29.5.2010   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 140/6

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Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité de la France, qui couvre la période 2009-2013.

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L'activité économique en France a perdu de sa vigueur en 2008 et a diminué fortement au quatrième trimestre de 2008 et au premier trimestre de 2009. Elle s'est redressée à partir du deuxième trimestre de 2009, soutenue par des mesures de relance en France et dans les pays voisins. La situation des finances publiques constitue un défi de taille pour la politique économique. En particulier, la France enregistre un déficit supérieur ou proche du seuil de 3 % du PIB depuis 2002, en raison principalement d'efforts d'assainissement insuffisants. Dans ce contexte, la France a fait l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs entre 2002 et 2007 et a reçu un conseil de politique économique de la part de la Commission en mai 2008. À la suite de la notification d'un déficit supérieur au seuil de 3 % du PIB en 2008, une nouvelle procédure concernant les déficits excessifs a été engagée en février 2009, qui prévoit une correction du déficit excessif en 2013 au plus tard. Les autres difficultés consistent notamment à remédier aux faiblesses de l'offre, à l'origine d'une compétitivité extérieure insuffisante, et à accroître l'utilisation de la main-d'œuvre.

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Bien que la baisse du PIB réel observée dans le contexte de la crise soit essentiellement de nature conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a également été négativement affecté. De plus, la crise, en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme. En outre, les effets de la crise économique accentuent avec les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ces conditions, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles en vue de soutenir la croissance potentielle. Dans le cas de la France, il importe notamment de réformer le marché de l'emploi et le cadre global de la concurrence.

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Selon le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, le PIB réel, après un repli de 2,2 % en 2009, retrouvera une croissance de 1,4 % en 2010 puis atteindra un rythme moyen de 2,5 % durant le reste de la période de programmation. Évalué à l'aune des informations actuellement disponibles (2), ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance légèrement optimistes pour 2010, qui correspondent largement aux prévisions des services de la Commission, et la composition de la croissance dans les prévisions du programme est plus riche en recettes fiscales que ce que prévoient les services de la Commission. À partir de 2011, les hypothèses de croissance sont particulièrement optimistes et supérieures au potentiel de 0,75 de point de pourcentage en moyenne de 2011 à 2013 (tel que recalculé par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme et en appliquant la méthode commune), ce qui se traduit par une disparition rapide de l'écart de production. Les taux de croissance reposent essentiellement sur la demande intérieure, notamment la consommation des ménages, tout au long de la période de programmation. Les prévisions du programme en matière d'inflation semblent conformes aux prévisions des services de la Commission, ainsi que celles en matière de croissance de l'emploi, qui reste négative en 2010 avant de se redresser, en raison du décalage habituel avec l'activité.

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Le déficit public pour 2009 est estimé à 7,9 % du PIB dans le programme. Cette forte détérioration par rapport à un déficit de 3,4 % du PIB en 2008 est due, dans une large mesure, à l'impact de la crise sur les finances publiques (notamment les recettes provenant de l'impôt sur les sociétés et la TVA), mais également aux mesures de relance équivalant à 1,1 % du PIB que le gouvernement a adoptées conformément au plan européen pour la relance économique. Selon le programme, la politique budgétaire devrait être neutre en 2010 et devient restrictive par la suite en vue d'une correction du déficit excessif en 2013 au plus tard, sur la base du scénario de croissance prix comme hypothèse. Cet assainissement est compatible avec la stratégie de sortie préconisée par le Conseil.

