RAPPORT SPÉCIAL N° 4/91 sur le fonctionnement de l'organisation commune du marché dans le secteur du sucre et de l'isoglucose accompagné des réponses de la Commission (91/C 290/01)

(Observations au titre de l'article 206 bis, paragraphe 4, du traité CEE) La première partie est une présentation de l'organisation commune du marché du sucre, tandis que les deuxième, troisième et quatrième parties analysent les conséquences du fonctionnement de l'organisation mise en place.

Le lecteur pressé trouvera dans la cinquième partie les conclusions de ce rapport spécial.

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1. PRÉSENTATION DE L'ORGANISATION COMMUNE DU MARCHÉ

Le sucre et l'isoglucose dans la Communauté: aspects agricole et industriel

Généralités

1.1. Le sucre est traditionnellement un produit alimentaire de base. En effet, il correspond à l'une des quatre saveurs fondamentales, avec l'acide, l'amer et le salé. Sa consommation généralisée remonte au début du 19ème siècle, marquant la découverte du sucre de betterave et le début du développement industriel du raffinage du sucre de canne. Si la consommation de sucre a atteint un niveau de saturation dans les pays développés, il n'en est pas de même dans les pays pauvres où elle dépend directement des revenus, d'une part, et du prix du sucre, d'autre part. La moyenne mondiale de la consommation annuelle par habitant se situe actuellement à environ 20 kg de sucre blanc. La consommation mondiale totale a augmenté de plus de 60 % entre 1968 et 1988 et augmente toujours grâce notamment à la croissance de son utilisation dans les pays en voie de développement. La consommation moyenne communautaire s'élève à environ 34 kg de sucre blanc par habitant par an, les moyennes nationales variant entre 25 kg (en Espagne) et 40 kg (au Royaume-Uni). La consommation de sucre par habitant est généralement plus ou moins stable dans la Communauté, tandis que les produits de substitution commencent à faire leur entrée sur le marché. Il est important de noter qu'une partie seulement de la consommation de sucre se fait en l'état, la plus grande partie étant intégrée dans des produits alimentaires. La proportion entre les deux varie selon les pays, mais globalement, pour la Communauté, elle est de l'ordre de pour l'utilisation directe et de pour la consommation sous forme de produits transformés. C'est surtout dans cette dernière catégorie que les produits de substitution viennent remplacer le sucre.

L'aspect agricole

1.2. Le sucre (saccharose) est chimiquement parlant un disaccharide, qui est constitué à parts égales de fructose et de glucose et qui peut être obtenu à partir de la betterave dans les régions tempérées, ou de la canne à sucre dans les régions tropicales. L'isoglucose est un liquide présentant les mêmes propriétés chimiques et pouvant être fabriqué à partir de l'amidon de maïs (de préférence) ou du blé ou même de la pomme de terre. La plus grande part de la production de sucre en Europe se fait sur la base de la culture de la betterave, introduite par Napoléon au moment du Blocus continental. En très peu de temps, la sucrerie de betterave a connu un développement spectaculaire en Europe. Désormais, l'économie sucrière mondiale s'est caractérisée par la dualité canne/betterave, en fonction de la zone climatique, ce qui fait du sucre un produit véritablement mondial. Aujourd'hui, environ 63 % de la production mondiale de sucre se fait à base de canne et 37 % à base de betterave. La betterave est une plante qui est ensemencée au printemps et récoltée en automne. La culture de la canne, par contre, suit un cycle de sept ans. Les rendements des deux cultures sont fortement influencés par les conditions climatiques et météorologiques. Les cultures de canne sont exposées aux intempéries tropicales et peuvent notamment souffrir de passages d'ouragans. Les rendements d'une culture de betteraves, tant en termes de quantité récoltée par hectare que de teneur en saccharose, varient d'abord selon la zone climatique - le nord de l'Europe étant plus propice aux bons rendements que le sud - et ensuite selon les conditions météorologiques. Ce dernier facteur peut entraîner des bonnes ou des mauvaises récoltes, caractérisées par un écart de rendement de l'ordre de 15 à 20 %. Le rendement de la culture de la betterave est en progrès constant, grâce à l'évolution de la biotechnologie et à la mécanisation des exploitations. Dans le domaine de la biotechnologie, l'introduction des semences monogermes (éliminant le travail laborieux de l'éclaircissement) et le développement de variétés résistantes à certaines maladies ont contribué à des augmentations sensibles des rendements: sur les 20 dernières années, dans la Communauté, l'augmentation moyenne du rendement (exprimé en termes de sucre blanc par hectare) a été de l'ordre de 1,2 % par an.

L'aspect industriel: une industrie lourde

1.3. L'une des principales caractéristiques du sucre est la conjonction nécessaire d'un processus industriel avec la production agricole de base. Ni la betterave ni la canne ne peuvent être consommées en l'état; il faut les transformer en sucre moyennant un procédé d'extraction et de raffinage assez complexe, nécessitant des installations spécialisées, technologiquement avancées et supposant un investissement important. Une sucrerie moderne traitant environ 10 000 tonnes de betteraves par jour, représente un investissement de l'ordre de 150 Mio ECU. Il s'agit d'une industrie lourde dans le vrai sens du mot, c'est-à-dire de complexes d'installations techniques de dimensions importantes. En outre, la matière première, la betterave, pose un problème économique de coûts de transports tenant au transport de poids inutile (entre 85 et 90 % de résidus de faible valeur). Dès lors, la culture de la betterave et l'implantation des sucreries doivent être voisines; aussi leur éloignement ne saurait excéder 50 km et au maximum 100 km.

1.4. Quant au produit final, les cristaux de sucre blanc, qui résultent du processus d'extraction et de raffinage des betteraves, ne peuvent être distingués, ni physiquement ni chimiquement, de ceux obtenus à partir de la canne. Le sucre dit roux ou brut de canne, est un produit intermédiaire, à base de canne, qui a subi un premier raffinage sur place en vue de sa conservation et qui, ensuite, est le plus souvent transporté dans les régions de consommation, pour un ultime raffinage dans ces endroits-là. Ce partage du travail s'explique d'abord par le fait que le sucre brut est relativement facile à transporter en vrac, ensuite par les coûts élevés des installations de dernier raffinage et les connaissances spécialisées nécessaires pour les utiliser, et enfin, traditionnellement, par une volonté de contrôle économique. Les raffineries qui traitent le sucre brut de canne ont ainsi un important avantage économique par rapport aux usines de sucre de betterave dans la mesure où elles peuvent fonctionner continuellement alors que les sucreries de betterave ne fonctionnent que pendant une «campagne» d'une durée d'environ trois mois par an. Les sucres de consommation de couleur brunâtre, tels la vergeoise ou le candi brun, peuvent être obtenus aussi bien à base de betterave qu'à base de canne: il s'agit en effet de produits de raffinerie qui ne se distinguent du sucre blanc que par la cristallisation et, par la présence d'une petite quantité de mélasse (sous-produit sirupeux et impur).

1.5. La présence d'un complexe industriel faisant partie intégrante de ce secteur de production essentiellement agricole a plusieurs conséquences importantes:

a)en premier lieu, les usines sucrières représentent un nombre relativement restreint de points de passage obligatoires. Actuellement, dans la Communauté, il n'y a pas plus de 200 sucreries, appartenant à moins de 100 entreprises. Cette particularité constitue un grand avantage dans le domaine des contrôles, physiques comme financiers, ce qui facilite dès lors la mise en oeuvre d'instruments efficaces de gestion du marché. Mais cette configuration permet aux entreprises, de se concerter aisément pour défendre leurs intérêts communs. Cette force s'est accentuée, ces dernières années, par une tendance à la concentration;

b)en même temps, l'évolution technologique contribue à la modernisation et à l'agrandissement de la taille moyenne des unités de production, permettant ainsi une augmentation de la productivité industrielle. Si l'on ajoute à cette dernière l'amélioration, mentionnée dans le point 1.2, du rendement technique agricole, l'augmentation globale de la productivité technique dans le secteur du sucre représente 1,4 % par an en moyennne, pour les pays de la Communauté, sur les 20 dernières années;

c)en ce qui concerne l'isoglucose, la relation entre l'élément industriel et l'élément agricole est plus faible: en effet, l'isoglucose est un produit obtenu à partir d'un autre produit déjà intermédiaire (l'amidon) dont il n'est qu'un dérivé parmi beaucoup d'autres, qui sont également commercialisés. De plus, le problème économique, caractérisant la betterave, du transport de poids inutile (voir point 1.3) ne se pose pas avec la même ampleur, si bien que la localisation géographique de l'usine par rapport aux terres de production agricole est beaucoup moins contraignante;

d)une autre conséquence du rôle joué par un complexe industriel à fort volume d'investissements, est la nécessité d'une gestion prévisionnelle: on ne peut pas adapter le niveau de la production d'une année sur l'autre sans créer des problèmes économiques pour les entreprises. Si l'on veut infléchir la production, il faut indiquer les changements plusieurs années à l'avance de telle sorte que les entreprises puissent en tenir compte dans leurs plans de modernisation et de restructuration. La comparaison avec la navigation d'un pétrolier géant s'impose: pour changer de cap, il faut commencer les manoeuvres bien à l'avance;

e)l'importance des investissements signifie également que les sucreries font partie de grandes entreprises, parfois largement diversifiées, dans le champ agro-alimentaire. Ces entreprises font de plus en plus, surtout les dernières années, l'objet de mouvements de concentration transnationale.

Production et consommation dans la Communauté

1.6. Pendant les années 80, la consommation totale de sucre dans la Communauté est relativement stable: autour de 9,5 millions de tonnes de sucre blanc avant et environ 10,9 millions de tonnes après l'adhésion des deux pays ibériques. La production actuelle avoisine les 14 millions de tonnes, auxquelles s'ajoutent environ 1,7 millions de tonnes d'importations. Confrontées aux besoins de consommation internes, ces quantités donnent lieu à des exportations dans l'ordre de 4,8 millions de tonnes par an. Le tableau 1 montre les bilans d'approvisionnement du sucre pour la Communauté depuis 1981.

Le marché commun du sucre et de l'isoglucose

La mise en place d'une organisation commune de marché

1.7. Lorsque l'organisation commune du marché (OCM) a été créée en 1968, elle venait remplacer des politiques sucrières nationales des États membres de l'époque. Pour ce faire, un important effort de rapprochement était nécessaire afin de combler les différences entre ces politiques nationales. Traditionnellement, dans tous les pays producteurs de sucre, ce secteur est hautement régulé et protégé par les autorités nationales. Comme les conditions naturelles de la production de la betterave varient d'un pays à l'autre, les modalités de régulation et notamment les niveaux des prix institutionnels étaient très différents entre les États membres concernés en 1968. Ainsi, les productions italienne et allemande étaient garanties à un niveau de prix beaucoup plus élevé que celles des autres pays, l'écart maximal pouvant aller jusqu'à 50 %.

Les révisions périodiques

1.8. La réglementation de base régissant le marché du sucre fait l'objet de révisions périodiques, en principe tous les cinq ans, à l'exception du premier règlement qui était prévu pour sept ans. Le deuxième règlement, du 19 décembre 1974, était à renouveler après cinq ans, donc avec effet au 1er juillet 1980. En raison des difficultés apparues dans les négociations au niveau politique, le troisième régime n'a pu débuter en 1980 et, après la prorogation d'un an du régime 1975-1980, est entré en vigueur le 1er juillet 1981. La révision suivante s'est produite comme prévu en 1986, de sorte que la prochaine échéance pour le renouvellement du règlement de base est le 1er juillet 1991. Toutefois, le 6 août 1990, la Commission a proposé pour l'essentiel de proroger le régime 1986-1991 de deux ans. Le Conseil a accepté le principe de la prorogation et a adopté, en ce sens, le règlement (CEE) n° 305/91 du 4 février 1991.

Les adhésions

1.9. Les révisions de la réglementation sucre ont plus ou moins coïncidé avec l'adhésion de nouveaux États membres à la Communauté, ce qui n'a pas été sans conséquences. Le deuxième règlement, de 1975, a été fortement influencé par l'adhésion, en 1973, du Danemark, de l'Irlande et plus particulièrement du Royaume-Uni. La révision de 1981 a coïncidé avec l'adhésion grecque et celle de 1986 avec l'adhésion ibérique. De même, la préparation du renouvellement du régime prévu pour juillet 1991, a eu lieu au moment même où le territoire de l'ex-RDA est venu s'intégrer dans le champ d'application de l'OCM sucre. Dans tous les cas, le secteur du sucre a revêtu un intérêt particulier dans les négociations politiques et l'organisation du marché en reflète les conséquences.

L'isoglucose

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1.10. Au cours des années 70, l'isoglucose a été introduit sur le marché comme édulcorant de substitution, aux États-Unis et au Japon, puis en Europe. C'est à partir du moment où une certaine capacité de production se fût installée en Europe et que l'isoglucose commença à concurrencer le sucre que des mesures restrictives furent prises à son encontre, en 1977 puis 1979. L'isoglucose a été dissocié du régime de l'amidon pour être incorporé dans l'OCM sucre. Sa production a dorénavant été restreinte par le système des quotas.

Les mécanismes de la gestion du régime

Les quotas de production

1.11. Dès l'origine (1968), le régime sucre est caractérisé par une limitation de la garantie du prix, ce qui le rendait unique à l'époque. Cette limitation prend la forme de quotas de production. L'attribution de ces quotas se fait en deux temps. D'abord, un quota maximum est fixé pour chaque État membre. Ils sont inscrits dans le règlement de base régissant l'OCM. En second lieu, les États membres attribuent des quotas aux entreprises selon des règles arrêtées à cet effet par le Conseil.

1.12. Le quota maximum est composé d'un quota de base ou quota A et d'un quota de spécialisation ou quota B. Dans le règlement de base de 1967, le quota B était fixé à 35 % du quota A. Le quota B était conçu à l'origine comme quota de spécialisation, bénéficiant à ce titre d'un niveau moins élevé de prix, par le jeu des cotisations. Cette production additionnelle était destinée à combler, le cas échéant, une mauvaise récolte dans certaines régions de la Communauté ou, normalement, à être exportée. Elle devait être réalisée logiquement dans les régions où elle était économiquement rentable.

