29.5.2010   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 140/1

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Le 26 avril 2010 le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de l'Estonie, qui couvre la période 2009-2013.

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L'économie estonienne sort actuellement d'une grave récession. Si celle-ci a engendré des pressions marquées sur les finances publiques, la diminution de la demande intérieure non durable et l'éclatement de la bulle de l'immobilier ont entraîné la disparition rapide des déséquilibres internes et externes, auparavant élevés. Compte tenu des déséquilibres macroéconomiques considérables qui préexistaient au ralentissement de la conjoncture, les mesures décisives et de grande portée prises par le gouvernement pour limiter les effets négatifs de la récession économique sur les finances publiques constituaient une réaction prudente dans la logique du Plan européen pour la relance économique. Elles ont contribué à contenir les risques économiques, budgétaires et financiers et favorisé le rétablissement de la compétitivité de l'économie par l'ajustement des prix et des salaires. Le maintien de réserves monétaires solides pour soutenir la stabilité du taux de change et de politiques prudentes dans le secteur financier, incluant un renforcement de la coopération transfrontalière, a contribué à éviter une dégradation de la situation. Les niveaux d'endettement élevés atteints par le secteur privé sont en voie de réduction progressive mais pèseront néanmoins sur la relance, en freinant la consommation et l'investissement. Les grands défis qui attendent le pays consisteront notamment à augmenter la productivité de l'économie afin de la rendre encore plus compétitive et de progresser vers une convergence durable, et à limiter le risque de pertes de compétences dues au chômage de longue durée. Plus largement, le défi économique sera de rétablir une croissance positive et durable tout en évitant tout retour de déséquilibres internes et externes importants. Une adaptation ambitieuse des finances publiques a déjà été opérée pour faire face à la croissance plus faible attendue pour les prochaines années, mais il reste des progrès à accomplir à moyen terme.

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Bien que le recul observé du PIB réel dans le contexte de la crise soit en grande partie conjoncturel, le niveau de la production potentielle a aussi été négativement affecté. De plus, la crise risque aussi d'influer sur la croissance potentielle à moyen terme, à travers la baisse des investissements, les contraintes qui pèsent sur l'accès au crédit et l'augmentation du chômage structurel. L'incidence de la crise économique accentue en outre avec les effets négatifs du vieillissement de la population sur la production potentielle et la viabilité des finances publiques. Dans ce contexte, il sera essentiel d'accélérer le rythme des réformes structurelles pour soutenir la croissance potentielle. L'adaptation de l'économie dans le sens d'une composition plus durable de la croissance, dans laquelle les exportations jouent un rôle plus important, constitue dans cette perspective une condition préalable. En particulier, compte tenu de l'augmentation significative du taux de chômage en Estonie, il importera notamment d'accélérer la mise en œuvre de politiques actives du marché du travail, de faire en sorte que les systèmes d'enseignement et de formation répondent davantage aux besoins du marché du travail et d'investir dans la formation tout au long de la vie.

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D'après le scénario macroéconomique du programme, le PIB réel, après un plongeon de 14,5 % en 2009, devrait rester stable sur une base annuelle en 2010 (– 0,1 %), pour atteindre ensuite un taux de croissance annuelle moyen de 3,7 % sur le reste de la période de programmation.

Les conditions conjoncturelles devraient s'améliorer progressivement dans le courant de 2010. On s'attend à ce que la demande intérieure reste un frein à la reprise en 2010, la croissance étant nourrie principalement par une augmentation de la demande externe et une inversion de tendance dans le cycle des stocks. Les sources de croissance intérieures devraient commencer à produire leurs effets à partir de 2011. Sur la base des informations actuellement disponibles (2), ce scénario semble fondé sur des hypothèses de croissance plausibles, même si les incertitudes qui entourent l'évolution économique restent élevées. Les projections du programme relatives à l'inflation semblent réalistes et les hypothèses en matière monétaire et de taux de change sont compatibles avec le reste du scénario macroéconomique. Le recul des prix et des salaires nationaux en terme nominaux est bien engagé et devrait se poursuivre en 2010, tant d'après le programme que selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, malgré certaines différences. Étant donné l'effondrement des importations provoqué par la récession, l'important déficit extérieur observé dans le passé s'est transformé en un excédent, qui devrait se maintenir à moyen terme à un niveau plus élevé que ne l'indiquaient les prévisions d'automne des services de la Commission, en raison des hypothèses plus conservatrices du programme concernant l'évolution de la demande intérieure. Le programme prévoit une nouvelle hausse du chômage en 2010 et une baisse du taux de participation au marché du travail sur la période de programmation.

