1.6.2010   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 142/19

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Le 26 avril 2010, le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Lettonie, qui couvre la période 2009-2012.

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La crise financière mondiale a amplifié le choc suscité par la fin de la période d'essor du crédit et de l'immobilier en Lettonie en durcissant les conditions d'accès au crédit. La détérioration survenue parallèlement sur les marchés d'exportation a touché le secteur marchand. La dépréciation de la monnaie de certains des principaux partenaires commerciaux de la Lettonie a encore aggravé les pertes de compétitivité enregistrées les années précédentes.

À compter d'octobre 2008, les marchés financiers et le secteur bancaire lettons ont été sous forte pression. Cette situation a amené la Lettonie à demander une aide financière internationale, laquelle lui a été accordée fin 2008 (2), à la condition d'un engagement de sa part à consentir un effort d'assainissement budgétaire majeur, à réformer son système financier et à engager parallèlement des réformes structurelles. Par la suite, compte tenu d'une détérioration des conditions économiques et budgétaires beaucoup plus marquée que prévu au premier semestre 2009, le gouvernement a pris de nouvelles mesures d'assainissement budgétaire, en partie sous-tendues par des réformes structurelles. Ces circonstances ont amené le Conseil à adopter, le 7 juillet 2009, une décision constatant l'existence d'un déficit excessif en Lettonie et à recommander sa correction, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), pour 2012 au plus tard. Au second semestre 2009, le secteur des exportations s'est stabilisé et a commencé à montrer quelques premiers signes de reprise. La chute de la demande intérieure, qui s'explique essentiellement par la forte dégradation du marché du travail et la croissance négative du crédit, est cependant restée très sévère. L'arrivée de l'aide financière internationale, l'exécution rigoureuse du budget 2009 et l'adoption réussie du budget 2010 avec les nouvelles mesures d'assainissement budgétaire qu'il prévoit ont néanmoins contribué à stabiliser la confiance et amélioré les dispositions du marché à l'égard de la Lettonie. Pour la politique économique lettone, le principal défi reste de stabiliser l'économie et d'en revenir à un processus de rattrapage assis sur des bases solides. La stabilisation de l'économie dépend dans une large mesure de la sécurisation des objectifs à long terme, et il est crucial à cet égard de respecter la trajectoire d'assainissement budgétaire planifiée. Elle dépend aussi directement de la mise en œuvre de mesures budgétaires structurellement saines et socialement équitables, ainsi que des progrès accomplis dans la réorientation de l'économie vers le secteur marchand. Compte tenu de la forte érosion qu'a connue la compétitivité extérieure durant les années d'essor économique, il apparaît nécessaire d'ajuster encore les prix au niveau national et d'améliorer encore la productivité. Les fonds structurels octroyés par l'Union européenne devraient contribuer à renforcer le secteur marchand et à atténuer les effets de la récession.

La forte contraction de la demande intérieure et l'apparition d'excédents de capacité ont contribué à atténuer les déséquilibres existants: l'inflation a diminué, et le déficit extérieur a été résorbé, essentiellement du fait de l'effondrement des importations. Fortement négative durant les années d'essor économique, où elle était financée par des entrées de capitaux en association avec le secteur bancaire, ce qui a entraîné une augmentation rapide de la dette extérieure nette, la balance extérieure s'est clôturée, en 2009, par un excédent estimé à plus de 8 % du PIB et elle devrait rester largement excédentaire sur toute la période de programmation.

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Bien que la baisse du PIB réel observée dans le contexte de la crise soit essentiellement de nature conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté. En outre, la crise pourrait également nuire à la croissance potentielle à moyen terme du fait d'une baisse des investissements, de la contraction du crédit et d'une hausse du chômage structurel. Par ailleurs, l'incidence de la crise économique accentue les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. Il importe, en particulier, que la Lettonie mette plus rapidement en œuvre des réformes structurelles de grande envergure en matière de gestion budgétaire et de gestion du secteur public, élève le niveau de qualification de sa main-d'œuvre dans le cadre de ses efforts tendant à augmenter sa productivité et fasse un usage efficace des fonds structurels qui lui sont accordés par l'Union européenne.