1.13. Les quantités produites au-delà du quota maximum de chaque entreprise (dites sucre «C») ne bénéficient d'aucune garantie communautaire et doivent être exportées à l'entière charge de l'entreprise concernée, dans un délai réglementaire. Ce principe est toutefois assoupli par la possibilité, prévue au règlement, de reporter une partie du sucre C à la campagne suivante, permettant ainsi son imputation par anticipation sur la production de la nouvelle campagne. Les quantités en cause doivent alors être stockées pendant une période de douze mois. Cette facilité est limitée à 20 % du quota A de l'entreprise. Elle se conjugue avec l'obligation permanente, pour les producteurs de sucre, de détenir un stock minimal de 5 % de leur production annuelle en sucre A.

1.14. Le dispositif des quotas de production ainsi décrit était inscrit dans le règlement de base régissant le premier régime sucre au titre des mesures transitoires. Il était expressément prévu, dans le premier règlement, de les abroger au 1er juillet 1975. Toutefois, le régime des quotas a, pour l'essentiel, été prorogé en 1975, 1981 et 1986 et s'applique encore aujourd'hui. Depuis son insertion dans la réglementation de l'OCM du sucre, l'isoglucose fait partie de ce même système.

1.15. Le règlement de base prévoit encore une certaine flexibilité, sur la durée du régime, en ce que les États membres peuvent redistribuer une partie des quotas sucre et isoglucose, entre les entreprises, par rapport à la situation du début de la période. Cette partie, connue sous le nom «masse de manoeuvre» est actuellement limitée à 10 % du quota maximum.

Les prix

1.16. Le régime du sucre ne se distingue guère, en ce qui concerne le système des prix institutionnels de la plupart des autres marchés. Il connaît un prix indicatif, un prix d'intervention et un prix de seuil. Mais une particularité essentielle réside dans l'application du système des prix au produit final, le sucre, de telle sorte que le prix de la matière première agricole, la betterave, en découle. Les éléments principaux du système actuel sont les suivants:

a)le prix indicatif du sucre blanc: il représente le niveau de prix du marché que le Conseil considère comme le plus souhaitable; il est fixé pour la qualité type, au stade «départ usine»;

b)le prix d'intervention du sucre blanc: il est inférieur de 5 % au prix indicatif et représente le prix auquel les organismes d'intervention sont obligés d'acheter le sucre qu'on leur apporte;

c)le prix d'intervention dérivé pour le sucre blanc: il est appliqué dans certaines régions de la Communauté considérées comme déficitaires en sucre, un prix d'intervention légèrement supérieur, pour tenir compte des frais de transport des régions excédentaires vers les régions déficitaires. En fait, il s'agit de trois États membres, à savoir l'Irlande, l'Italie et le Royaume-Uni. En Espagne et au Portugal, un prix plus élevé est appliqué à titre transitoire après l'adhésion des deux pays en 1986;

d)le prix de seuil: il est égal au prix indicatif dans les zones excédentaires, majoré des frais de transport, calculés forfaitairement, de la zone la plus excédentaire (le nord de la France) jusqu'à la zone déficitaire la plus éloignée (le sud de l'Italie) et d'un forfait tenant compte de la cotisation stockage. Ce prix sert notamment à la fixation des prélèvements et des restitutions dont il est question aux points 1.17 et 1.18 ci-après;

e)le prix d'intervention du sucre brut: il est dérivé du prix d'intervention du sucre blanc en appliquant une marge de transformation forfaitaire et un coefficient blanc/brut de 0,92;

f)le prix minimal de la betterave: il est établi à partir du prix d'intervention du sucre blanc, en en soustrayant des forfaits pour la marge de transformation et éventuellement pour les frais de livraison à l'usine, en ajoutant le produit des ventes de mélasse et en tenant compte d'un rendement type (130 kg de sucre blanc pour une tonne de betteraves de la qualité type, c'est-à-dire d'une teneur en sucre de 16 %). Les planteurs de betteraves et les fabricants de sucre sont libres de convenir un prix plus élevé dans leurs contrats interprofessionnels. Ils peuvent aussi, au lieu de fixer un prix pour les betteraves A et un prix pour les betteraves B, fixer un prix mixte pour les deux combinées. Le règlement stipule que les accords interprofessionnels ainsi que les contrats conclus entre les vendeurs et les acheteurs de betteraves doivent se conformer à des dispositions-cadres, notamment en ce qui concerne les conditions d'achat, de livraison, de réception et de paiement des betteraves.

Ces prix servent de base pour le calcul des montants des prélèvements, restitutions et aides dont il est question dans les points suivants. Les prix sont fixés normalement avant le début de chaque campagne de commercialisation, qui court du 1er juillet au 30 juin. Le règlement prévoit même que le prix d'intervention est fixé avant le 1er août de l'année précédente pour la campagne débutant le 1er juillet de l'année suivante.

Les autres aspects

Les règles relatives à l'importation

1.17. Comme les autres produits faisant l'objet d'une organisation commune de marché, le sucre et l'isoglucose bénéficient d'une protection aux frontières de la Communauté à l'égard des importations en provenance de pays tiers, prenant la forme d'un système de prélèvements à l'importation. Ce dernier est calculé comme étant la différence entre le prix de seuil, d'une part, et un prix caf représentant le prix d'achat le plus favorable sur le marché mondial, d'autre part. Dans la pratique, il y a très peu d'importations de sucre au régime normal dans la Communauté. Ce n'est pas le cas pour la mélasse, un résidu sirupeux de la fabrication de sucre, contenant 40 à 50 % de sucre et utilisé notamment pour l'alimentation du bétail. La Communauté est déficitaire en mélasse pour environ 3 millions de tonnes et ces importations se font avec prélèvement. Par contre, il existe des exceptions importantes au régime d'importation normal: une quantité consistant principalement en sucre brut à raffiner dans la Communauté, équivalant à environ 1,3 million de tonnes de sucre blanc, est importée chaque année d'un certain nombre de pays ACP, sans prélèvement à l'importation et à des conditions de prix assimilées aux prix garantis communautaires (voir ci-après 2ème partie et dans la 3ème partie, points 3.21 - 3.22). En outre, une quantité importante de sucre brut est importée chaque année depuis 1986 à un tarif de prélèvement réduit, pour assurer l'approvisionnement des raffineries portugaises. Cette possibilité est prévue dans le traité d'adhésion et pendant la campagne 1989/1990 la quantité importée à ce titre s'élevait à 281 000 tonnes en équivalent de sucre blanc.

Les règles relatives à l'exportation

1.18. Comme sur les autres marchés, il existe des règles d'exportation visant à combler la différence entre le prix garanti communautaire et le prix mondial (normalement plus bas) moyennant des restitutions à l'exportation ou des prélèvements à l'exportation au cas (très rare) où le prix mondial serait plus élevé. Pour le sucre, deux procédures sont prévues qui repondent aux nécessités commerciales: celle de l'adjudication hebdomadaire (soumission d'offres de taux de restitution pour des quantités données avec constitution de caution dans les États membres; décision sur le montant maximal par la Commission en consultation avec le comité de gestion) et celle de la fixation périodique (c'est-à-dire un taux fixé par la Commission une ou deux fois par mois, avec possibilité d'adaptation intermédiaire en fonction de l'évolution du prix mondial). Dans la pratique, la grande majorité des exportations passe par les adjudications hebdomadaires. Le bon déroulement des opérations est assuré grâce à un système de certificats à l'exportation, délivrés par les services compétents des États membres, et accompagnés de la constitution d'une caution, à libérer sur présentation de la preuve de l'exécution correcte, dans le délai de validité du certificat. Un système de certificats est également prévu pour le sucre C, qui s'il ne peut prétendre à aucune restitution à l'exportation doit cependant être exporté dans un délai réglementaire.

L'aide alimentaire

1.19. Comme dans d'autres secteurs agricoles, la Communauté peut mettre à disposition du sucre blanc à titre d'aide alimentaire. Il s'agit là d'un régime particulier à but principalement humanitaire, dont la mise en oeuvre se fait selon des règles applicables à l'ensemble des secteurs agricoles. Il n'existe pas de particularités pour le sucre. En moyenne, la Communauté dépense environ 2 Mio ECU par an pour l'aide alimentaire sucre, quoiqu'en 1990 et 1991 ce montant soit en augmentation.

Le régime de restitutions à la production pour l'industrie chimique

1.20. Une mesure plus ou moins comparable aux dispositions relatives à l'exportation et, en tout cas, ayant la même finalité, à savoir l'écoulement des excédents, a été mise en oeuvre pour subventionner l'utilisation du sucre par les industries chimique et pharmaceutique. Cette mesure, qui avait existé sous une autre forme auparavant, a été réintroduite en 1986. Elle a pour but de placer les fabricants concernés dans une situation d'égalité par rapport à leurs concurrents extérieurs à l'Europe, qui peuvent se procurer leur matière première au prix mondial; en même temps elle vise à mettre, dans la Communauté, le sucre en position concurrentielle vis-à-vis des produits amylacés. Le montant de la restitution est fixé trimestriellement et son calcul tenait compte du prix du sucre, du prix du maïs, des aides à la production octroyées aux produits amylacés et de l'évolution du prix du sucre sur le marché mondial. À partir du 1er juillet 1990, le régime a été détaché complètement du marché du glucose et les taux des restitutions sont calculés exclusivement sur la base des prix communautaires et mondiaux du sucre. La mise en oeuvre administrative de la mesure, par les services compétents des États membres, est basée sur un système de délivrance de titres de restitution accompagnée de la constitution de cautions, à libérer après contrôle de la bonne utilisation des titres.

Le stockage

1.21. Le régime du sucre comporte en principe un dispositif d'intervention sous forme de stockage public. En effet, tout détenteur de sucre peut en offrir des quantités à un organisme d'intervention désigné à cet effet, qui a l'obligation d'acheter, selon le cas, au prix d'intervention ou au prix d'intervention dérivé. Toutefois, dans la pratique, les opérateurs n'ont que très rarement recours à cette mesure. En effet, le régime du sucre connaît un système unique de péréquation des frais de stockage, qui permet aux opérateurs d'en garder la maîtrise. Celui-ci consiste à verser aux détenteurs de stocks de sucre se situant dans le circuit de l'industrie productrice et transformatrice et du commerce en gros, des indemnités mensuelles pour frais de stockage. Ces dernières sont financées par des cotisations prélevées sur les fabricants de sucre pour les quantités produites dans le cadre de leur quota maximum. Bénéficient également de ces indemnités de stockage, les quantités de sucre C reportées à la campagne suivante, pendant leur période de stockage obligatoire de douze mois. Le montant de l'indemnité est fixé par le Conseil pour chaque campagne, en prenant en considération les frais financiers, les frais d'assurance et les frais techniques de stockage proprement dit. Le montant de la cotisation est établi par la Commission, pour chaque campagne, selon la procédure du comité de gestion, de façon à équilibrer la somme prévisible des indemnités et la somme prévisible des cotisations, tout en résorbant un écart éventuel entre les deux, résultant de la période précédente. Financièrement parlant, et vu sur plusieurs années, il s'agit donc d'un circuit fermé et équilibré.

Le régime financier et budgétaire de l'OCM

La nomenclature budgétaire

1.22. Il figure, au budget communautaire, des lignes spécifiques pour le sucre tant dans la partie recettes que dans la partie dépenses. Pour 1990 et 1991, la partie du budget consacrée au sucre se présentait tel que le décrit le tableau 2. Pour être complet, ce tableau devrait comprendre dans la partie recettes les prélèvements à l'importation et dans la partie dépenses les restitutions à l'exportation pour le sucre contenu dans les produits transformés, mais ces données ne sont pas isolables au point de vue comptable. Il est, par ailleurs, à noter que le commentaire relatif à la ligne budgétaire 1119, dépenses pour «autres interventions» est erroné. Il fait état de primes de dénaturation, mesure qu'on n'applique plus depuis longtemps. En réalité, on impute sur cette ligne certaines aides, notamment au raffinage.

Les dispositions relatives au financement

1.23. La seconde grande originalité du régime, caractérisant celui-ci dès sa conception, après le système de quotas décrit aux points 1.10 - 1.14, est le principe de coresponsabilité des producteurs pour le financement des charges engendrées par l'écoulement des excédents de production. À la différence de l'écoulement du sucre C, qui est assuré par les fabricants individuels pour leur propre compte, il s'agit d'un véritable partage des charges résultant de la production de sucre de quota voué à l'exportation, donc grosso modo de sucre B. À cette fin, les États membres perçoivent, auprès des fabricants de sucre, des cotisations à la production, dont le montant unitaire est calculé en divisant le coût global de l'écoulement de l'excédent par les quantités produites, sans toutefois dépasser un maximum. Le montant de la cotisation varie en principe d'une campagne à l'autre. Il est calculé provisoirement pour chaque campagne et ensuite ajusté en fonction de l'évolution réelle des quantités et des charges. Les fabricants de sucre répercutent, à travers le prix effectivement payé pour la betterave, 60 % des cotisations sur les betteraviers, supportant ainsi eux-mêmes 40 %.

1.24. Ce système, dans ses modalités, a évolué avec le temps. Initialement, seules les quantités produites au-delà du quota de base de la Communauté, dans la limite des quotas maxima individuels des entreprises, étaient concernées, c'est-à-dire le sucre B. Le montant de la cotisation était plafonné, dans le règlement régissant le régime 1968-1975, à 40 % du prix d'intervention. Avec le deuxième règlement sucre, ce plafond a été ramené à 30 %.

1.25. Par ailleurs, lorsque les importations préférentielles ou pas de sucre viennent approvisionner le marché commun, soit à des conditions les assimilant au sucre produit dans la Communauté (normalement plus de 1 300 000 tonnes) soit à un tarif de prélèvement réduit (presque 300 000 tonnes) soit au tarif de prélèvement normal (des quantités plutôt marginales par rapport au volume du marché commun), ces importations ont pour effet d'accroître à due concurrence les quantités à exporter hors de la Communauté, plus qu'autosuffisante. Mais ces exportations ne sont - légitimement - pas prises en compte pour l'imposition des cotisations à la production et leurs coûts viennent donc à la charge du budget.

1.26. Les dispositions relatives aux cotisations ont ensuite évolué selon les modalités analysées ci-après aux points 2.19 et suivants.