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La stratégie économique et budgétaire générale des autorités dénote leur conviction profonde de l'importance que revêt la situation saine des finances publiques. Le programme estime à 2,6 % du PIB le déficit public en 2009, soit un niveau très proche de celui de 2008 (2,7 %). Ce résultat reflète un assainissement budgétaire global et approfondi mis en œuvre dans le courant de 2009, alors que la situation économique s'aggravait considérablement. L'assainissement réalisé a engendré une augmentation modeste des recettes en termes nominaux, principalement imputable à une augmentation des recettes non fiscales et à la hausse de plusieurs taux d'imposition, malgré une chute appréciable du PIB nominal. Grâce à de fortes réductions de la consommation publique, les dépenses ont également été maintenues à un niveau comparable à celui de 2008. Parallèlement, l'absorption accrue des ressources provenant des fonds structurels de l'UE a apporté un soutien contracyclique à l'économie.

L'amélioration du solde structurel, c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires, calculé selon la méthode commune, s'est élevée à 3,5 % du PIB selon le programme, ce qui suppose une politique budgétaire extrêmement restrictive. Dans le même temps, l'ampleur globale des mesures discrétionnaires mises en oeuvre en 2009 traduit un effort d'assainissement plus grand encore, équivalant à plus de 9 % du PIB. La différence peut être imputée, premièrement, au fait que la stratégie d'assainissement reposait dans une large mesure sur l'abandon de la croissance prévue des dépenses liées à la consommation du secteur public et aux prestations sociales; deuxièmement, aux effets négatifs de composition sur les recettes fiscales résultant en particulier de la nette baisse de la consommation des ménages et de l'enveloppe des salaires; et, troisièmement, aux incertitudes entourant le calcul des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, compte tenu de l'ampleur et des caractéristiques de la récession. Selon le programme, le déficit public nominal commencera à diminuer progressivement en 2010, pour atteindre une situation d'excédent à la fin de la période de programmation.

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Le programme table sur un déficit nominal de 2,2 % du PIB en 2010. L'amélioration du solde nominal par rapport à l'exercice précédent est principalement imputable à l'effet sur une année entière des mesures d'assainissement mises en œuvre à partir du second semestre 2009, concernant aussi bien le volet des recettes que celui des dépenses. De plus, de nouvelles hausses des droits d'accises sont entrées en vigueur en 2010, entraînant une augmentation des recettes fiscales projetées, en dépit d'un repli du PIB nominal de l'ordre de 1,25 %. Les dépenses nominales devraient rester globalement au niveau de 2009, certaines hausses de l'investissement public étant compensées par une nouvelle contraction de la consommation publique; le ratio des dépenses au PIB augmente donc légèrement. Les mesures supplémentaires destinées à améliorer la position budgétaire correspondent globalement à 0,7 % du PIB en 2010, s'ajoutant à l'effet sur une année pleine des décisions d'assainissement prises au cours du second semestre de 2009, qui se montent à 2,5 % du PIB. Néanmoins, la position budgétaire prévue mesurée par l'évolution du solde structurel, est globalement neutre. L'écart entre les deux approches s'explique en partie par un recours accru à des mesures ponctuelles et temporaires dans le programme, face à une conjoncture qui reste relativement atone, et en partie par les incertitudes susmentionnées qui entourent le calcul des soldes corrigés des variations conjoncturelles.

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Le but principal de la stratégie budgétaire à moyen terme du programme est de parvenir à l'objectif à moyen terme, que le programme définit comme un équilibre structurel à la fin de la période de programmation en 2013, date à laquelle les soldes budgétaires nominal et primaire devraient atteindre une position d'excédent. Compte tenu des prévisions les plus récentes et du niveau de la dette, l'objectif à moyen terme est largement conforme aux objectifs du pacte de stabilité et de croissance. D'après le programme, le solde structurel calculé selon la méthode commune s'améliorera de 0,5 à 1 % du PIB annuellement sur la période 2011-2013. L'amélioration devrait provenir principalement d'une diminution du ratio des dépenses au PIB plus rapide que celle du ratio des recettes au PIB, avec une réduction nominale attendue dans la plupart des catégories de dépenses primaires au cours des dernières années du programme, notamment la rémunération des salariés et les prestations sociales. Le programme ne donne toutefois pas d'informations détaillées sur les grandes mesures qui doivent soutenir cet assainissement. Le recours à des mesures ponctuelles pour atteindre les objectifs budgétaires diminuera en 2011 et disparaîtra au cours des dernières années du programme. Reflétant cette tendance ainsi que l'épuisement des moyens de financement disponibles dans le cadre de la perspective financière 2007-2013, la part des recettes non fiscales devrait redescendre à son niveau de 2008 d'ici à la fin de la période de programmation.

