24.3.2009   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 70/13

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Le 10 mars 2009, le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé du Luxembourg, qui couvre la période 2008-2010 (2).

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L'activité économique s'est considérablement ralentie en raison de la récession économique mondiale et de la crise financière, avec un tassement de la croissance du PIB en termes réels, qui est passée de 5,2 % en 2007 à 1 % environ en 2008. Dans leurs prévisions intermédiaires de janvier 2009, les services de la Commission tablent sur un recul de l'activité économique de 0,9 % en 2009: l'économie luxembourgeoise, qui est à la fois très ouverte et dépendante des performances de son secteur financier, sera fortement frappée par la chute annoncée de l'activité commerciale mondiale et par la crise financière, tandis que les dépenses publiques et, dans une certaine mesure, la consommation privée devraient être les seuls éléments de soutien de la croissance. Les principaux défis à relever pendant cette période de ralentissement ont trait au secteur financier, dont l'activité est fortement internationalisée, et au soutien de la demande intérieure. Le fléchissement de l'activité économique aura une incidence significative sur les finances publiques: l'important excédent prévu pour 2008 devrait en effet se transformer en déficit en 2009, plus marqué encore en 2010. Cette détérioration du solde des administrations publiques tient compte aussi de l'effet des mesures de soutien décidées au cours des derniers mois, qui comprennent principalement d'importants allégements fiscaux et notamment des réductions de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, ainsi qu'une accélération marquée de la mise en œuvre de projets d'investissement public. Étant donné la position budgétaire de départ favorable et le niveau extrêmement bas de la dette publique, ces mesures sont appropriées et méritent d'être saluées.

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Le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme, tel qu'il a été modifié par l'addendum, prévoit un tassement de la croissance du PIB en termes réels, qui passerait de 5,2 % en 2007 à 1,0 % en 2008, pour se contracter de 0,9 % en 2009 avant de reprendre légèrement et remonter de 1,4 % en 2010. Sur la base des informations actuellement disponibles (3), ce scénario semble fondé sur des hypothèses de croissance plausibles pour la période 2008-2010. Il correspond parfaitement aux prévisions intermédiaires des services de la Commission de janvier 2009. Les projections en matière d'inflation et d'évolutions salariales semblent également réalistes.

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L'addendum au programme table sur un excédent budgétaire des administrations publiques de 2,0 % du PIB en 2008, contre un objectif de 0,8 % dans l'actualisation précédente du programme de stabilité. Ce résultat nettement meilleur que prévu par rapport à l'actualisation précédente s'explique en grande partie par l'effet de base associé à une révision de l'excédent des administrations publiques en 2007, qui était estimé précédemment à 1 % du PIB alors qu'il se chiffrait en réalité à 3,2 %, en raison principalement de recettes imprévues.

Pour 2008, la position de départ supérieure aux attentes a été partiellement neutralisée par une croissance des dépenses plus élevée que prévu, au niveau notamment de la consommation des administrations publiques et des dépenses publiques d'investissement, ainsi qu'au niveau des transferts sociaux. L'augmentation plus rapide que prévu de la consommation publique s'explique en partie par le recrutement de nouveaux agents suite au développement de l'Université de Luxembourg et d'autres centres de recherche publics.

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Les risques entourant les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement. D'une part, certains risques pesant sur le scénario macroéconomique pourraient se concrétiser. La consommation privée, en particulier, pourrait s'avérer moins résistante que prévu. De plus, l'incidence de la crise sur les recettes fiscales, notamment celles qui proviennent du secteur financier, pourrait même dépasser les prévisions. D'autre part, les résultats de 2008 pourraient être supérieurs aux prévisions du programme (comme en 2007 déjà) car les projections budgétaires au Luxembourg se sont toujours caractérisées par leur prudence.