Objectifs et modalités de l'enquête

Observations antérieures de la Cour

1.27. Dans le passé, la Cour a déjà formulé des observations à l'égard du marché du sucre et notamment dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1985, 1986 et 1988. Dans ses rapports sur 1985 et 1986, la Cour a examiné la situation en matière d'autofinancement, par les producteurs, des charges à l'écoulement des excédents de production, mécanisme prévu au règlement sucre de 1981, mais qui n'atteignait pas son objectif. La Cour a signalé la formation d'un déficit cumulé important dans ce secteur et a insisté sur la nécessité de couvrir rapidement celui-ci par des prélèvements appropriés, d'éviter la formation de nouveaux déficits et de faire apparaître clairement la situation financière spécifique dans le budget et dans la comptabilité. Dans son rapport relatif à l'exercice 1988, la Cour a présenté ses observations suite à l'examen des procédures mises en oeuvre par certains États membres en matière de gestion et de contrôle des restitutions à l'exportation, ainsi que de la comptabilisation , par la Commission des dépenses et des recettes. Sur le premier sujet, la Cour a conclu à l'existence de divergences entre les systèmes mis en oeuvre par les différents États membres ainsi qu'à l'insuffisance du contrôle communautaire. En outre, la Cour a présenté une évaluation du coût, pour le budget communautaire, des exportations de sucre français ou belge qui passent par les ports néerlandais pour être déclarées auprès de l'organisme payeur néerlandais, apportant ainsi à l'opérateur un avantage provenant notamment de différences de taux de change. En ce qui concerne le système de comptabilisation centrale, qui a été examiné plus particulièrement sous l'angle de l'objectif d'autofinancement, la Cour a constaté que le système comptable, tel qu'il est jusqu'à présent conçu, ne se prête pas à une vérification a posteriori de la réalisation de cet objectif. Pour répondre à la demande formulée par le Conseil dans ses recommandations sur la décharge 1988 et à la résolution du Parlement sur la même décharge, ce dernier problème fera l'objet d'un approfondissement dans le présent rapport.

Objectifs de l'enquête

1.28. Compte tenu de ce que l'OCM a maintenant plus de 20 ans et de ce que le quatrième régime vient à son terme, la Cour a voulu réaliser un contrôle d'ensemble du régime au titre de «l'appréciation de la bonne gestion financière» (selon l'article 206 bis, paragraphe 2 du Traité CEE). La Cour s'est plus particulièrement attachée à l'évaluation, au plan économique de l'organisation du marché, eu égard notamment aux principes affichés par les articles 39 et 40 du Traité, et à ceux, qui se sont imposés au cours des années 80, de maîtrise des excédents agricoles et des dépenses qui leur sont liées. Elle a tiré les conséquences, pour les finances publiques de la Communauté, des caractéristiques mises en évidence. Eu égard à la révision périodique prochaine du régime [normalement prévue pour 1991, et maintenant, après la décision de le prolonger de deux ans, remise à 1993], une question primordiale dans ce contexte est celle de savoir quels enseignements peuvent être tirés de la pratique du passé et de la situation actuelle qui en résulte, pour la définition du nouveau régime.

Modalités de l'enquête

1.29. Afin de dresser un bilan de la situation actuelle du marché et de son fonctionnement réel, les agents de la Cour ont visité tous les pays communautaires producteurs de sucre, c'est-à-dire tous les États membres sauf le Luxembourg. Lors de ces visites, ils ont interrogé des représentants de toutes les parties concernées, à savoir les fabricants de sucre de betterave et les raffineurs de sucre de canne, les fabricants d'isoglucose, les planteurs de betteraves, les commerçants et exportateurs de sucre, les représentants de l'industrie agro-alimentaire utilisatrice de sucre et/ou d'isoglucose, de l'industrie chimique utilisatrice de sucre avec restitution à la production, les unions des consommateurs, les services nationaux chargés de la gestion du marché au niveau national, ainsi que les services compétents de la Commission européenne. Ont été consultés également des représentants du milieu universitaire et d'organisations internationales, tel l'OIS (Organisation Internationale du Sucre). Les analyses statistiques et économiques sont principalement basées sur des données recueillies auprès de la Commission européenne, du CEFS (Comité Européen des Fabricants de Sucre), du FIRS (Fonds d'Intervention et de Régularisation du marché du Sucre, organisme gestionnaire français) et de l'OIS. En outre, la Cour a fait effectuer par l'Institut d'Economie Agricole de l'Université de Kiel une étude approfondie sur les aspects économiques du sucre C.

2. LES CONSÉQUENCES MACRO-ÉCONOMIQUES INTERNES DU RÉGIME COMMUNAUTAIRE

L'évolution historique du système des quotas

Le premier régime sucre (1968-1975)

2.1. Lors de l'instauration du premier régime sucre, entré en vigueur en 1968, un système de quotas de production a été conçu à la fois pour limiter quantitativement la garantie des prix aux producteurs et pour délimiter géographiquement la production. Le Conseil, dans l'introduction du règlement du 18 décembre 1967, indiquait qu'au cours des années précédentes, la production dans la Communauté avait, à plusieurs reprises, dépassé la consommation et que la situation du marché mondial était caractérisée par l'existence d'excédents importants. Il en a déduit qu'il convenait de prévoir des mesures tendant à limiter la production et à promouvoir sa spécialisation régionale. La limitation de la production était assurée moyennant des quantités de base, fixées nominativement pour chaque État membre dans le règlement.

2.2. Ces quantités étaient fondées sur les productions réalisées par le passé, d'une part, et sur des négociations incluant des compensations avec des accords conclus dans d'autres secteurs, d'autre part. Ainsi, certains pays, notamment la Belgique et l'Italie, se sont vus octroyer des quotas dépassant le niveau mathématique de leurs productions de référence. Ensuite, il incombait aux États membres de fixer:

a)pour chaque usine ou entreprise produisant du sucre sur leur territoire, un quota de base (ou quota A), en appliquant une formule rapportant la production annuelle moyenne de chaque usine ou entreprise, sur une période de référence, à la production totale de l'État membre, ainsi qu'à la quantité de base réglementaire de celui-ci (3). Ces quotas de base jouissaient de la garantie du prix d'intervention;

b)en second lieu, les États membres devaient fixer un quota maximum pour chaque usine ou entreprise bénéficiant d'un quota de base, en appliquant un coefficient qui était, dans un premier temps, fixé à 1,35 et qui, par la suite, devait être révisé en fonction d'une part, de l'évolution de la production au regard de la spécialisation et, d'autre part, des possibilités d'écoulement.

2.3. Les quantités produites, par chaque producteur, au-delà de son quota de base mais qui ne dépassaient pas son quota maximum (quantités dites quotas B) étaient soumises au prélèvement d'une cotisation de production. Cette cotisation était calculée globalement à partir des coûts d'écoulement de la quantité produite dans la Communauté au-delà de la quantité garantie, sans pouvoir dépasser un certain niveau. De plus, cette cotisation devait être répercutée, en partie, sur les producteurs de cannes ou de betteraves. De la sorte était introduit dans le système un principe de coresponsabilité limitée.

2.4. Les quantités produites au-delà des quotas maxima (le sucre C) ne bénéficieraient d'aucune garantie, sauf dans la mesure où un producteur désirerait reporter une partie de sa production hors quota à la campagne suivante. Dans ce cas elle serait comptabilisée dans la production de base de ladite campagne. Cette facilité était toutefois limitée, dans le règlement de 1967, à 10 % de la quantité de base.

2.5. Dans ce premier régime les quantités produites au-delà de la quantité garantie étaient conçues comme «production de spécialisation». Cette production devait s'orienter vers les régions où l'on pouvait produire de manière rentable, compte tenu de la déduction de la cotisation du produit de la vente.

2.6. Étant donné que les quantités de base, et par conséquent les quantités maxima, étaient fixées par État membre, elles avaient pour effet, outre de limiter la production, d'assurer à chaque État membre et en fait, à chaque entreprise dans un État membre, le droit de produire, au prix garanti, au moins sa quantité de base, qui résultait du niveau de sa production antérieure. Ce dispositif réglementaire consistait donc à consolider la situation existant avant la création de l'organisation commune du marché et à y ajouter une facilité d'accroissement de production dont l'écoulement était à financer, au moins en partie, par les producteurs des quantités additionnelles. La quantité de spécialisation admise a varié pendant la durée du premier régime de 30 à 45 % de la quantité de base.

2.7. Ce dispositif du premier régime était conçu comme un arrangement transitoire qui devait, sur une période de sept ans, permettre de rapprocher et d'harmoniser les économies sucrières des États membres fondateurs. Le règlement, dans son article 22, prévoyait expressément que «les dispositions concernant les quantités de base nationales (et) leur répartition par usine ou par entreprise (...) seraient abrogées le 1er juillet 1975».

2.8. L'harmonisation était facilitée par un niveau de prix commun qui était nettement avantageux pour les producteurs dans la plupart des États membres et elle était accompagnée de l'autorisation, également temporaire, d'accorder des aides nationales pour le cas où ce prix poserait encore un problème, à savoir en Italie.

Le deuxième règlement sucre et le premier élargissement (1975-1981)

2.9. Lors de la préparation, en 1973 et 1974, du renouvellement du régime, prévu pour 1975, la situation du marché était tout à fait particulière, car caractérisée par la coïncidence de deux facteurs d'importance: l'élargissement de la Communauté au Danemark, à l'Irlande et au Royaume-Uni, et une grave crise d'approvisionnement dans le monde entier.

2.10. L'adhésion de trois nouveaux États membres posait non seulement un problème quant à la répartition géographique de la production et de la consommation en Europe, mais faisait également apparaître le phénomène des importations traditionnelles, au Royaume-Uni, de sucre brut de canne en provenance principalement d'un certain nombre de pays du Commonwealth. Les deux tiers de la consommation de sucre dans ce pays, soit environ 1,8 million de tonnes de sucre blanc, étaient fournis par les raffineries britanniques qui transformaient le sucre brut importé essentiellement des anciennes colonies et ce secteur industriel désirait continuer ses activités au-delà de l'adhésion.

2.11. Dans la même période, une crise d'approvisionnement se produisait. Au terme d'une succession de campagnes (commençant en 1971) pendant lesquelles la production mondiale de sucre fut inférieure à la consommation, les stocks de fin de campagne se trouvaient à un niveau sensiblement inférieur à leur niveau habituel (environ 30 % de la consommation ramenés presque à 20 % en 1973/1974). Le marché réagissait avec une forte augmentation du prix, lequel atteignait, en novembre 1974, le quintuple de son niveau normal. Cette hausse était encouragée par la politique d'achat sur le marché mondial des États-Unis qui importaient, à l'époque, 5 à 6 millions de tonnes de sucre par an et ne renonçaient pas à leur consommation pour un problème de prix. La conséquence était que les pays exportateurs vendaient aux plus offrants et qu'ainsi une partie des quantités dues à la Grande-Bretagne en vertu de «l'accord Commonwealth» ne fut pas livrée. Une pénurie s'ensuivit sur le marché européen, qui devait être comblée aux prix très élevés du marché libre de ce moment.

2.12. La révision du régime sucre en 1975 a été profondément marquée par la crise d'approvisionnement décrite au point 2.11, qui était effectivement d'une violence exceptionnelle (voir le graphique du prix mondial au tableau 9). Tout de même, les spécialistes savent que le marché mondial enregistre des crises brèves à des intervalles réguliers. La proposition initiale de la Commission tenait compte du fait que les importations du Commonwealth seraient poursuivies sous la forme d'importations préférentielles en vertu d'un protocole établi à cet effet dans le cadre de la convention de Lomé. A l'exception de l'Australie, les anciens fournisseurs étaient autorisés à livrer physiquement, en leur qualité de pays ACP, des quantités de sucre roux aux raffineries britanniques, à concurrence d'environ 1,3 million de tonnes, en valeur blanc, par an.

2.13. En outre, la Commission, dans son mémorandum de juillet 1973 et dans sa proposition de juillet 1974 respectivement, renonçait à l'abolition, pourtant prévue, du système des quotas. Elle voulait s'en servir pour maîtriser la production - notamment dans le contexte d'un accord international sur le sucre en cours de négociation. Le mémorandum de juillet 1973 était particulièrement restrictif: il prévoyait un quota A de 8,4 millions de tonnes (soit la consommation interne de 9,8 millions de tonnes, déduction faite des 1,4 million de tonnes d'engagements à l'importation) un quota B de 15 % du quota A et la suppression de l'autorisation de produire du sucre C. Ainsi, la Communauté serait devenue importatrice nette de 600 000 tonnes de sucre. La proposition présentée par la Commission en juillet 1974 était plus favorable aux producteurs. Elle prévoyait un quota A de 8,54 millions de tonnes, un quota B de 25 % du quota A et une limitation de la production du sucre C uniquement en cas d'excédents sur le marché mondial ainsi qu'une affectation obligatoire aux besoins internes en cas de pénurie.

2.14. La crise du marché mondial, la non-livraison de sucre par certains pays du Commonwealth, la défense efficace de ses intérêts par l'industrie sucrière européenne et des estimations trop optimistes de l'évolution de la consommation par certains experts, ont abouti à renverser ces propositions initiales. Le nouveau régime décidé par le Conseil était le contraire de la proposition de la Commission: un quota A de plus de 9 millions de tonnes, accompagné d'un quota B de 45 %, sans aucune limitation réglementaire à la production de sucre hors quota. La répartition des quotas entre les États membres était adaptée en fonction de leur production entre 1968 et 1973. Vu l'augmentation générale importante (+17 %), aucun d'entr'eux n'était perdant. Dans le même temps, le prix indicatif, qui venait d'être relevé de 12,3 % en 1974, pour tenir compte de la hausse des coûts de l'énergie, était augmenté de 15 %, ce qui donnait une augmentation totale du niveau des prix de 29 %. Enfin, il était décidé que les importations du sucre ACP bénéficieraient du prix institutionnel communautaire, les frais de transport venant à la charge des exportateurs en question.

2.15. En même temps que le problème des importations traditionnelles de sucre brut de canne au Royaume-Uni a été réglé moyennant l'attribution de quotas d'importations préférentielles à des pays ACP, une certaine quantité a été incluse dans le quota de production de sucre de betterave attribué au Danemark, pour assurer la continuation de l'approvisionnement traditionnel par ce pays, du marché norvégien. Avant son adhésion au marché commun, le Danemark livrait en effet une quantité de sucre de l'ordre de 50 000 tonnes par an à la Norvège. Comme il était envisagé que ce dernier pays rejoindrait également la CE, il avait été prévu, lors des négociations d'adhésion, que le Danemark continuerait à fournir cette quantité à la Norvège. Le quota danois a donc été fixé en conséquence, ce qui signifiait pour l'industrie sucrière danoise que ces livraisons, qui s'étaient toujours faites à des prix à peu près comparables au prix mondial, se feraient dorénavant au prix garanti communautaire. Lorsque, après le référendum, la Norvège n'a finalement pas rejoint la Communauté, le quota danois n'a pas été corrigé pour autant et les exportations au pays tiers qu'était désormais la Norvège ont pu bénéficier des restitutions à l'exportation, rapportant ainsi à l'industrie sucrière danoise un avantage correspondant à l'écart entre le prix mondial et le prix garanti communautaire (voir point 3.3), sur les 50 000 tonnes en question.