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Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit qu'après un recul particulièrement sévère de la production en 2009, estimé à 18,0 %, le PIB réel cédera encore 4,0 % en 2010, avant de croître de 2,0 % en 2011 et de 3,8 % en 2012. Le retour attendu à une croissance positive sera tiré par le secteur extérieur et, de manière plus atténuée, par la formation de capital fixe, tandis que la consommation privée et, plus généralement, la demande intérieure ne s'inscriront en forte hausse qu'à la fin de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles (3), ce scénario paraît plausible, mais les incertitudes demeurent très élevées en raison de la gravité de la récession.

La projection du programme tablant sur une déflation marquée en 2010 est réaliste, mais celle relative au degré auquel la déflation se poursuivra en 2011 sous-estime peut-être la vitesse de retour à la stabilité des prix. Le programme prévoit, par ailleurs, que la balance extérieure restera largement excédentaire sur toute la période qu'il couvre, ce qui semble globalement plausible, même si le niveau des excédents attendus apparaît optimiste. Quant aux hypothèses monétaires et en matière de taux de change contenues dans le programme, elles sont conformes au scénario macroéconomique.

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Selon les estimations contenues dans le programme, le déficit public aura atteint 10,0 % du PIB en 2009. La très forte détérioration qu'a connue le déficit public, puisqu'il n'était que de 4,1 % du PIB en 2008, résulte de l'impact de la crise sur les finances publiques, en dépit de l'adoption le 16 juin 2009, en concertation avec les prêteurs internationaux, d'un budget supplémentaire restrictif prévoyant un effort d'assainissement de 4,4 % du PIB, concernant quasi-exclusivement les dépenses. Les recettes fiscales se sont effondrées d'un quart en termes nominaux par rapport à 2008, en dépit de relèvements des taux de TVA et d'accises début 2009. Selon le programme, et conformément aux engagements pris en contrepartie de l'aide financière internationale accordée, la politique budgétaire restera fortement restrictive sur toute la période de programmation, compte tenu de l'absence de marge de manœuvre budgétaire et de la nécessité de corriger les déséquilibres économiques, ce qui est conforme à la stratégie de «sortie» préconisée par le Conseil pour la Lettonie, dans l'objectif ultime d'une correction du déficit excessif d'ici à 2012.

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Le budget 2010 adopté par le Parlement letton le 1er décembre 2009 annonce de nouvelles mesures discrétionnaires d'assainissement, représentant plus de 4,2 % du PIB, comme cela était prévu dans le cadre du soutien à la balance des paiements qui a été accordé à la Lettonie et comme le Conseil l'a approuvé dans la recommandation qu'il a adressée à cette dernière le 7 juillet 2009. L'assainissement porte à parts relativement égales sur les dépenses (2,0 % du PIB) et les recettes (2,2 % du PIB). Selon ce qui est prévu, l'effort budgétaire du côté des recettes devrait se traduire par une augmentation substantielle du ratio des recettes (+ 2,4 % du PIB — l'important effet dénominateur étant presque directement compensé par l'érosion correspondante de l'assiette fiscale).