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La situation budgétaire pourrait s'avérer moins bonne que le programme ne le prévoit à court et moyen terme. Comme indiqué ci-dessus, les incertitudes liées à l'environnement macroéconomique sont vastes et entraînent des risques budgétaires manifestes, bien qu'il ne semble pas y avoir de raison de supposer que ces risques soient biaisés à la hausse ou à la baisse. La dépendance par rapport à des éléments fluctuants est une source d'incertitudes supplémentaires pour 2010. En particulier, il se peut que la vente prévue d'actifs non financiers totalisant 0,5 % du PIB ne se réalise pas intégralement, tandis que la soustraction de dividendes et de parts de bénéfices d'entreprises publiques est subordonnée à des décisions administratives et comporte donc certains risques de mise en œuvre. En outre, les recettes fiscales meilleures que prévu en 2009 sont imputables en partie au stockage à grande échelle de marchandises soumises à des droits d'accises avant les augmentations de ces droits en janvier 2010, ce qui risque d'avoir un effet de compensation négatif sur les recettes en 2010.

Si le recours à des mesures ponctuelles et temporaires diminue au cours des dernières années du programme, les informations concernant les mesures structurelles qui doivent les remplacer sont insuffisantes, ce qui fait peser des risques sur les objectifs. Toutefois, les antécédents budgétaires solides des autorités estoniennes permettent une atténuation partielle de ces risques.

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À un niveau de 7,8 % en 2009, le ratio de la dette publique brute au PIB se situe bien en dessous de la valeur de référence prévue dans le traité. Sous l'effet des déficits publics, il devrait atteindre 14,3 % du PIB à la fin de la période de programmation. L'administration devrait maintenir sa situation en termes d'actifs nets sur la période de programmation.

(10)

Les projections à moyen terme en matière de dette qui sont fondées sur l'hypothèse que les taux de croissance du PIB retrouveront progressivement les valeurs prévues avant la crise, et que les recettes fiscales en proportion du PIB reviendront à leur niveau d'avant la crise, et qui intègrent l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, montrent que la stratégie budgétaire prévue par le programme, si elle est mise en œuvre telle qu'elle est présentée et sans nouvelle inflexion des politiques, sera plus que suffisante pour stabiliser le ratio de la dette au PIB d'ici à 2020.

(11)

À long terme, l'incidence budgétaire du vieillissement de la population est nettement inférieure à la moyenne de l'UE. Le niveau d'endettement brut actuel est très faible en Estonie et le maintien de finances publiques saines, conformément aux plans budgétaire sur la période de programmation, contribuerait à limiter les risques pour la viabilité des finances publiques, qui ont été considérés comme étant de faible intensité dans le «rapport 2009 sur la viabilité» de la Commission (3).

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Le cadre budgétaire est fondé sur une règle d'équilibre nominal pour la position budgétaire des administrations publiques. Cette règle a longtemps constitué un point d'ancrage de la politique économique, qui a contribué à un parcours budgétaire solide et à l'accumulation d'actifs financiers.

Au cours des dernières années, la mise en œuvre de cette règle a évolué vers une meilleure harmonisation avec le cycle, impliquant l'acceptation de certaines caractéristiques d'une approche en termes d'équilibre structurel, telles que le fait de viser un excédent au sommet du cycle et d'accepter des déficits au cours de la récession. Toutefois, l'absence de règles distinctes en matière de dépenses et/ou de recettes a peut-être contribué à ce que les recettes exceptionnelles soient en partie dépensées pendant les périodes d'essor et de pic conjoncturels. Par ailleurs, certaines lacunes du cadre budgétaire à moyen terme affaiblissent la continuité entre les mises à jour annuelles; il n'y a toujours pas de débat sur les mises à jour des programmes de convergence avant leur adoption par le Parlement. Le programme comprend des plans, dont la mise en œuvre a déjà commencé, visant à renforcer la procédure budgétaire en améliorant la planification stratégique et annuelle, comblant ainsi certaines des lacunes décrites ci-dessus.