Le troisième règlement sucre et le deuxième élargissement (1981-1986)

2.16. En 1979, la Commission a de nouveau avancé des propositions restrictives en vue de la révision du régime, prévue pour 1980. Ces propositions s'inscrivaient dans le contexte de la réforme de la politique agricole commune, ayant comme objectif la réduction des excédents de production agricole communautaire. La Commission proposait de renouveler, pour la dernière fois et pour une période strictement limitée aux cinq campagnes suivantes, le système des quotas et en même temps de diminuer le quota maximum, de 11 %. Ceci représentait une production dépassant de 9 % la consommation, compte non tenu des importations préférentielles qui représentaient 14 % de la consommation et qui portaient le surapprovisionnement structurellement prévu à 23 %. En même temps une redistribution des quotas entre États membres était proposée en fonction de leur production de référence, y compris une redistribution des quotas B qui porterait sur environ 20 % du quota A pour la Communauté toute entière mais varierait selon les États membres entre 0 et 25 %. Entretemps, la production de l'isoglucose avait également été incluse dans le système des quotas, mais la quantité maximale garantie étant figée au niveau de démarrage de cette industrie. Pour ce qui est du financement de l'écoulement des excédents de sucre, un plafonnement de la cotisation à la production du sucre B était proposé à 40 % du prix d'intervention. De plus, il était envisagé de destiner à la restructuration du marché 10 % des quotas initialement octroyés, moyennant la redistribution entre entreprises de cette «masse de manoeuvre», (voir point 1.15), à gérer par la Commission, d'abolir la limitation quantitative sur le report du sucre C à la campagne suivante et de faire bénéficier les quantités reportées de l'indemnité de stockage, d'autoriser l'octroi d'aides nationales en Italie et en France (pour les DOM) et enfin de supprimer les prix régionalisés pour les régions déficitaires.

2.17. Ces propositions mentionnées au point précédent ont provoqué un débat tellement vif que l'instauration du nouveau régime n'a pas pu avoir lieu en 1980: dans un premier temps, le dispositif réglementaire du régime existant a simplement été prorogé. Ensuite, les discussions ont de nouveau coïncidé avec une pénurie, accompagnée de prix élevés sur le marché mondial, de sorte que, entre avril 1980 et mars 1981, la Communauté a pu vendre ses excédents de sucre à des prix supérieurs au prix communautaire, touchant ainsi des prélèvements à l'exportation qui venaient compenser une partie des dépenses d'écoulement antérieures.

2.18. Dans ces circonstances, le Conseil a fini par adopter, en avril 1981, une nouvelle réglementation. Celle-ci incluait tout d'abord un nouvel État membre, la Grèce, qui se voyait attribuer un quota maximal égal à sa propre consommation, et qui correspondait également à peu près au niveau de sa production dans les années précédentes.

2.19. En général, cette nouvelle réglementation prévoyait une consolidation des quotas A et une redistribution des quotas B, impliquant au niveau national des augmentations et des réductions, mais ramenant la moyenne à 23,5 % du quota de base par rapport à la moyenne réalisée auparavant de 27,5 %. La seule exception notable était l'Italie, qui non seulement voyait son quota maximal maintenu au même niveau, mais aussi bénéficiait d'une transformation de pas moins de 90 000 tonnes de quota B en quota A. Sinon, les nouveaux quotas B étaient calculés en fonction de la production effective de sucre B, avec un plancher de 10 % du quota A. Le total des quotas B était réduit de 12 %, le quota maximum global de 1,8 %. La principale nouveauté du règlement 1981 résidait dans l'introduction du principe de la prise en charge intégrale par les producteurs des dépenses d'écoulement de leurs excédents de production. À cette fin, la cotisation à la production était étendue au sucre A, avec un pourcentage de 2 %, et la cotisation B de 30 % déjà existant était augmentée de ces 2 % plus 7,5 % supplémentaire à partir de 1982-1985, soit 39,5 %. De plus, il était prévu que le sucre C ne serait pas obligatoirement stocké et que l'aide nationale consentie à l'Italie serait différenciée par région, et complétée par une autorisation d'accorder des aides visant à alléger les charges financières du stockage. Une «masse de manoeuvre» était introduite dans la réglementation, mais elle n'avait pas un caractère d'instrument communautaire de redistribution: les 10 % étaient à répartir par chacun des États membres, avec en outre la possibilité de convertir des quotas sucre en quotas isoglucose ou vice-versa.

2.20. Sur l'ensemble, le Conseil avait rejeté, par trois fois, les propositions restrictives de la Commission. En contrepartie, le principe de coresponsabilité intégrale était certes introduit dans le règlement, moyennant des cotisations à prélever auprès des producteurs, mais celles-ci étaient répercutées sur le prix institutionnel, donc finalement mises à la charge des consommateurs.

Le quatrième règlement sucre et le troisième élargissement (1986-1991)

2.21. Une fois encore, lorsque le régime quinquennal est venu à son terme, en 1986, sa révision a coïncidé avec un élargissement de la Communauté: le régime sucre devait en effet, être renouvelé avec effet au 1er juillet 1986, tandis que l'Espagne et le Portugal étaient venus se joindre au marché commun à partir du 1er janvier 1986.

2.22. Pour ce qui est de l'Espagne, ce pays, qui avait une production plus ou moins égale à sa consommation, mais à un prix institutionnel très élevé en raison de conditions de production économiquement peu performantes, s'est vu attribuer un quota égal à sa propre consommation, y compris un quota B de 4 %, ainsi qu'un prix d'intervention supérieur de 15,9 % au prix d'intervention commun, à rapprocher de ce dernier sur une période transitoire de sept ans. Cette période s'applique également aux aides nationales consenties par le traité d'adhésion.

2.23. En ce qui concerne le Portugal, les négociateurs ont invoqué le précédent de l'adhésion britannique et ils ont obtenu que les raffineries portugaises puissent, au moins pour la période transitoire de sept ans, continuer à importer du sucre brut de canne à des tarifs de prélèvement à l'importation fortement réduits.

2.24. Outre un petit quota pour la région autonome des Açores, le Portugal a reçu un quota de 60 000 tonnes de sucre de betterave, culture à développer au Portugal continental, qui ne l'a jamais connue.

2.25. L'Espagne et le Portugal ont obtenu des quotas isoglucose plus élevés que le reste de la Communauté puisqu'une industrie productrice de ce substitut s'était installée entretemps dans ces pays.

2.26. Ces dispositions, figurant aux Traités d'adhésion, sont automatiquement englobées par le nouveau règlement sucre, qui, pour le reste, renouvelait le régime tel quel, sans même redistribuer les quotas, ni A ni B. Ainsi les quotas B se trouvaient institutionnalisés, ou plutôt nationalisés. La seule nouveauté était l'instauration de la cotisation de résorption: étant donné que les cotisations à la production avaient été plafonnées respectivement, à 2 et 39,5 % du prix d'intervention pour le sucre A et pour le sucre B et que les coûts de l'écoulement des excédents avaient été si élevés pendant la période 1981-1986 que le produit des cotisations ne pouvait pas les couvrir, le principe de la coresponsabilité intégrale, introduit dans le règlement de 1981, n'avait pas pu être respecté. Le Conseil a décidé qu'un montant de 400 Mio ECU devait être récupéré au titre du déficit accumulé, moyennant une augmentation linéaire des cotisations perçues. Le complément ad hoc a été appelé cotisation de résorption et devait s'étaler sur la durée du régime 1986-1991.

2.27. Un an après, lorsque les autorités se sont aperçues qu'un nouveau déficit commençait à s'accumuler sur les campagnes du nouveau régime, une cotisation de résorption spéciale a été instaurée, visant à équilibrer, d'une année à l'autre et sur l'ensemble des campagnes du régime de cinq ans, les dépenses d'écoulement de l'excédent de production et les recettes destinées à les financer. Ainsi, le niveau de la production était maintenu, mais les conséquences budgétaires étaient neutralisées via le système des cotisations et des prix.

La prolongation du régime décidée en 1991

2.28. Le dispositif actuel vient d'être renouvelé. Aux termes du règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 le régime fait l'objet, pour l'essentiel, d'une prorogation pour une période de deux années à partir du 1er juillet 1991. Une fois de plus, le renouvellement du régime a coïncidé avec un élargissement de la Communauté. Pendant la période de préparation de la révision du régime, les événements politiques en Europe de l'Est ont conduit à l'unification de l'Allemagne en 1990. Le secteur sucrier de l'ancienne République Démocratique Allemande se caractérisait par des rendements techniques très bas, un complexe industriel obsolète, et une consommation par habitant relativement élevée. Aux termes des négociations politiques sur les conditions de l'inclusion de l'ancienne RDA dans l'organisation commune du marché, il a été décidé d'élargir le quota maximum allemand de 847 000 tonnes. Cette augmentation se décompose en 647 703 tonnes de quota A et 199 297 tonnes de quota B, soit la même proportion que celle qui existait en RFA avant l'unification.

Appréciation générale sur l'évolution du système des quotas

2.29. L'évolution historique du système des quotas de production pour le sucre montre qu'il a été utilisé plus comme un instrument destiné à donner satisfaction aux intérêts industriels et nationaux en jeu sur ce marché que comme un moyen d'orientation de la production. En effet, ce dispositif a consolidé les situations existantes avant la création de l'organisation commune de marché ou avant l'adhésion des nouveaux États membres. Son application durable, non prévue, a créé des droits à la production pour les détenteurs de quotas tant au niveau des entreprises industrielles et des exploitations agricoles qu'à celui des États membres. Les différents aménagements et les extensions du système ont abouti à préserver et à fortifier les positions acquises, que la production soit efficiente ou non, qu'il s'agisse de la transformation d'une production agricole propre ou de matières premières importées, ou encore d'un produit de substitution à base également de production agricole propre (isoglucose) dont le développement n'a pas été rendu possible.

L'évolution des conditions d'approvisionnement du marché

L'excédent d'approvisionnement

2.30. Le tableau 3 montre, pour la Communauté telle qu'elle s'est successivement constituée, l'évolution des composantes de l'approvisionnement total du marché en sucre. On constate que le troisième régime (1981-1986) détient le record d'approvisionnement avec une moyenne de 154 %, incluant le record absolu de 173 % de la campagne 1981/1982. La moyenne des dix dernières années s'élève à 148 %. Avec ces pourcentages, le marché du sucre est le plus excédentaire de tous les marchés agricoles. Dans la deuxième partie du tableau 3, (colonnes 6 à 13), l'excédent d'approvisionnement est calculé et analysé selon son origine: production de sucre de quota (A + B), importations et sucre produit hors quota (sucre C). En comparant les chiffres des première et quatrième colonnes (chiffres de production et de consommation, respectivement), on peut déjà constater que sur toute la durée d'existence de l'OCM sucre, il y a eu deux ans seulement pendant lesquels la Communauté n'a pas été autosuffisante: en 1973/1974 et 1974/1975, donc au moment de l'adhésion du Royaume-Uni, importateur traditionnel de sucre à l'état brut. Avec la révision de 1981, ce «manque» était plus que rattrapé et, pour le reste de la période, la Communauté a été excédentaire. Si l'excédent peut varier en fonction des conditions météorologiques et économiques, il résulte d'abord, comme le montre le tableau, d'un écart structurel entre les quotas de production garantie et la consommation interne (voir colonne 9 = 11,2 % sur les cinq premières années du premier régime, 11,8 % sur le deuxième régime, 21 % sur la période 1981-1986 et 15,8 % depuis 1986); ensuite des importations, notamment les importations préférentielles (voir colonne 11: une part pratiquement constante de 16 % depuis 1975); et enfin de la production de sucre C qui varie beaucoup, mais représente presque toujours une part importante, parfois très importante (voir colonne 13). Il est à souligner que les quantités figurant respectivement au titre de production A + B et de production hors quota, sont les quantités arrêtées après les reports de sucre C (ou, éventuellement B) en sucre A de la campagne suivante. Les chiffres reflètent donc également l'utilisation que font les producteurs de ce mécanisme de report.

>TABLE>

La sécurité de l'approvisionnement

2.31. La question pourrait se poser de savoir quelle est l'erreur contenue dans la programmation de la production, abstraction faite de ce contexte institutionnel. Autrement dit, quand les betteraviers de la Communauté prennent leurs décisions, en fonction des contrats conclus avec les sucreries, d'ensemencer une partie de leurs terres, combien en ensemencent-ils, tous ensemble, en trop. En d'autres termes encore, de combien pourrait-on réduire l'emblavement dans la Communauté, sans mettre en péril la sécurité de l'approvisionnement du marché?

2.32. Trois facteurs doivent être pris en considération à cet égard:

a)le statut des importations préférentielles pose une question préalable: font-elles ou non partie de l'approvisionnement structurel du marché? Tout d'abord, ces importations ont été convenues dans le contexte de la Convention de Lomé depuis 1975; en outre les dispositions du protocole en question prévoient des sanctions à l'égard des pays fournisseurs qui ne livrent pas leur quota (redistribution de ce dernier parmi les autres pays contractants), de sorte que les défaillances qui se sont produites en 1974 ne se reproduiront pas si facilement; enfin, ces importations sont assimilées à la production européenne au regard des conditions de prix. On peut donc les considérer comme un élément structurel dans l'approvisionnement de ce marché. Cette conclusion ne préjuge pas l'appréciation économique de cet arrangement dont il sera question plus tard. Pour ce qui est des importations portugaises, on ne les considère pas comme une composante structurelle du marché, dans la mesure où leur définition est moins précise et où elles figurent comme mesure temporaire dans le Traité d'adhésion. On s'en tient ainsi aux importations ACP dans le cadre des accords de Lomé;

b)il faut prendre en considération les aléas météorologiques qui ont une influence très sensible sur l'ampleur de la production;

c)il faut tenir compte d'une augmentation constante des rendements due à l'évolution de la biotechnologie et de la technologie industrielle.