En revanche, en dépit de l'effort d'assainissement substantiel mis en œuvre (y compris l'impact du report des mesures adoptées en juin 2009), le ratio des dépenses primaires ne devrait décroître que de 0,2 % du PIB, en raison, essentiellement, de l'important effet dénominateur. Les mesures prévues du côté des recettes sont notamment les suivantes: un relèvement du taux de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (+ 0,8 % du PIB); diverses réformes tendant à rendre plus neutres le régime de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et celui des cotisations sociales (+ 0,8 % du PIB); une imposition supplémentaire de l'immobilier (+ 0,3 % du PIB, y compris par un élargissement de l'assiette fiscale à l'immobilier résidentiel, avec une certaine progressivité), une taxation progressive sur les véhicules en circulation (+ 0,2 % du PIB) et une augmentation des droits d'accises sur le gaz et le tabac. Du côté des dépenses, le budget 2010 prévoit des coupes importantes sous-tendues, dans une large mesure, par des réformes structurelles devant produire leurs effets à moyen terme, et notamment la fusion ou la suppression d'agences et d'organismes sous la responsabilité des ministères de l'agriculture, de la culture, de l'éducation et de la défense. D'autres coupes budgétaires, à hauteur de 0,5 % du PIB, seront opérées dans les dépenses de maintenance des infrastructures de transport et dans les subventions. D'autres coupes encore dans les dépenses salariales des administrations locales généreront des économies représentant 0,4 % du PIB, tandis que la réduction des allocations de maladie, de chômage ainsi que de maternité et de paternité au-delà d'un certain seuil produira des économies représentant 0,2 % du PIB. Il n'y a pas de recours important à des mesures exceptionnelles. Selon les calculs effectués par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme, le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) devrait s'améliorer d'un peu plus de 2 % (passant ainsi de – 7,6 % à – 5,5 %), ce qui est conforme à la politique budgétaire restrictive qui est nécessaire. Cette amélioration est toutefois inférieure au montant des mesures d'assainissement, du fait de l'érosion mécanique des assiettes fiscales et de l'augmentation des dépenses d'intérêt, de 1,1 % du PIB.

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Telle qu'elle est présentée dans le programme, la trajectoire budgétaire correspond à ce qui a été convenu dans le cadre du soutien accordé à la balance des paiements, à savoir un déficit limité à 6 % du PIB en 2011 et à 3 % du PIB en 2012 et elle est également conforme à la recommandation adressée le 7 juillet 2009 par le Conseil à la Lettonie pour l'inviter à corriger son déficit excessif pour 2012 au plus tard.

Ces objectifs budgétaires supposent toutefois que de nouvelles mesures d'assainissement soient prises, comme l'a recommandé le Conseil et conformément au protocole d'accord supplémentaire conclu en février 2010. Selon le nouveau calcul du solde structurel effectué par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme et en application de la méthode commune, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT), soit un déficit structurel de 1 % du PIB, ne sera pas atteint avant la fin de la période de programmation (4). Compte tenu des projections les plus récentes et du niveau de la dette, l'OMT lui-même reflète néanmoins les objectifs du pacte de stabilité et de croissance. Selon le calcul du solde structurel effectué par les services de la Commission, l'effort budgétaire correspondant est de 3,75 % sur deux ans et il devra plus largement porter sur la première année (2011). Le scénario présenté pour 2011 et 2012 est déjà sous-tendu par différentes mesures, du côté tant des recettes que des dépenses. Ces mesures ont été exposées dans leurs grandes lignes par les autorités lettones, qui se sont engagées à les mettre en œuvre dans le cadre du soutien à la balance des paiements qui leur a été accordé. Du côté des dépenses, elles entendent notamment procéder à une vaste révision du régime des prestations sociales et du régime des retraites, l'objectif de cette seconde révision étant de préserver la viabilité et l'adéquation à long terme des trois piliers du régime des retraites.

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Pour l'avenir, la situation pourrait évoluer moins bien que le programme ne le prévoit, compte tenu, premièrement, de l'ampleur de l'ajustement qu'il reste à effectuer sur fond d'économie ralentie, deuxièmement, des incertitudes entourant l'évolution des recettes et les mesures qui devraient venir étayer le processus d'assainissement et, troisièmement, de la portée des réformes qu'il reste à mettre en œuvre pour asseoir durablement la reprise. Comme le reconnaît le programme, une condition préalable importante pour la reprise économique est de garantir la stabilité du secteur financier. En ce qui concerne les risques politiques et de mise en œuvre, l'ampleur des mesures budgétaires à prendre pourrait exposer le gouvernement letton à des difficultés législatives. Dans le contexte des élections à venir, et compte tenu de l'effort d'assainissement majeur consenti à ce jour, il pourrait en effet se révéler difficile de trouver les mesures supplémentaires nécessaires pour atteindre les objectifs définis dans le programme pour 2011 et 2012, en sus des mesures de vaste portée déjà adoptées.