(13)

Les modifications fiscales intervenues en 2009-2010 poursuivent la stratégie de réorientation de la fiscalité vers la consommation et l'utilisation de ressources naturelles, parallèlement à une augmentation de l'imposition du travail. Le programme fait en outre référence à une analyse en cours de l'efficacité des exonérations et des taux d'imposition préférentiels existants, à l'assouplissement de la procédure budgétaire par une réduction du nombre de recettes préaffectées, aux efforts engagés pour lutter contre l'évasion fiscale et pour continuer à simplifier et rationaliser l'administration fiscale. Ces mesures, de même qu'une nouvelle évolution de la fiscalité, qui grèverait moins le travail et porterait davantage sur des sources moins sensibles à la conjoncture, pourraient contribuer à améliorer la qualité des finances publiques, ainsi qu'à limiter les risques qui pèsent sur les perspectives budgétaires.

(14)

La stratégie destinée à assurer une participation harmonieuse au MCE II, étayée par plusieurs engagements politiques pris au moment de l'entrée dans le mécanisme, vise à rechercher la stabilité des taux de change en maintenant des réserves monétaires importantes et la stabilité financière et budgétaire et à préserver la flexibilité du marché du travail et des marchés de produits.

Si, au moment du déclenchement de la crise, l'Estonie était dans une position relativement forte, avec des réserves budgétaires considérables, un secteur bancaire globalement sain et un degré comparativement élevé de flexibilité des salaires et des prix, les politiques menées jusqu'alors n'ont pas empêché l'apparition de déséquilibres macro-économiques importants, comme le montrent bien les taux très élevés de croissance des crédits, les pressions inflationnistes fortes, les déficits importants de la balance des paiements courants et la bulle immobilière. Pour limiter la détérioration des finances publiques durant la crise, les autorités ont adopté en 2009 plusieurs trains de mesures d'assainissement ambitieux. Cet assainissement aura des effets positifs au-delà de 2009, tandis que la réduction de la masse salariale du secteur public, notamment, contribuera à corriger les déséquilibres de l'économie. Le secteur bancaire est resté bien capitalisé et conserve une liquidité suffisante. Des progrès ont également été faits en matière de politique structurelle. La loi sur le travail récemment adoptée a amélioré la flexibilité du marché du travail, facilitant ainsi l'évolution de l'économie d'une croissance induite par la demande intérieure vers un modèle de croissance plus durable. Pour ce qui est des marchés de produits, les mesures prises visent à renforcer la concurrence. La compétitivité du secteur des biens commercialisables, qui a commencé en 2009 à profiter de la réduction en cours des coûts salariaux, ainsi que de programmes étatiques ciblés, notamment par un recours efficace aux fonds structurels de l'UE, doit être renforcée. Le défi à relever sera d'éviter le retour de déséquilibres internes et externes de grande ampleur une fois que la relance sera assurée.

(15)

Compte tenu des risques précités qui pèsent sur les objectifs budgétaires, la stratégie budgétaire décrite dans le programme peut être considérée comme globalement conforme aux exigences du pacte. La réalisation prévue de l'objectif à moyen terme d'ici la fin de la période de programmation, avec comme toile de fond la forte contraction récente de l'activité économique, constitue un exemple d'objectif suffisamment ambitieux qui correspond aux exigences du pacte de stabilité et de croissance et est compatible avec une participation harmonieuse au MCE II. Certains risques persistent cependant à court terme, étant donné les incertitudes liées à l'environnement macroéconomique et la dépendance par rapport à des éléments fluctuants. Il se peut aussi que l'objectif à moyen terme ne soit pas atteint comme le programme le prévoit, si l'assainissement visé n'est pas soutenu par des mesures supplémentaires à moyen terme.

(16)

En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives (4).

i)

faire en sorte que le déficit public reste inférieur à 3 % du PIB et à prendre les mesures qui s'imposent pour assurer le retour visé à l'objectif à moyen terme;

ii)

renforcer le cadre budgétaire à moyen terme, notamment en améliorant la planification des dépenses et en renforçant encore le système de surveillance des objectifs stratégiques et de présentation de rapports sur leur réalisation.