2.33. Eu égard aux données statistiques relatives aux 20 dernières années, il paraît réaliste de se baser sur une marge de sécurité de 8 % pour prendre en compte le facteur météorologique et sur une augmentation constante des rendements de 1,5 % par an. Le tableau 4 qui confronte la production résultant de l'application des rendements réels de chaque année à la surface calculée en fonction de la consommation réelle de la même année, montre que l'ensemencement pourrait de toute façon être réduit de 20 %, sans mettre en péril la sécurité de l'approvisionnement. Il résulterait de l'application de cette règle même un excédent de production quasi permanent et les quelques manques qui se produisent pourraient être comblés par les stocks de report et de sécurité.

Le développement rationnel de la production, la répartition des quotas et l'attitude des milieux professionnels

La notion de spécialisation

2.34. L'un des objectifs de la politique agricole commune, et même le premier mentionné à l'article 39 du Traité CEE, est d'accroître la productivité de l'agriculture, entr'autres en assurant le développement rationnel de la production. Ceci correspond à l'idée que, dans la Communauté, les pays membres peuvent profiter, tous ensemble, d'une organisation de la production qui oriente les différentes productions vers les zones les plus efficaces à cet égard et notamment vers les régions les plus propices à une production donnée. Aussi, en Europe, les productions ayant plus particulièrement besoin de lumière et de chaleur seront mieux situées dans le Sud, tandis que les productions dépendant plutôt de l'humidité se pratiqueront mieux dans le Nord. Cette spécialisation régionale permet de réaliser, sur l'ensemble de la production agricole, des économies considérables dans la mesure où chaque région se concentre sur les activités dans lesquelles elle est la plus performante et renonce à ses productions moins efficientes.

L'application à la betterave sucrière et la création de quotas de spécialisation

2.35. La betterave sucrière est une plante qui nécessite un cycle d'humidification et d'exposition au soleil, ainsi qu'une terre très fertile. Aussi est-elle considérée comme une culture typique du Nord de l'Europe, ou, plus exactement, des régions au nord de la Loire. Ainsi, les meilleurs rendements techniques (exprimés globalement en tonnes de sucre blanc par hectare ou bien en ses composantes, tonnes de betteraves à l'hectare, teneur en sucre et degré d'extraction) sont les plus élevés en France, aux Pays-Bas et en Belgique, suivis par le Danemark, le Royaume-Uni et la république fédérale d'Allemagne. Toutefois, certaines régions du Sud de l'Europe peuvent se trouver remplir les conditions d'une production raisonnablement performante sur le plan technique: il en est ainsi par exemple pour la Grèce.

2.36. Dans les premiers règlements sucre (voir point 1.12 de ce rapport) les quotas B étaient conçus comme des quotas de spécialisation. Les quantités produites à ce titre étaient assujetties aux prélèvements de coresponsabilité dans la double optique d'orienter leur production vers les régions où celle-ci serait encore rentable à un moindre prix et en même temps de financer les coûts de leur écoulement. L'idée initiale était clairement celle des «quotas voyageurs», dont la réalisation se déplacerait vers les régions où elle se ferait dans les conditions les plus favorables.

>TABLE>

La répartition réelle des quotas

2.37. Ainsi qu'il est montré plus haut (voir point 2.29), les quotas de production se sont transformés en de véritables droits individualisés; si l'on tient compte en outre de la fixation à un niveau généreux du prix institutionnel par les autorités communautaires, il est clair que le mécanisme de spécialisation théoriquement envisagé a nécessairement manqué de sélectivité dans la réalité. La volonté des parties directement intéressées ainsi que des autorités politiques nationales d'obtenir et de maintenir les quotas les plus élevés se comprend par le souci de sauvegarder les investissements considérables effectués en ce domaine et par l'idée qu'il convient de satisfaire à tout moment un besoin de consommation élémentaire. Au fil des années, lors des révisions successives des régimes, une situation de fait s'est progressivement instaurée où la stabilisation des quotas A par État membre a été suivie par une «nationalisation» de même nature des quotas B, comme le montre le tableau 5. À l'issue de cette évolution, le marché commun du sucre se présente d'une façon totalement compartimentée, comme une collection de marchés nationaux. Les quotas A+B se sont totalement figés entre les États membres, et même, à l'intérieur de la plupart de ceux-ci, entre entreprises. Cet état de sclérose empêche ainsi la production d'évoluer vers son optimum économique sur le plan communautaire.

>TABLE>

La «nationalisation» des quotas

2.38. Le cloisonnement du marché comporte des conséquences qui s'opposent à l'esprit initial de la législation communautaire. Ainsi, une bonne illustration de la conception nationale de l'organisation de ce marché réside dans les protestations de certains États membres qui se plaignent du fait que le rapport entre leur quota A et leur quota B ne correspond pas au rapport entre leur consommation nationale et leurs exportations, ces dernières représentant une moindre part de leur production que leur quota B. De ce fait, ils estiment financer, à travers leurs cotisations B, le coût des exportations des autres États. En poussant jusqu'au bout cette logique, la nationalisation de la politique sucrière serait totale si la Communauté renonçait à percevoir des cotisations à la production pour financer les exportations et laissait aux États membres le soin de financer eux-mêmes le coût de l'exportation de la partie de leur production dépassant la consommation nationale. Il n'y aurait plus du tout, alors, de marché commun.

Les autres dispositions générales affectant l'efficacité économique

Les prix mixtes

2.39. Le règlement de base prévoit que des prix minimaux sont à fixer chaque année pour la betterave A, comme pour la betterave B. Ces prix minimaux sont calculés à partir du prix de base de la betterave, par application de pourcentages fixés en principe à 98 % et 68 %, respectivement. Le prix de base est à son tour dérivé du prix d'intervention du sucre blanc. Dans les contrats conclus, en vue de la livraison de betteraves, entre les betteraviers et les usines, une distinction doit, en principe, être établie entre les quantités de betteraves destinées à la production de sucre A, de sucre B ou de sucre autre que A ou B.

2.40. Toutefois, un accord interprofessionnel peut déroger à cette obligation, avec l'agrément de l'État membre. Une telle dérogation peut, dans la pratique, aboutir à l'application d'un prix unique à l'ensemble des quantités de betteraves prévues par le contrat. Dans ce cas, le betteravier reçoit un même prix, le «prix mixte», pour ses betteraves A et B, la distinction entre les deux disparaît et, avec elle, la faculté de prendre la décision de produire ou non des quantités de spécialisation. Certes, dans le cas où le prix de la betterave B aurait été de toute façon suffisamment incitatif, cela n'aurait fait aucune différence. Mais pour les exploitations qui sont économiquement marginales, cette pratique peut conduire à la production de betteraves B qui autrement n'auraient pas été produites.

2.41. Tel est a fortiori le cas, si la possibilité d'inclure une quantité de betteraves C est explicitement (par exemple sous forme d'un pourcentage) ou implicitement (par référence à la surface ensemencée ou à la quantité de betteraves) prévue au contrat, ou si un schéma de prix dégressif est appliqué à la production au-delà d'une quantité de base. Ce dispositif du prix mixte est commode tant pour les fabricants que pour les cultivateurs, dans la mesure où le coût, pour les uns, ou le revenu, pour les autres, reste égal sur chaque unité livrée dans la limite de la prévision contractuelle et qu'il évite aux cultivateurs de s'interroger sur la rentabilité relative de l'une ou l'autre composante de cette production.

2.42. Il n'en reste pas moins qu'il incite à une production additionnelle dans le cas d'exploitations qui sont économiquement marginales et surtout dans le cas de l'inclusion d'une composante C. C'est la raison pour laquelle, dans le contexte des premiers règlements sucre, il y avait réduction automatique du quota B pour les pays appliquant le système du prix mixte. À cette époque-là, seuls la Belgique et les Pays-Bas ont appliqué un prix mixte. Depuis la levée de la règle de réduction automatique en 1981, pratiquement tous les pays (à l'exception du Danemark, de la république fédérale d'Allemagne et de la France) ont appliqué des prix mixtes pour les betteraves, dont plusieurs qui incluent une partie de sucre C.

2.43. Même s'il est difficile de chiffrer l'impact de ce mécanisme sur la production, il est évident qu'il s'agit d'un élément qui va à l'encontre du principe de la spécialisation. Dans la mesure où le prix mixte de la betterave occulte la différenciation entre les trois niveaux de garantie de prix que représentent les catégories A, B et C, il réduit l'effet dissuasif que devrait avoir ce schéma de prix différencié à l'égard des producteurs les moins performants. Il a pour effet que du sucre est produit qui, économiquement, dans une logique économique communautaire, ne devrait pas l'être.

Les prix régionalisés

2.44. Depuis l'instauration de l'organisation commune de marché du sucre, la réglementation prévoit une différenciation géographique du prix d'intervention (voir point 1.16). Pour les régions considérées comme déficitaires en sucre, un prix dit «dérivé» est fixé, qui représente le prix d'intervention commun augmenté de 1,21 ECU/100 kg (pour l'Irlande et le Royaume-Uni) ou de 1,94 ECU/100 kg (pour l'Italie), si l'on se réfère au prix d'intervention de 53,01 ECU/100 kg, applicable pendant la campagne 1990/1991. L'objectif initial de cette régionalisation du prix d'intervention était d'encourager les mouvements commerciaux portant sur le sucre des régions excédentaires vers les régions déficitaires. Par conséquent, les montants de la majoration étaient supposés refléter les coûts de transport des uns vers les autres. En fait, si l'on compare les chiffres en matière de production et de consommation nationale, aujourd'hui, les pays en question ne sont pas du tout (Irlande) ou presque plus (Italie) déficitaires ou seulement si l'on ne tient pas compte de l'approvisionnement structurel d'une partie de la consommation (au Royaume-Uni) par des importations préférentielles (voir tableau 6). En fin de compte, ce supplément de prix a donc pour effet d'encourager la production dans les régions où elle est économiquement moins viable, en faussant le rapport coût-bénéfice.

Les aides nationales

2.45. Le premier règlement de base, tout en considérant que la réalisation d'un marché unique reposant sur un système de prix communs serait compromise par l'octroi de certaines aides et que, dès lors, il convenait de prohiber celles qui sont incompatibles avec le marché commun, a prévu, à titre dérogatoire et temporaire, une autorisation d'aides nationales en Italie. Il était expressément stipulé dans le règlement même que ces aides seraient supprimées le 30 juin 1975, donc à la fin du premier régime. Néanmoins, le deuxième règlement ne faisait que répéter les considérants contenus à ce propos dans le premier règlement, notamment en ce qui concerne l'octroi temporaire par l'Italie d'aides nationales, dorénavant intitulées aides d'adaptation. En vertu de ce règlement, l'autorisation s'appliquait aux campagnes 1975/1976 à 1979/1980.

2.46. Le règlement de 1981, définissant le troisième régime, dispose à son tour qu'il y a lieu d'autoriser l'octroi d'aides nationales, en ajoutant le cas des DOM français à celui de l'Italie et pour ce qui concerne ce dernier pays, en ajoutant aux aides à l'adaptation, des aides aux coûts d'intérêt liés au stockage. Lors du renouvellement, qui consistait essentiellement en une reconduction du régime, en 1986, ce dispositif a été maintenu, et même élargi à une aide nationale consentie au Royaume-Uni pour l'industrie de raffinage de sucre de canne, assortie d'une participation communautaire de 25 %. De plus, dans le Traité d'Adhésion de l'Espagne, il a été prévu que ce pays aurait le droit d'octroyer des aides d'adaptation nationales aux cultivateurs de betteraves pendant la période allant du 1er janvier 1986 au 31 décembre 1995. Pour ce qui est des aides nationales accordées pour les DOM français, elles sont à présent considérées comme faisant partie d'un programme plus large d'aide à la restructuration régionale et il est, dès lors, envisagé de les transférer de la réglementation sucre au dispositif réglementaire Poséidom.

2.47. Force est de constater que d'une part, les aides nationales, considérées au départ comme des exceptions provisoires, se sont perpétuées, et que d'autre part, elles ont eu tendance à se multiplier à la faveur des élargissements. Ce qui n'était, à l'origine, qu'une dérogation temporaire destinée à permettre aux régions concernées de rattraper leur retard est devenu, avec le temps, un élément structurel du régime. De la sorte, l'activité sucrière est maintenue durablement de manière artificielle dans certaines régions, ce que les points suivants montreront de manière plus précise. Il ne s'agit plus alors d'une adaptation progressive au fonctionnement du marché, selon l'objectif initial du législateur communautaire, mais plutôt d'un obstacle à un fonctionnement plus rationnel du marché du sucre à l'échelle communautaire.

L'appel aux quotas betteraviers

2.48. Suite aux mouvements enregistrés les derniers temps, de concentration et d'internationalisation dans l'industrie sucrière, certains betteraviers craignent des déplacements de la production de sucre. Eu égard au lien géographique entre la production de la matière première et l'usine de transformation, cela risque d'entraîner pour eux la perte de la culture de la betterave. Afin d'éviter une telle évolution, ils préconisent le remplacement des quotas sucre par des quotas betteraves au niveau de la réglementation du marché. Comme il s'agit plus particulièrement des productions dans les régions moins aptes à cette culture, une telle façon de contrecarrer une mobilité éventuelle de la production contribuerait évidemment à maintenir des productions moins efficaces.

Les problèmes spécifiques dans certains États membres

La restructuration en Italie

2.49. Le secteur sucrier italien bénéficie de trois mesures particulières, précédemment évoquées et qui se présentent ainsi: une majoration du prix d'intervention de 3,5 % en vertu du système de régionalisation des prix; une aide nationale pour combler la différence entre le taux d'intérêt réel et le taux forfaitaire inclus dans l'indemnité réglementaire de stockage, dès que cet écart dépasse les 3 %; et les aides nationales à l'adaptation. En ce qui concerne ces dernières, le règlement de base actuellement en vigueur prévoit un maximum pour cette aide, à concurrence de 23,64 % du prix d'intervention du sucre blanc. Toutefois, le taux d'aide se trouve en cours de démantèlement par tranche d'un dixième par an à partir de la campagne 1988/1989. L'aide est accordée sous forme d'une subvention à la production. Dans le système actuel, elle est répercutée sur les betteraviers à hauteur de 73 %, de sorte que 27 % demeurent au bénéfice de l'industrie.