Les autorités lettones sont néanmoins très fortement incitées à tenir les engagements contraignants qu'elles ont pris dans le cadre des accords en vertu desquels un soutien à la balance des paiements leur a été accordé. Par l'ampleur de l'assainissement réalisé jusqu'à présent, elles ont en outre donné des preuves convaincantes de leur aptitude à mettre en œuvre, de manière satisfaisante, un effort d'assainissement très important. Par conséquent, les risques qui pèsent sur les projections budgétaires et le scénario macroéconomique semblent globalement s'équilibrer sur l'ensemble de la période couverte par le programme.

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Selon les estimations, la dette publique brute aura atteint 34,8 % en 2009, contre 19,5 % l'année précédente. Le ratio d'endettement devrait continuer à augmenter fortement sur la période de programmation (+ 22 points de pourcentage), sous l'effet d'importants déficits budgétaires, mais aussi en raison d'un ajustement stock-flux positif substantiel en 2010 (8 % du PIB), tandis que les versements effectués par différents prêteurs internationaux (15 % du PIB environ) devraient plus que couvrir les stricts besoins budgétaires. Toutefois, le coût final des mesures de soutien au secteur bancaire représente un risque pour 2011 et 2012. Par conséquent, la projection du programme selon laquelle le ratio d'endettement culminera à un peu moins de 60 % du PIB en 2011 est sujette à caution. La projection pour 2012, soit la dernière année couverte par le programme, est un ratio d'endettement de 56,8 % du PIB. Même s'il est censé, selon les projections, rester inférieur à la valeur de référence définie dans le traité sur toute la période de programmation, le ratio d'endettement ne s'inscrit pas moins en augmentation rapide jusqu'en 2011.

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Tablant sur le fait que la croissance du PIB ne reviendra que progressivement aux valeurs prévues avant la crise tandis que les recettes fiscales rapportées au PIB retrouveront quant à elles leurs niveaux d'avant, les projections à moyen terme en matière d'endettement montrent que, telle qu'elle est présentée, la stratégie budgétaire proposée dans le programme permettrait quasiment de stabiliser le ratio de la dette au PIB d'ici à 2020.

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L'incidence budgétaire à long terme du vieillissement démographique est clairement moins importante que pour la moyenne des États membres de l'UE, du fait des réformes du régime des retraites déjà promulguées. Toutefois, la situation budgétaire de 2009, telle qu'elle est présentée dans le programme, accentue les effets budgétaires du vieillissement démographique sur l'écart de viabilité.

En réduisant son déficit primaire à moyen terme, comme le programme le prévoit, la Lettonie allègerait les risques qui pèsent sur la viabilité de ses finances publiques, lesquels ont été évalués comme élevés dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité (5).

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La politique budgétaire procyclique conduite dans les années qui ont précédé la crise rend nécessaire un renforcement radical du cadre budgétaire et du système de gestion des finances publiques. Certains progrès ont déjà été accomplis, et de nouvelles initiatives sont programmées. Le gouvernement a fait droit à la nécessité de supprimer les rigidités inutiles dans le budget afin de donner plus de souplesse aux dépenses par un règlement du 3 novembre 2009, qui habilite le ministère des finances à réaffecter les crédits entre programmes, sous-programmes et catégories économiques de dépenses pour une entité budgétaire donnée. Le suivi de la façon dont les fonds structurels accordés par l'Union européenne sont dépensés a été renforcé avec les modifications apportées à la loi sur le budget de l'État dans le cadre du budget 2010. Pour l'avenir, le ministère des finances s'est engagé à élaborer et à soumettre, en concertation avec les autres institutions concernées, un projet de loi sur la discipline budgétaire afin de garantir le respect d'une discipline budgétaire contracyclique à tous les niveaux de l'administration. Certains grands exercices d'examen et de bilan devraient améliorer le processus d'établissement des priorités et de prise de décision avant l'élaboration des prochains budgets. Il est ainsi prévu de passer en revue tous les services publics pour apprécier s'il convient de les maintenir, de les suspendre ou de les externaliser, ainsi que toutes les sociétés publiques dans la perspective de leur éventuelle restructuration. Pour soutenir le processus d'assainissement budgétaire, il est également nécessaire de mettre en place un régime de sanctions efficaces contre le détournement de fonds publics, d'améliorer la collecte et le traitement des données publiques et de renforcer le suivi des engagements en cours et programmés.