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Selon les prévisions contenues dans le programme de stabilité de février 2010, le déficit public devrait se creuser encore de 0,3 % du PIB et atteindre 8,2 % du PIB en 2010. La France a mis en œuvre les mesures de nature à réduire le déficit en 2010 comme prévu dans la proposition de loi budgétaire pour 2010 présentée par le gouvernement tout en évitant en grande partie une nouvelle détérioration des finances publiques, à l'exception de la décision relative à un emprunt public «pour investir dans l'avenir» qui aura un effet négatif sur le budget d'environ 0,1 % du PIB en 2010 (et par la suite), ce qui semble globalement conforme aux dernières recommandations adressées à la France au titre de l'article 126, paragraphe 7, TFUE. La prévision en matière de déficit pour 2010 est inférieure de 0,3 % du PIB à celle figurant dans le projet de budget pour 2010, en raison d'un chiffre du déficit meilleur que ce qui était attendu pour 2009 (0,2 % du PIB) et d'une révision des prévisions de croissance (0,3 % du PIB), en partie compensés par l'annulation de la taxe environnementale par la Cour constitutionnelle française et par l'instauration de mesures liées à l'emprunt public précité, qui — conjointement — creuseraient le déficit d'environ 0,25 % du PIB. Ces derniers éléments ont modifié l'équilibre des mesures discrétionnaires: alors qu'elles représentaient environ + 0,25 % du PIB au moment où le Conseil a émis sa recommandation, elles sont devenues globalement neutres dans le programme. Les mesures de relance de 1,1 % du PIB adoptées dans le cadre du plan européen pour la relance économique sont abandonnées en partie et réduites à 0,4 % du PIB en 2010, et il existe d'autres mesures d'assainissement de 0,1 % du PIB (notamment l'augmentation de taxes inscrite dans le budget de la sécurité sociale): au total, les mesures d'assainissement représentent 0,8 % du PIB. Toutefois, ces mesures sont compensées par de nouvelles mesures qui creuseront le déficit et qui seront surtout coûteuses à court terme, inscrites dans le budget initial pour 2010 et s'élevant à 0,7 % du PIB, notamment la réforme de la taxe professionnelle locale (environ 0,6 % du PIB) et la baisse de la TVA dans la restauration (0,1 % du PIB), ainsi que par les mesures précitées liées à l'emprunt public (environ 0,1 % du PIB). En 2010, le déficit structurel, c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires calculé par les services de la Commission sur la base des chiffres figurant dans le programme et de la méthode commune, se détériorerait de 0,25 point de pourcentage et atteindrait 6,75 % du PIB. Si l'on tient compte des effets transitoires des remboursements anticipés aux entreprises de 0,4 % du PIB dans le contexte de la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle (mesure exceptionnelle mais non considérée comme tel dans le programme), le déficit structurel s'améliorerait légèrement de 0,1 point de pourcentage en 2010 pour s'établir à 6,5 % du PIB.

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La stratégie budgétaire exposée dans le programme vise principalement à ramener le solde des administrations publiques à la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013 au plus tard, conformément à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009. Selon le programme, le déficit budgétaire nominal devrait diminuer pour atteindre 6 % du PIB en 2011, 4,6 % en 2012 puis 3 % en 2013. Le solde primaire devrait suivre une trajectoire assez similaire et atteindre – 0,1 % du PIB à la fin de la période de programmation, par rapport à – 5,5 % du PIB en 2010. Le déficit structurel calculé selon la méthode commune continuerait à s'améliorer après 2010 pour atteindre environ 5 % du PIB en 2011, 4 % en 2012 et 2,75 % en 2013. L'effort budgétaire annuel moyen représenterait 0,9 % du PIB sur la période 2010-2013, ce qui est quelque peu inférieur à l'effort moyen recommandé par le Conseil, plus de 1 % du PIB par an. La stratégie d'assainissement exposée dans le programme reposerait sur des mesures destinées à limiter la croissance des dépenses à tous les niveaux de l'administration, en plus de l'abandon total en 2011 des mesures prises conformément au plan européen pour la relance économique. Les autorités françaises ont l'intention de réduire encore l'impact budgétaire des exonérations fiscales existantes d'environ 0,1 % du PIB chaque année à partir de 2011. Les mesures qui sous-tendent la stratégie d'assainissement ne sont pas encore précisées. Elles devraient toutefois être dévoilées au cours des prochains mois. Le programme considère que l'objectif à moyen terme (OMT) est un budget équilibré en termes structurels. Compte tenu des prévisions les plus récentes et du niveau de la dette, l'OMT est largement conforme aux objectifs du pacte. Selon la version actualisée du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme ne sera pas atteint au cours de la période de programmation.

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Bien qu'en 2010 l'objectif de déficit semble relativement plausible et laisse même une marge pour un résultat meilleur dans le cas où la taxe environnementale serait finalement mise en œuvre sous une forme modifiée, les prévisions budgétaires pourraient être moins favorables que ce que prévoit le programme à partir de 2011. En particulier, le scénario macroéconomique pour la période 2011-2013 est éminemment optimiste. Plus précisément, les prévisions de déficit dépendent largement de la croissance: d'après l'analyse de sensibilité contenue dans le programme, si la croissance du PIB était inférieure de 0,25 point de pourcentage sur cette période, le déficit public ne retomberait qu'à 4 % du PIB en 2013.