2.50. Ces aides à l'adaptation ont été autorisées par les règlements successifs en raison des conditions climatiques défavorables afférentes à la production de betteraves et de sucre dans ce pays et des difficultés que présente l'application des méthodes modernes de production à une culture betteravière restée en retard par rapport aux développements technologiques. En fait, le montant de l'aide autorisée initialement visait à combler l'écart entre les prix institutionnels applicables avant et après la mise en place d'un marché commun du sucre (le prix garanti en Italie était ainsi supérieur de 50 % à celui de la France, en 1968).

2.51. En 1983, quand le secteur sucrier italien subit un effondrement généralisé, face aux avantages relatifs présentés par des cultures alternatives, le gouvernement italien mit en oeuvre un plan de restructuration financé par le budget national et visant à assainir le secteur et à le rendre plus compétitif. L'un des objectifs principaux était de réduire le nombre d'usines, tout en augmentant leurs capacités, améliorant ainsi leur efficacité économique. Ce plan a été exécuté sur la période 1984-1988. L'objectif opérationnel principal, à savoir atteindre une capacité de transformation moyenne de 60 000 tonnes par usine et par campagne (d'une durée de 64 jours en moyenne) n'a pas été réalisé. De plus, comme le secteur sucrier est caractérisé par l'importance de son aspect industriel, ce plan a été affecté par les orientations de la politique industrielle nationale, prévoyant une certaine répartition géographique des implantations. Ainsi, le secteur sucrier italien, déjà en situation particulière par rapport aux autres régions de la Communauté a reçu en outre un traitement différencié à l'intérieur du pays. Plus particulièrement, le prix majoré des différentes composantes a été différencié selon trois régions - Nord, Centre et Sud. En effet, le prix garanti est le plus élevé dans le Sud, région la moins apte à ce type de production, le moins élevé dans le Nord, région la plus apte et entre les deux dans le Centre. Si le rendement moyen est de 5,7 tonnes de sucre blanc par hectare pour l'ensemble de l'Italie (contre 7,0 à l'échelle communautaire), il est de 6,1 t/ha dans le Nord, 5,1 dans le Centre et 4,5 dans le Sud. La production totale se partage entre 70 % dans le Nord, 15 % au Centre et 15 % dans le Sud.

2.52. Enfin, la limite maximale réglementaire des aides à l'adaptation concernant l'Italie, soit 23,64 % du prix d'intervention du sucre blanc, a été réduite à 90 % de cette limite initiale, pour la campagne 1989/1990 et à 80 % pour la campagne 1990/1991. Dans sa proposition de révision de régime pour les campagnes 1991/1992 et 1992/1993, la Commission proposait une continuation de ce démantèlement en fixant des plafonds de 70 % et 60 %, respectivement, du montant initial de la dérogation consentie pour la campagne 1988/1989. Le règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 s'en tient finalement à un plafond de 70 % pour les deux campagnes en question.

2.53. Malgré le succès réduit du plan national de restructuration du secteur betteravier-sucrier, les autorités italiennes sont en train de lancer un deuxième programme quinquennal selon, grosso modo, les mêmes orientations que le premier. Eu égard au fait que, malgré tous ses efforts, l'Italie reste toujours l'un des pays producteurs de sucre les moins efficaces, en termes de coûts de production, la question se pose de savoir si la restructuration ne devrait pas être orientée vers la consolidation et l'assainissement de la partie de la production, assez réduite par rapport au niveau actuel, qui pourrait être économiquement viable dans le contexte communautaire.

Le régime transitoire pour l'Espagne

2.54. La situation du marché du sucre espagnol, au moment de l'adhésion en 1986, est en quelque sorte comparable à celle de l'Italie lors de l'instauration de l'OCM sucre en 1968. Pays du Sud, donc peu propice à la culture de betteraves, l'Espagne dispose de structures peu modernes en ce qui concerne les exploitations betteravières et de modernité variable s'agissant de l'industrie de transformation. Le rendement moyen global est de 5,3 tonnes de sucre blanc par hectare, ce qui est nettement inférieur à la moyenne européenne (7,0). Dans la plus grande partie du pays, on utilise des semences multigermes, ce qui entraîne une mobilisation très importante de main-d'oeuvre dans les champs de betteraves pour les travaux d'éclaircissement. (Dans les autres pays, la mobilisation de ce facteur est sensiblement moindre en raison de l'utilisation de semences monogermes).

2.55. Avant l'adhésion, le prix institutionnel espagnol était de presque 16 % plus élevé que le prix institutionnel communautaire. Dans le Traité d'adhésion, il est accordé à l'Espagne un prix d'intervention majoré de cet écart, à démanteler sur une période de transition de sept ans, sous la forme du gel du niveau absolu, sous l'hypothèse d'une augmentation du prix d'intervention communautaire, comme habituelle à l'époque. Il est toutefois prévu que, si vers la fin de cette période, il demeure un écart, ladite période de transition puisse être prorogée de trois ans. Cette éventualité n'est pas à exclure étant donné que le prix d'intervention communautaire n'augmente plus d'année en année au même rythme qu'il le faisait avant 1986.

2.56. En outre, le Traité d'adhésion autorise l'octroi d'une importante aide à l'adaptation des exploitations agricoles, plafonnée à 23,64 % du prix de base de la betterave. Cette dérogation est accordée jusqu'au 31 décembre 1995. Enfin, l'Espagne a reçu un quota sucre A + B qui dépasse légèrement sa propre consommation. Compte tenu de l'exemple italien, les instances communautaires pourraient s'assurer qu'une évolution de même type ne se produira pas en Espagne, qui compromettrait un peu plus le développement optimum du marché du sucre.

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L'approvisionnement du marché portugais

2.57. Traditionnellement, le Portugal importait du sucre roux de canne provenant de ses anciennes colonies et, plus récemment, du marché mondial libre, en vue de son raffinage dans le pays même. La région autonome des Açores s'auto-approvisionnait grâce à une petite culture locale de betteraves. Lors de son adhésion, le Portugal a invoqué le précédent du Royaume-Uni pour réclamer le droit de continuer à importer du sucre brut, en vue d'assurer l'approvisionnement de ses raffineries. Aux termes du Traité d'adhésion, le Portugal est autorisé à importer les quantités de sucre brut nécessaires à la couverture de ses besoins à un tarif de prélèvement à l'importation réduit dans la mesure où il ne trouve pas dans la Communauté le sucre brut nécessaire (environ 300 000 tonnes par an).

2.58. Les dispositions du Traité, qui visent une période de sept ans à compter du 1er janvier 1986, prévoient une autorisation d'importer, en premier lieu, 75 000 tonnes par an de quatre pays ACP nominativement identifiés. Comme les livraisons de sucre brut de provenance communautaire, principalement des DOM français et une petite quantité de la France métropolitaine, sont assez réduites par rapport au besoin à couvrir, il reste une quantité importante à importer du marché mondial libre, toujours au tarif réduit de prélèvement à l'importation. Dans la mesure où ce dispositif ne fait que reproduire, grosso modo, la situation en matière d'approvisionnement du marché portugais telle qu'elle existait avant l'adhésion, il n'améliore en aucune façon l'organisation de l'économie sucrière communautaire.

2.59. L'adhésion du Portugal a été assortie d'une autre concession, à savoir l'attribution d'un quota de sucre de betterave de 60 000 tonnes. Cette quantité est destinée à pourvoir à l'augmentation attendue de la consommation nationale qui, dans les faits, est loin d'avoir été atteinte. Or, comme le Portugal continental n'a jamais connu la culture de la betterave, il faudra la développer complètement, à commencer par la construction d'une usine de transformation. La seule production de sucre de betterave que connaisse le Portugal est située dans la région autonome des Açores, où, ces dernières années, elle connaît un déclin parce que la production laitière offre de meilleures perspectives aux agriculteurs locaux. Les tentatives de faire démarrer la production betteravière au Portugal continental s'avèrent particulièrement difficiles. Quelques milliers de tonnes seulement sont produites actuellement, qui sont transportées par chemin de fer en Espagne pour y être raffinées et retransportées au Portugal. Le projet de construire une usine est temporairement mis en suspens par les autorités nationales qui étudient la possibilité de recourir aux fonds structurels communautaires pour en soulager la charge financière. Au total, il y a manifestement un manque de réalisme dans l'attribution au Portugal continental d'un quota de sucre de betterave.

La production de sucre de betterave en Grèce

2.60. Lors de l'adhésion de la Grèce à la Communauté, qui a pris effet en 1981 et a donc coïncidé à peu près avec la révision effective du régime cette année-là, un quota de 319 000 tonnes lui a été attribué, correspondant plus ou moins au niveau de la consommation nationale. Bien qu'il s'agisse d'un pays situé dans la zone méditerranéenne, les performances techniques ne sont pas du même ordre que celles des autres pays méditerranéens, mais plutôt de celles d'une région moyenne du nord. Comme le montre le tableau 7, la Grèce se situe à la première place en termes de production de tonnes de betteraves à l'hectare et à une place juste au-dessus de la moyenne en rendement de sucre par hectare, à un niveau tout à fait comparable à celui de la république fédérale d'Allemagne et avant le Danemark et le Royaume-Uni.

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2.61. Cette situation s'explique par une combinaison de circonstances structurelles, d'une part, et de l'organisation agro-industrielle spécifique, d'autre part. Les betteraves sont cultivées dans quelques deltas dans le nord du pays, qui se caractérisent par des terres très fertiles, une infrastructure d'irrigation appropriée et un microclimat du type continental. Le secteur sucrier en Grèce est de date assez récente et a été organisé de façon rationnelle dans le contexte d'un programme de développement du secteur agro-industriel qui a démarré en 1960. Tant la technologie industrielle que les méthodes agricoles ont été systématiquement recherchées à l'étranger et implantées dans ce pays. Le secteur se caractérise par des relations très intensives entre l'industrie et les agriculteurs, sur le plan des conseils, des semences, des engrais et pesticides, de la prévention des maladies et du machinisme. Cette approche hautement coordonnée a permis de réaliser les performances techniques susmentionnées.

2.62. Sur le plan économique, la performance réelle est plus difficile à cerner parce que l'industrie sucrière hellénique appartient dans les faits à l'État par l'intermédiaire de la banque agricole nationale et que les conditions économiques et financières dans lesquelles opère l'entreprise ne permettent pas d'en déterminer la rentabilité de façon concluante. Pour ce qui est des conditions offertes aux betteraviers grecs, en plus de l'appui agronomique et logistique mentionné ci-dessus, il a pu être constaté qu'ils reçoivent un prix pour leur betteraves qui est de 15 à 20 % supérieur au prix minimal réglementaire [fixé comme indiqué ci-avant au point 1.16. f)]. Il est par conséquent difficile de se prononcer avec certitude sur l'efficacité économique réelle de la production sucrière grecque.

La situation de l'isoglucose

2.63. La technologie de la fabrication d'isoglucose est maintenant si avancée que ce produit de substitution peut être dérivé de céréales d'origine européenne. Au moment de son introduction dans les années 70, la matière première était encore le maïs de qualité qui devait être importé des États-Unis. Le procédé, qui est basé sur une invention japonaise, a été mis au point aux États-Unis qui, à l'époque, importaient 5 millions de tonnes de sucre, principalement en provenance de pays de l'Amérique du Sud et du Centre. La fabrication d'isoglucose à partir du maïs dont les États-Unis étaient et sont excédentaires, leur a permis de réduire leurs importations de sucre, dont ils sont déficitaires, de 4 millions de tonnes jusqu'à un niveau de un million de tonnes.

2.64. L'isoglucose est utilisé dans la fabrication de produits alimentaires qui nécessitent un édulcorant à l'état liquide, c'est-à-dire les boissons rafraîchissantes, les yaourts, les confitures, les glaces, etc. Aux États-Unis, ces produits représentent entre 30 et 40 % de la consommation d'édulcorants. En Europe ils représentent entre 20 et 30 % du marché, c'est-à-dire l'équivalent d'environ 2,5 millions de tonnes de sucre. Aux États-Unis la part du marché susmentionnée est effectivement prise par l'isoglucose, qui permet d'éviter les importations et d'utiliser avantageusement les excédents de maïs. En Europe, la situation était exactement inverse dans les années 70: la Communauté était excédentaire en sucre et elle devait importer le maïs de qualité américain afin de pouvoir produire de l'isoglucose. Néanmoins le rapport des prix entre les deux matières premières rendait déjà avantageuse la fabrication d'isoglucose. Plus tard, la technologie a été développée au point que la production a pu être basée sur d'autres céréales de moindre qualité. Aujourd'hui, par exemple, l'une des productions les plus importantes, en Belgique, est entièrement dérivée du blé belge et cela à un prix de revient nettement inférieur à celui du sucre. Le choix se trouve donc ramené à celui à effectuer entre deux matières premières d'origine agricole européenne.

2.65. Les partisans de la sauvegarde de l'industrie sucrière ont obtenu qu'en 1979, certaines mesures de restriction ayant été déjà prises, l'isoglucose fût incorporé dans l'organisation commune du marché du sucre. Un quota de production a été fixé sur la base d'une production de référence réalisée dans les années précédentes et qui ne tenait pas compte de la capacité de production représentée par des installations qui étaient à ce moment-là encore en construction. Ainsi, la production d'isoglucose a été limitée à environ 2 % du quota maximal global (A + B, sucre et isoglucose), ce qui est bien inférieur à ses potentialités. L'isoglucose a également été assujetti au système des cotisations à la production, même s'il n'y a pratiquement aucune exportation de ce produit. Lors des adhésions de la Grèce, puis de l'Espagne et du Portugal, des quotas d'isoglucose proportionnellement un peu plus élevés ont été attribués parce qu'une production de référence y avait été réalisée sous régime précommunautaire. La répartition actuelle des quotas d'isoglucose, en comparaison avec les quotas sucre, est présentée au tableau 8.

2.66. On conçoit l'intérêt, pour le secteur sucrier, de maintenir la production d'isoglucose à un niveau aussi réduit que possible: ce produit représente en effet un rapport «force édulcorante/coûts de production» beaucoup plus avantageux que le sucre, qu'il vient ainsi concurrencer dangereusement. Si cela se vérifie déjà pour le cas de la Belgique, pays très apte à la culture de la betterave et moins apte à la production de céréales de haute qualité, tel est a fortiori le cas pour les pays du sud de l'Europe, généralement peu propices à la culture de la betterave, mais mieux à même de produire des céréales de qualité (maïs par exemple). D'un point de vue macro-économique, on s'attendrait donc à ce que, dans le sud de l'Europe, la production d'isoglucose à base de céréales soit encouragée et qu'on vise à substituer cette production à celle du sucre de betterave, économiquement moins rentable.