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La qualité des finances publiques devrait bénéficier de modifications importantes apportées à la structure des recettes, et notamment du fait que l'accent sera davantage mis sur une taxation plus efficace et plus équitable des richesses. À la suite du relèvement du taux de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, le coin salarial restera toutefois élevé. Une stratégie fiscale cohérente à plus long terme contribuerait à optimiser l'impact de la structure des impôts sur la croissance. Pour garantir le succès de l'assainissement budgétaire en cours, il apparaît également nécessaire de mettre au point des dispositifs administratifs et juridiques permettant de lutter efficacement contre l'économie grise. Par ailleurs, les besoins d'assainissement ayant comprimé les ressources, plusieurs mesures importantes ont été prises pour accroître l'efficacité de la dépense publique. En renforçant les capacités de son agence nationale pour l'emploi, la Lettonie pourrait également améliorer l'efficacité de ses mesures d'activation du marché du travail. Plus généralement, utiliser les fonds structurels accordés par l'UE en temps utile et de manière ciblée aiderait sans doute la Lettonie à atténuer l'impact de la crise économique. La loi réglementant la rémunération des fonctionnaires et employés des administrations centrale et locales, adoptée le 1er décembre 2009, fond en un corpus unique toutes les dispositions applicables aux salariés de la fonction publique et crée en leur faveur de nouvelles mesures incitatives en renforçant la transparence du régime des rémunérations. Pour les autorités budgétaires aux différents niveaux de l'administration, elle renforce parallèlement le contrôle des dépenses et vient étayer le processus d'assainissement.

(14)

La Lettonie a été frappée très durement par la crise et a dû avoir recours à l'aide financière internationale. La reprise économique va se trouver freinée par la faiblesse du marché du travail, l'inversion de l'effet de levier financier et le nécessaire assainissement budgétaire, même si, selon certains signes positifs, les indicateurs de compétitivité commencent à s'améliorer. Les pressions qui s'exerçaient sur les marchés financiers se sont considérablement allégées depuis l'été 2009, mais la situation reste très dépendante des mesures qu'il reste à prendre pour régler les problèmes encore non résolus. La surveillance du secteur financier a été renforcée, notamment via une meilleure coopération avec les autorités de surveillance étrangères, de même que des mesures ont été prises pour garantir une capitalisation adéquate des banques. La Lettonie a arrêté des mesures audacieuses pour remédier à la détérioration de ses finances publiques.

Pour améliorer durablement celles-ci tout en garantissant un juste partage de l'effort et tout en soutenant la compétitivité de son économie, la Lettonie pourrait utilement améliorer encore la façon dont elle administre et utilise les fonds structurels que lui accorde l'UE, mettre l'accent sur des mesures de soutien à l'investissement direct étranger et aux entreprises exportatrices, assurer une formation générale et professionnelle adéquate de sa main-d'œuvre et assigner des priorités plus claires à sa politique en matière de compétitivité et de recherche et développement.