Une perte cumulée de 0,75 % du PIB se traduirait donc en 2013 par un accroissement du déficit de 1 % du PIB. De plus, de possibles dérapages de dépenses pourraient nuire à la réalisation des objectifs de déficit, car la correction des tendances en matière de dépenses publiques à tous les niveaux de l'administration par rapport au passé n'est étayée par aucune mesure suffisamment précisée. Les projections assez optimistes quant à l'évolution des recettes sont fondées sur l'hypothèse d'un phénomène de rattrapage après la surréaction pendant la crise, car l'élasticité de l'impôt au PIB devrait être égale à 1,2 en moyenne de 2011 à 2013. La réduction des exonérations fiscales d'environ 0,1 % du PIB par an à partir de 2011 n'est, elle non plus, pas encore précisée. Dans l'ensemble, les antécédents de la France donnent à penser que des dépassements de dépenses ne sont pas à exclure. L'évaluation fondée sur les informations contenues dans le programme laisse supposer que les résultats en matière de déficit pour la période 2011-2013 risquent fort d'être moins favorables que prévu dans le programme.

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En 2009, le ratio de la dette publique brute était supérieur à la valeur de référence prévue par le traité et, selon le programme, il devrait continuer à augmenter jusqu'en 2012. La dette publique brute est estimée à 77,4 % du PIB en 2009, contre 67,4 % en 2008. En plus de l'accroissement du déficit et de la chute de la croissance du PIB, un ajustement stock-flux considérable, reflétant notamment les opérations financières en faveur des secteurs de la banque et de l'automobile, a contribué à l'augmentation du taux d'endettement. Celui-ci devrait croître de 9,2 points de pourcentage supplémentaires pendant la période de programmation, pour atteindre environ 87 % du PIB, en raison principalement de déficits publics élevés persistants. Compte tenu des risques significatifs qui pèsent sur les objectifs budgétaires, l'évolution du taux d'endettement devrait être moins favorable que prévu dans le programme, notamment après 2011.

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Les projections à moyen terme en matière de dette fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB retrouveraient progressivement les valeurs prévues avant la crise, que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendraient à leur niveau d'avant la crise et qui intègrent l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle était mise en œuvre telle qu'elle est présentée et sans nouvelle inflexion des politiques, ne permettrait pas de stabiliser le ratio d'endettement d'ici à 2020.

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L'effet budgétaire à long terme du vieillissement de la population est manifestement inférieur à la moyenne de l'Union européenne, les dépenses de retraite progressant plus lentement du fait des réformes déjà engagées dans ce domaine. Telle qu'elle est estimée dans le programme, la situation budgétaire de 2009 accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. La réalisation d'excédents primaires sur le moyen terme contribuerait à la réduction des risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques et qui ont été considérés comme étant d'intensité moyenne dans le «rapport 2009 sur la viabilité» (3) de la Commission.

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Des réformes ont été mises en œuvre dernièrement pour améliorer encore le cadre budgétaire global. Le 9 février 2009, le Parlement a adopté la première programmation pluriannuelle des finances publiques, qui définit des objectifs de dépenses pour tous les sous-secteurs de l'administration. Elle pose notamment le principe de la neutralité budgétaire pour la création de nouvelles exonérations fiscales, dont le coût cumulé doit être pleinement compensé. Ce principe est obligatoire et a presque été respecté en 2009 sur la base d'une évaluation pluriannuelle. Le cadre budgétaire annuel de la France comprend notamment des normes en matière de dépenses pour les sous-secteurs de l'administration. Une première règle en matière d'augmentation des dépenses («zéro volume») est fixée pour l'administration centrale. Si, par le passé, des modifications du périmètre de cette règle ont peut-être contribué à la faire respecter, le périmètre a récemment été élargi dans le but de parvenir à mieux maîtriser les dépenses de l'administration centrale, et la règle a été respectée.

L'objectif national des dépenses d'assurance maladie introduit en 1997 a contribué à la maîtrise des dépenses de santé, même si les objectifs en termes de dépenses ont rarement été atteints. Enfin, les dépenses des collectivités locales sont limitées par une «règle d'or» reposant sur une base juridique, qui interdit aux collectivités de s'endetter pour financer des frais d'exploitation, et par une règle stipulant que la hausse des transferts de fonds de la part de l'administration centrale ne peut pas être supérieure au taux d'inflation. Toutefois, les objectifs fixés dans les programmes de stabilité ont rarement été atteints. Le gouvernement entend poursuivre la réforme du cadre budgétaire. Une conférence sur les finances publiques a été organisée le 28 janvier 2010 en vue de remédier à la détérioration des finances publiques en France et de trouver les moyens de mettre en œuvre l'assainissement budgétaire. Plusieurs groupes de travail ont été constitués afin de proposer de nouvelles réformes (qui devraient être présentées en avril) visant notamment à freiner encore l'évolution des dépenses de santé ou à mieux maîtriser les dépenses locales. Un groupe de travail sur la mise en œuvre d'une règle d'équilibre des finances publiques a également été constitué. Le programme indique aussi que de nouvelles mesures visant à réduire les dépenses de l'administration centrale seront présentées en avril. La stratégie d'assainissement présentée dans le programme repose également sur une amélioration du cadre budgétaire selon les propositions faites par ces groupes de travail.