2.67. Or, non seulement les quotas n'évoluent pas en ce sens lors des révisions du régime, mais les autorités nationales n'utilisent même pas leur masse de manoeuvre de 10 % des quotas sucre qu'elles peuvent transformer en quotas isoglucose (voir points 1.15, 2.16 et 2.19) pour favoriser cette production. Il faut constater que les autorités compétentes des pays les plus propices au développement d'un tel produit s'abstiennent dans les faits de le rendre possible. Leur attitude est même parfois l'inverse. Ainsi, le gouvernement grec a effectivement bloqué pendant plus de deux ans une partie du quota d'isoglucose grec qui était devenu disponible suite à la faillite de l'entreprise qui le détenait, en refusant dans un premier temps de l'attribuer à l'autre entreprise productrice d'isoglucose grecque qui est en surcapacité de production et en l'attribuant en revanche à l'entreprise sucrière grecque qui n'a pas les installations nécessaires, si bien que ce quota isoglucose est resté entretemps inutilisé. L'isoglucose est de la sorte caractéristique des obstacles volontaires posés au développement rationnel du marché.

Observation conclusive

2.68. Les différents éléments ainsi énumérés dans ce chapitre montrent que l'on est loin des exigences de maîtrise des marchés et de développement rationnel de la production contenues dans l'article 39 du Traité CEE. En outre, les principes d'un marché commun énoncés à l'article 40 du même Traité sont de facto mis en échec. Ainsi le système des quotas nationaux est devenu à lui-même sa propre fin: il crée des droits à la production alors qu'il n'existe pas de besoins réels et aboutit au développement d'une production à la viabilité économique douteuse. Ceci comporte des conséquences marquées sur les prix à la consommation et sur l'équilibre financier du régime, c'est-à-dire finalement sur sa bonne gestion financière. Avant d'expliciter ces conséquences, il faut examiner les aspects externes du système.

3. LES ASPECTS MACRO-ÉCONOMIQUES INTERNATIONAUX ET LE MARCHÉ MONDIAL DU SUCRE

Le marché mondial

Caractéristiques du marché mondial

3.1. La production mondiale de sucre s'élève, depuis quelques années, à environ 105 millions de tonnes de sucre brut. Grosso modo, les trois quarts du sucre produit sont consommés dans le pays de production, ce qui laisse environ 27 millions pour les échanges mondiaux. Une partie de ceux-ci s'effectue dans le contexte d'accords bilatéraux d'échanges privilégiés, par exemple entre l'URSS et Cuba, entre les États-Unis et l'Amérique du Sud et Centrale, et entre la CEE et les pays ACP. Déduction faite de ce commerce encadré, le marché mondial libre représente environ 18 millions de tonnes de sucre brut par an. Ce marché mondial est divisé à peu près également entre sucre brut et sucre blanc. Le commerce se fait dans trois bourses, celles de New York, Paris et Londres. Il s'agit de marchés à terme, ce qui signifie que le volume total des transactions boursières est beaucoup plus important que le volume réel des marchandises finalement livrées.

3.2. Comme sur tous les marchés libres, le prix est déterminé par les rapports entre l'offre et la demande. Une grande partie de l'offre consiste en des excédents de production de pays producteurs à régime protégé, assurant leur auto-approvisionnement et subventionnant l'exportation des quantités produites au-delà des besoins propres. Certes, une partie de ces exportations ne bénéficie pas d'un prix institutionnel; mais les producteurs les considèrent le plus souvent comme profitables car ils se basent exclusivement sur le coût marginal de ces productions.

Ce n'est donc pas en premier lieu le prix du marché qui détermine le volume de ces exportations. La nature résiduelle de ce marché fait que le prix peut même tomber au-dessous du niveau des coûts de production d'un producteur efficient orienté vers le marché mondial. Ce marché est également de caractère résiduel du côté de la demande: les pays producteurs y couvrent leurs déficits éventuels, ce qui peut, occasionnellement, causer des flambées passagères. Le prix du marché mondial libre est par conséquent très volatile et n'a que très peu de rapport avec les coûts de production.

>TABLE>

3.3. Il n'y a que très peu de pays exportateurs qui produisent consciemment pour ce marché parce qu'ils réussissent à en tirer un profit tels les pays producteurs aux coûts de production les moins élevés, comme l'Australie. Le prix de revient des producteurs les plus efficients se situerait entre 10 et 12 US cents par livre de brut, c'est-à-dire, au taux actuel du dollar, entre 185 et 215 ECU par tonne de sucre blanc. Le prix d'intervention communautaire se situe en ce moment à 530 ECU par tonne. Le tableau 9 montre l'évolution du prix mondial, par rapport au prix d'intervention de la CEE. En moyenne, sur les 10 dernières années, le prix européen correspond à peu près au double du prix mondial. Cette comparaison est importante car les restitutions à l'exportation sont calculées sur la base de l'écart entre ces deux prix.

La place de la Communauté sur le marché mondial

3.4. Les parties à peu près égales dans lesquelles le marché mondial du sucre se décompose, le sucre brut et le sucre blanc, sont relativement indépendantes l'une de l'autre. Il existe néanmoins un lien dans la mesure où, lors d'une augmentation importante par exemple du prix du blanc, il devient intéressant de transformer plus de brut en blanc. À l'inverse, il peut être plus intéressant de ne pas transformer le brut en blanc. La Communauté, pour sa part, est surtout concernée par le marché du sucre blanc. La Communauté des six était déjà exportatrice nette de sucre blanc. Elle est devenue très brièvement et très légèrement déficitaire lors de l'adhésion britannique et depuis, elle a évolué pour devenir le premier exportateur mondial de sucre blanc, détenant plus de la moitié du marché mondial de sucre blanc et donc environ 25 % de l'ensemble du marché libre. Le tableau 10 montre la composition de ce marché, tant du côté exportations que du côté importations.

Tableau 9 - Évolution comparée Cours mondial - Prix d'intervention

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>DEBUT DE GRAPHIQUE>

>FIN DE GRAPHIQUE>

3.5. Par leur poids (4,8 millions de tonnes par an en moyenne) les exportations communautaires de sucre blanc jouent nécessairement sur l'équilibre entre l'offre et la demande mondiales sur le marché libre. Il est bien sûr difficile d'estimer à quel niveau se situerait le prix si les excédents communautaires ne pesaient pas sur ce marché. On ne peut même pas savoir dans quelle mesure cette offre serait remplacée par des augmentations de la production d'autres pays, si elle était sensiblement diminuée. On ne peut faire à ce sujet que des calculs théoriques ayant trait à des évolutions hypothétiques. Dans les études menées sur ce sujet, on trouve quelques analyses déjà anciennes (elles se réfèrent à la situation d'avant 1982), mais qui conduisent à la conclusion que le prix mondial serait d'environ 12 % plus élevé si les exportations communautaires devaient se faire sans subventions.

3.6. En ce qui concerne les effets économiques des exportations communautaires de sucre sur les pays tiers, il faut distinguer entre les pays importateurs et les pays exportateurs de sucre. Pour les pays importateurs il y a un avantage dans la mesure où ils peuvent se procurer leur sucre à un prix moins élevé grâce à la présence des 4,8 millions de tonnes de sucre européen. Ce sont notamment les pays qui importent leur sucre à des conditions non préférentielles, donc sur le marché mondial libre, c'est-à-dire les pays africains et asiatiques. En revanche, pour les pays exportateurs, dans la mesure où ils vendent à des conditions non-préférentielles, il résulte un manque à gagner. Il faut y ajouter les pays importateurs qui connaissent un taux d'autosuffisance juste en-dessous de 100 %, qui pourraient augmenter leur production et devenir exportateurs, si le prix était plus élevé.

L'aide alimentaire

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3.7. Le but de l'aide alimentaire n'est pas d'intervenir sur le marché communautaire afin d'absorber les excédents. De toute façon, dans le cas du sucre les quantités en question sont particulièrement faibles: de l'ordre de 6 000 tonnes par an en moyenne.

L'impact économique du sucre C

L'importance relative de la production du sucre C

3.8. L'idée de base du système de quotas de production dans le marché du sucre est de faire bénéficier toute quantité de sucre produite à l'intérieur des quotas A et B de la garantie du prix d'intervention et d'exposer toute quantité produite au-delà d'un quota maximum aux conditions du marché mondial. Toutefois, un fabricant peut décider de reporter à la campagne suivante en tant que futur sucre A une quantité de sucre C (ou B) correspondant actuellement à 20 % maximum de son quota A, en stockant cette quantité pendant un an. De la sorte, il réduit bien entendu sa capacité réglementaire à produire du sucre A pendant la nouvelle campagne d'une quantité équivalente, déplaçant en fait cette quantité vers le B ou le C. Mise à part cette marge de manoeuvre, le fabricant se retrouvant avec du sucre C est obligé de l'exporter à ses frais et au prix du marché extérieur, avant le 31 décembre de l'année dans laquelle finit la campagne de production en question.

3.9. En moyenne, sur les dix dernières années, le prix mondial du sucre blanc correspondait à 53 % du prix d'intervention communautaire. Si cet écart était vraiment prohibitif économiquement, la production de sucre C serait vraiment la conséquence de conditions climatiques exceptionnellement favorables, portant la récolte au-delà de la prévision faite lors de la décision d'emblavement. Or, comme le montre le tableau 11, sur les dix dernières années, il y a eu une production moyenne de 1 348 000 tonnes de sucre C par an, ce qui correspond à 14,1 % du quota de base (quota A). Mis en rapport avec le taux d'approvisionnement actuel de 142 % (voir tableau 3) donc avec l'excédent de 42 %, ceci implique que les exportations communautaires de sucre blanc - marchandise dont la Communauté est l'exportateur numéro un dans le monde - se décomposent en un tiers de sucre C et deux tiers de sucre de quota.

3.10. Aussi, la conclusion s'impose que le phénomène de la production du sucre C est à la fois trop important et trop constant pour qu'il puisse être imputé aux seuls aléas météorologiques. En fait, il peut être montré, statistiquement, en se basant sur la tendance des rendements et sur les surfaces effectivement ensemencées, qu'un dépassement du quota maximum est inévitable.

Les conditions économiques de la production hors quota

3.11. Une explication souvent avancée de la production systématique au-delà du quota maximal est la crainte des producteurs de perdre une partie de celui-ci lors d'une prochaine redistribution de quotas, en partant de l'hypothèse que le quota suivant sera basé sur la production réalisée pendant une période de référence antérieure. Ainsi, les fabricants conclueraient des contrats pour un volume à fabriquer, et les cultivateurs prévoieraient des ensemencements, permettant d'assurer en toute circonstance au moins la réalisation de quotas individuels respectifs, et les conditions climatiques ne feraient que déterminer le degré de dépassement. Ce raisonnement est toutefois incomplet, ainsi qu'il apparaît ci-après.

3.12. Dans le cas de la France, pays qui produit à lui-seul, presque la moitié du sucre C de la Communauté, il existe une relation statistique entre l'ensemencement d'une surface correspondant statistiquement à de la production C, d'une part, et l'évolution du prix mondial, donc des recettes à attendre de sa vente, d'autre part. Pour les autres pays toutefois, on trouve seulement une relation statistique entre l'évolution du prix mondial et les décisions en matière de report du sucre C à la campagne suivante. (voir point 3.14).

>TABLE>

3.13. En général, sur le plan théorique, la décision de produire du sucre C ou non relève plutôt de l'appréciation du risque de le produire à perte. Cette décision regarde moins les planteurs de betteraves que les fabricants de sucre qui, eux, peuvent se servir de l'instrument du prix mixte (voir aussi les points 2.40 - 2.44 du présent rapport) pour se procurer un complément de matière première à un prix non différencié. Ceci rend la production de betteraves C additionnelles intéressante pour les planteurs et neutre pour les fabricants. Pour ces derniers, la fabrication de sucre C s'analyse en termes de coûts variables, en partant du principe que leurs coûts fixes sont entièrement récupérés sur le sucre A et B. Confrontés à la question de savoir s'il convient ou non de planifier une production dépassant le quota maximal, ils peuvent imaginer deux possibilités: le coût marginal de la production du sucre C est supérieur au prix mondial, ou y est inférieur. Si, dans le dernier cas, l'avantage d'une production additionnelle est évident, dans l'autre cas, où l'on risque une production à perte de sucre C, il peut tout de même être rationnel de planifier une production dépassant le quota maximal. En termes économiques, l'explication en est la suivante: dans la mesure où l'écart entre le prix du sucre B et le coût marginal de la production de sucre B est plus grand que l'écart entre le prix du sucre C (= prix mondial) et le coût marginal de la production de sucre C, le risque de réaliser un manque à gagner sur un déficit en sucre B est plus important que le risque de réaliser une perte sur le sucre produit en dépassement du quota maximum (A + B).

L'influence du mécanisme de report

3.14. En moyenne, sur la période 1978-1988, environ 30 % du sucre C produit est stocké et 70 % exporté. D'une campagne à l'autre toutefois, ces proportions peuvent varier en fonction de décisions d'optimisation économique. Les entreprises sucrières sont tenues de décider définitivement, avant le 1er février de la campagne en cours, dans quelle mesure elles veulent utiliser la facilité de report du sucre C à la campagne suivante. Si elles décident de ne pas stocker, elles sont obligées d'exporter avant le 31 décembre de la même année.Il est donc logique qu'elles prennent leur décision en fonction du niveau du prix mondial de la même période. L'analyse statistique confirme cette logique: on trouve une corrélation négative très significative entre le niveau du prix mondial et la partie reportée de la production C.

3.15. La pratique du report du sucre C à la campagne suivante est encouragée par le fait que, jusqu'à la limite de 20 % du quota A, ces quantités bénéficient de l'indemnité de stockage. Si cette facilité était compréhensible dans le temps où le degré d'approvisionnement se situait aux alentours de 100 % et servait à assurer la présence de stocks de réserve, elle ne l'est plus au moment où ce taux avoisine les 150 %. Il y a donc lieu de mettre en cause ce remboursement qui revient, dans la réalité d'aujourd'hui, à une prime sur la spéculation à la hausse du prix mondial. La charge de ce financement est en dernier lieu répercutée sur le consommateur européen, par le biais du système de péréquation des frais de stockage qui trouve son reflet dans le prix. En outre, il y a lieu de s'interroger sur la justification économique dans la situation actuelle du marché, du mécanisme même de report de sucre C, dans la mesure où celui-ci contribue à une production spéculative de sucre C (voir point 3.12).