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La préoccupation majeure concernant les finances publiques du Luxembourg reste leur viabilité à long terme, compte tenu de la très forte hausse attendue des dépenses publiques liées au vieillissement et vu l'absence à ce jour de mesures dans ce domaine: l'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique est en effet l'un des plus marqués de l'Union européenne, avec en particulier la prévision d'une augmentation sensible des dépenses liées aux retraites. La position budgétaire prévue en 2008 par le programme, qui est meilleure que la position de départ du programme précédent, le faible ratio d'endettement, l'accumulation importante d'actifs par le système de sécurité sociale, et un excédent primaire structurel contribuent à atténuer l'impact budgétaire attendu à long terme du fait du vieillissement. Toutefois, cela ne suffit pas à couvrir l'augmentation notable des dépenses liées au vieillissement. La réalisation d'excédents primaires élevés à moyen terme et, ainsi que le reconnaissent les autorités, la mise en œuvre de mesures visant à ralentir l'accroissement significatif des dépenses liées à l'âge, notamment en relevant l'âge effectif de la retraite, contribueraient à réduire le risque moyen qui pèse sur la viabilité des finances publiques. Les risques pour la viabilité découlant des opérations effectuées ces derniers mois pour soutenir le secteur financier ne semblent pas énormes pour l'instant, malgré l'augmentation considérable de la dette publique que ces opérations ont exigée, même si les dettes potentielles pourraient être comparativement importantes vu la taille considérable du secteur financier. Par ailleurs, une grande partie (voire la totalité) des coûts entraînés par ces opérations de soutien pourrait être récupérée par la suite.

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La structure des finances publiques semble comparativement favorable au Luxembourg: les dépenses publiques et la pression fiscale sont relativement limitées et les systèmes de dépenses et de recettes paraissent relativement efficaces, en comparaison avec d'autres États membres. Plus particulièrement, la consommation publique et l'imposition des revenus du travail sont comparativement faibles alors que le niveau de l'investissement public est l'un des plus élevés de toute l'UE.

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Dans le but de stabiliser le secteur financier, le gouvernement luxembourgeois a décidé, en septembre et octobre 2008, d'accorder un prêt convertible aux filiales locales de deux grandes banques étrangères pour un montant total de 2,776 milliards d'euros (7,6 % du PIB). Il a également été décidé de garantir les nouveaux engagements contractés par l'une de ces banques envers des investisseurs institutionnels pour une durée ne dépassant pas trois ans, afin d'améliorer son accès au financement. Enfin, pour restaurer la confiance des déposants, le montant couvert par le système de garantie des dépôts a été relevé pour passer de 20 000 EUR à 100 000 EUR par dépôt. Il convient de noter que les administrations publiques détiennent des actifs financiers considérables, accumulés grâce aux excédents réalisés de manière répétitive au cours des dernières décennies et augmentés des prêts accordés à la fin de 2008 aux filiales de ces deux banques étrangères. Ces actifs représentaient environ 32 % du PIB en 2008, dont un tiers environ est détenu par l'administration centrale et deux tiers par le régime de sécurité sociale. De ce fait, la situation financière nette des administrations publiques est largement positive.

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Le solde structurel calculé au moyen de la méthode commune devrait rester excédentaire, reculant de 1,5 % du PIB en 2008 à 0,6 % du PIB en 2009 et 0,4 % du PIB en 2010. L'orientation budgétaire globale est expansionniste en 2009, reflétant la réaction du gouvernement luxembourgeois face au ralentissement économique, et légèrement expansionniste en 2010, même si les modifications du solde structurel sont quelque peu plus limitées que les mesures de relance prises. L'objectif à moyen terme devrait être respecté au cours de la période de référence.

(13)

En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation des données dans les programmes de stabilité et de convergence, le programme présente quelques lacunes tant pour les données obligatoires que pour les données facultatives (4). De plus, l'addendum au programme, qui remplace en partie le scénario macroéconomique et budgétaire initial, ne contient pas de projections pour 2011 (5).

i)

à mettre en œuvre les projets budgétaires, y compris les mesures de relance, conformément au plan européen pour la relance économique et dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance;

ii)

à renforcer la viabilité à long terme de ses finances publiques, en mettant en œuvre des réformes structurelles, en particulier dans le domaine des retraites.