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S'établissant à 52,7 % en 2008, le ratio d'endettement de la France est le plus élevé de la zone euro. L'augmentation des dépenses publiques au cours des dernières décennies explique en partie les niveaux élevés de déficits et d'endettement, qui ont compromis la viabilité à long terme des finances publiques en France. Les autorités françaises ont lancé en 2007 la revue générale des politiques publiques (RGPP) en vue de trouver les moyens de renforcer l'efficacité des dépenses publiques. Plus de 300 mesures ont été recensées jusqu'à présent (l'objectif étant de réaliser des économies d'environ 0,3 % du PIB, ce qui est plutôt modeste par rapport au montant global des dépenses publiques, supérieur à 50 % du PIB). Près de 0,75 de ces mesures ont été mis en œuvre, ce qui a par exemple rendu possible le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux dans le sous-secteur de l'administration centrale. Dans la loi de finances pour 2010, le gouvernement a annoncé que la RGPP serait élargie à d'autres organismes de l'administration centrale, et de nouvelles réformes devraient être annoncées à l'automne. Enfin, en ce qui concerne le système des retraites, comme indiqué précédemment, le programme indique qu'une réforme aura lieu en 2010. Aucune mesure n'a été annoncée pour le moment.

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Dans l'ensemble, en 2010, la stratégie budgétaire exposée dans le programme est globalement conforme à la recommandation émise par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7. Toutefois, si l'on tient compte des risques, cela ne semblerait plus être le cas à partir de 2011. Selon le programme, l'effort budgétaire annuel moyen, fondé sur l'évolution du solde structurel (recalculé), représenterait 0,9 % du PIB. Cet effort est un peu inférieur à la recommandation formulée par le Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7 (plus de 1 % du PIB) et est, de surcroît, soumis aux risques mentionnés plus haut. Le programme table néanmoins sur un déficit budgétaire nominal de 3 % du PIB, en raison notamment d'un scénario macroéconomique particulièrement optimiste dans les dernières années de programmation et d'hypothèses assez optimistes concernant l'élasticité des recettes budgétaires au PIB. Dans l'ensemble, si l'on tient compte des risques qui pèsent sur les politiques actuelles, les chiffres du déficit pour la période 2011-2013 pourraient être moins favorables que prévu dans le programme et devront peut-être être améliorés considérablement pour corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard, conformément aux recommandations du Conseil. L'utilisation des recettes tirées d'une nouvelle version de la taxe environnementale annulée, ainsi que le prévoit le programme, faciliterait la réalisation d'objectifs budgétaires relativement plus ambitieux à partir de 2010. Enfin, la stratégie budgétaire pourrait également ne pas permettre de ramener la dette sur une trajectoire descendante.

(15)

En ce qui concerne les exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises (4). Dans la recommandation qu'il a adoptée le 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif, le Conseil a également invité la France à faire état des progrès accomplis dans la mise en œuvre de ses recommandations dans un chapitre distinct des versions actualisées du programme de stabilité. La France s’est conformée à cette recommandation.

i)

utiliser, tout au long de la période de programmation, les recettes exceptionnelles liées à une amélioration des perspectives macroéconomiques et budgétaires ainsi qu'à la mise en œuvre de toutes les mesures fiscales envisagées pour accélérer la réduction du déficit et la diminution du taux d'endettement brut en direction de la valeur de référence de 60 % du PIB;

ii)

être prête à adopter des mesures d'assainissement supplémentaires dans le cas où se matérialiseraient les risques liés au fait que le scénario macroéconomique du programme est plus optimiste que le scénario qui sous-tend la recommandation émise au titre de l'article 126, paragraphe 7, et à préciser davantage les mesures nécessaires pour assurer un effort budgétaire annuel moyen supérieur à 1 % du PIB sur la période 2010-2013 et corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard;

iii)

faire en sorte que le cadre budgétaire soit renforcé, en particulier du côté des dépenses, et qu'il concoure effectivement à la réalisation des plans budgétaires qui ont été esquissés pour le moyen terme à tous les niveaux de l'administration, comme prévu par le gouvernement français.