pourcentage du PIB. La croissance potentielle nominale moyenne sur dix ans est actuellement estimée à 4¼ % (9). Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l'incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et qui pourraient donc stimuler la croissance potentielle de la Slovénie.

(20)

Le ratio de la dette publique devrait se réduire et passer de 79,0 % du PIB en 2023 à 78,0 % en 2024. La Slovénie est considérée comme exposée à des risques moyens en matière de viabilité budgétaire à moyen terme, comme le montre la dernière analyse relative à la soutenabilité de la dette.

(21)

Vu le degré encore exceptionnellement élevé d'incertitude qui prévaut, il convient que les orientations en matière de politique budgétaire restent de nature essentiellement qualitative. Des orientations quantifiées plus précises devraient être fournies en 2022 pour les années suivantes, si les incertitudes se sont suffisamment dissipées.

(22)

Le Conseil a évalué le programme de stabilité de la Slovénie pour 2021 et les suites qu'elle a données à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020,