(15)

D'une manière générale, la stratégie budgétaire exposée dans le programme pour 2010 est conforme aux recommandations émises par le Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, TEC et aux objectifs en matière de déficit qui ont été fixés dans le cadre du soutien à la balance des paiements accordé à la Lettonie. À compter de 2011, compte tenu des risques existants, elle semble aussi être globalement conforme aux objectifs en matière de déficit définis dans ces deux cadres et reflète la volonté des autorités de se conformer aux critères de Maastricht d'ici à 2012 et de devenir membre de la zone euro pour 2014 au plus tard. Répondant par la correction ambitieuse du déficit structurel aujourd'hui en cours aux défis posés par la grave récession qui a frappé le pays, la politique budgétaire apparaît désormais à même de permettre à celui-ci de participer sans problème au MCE II. Toutefois, une amélioration annuelle moyenne du solde structurel d'environ 2 % du PIB est inférieure à l'effort budgétaire annuel moyen préconisé par le Conseil en juillet 2009, soit 2,75 % au moins sur la période 2010-2012, compte tenu, notamment, de l'augmentation des dépenses d'intérêt de près de 2 % du PIB et de l'érosion mécanique des assiettes fiscales au début de la période. Il convient néanmoins d'interpréter avec prudence les chiffres relatifs aux soldes corrigés des variations conjoncturelles et structurels, étant donné les incertitudes majeures qui entourent les estimations concernant la croissance potentielle et l'écart de production de la Lettonie et le fait qu'en raison d'un environnement économique particulièrement volatile depuis 2008, les élasticités standard ne rendent peut-être pas suffisamment compte de l'impact budgétaire de la récession extrêmement grave qui a frappé le pays. Au total, compte tenu du fait que les risques s'équilibrent, et étant donné l'ampleur des mesures discrétionnaires déjà prises ou envisagées, l'effort budgétaire discrétionnaire, tel qu'il est prévu dans le programme, apparaît globalement conforme aux recommandations émises par le Conseil en juillet.

Toutefois, vu l'ampleur de l'ajustement budgétaire qu'il reste à mettre en œuvre et qui n'est pas encore étayé par des mesures pleinement définies, le risque existe de résultats budgétaires moins bons que prévu, même si ce risque est contrebalancé par les engagements contraignants pris dans le cadre des accords en vertu desquels une aide financière internationale a été accordée à la Lettonie et par ce qu'ont accompli les autorités lettones jusqu'à présent pour s'y tenir. Pour les autorités lettones, il est d'autant plus nécessaire, dans ce contexte, d'améliorer le cadre budgétaire et les procédures décisionnelles, comme il est prévu qu'elles le fassent dans le courant de l'année 2010.

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En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme contient toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises. Dans ses recommandations à la Lettonie du 7 juillet 2009 pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif, émises au titre de l'article 104, paragraphe 7, TCE, le Conseil invitait les autorités lettones à rendre compte de leurs avancées dans la mise en œuvre de ces recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de convergence. La Lettonie s'est pleinement conformée à cette demande.

i)

à mettre pleinement en œuvre le budget 2010, tel qu'adopté le 1er décembre 2009; à élaborer un ensemble d'options budgétaires de nature à générer des économies ou un surcroît de recettes permettant l'adoption d'un budget 2011 à la mesure des besoins d'assainissement; à adopter un budget 2012 qui soit également compatible avec la trajectoire budgétaire fixée, conformément à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7;

ii)

à conduire l'analyse prospective approfondie qui est nécessaire aux fins d'une réforme de grande ampleur du régime des prestations sociales, en vue d'engager cette réforme, assortie de mesures du côté des recettes, dans le courant de l'année 2011;

iii)

à améliorer la gouvernance et la transparence budgétaires, notamment en adoptant le projet de loi relatif à la discipline budgétaire, en renforçant le caractère contraignant du cadre budgétaire à moyen terme et en mettant en place des sanctions efficaces contre le détournement de fonds publics; à renforcer les mécanismes de coordination, de contrôle et de sanction visant à lutter contre l'économie souterraine;

iv)

à promouvoir la croissance économique en favorisant le passage à l'économie marchande et en améliorant la productivité, notamment en veillant à ce que les fonds structurels accordés par l'Union européenne atteignent bien l'économie réelle, et en restructurant les banques publiques en temps utile, dans le cadre d'une stratégie à moyen terme.