L'effet des exportations de sucre C sur le coût des exportations de sucre de quota

3.16. Les exportations communautaires de sucre blanc s'élèvent en moyenne à 4,8 millions de tonnes et représentent de la sorte un quart du volume des échanges sur le marché mondial libre: c'est dire que les exportations communautaires jouent un rôle très significatif dans l'équilibre mondial entre l'offre et la demande. La partie représentée par le sucre C, c'est-à-dire environ un tiers des exportations européennes atteint par elle-même un ordre de grandeur suffisant pour affecter cet équilibre. Ceci signifie que les exportations de sucre C, ont un effet sur le prix mondial, et qu'en pesant sur celui-ci, elles sont de nature, logiquement, à renchérir les restitutions pour les exportations du sucre de quota.

3.17. On peut essayer de faire une estimation quantitative de l'ampleur de cet effet renchérisseur des exportations de sucre C sur le coût des exportations de sucre de quota. Si l'on retient les hypothèses économiques de base les plus communément admises dans le domaine, il peut être ensuite démontré qu'une réduction de 1 million de tonnes de sucre C (partie de la production C qui peut être considérée comme un minimum évitable), entraîne une augmentation du prix mondial se situant entre 1,5 et 3,1 %. En appliquant cette augmentation à une quantité exportée de sucre de quota de 3,5 millions de tonnes, et en se basant sur un prix mondial d'équilibre à long terme de 250 ECU/t, le coût des restitutions à l'exportation se trouverait réduit de 15 à 30 Mio ECU par an (2). Cette réduction se répartirait grosso modo en 5 à 10 Mio ECU au titre de la charge budgétaire nette et en 10 à 20 Mio ECU au titre de la charge de coresponsabilité.

L'effet de la prédominance des exportations C en situation de prix mondial favorable

3.18. L'exportation de sucre de quota et celle de sucre C présentent un intérêt commercial différent. Dans le premier cas, l'objectif est la maximalisation du taux de restitution. Dans le cas du sucre C, l'objectif est tout simplement de bénéficier d'un prix mondial le plus favorable possible. D'où la tendance des commerçants à donner la priorité aux exportations de sucre C aux moments de hausse du prix mondial.

3.19. L'effet de substitution entre exportations sous quota et exportations de sucre C est confirmé par l'analyse statistique des données mensuelles relatives aux deux catégories d'opérations sur la période octobre 1982-mai 1989. Cette analyse fait apparaître une relation dans le même sens du prix mondial et des exportations de sucre C et une relation en sens inverse entre le prix mondial et les exportations de sucre de quota. Si l'on se réfère au prix mondial du moment de l'adjudication de la restitution pour le sucre de quota et à celui du moment de la demande du certificat pour le sucre C, il apparaît, sur la base des séries d'opérations précitées, qu'en moyenne, le prix mondial afférent aux exportations de sucre de quota était inférieur de 20 ECU/t au prix mondial afférent aux exportations de sucre C, avec respectivement 218,6 ECU/t et 238,4 ECU/t. Le prix moyen global réalisé effectivement pendant cette période était de 226,4 ECU/t. Si les exportations de sucre de quota comme les exportations de sucre C avaient été effectuées au prix moyen, la Communauté aurait économisé environ 7 ECU par tonne de sucre de quota exportée, soit environ 20 Mio ECU par an. Une telle perte pourrait être évitée au moins en partie si la Commission adoptait une stratégie plus souple et plus fine, afin de prévenir les mouvements spéculatifs des exportateurs de sucre C.

3.20. Les réflexions qui précèdent signifient qu'il est illusoire d'estimer que le sucre C ne coûte rien à la Communauté. En fait, les deux phénomènes analysés aux points précédents montrent l'existence d'une charge financière découlant directement de l'exportation de sucre C que l'on peut évaluer approximativement de 30 à 60 Mio ECU par an. De cette charge, 10 à 20 Mio ECU pèsent directement sur le budget et 20 à 40 Mio ECU sont couverts par les cotisations à la production.

Les effets du protocole sucre ACP et Inde

3.21. Les importations de sucre brut de canne en provenance d'un certain nombre de pays ACP et de l'Inde sont en fait un héritage du dispositif d'approvisionnement du marché britannique d'avant 1973. En 1986 il s'y est ajouté 75.000 tonnes pour le Portugal. Dans la situation du marché commun d'aujourd'hui, il s'agit de quantités qui viennent alourdir un excédent de production européen déjà considérable. Cette situation est couramment justifiée par deux types d'arguments:

a)pour ce qui est de la préservation des investissements et de l'emploi dans l'industrie de raffinage britannique et portugaise, le raisonnement était compréhensible dans une perspective à court et même à moyen terme. Le fait de cesser, du jour au lendemain, une production impliquant des investissements aussi importants constituerait une destruction de capital aux conséquences graves. Mais, d'autre part, le fait de ne toujours pas avoir fait le choix, après presque deux décennies, entre importations et production propre pour l'approvisionnement du marché communautaire, est également difficile à justifier en situation de surproduction;

b)en ce qui concerne la justification par la garantie offerte aux pays en voie de développement, elle consiste en un quota attribué à chaque pays concerné et un prix qui est assimilé au prix d'intervention européen. Eu égard au rapport normal entre le prix mondial libre et le prix garanti européen, l'avantage est considérable. Économiquement parlant toutefois, le fait de pouvoir compter sur un tel prix préférentiel à hauteur du quota européen entraîne certains effets pervers sur l'économie sucrière des pays producteurs, qui reste toujours dépendante du prix du marché mondial. En effet certains pays ACP, exportent leur quota sur la Communauté tout en important du sucre à partir du marché mondial pour couvrir leurs propres besoins.

3.22. En fait l'avantage de prix offert sur ces échanges préférentiels constitue un transfert de revenus, lié à un produit particulier. Ceci est devenu clair en 1989/1990 lorsque le prix d'intervention communautaire a diminué de 2 % et que les pays ACP ont réclamé, et que la Commission a décidé de leur proposer une compensation financière pour la perte de revenu qui en a découlé. Les instances communautaires devraient tirer les conséquences de cet état de fait en réexaminant les modalités de ce qui, aujourd'hui, devient clairement une aide au revenu des pays tiers producteurs de sucre, et qui, dès lors, n'a pas sa place au sein de la politique agricole commune et des dépenses budgétaires qui la traduisent. Sans contester l'objectif, la Cour estime qu'il ne relève pas de la partie FEOGA du budget général, mais des dépenses communautaires afférentes à l'aide au développement. Et d'ailleurs, il est significatif que la décision du 24 juin 1988 sur la discipline budgétaire exclue expressément «les sommes correspondant à l'écoulement du sucre ACP».

Les négociations internationales

Les accords internationaux sur le sucre

3.23. Depuis de longues années, les pays producteurs et consommateurs de sucre cherchent à trouver les moyens de maîtriser ce marché d'un produit de base vital, ou au moins d'en réduire l'instabilité. En janvier 1968, un accord international sur le sucre était signé par un certain nombre de pays, qui prévoyait un mécanisme de stabilisation basé sur la constitution de stocks nationaux, des engagements d'achat de quantités minimales et une préférence d'approvisionnement auprès des pays signataires. Ni la CEE, ni les États-Unis ne participaient à cet accord. Ces abstentions, se conjuguant avec l'étroitesse du marché libre, ont conduit à l'échec de l'accord qui n'a pas permis de faire face à la crise de 1973/1974.

3.24. En 1978 un nouvel accord était signé par 31 pays exportateurs et 15 pays importateurs. Il prévoyait des contingents à l'exportation attribués aux différents pays exportateurs, un mécanisme de stabilisation des prix (dans une fourchette 11-21 US$ cents par livre) et un stock régulateur qui se constituerait et se liquiderait en fonction de l'évolution du prix. La CEE a décidé de ne pas participer à cet accord, entre autres parce que le quota d'exportation qui lui était proposé (de 2,9 Mio t) et qui suffisait largement pour couvrir les exportations de sucre de quota, ne suffisait pas pour couvrir aussi les exportations de sucre C. L'accord a fini par échouer. Ceci ne saurait préjuger toutefois l'attitude que devraient prendre à l'avenir les instances communautaires et qui devrait tenir compte des considérations mises en évidence par la Cour au sein du présent chapitre et du précédent.

Le GATT

3.25. Eu égard à l'importance des exportations du sucre européen sur le marché mondial, il n'est pas étonnant que d'autres pays producteurs et exportateurs s'efforcent, aujourd'hui comme dans le passé, de contrer cette évolution. Dans le contexte de l'Uruguay round de l'accord général sur les tarifs et le commerce (GATT), le thème des subventions à l'agriculture et de leurs effets sur les marchés internationaux est de nouveau abordé. Une production agricole telle que le sucre figure nommément dans la liste des produits sur lesquels un accord est à négocier. La position des autres pays, tant exportateurs (par ex. le groupe CAIRNS) qu'importateurs est telle que des restrictions peuvent en découler. Il est d'ores et déjà clair que le sucre est voué à faire partie de l'ensemble des produits agricoles pour lesquels une réduction du niveau de subventionnement est susceptible d'être envisagée.

4. LES CONSÉQUENCES SUR LES FINANCES PUBLIQUES COMMUNAUTAIRES

Évolution de la situation budgétaire

4.1. Le marché du sucre et de l'isoglucose est le seul marché qui donne lieu à l'inscription explicite au budget général de la Communauté, sur les lignes correspondantes, de recettes comme de dépenses. Le tableau 12 montre l'évolution des recettes et des dépenses, ainsi que de la charge budgétaire nette telle qu'elle découle de ces imputations, depuis 1981. Il ressort du tableau que la moyenne annuelle des dépenses sur la période 1981-1989 s'élève à 1 620 Mio ECU et celle des recettes à 1 080 Mio ECU, ce qui laisse une différence moyenne de 540 Mio ECU à la charge du budget. On constate ensuite que, sur cette période, le niveau tant des dépenses que des recettes a quasi doublé, mais que la situation a été relativement stable pendant les trois dernières années, avec un niveau de dépenses se situant autour de 2 000 Mio ECU et de recettes d'environ 1 400 Mio ECU. La plupart des dépenses, environ 70 %, concerne les restitutions à l'exportation. Les montants moyens des dépenses et recettes en matière de frais de stockage sont raisonnablement équilibrés (même en Ecus budgétaires), ce qui correspond bien à la finalité d'un système de péréquation. Les dernières années les dépenses de stockage s'élèvent à environ 450 Mio ECU, soit 22 % des dépenses. Le tableau 13 met en évidence, pour la moyenne des trois derniers exercices financiers, la répartition par État membre, des dépenses, des recettes, ainsi que de la charge nette qui en découle. Il ressort de ce tableau que, en termes comptables, environ 75 % des dépenses sont effectuées dans trois États membres à savoir, par ordre d'importance, la France (28 %), les Pays-Bas (27 %) et la république fédérale d'Allemagne (21 %), qui assurent, à eux trois, d'autre part, le recouvrement d'environ 65 % des recettes. Il est à noter que ces données sont influencées par la libre circulation des produits lorsque des opérations d'exportation ont lieu dans un pays autre que les pays de production où la cotisation à la production a été prélevée.

Les coûts de l'excédent

Le partage des coûts

4.2. Le financement de l'OCM sucre et isoglucose est unique dans la mesure où les coûts occasionnés par l'écoulement de l'excédent de production communautaire sont intégralement couverts par des cotisations prélevées auprès des producteurs mais en même temps reflétés dans les prix et indirectement mis à la charge des consommateurs. Plus précisément, sont financés par le système des cotisations: les coûts de l'exportation de l'écart entre production communautaire et consommation communautaire ainsi que l'utilisation dans l'industrie chimique au-delà des 60 000 tonnes utilisées traditionnellement dans cette industrie. Le même principe s'applique aux coûts de stockage qui sont couverts par une cotisation spécifique prévue à cet effet et calculée de façon à équilibrer à moyen terme les dépenses et les recettes en question (exprimées en ECU verts). Les autres dépenses viennent normalement à la charge du budget. Il en est ainsi des coûts de l'exportation de la quantité équivalente aux importations préférentielles, de l'utilisation des premières 60 000 tonnes dans l'industrie chimique et de quelques aides (au raffinage notamment). Pour arriver à la charge budgétaire nette, il faut encore en déduire le produit des prélèvements à l'importation, notamment de la mélasse, et y ajouter l'effet net du double taux, appliqué dans le domaine agricole (le calcul des cotisations à la production se fait en ECU verts, différents des ECU budgétaires). Enfin, puisque la gestion du marché se fait selon la campagne, il convient de récapituler tous ces éléments de recettes et de dépenses selon la campagne sucrière. Les résultats sont présentés au tableau 14.

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4.3. Il résulte du tableau 14, qu'en moyenne, sur la période 1982/1983 - 1988/1989, la charge financée par les cotisations des producteurs («autofinancement») était de 1 039 Mio ECU par an, soit 52 % de la charge totale. Ce chiffre tient compte du remboursement fait aux Etats membres pour la perception des cotisations, à concurrence de 10 % des montants perçus. Sur la même période, le montant net de la charge imputable au budget communautaire était en moyenne de 948 Mio ECU par an, soit 48 % de la charge totale. Ces pourcentages sont établis en incluant dans les masses celles correspondant au régime de stockage; mais celui-ci constitue un système à part, avec un taux d'autofinancement de 100 %. On peut alors en faire abstraction et considérer le seul financement de l'écoulement de l'excédent de production («autofinancement»): à cet égard, la charge à financer par les cotisations à la production était en moyenne de 649 Mio ECU, soit 42 %, alors que 58 % venaient à la charge du budget, y compris, bien entendu, le sucre ACP. Le problème de l'autofinancement est traité aux points 4.6 - 4.14 du présent rapport.

L'importance relative des coûts

4.4. Si l'on compare les charges ventilées au tableau 14 à la consommation communautaire, évaluée au prix d'intervention qui correspond au stade de sortie de l'usine, on peut déduire que le coût répercuté finalement sur le consommateur correspond à 0,097 ECU par kg de sucre, soit 18 % de la valeur de consommation. De plus, en tant que contribuable, il paie 0,088 ECU par kg, soit 17 % du prix. La subvention totale est de 0,185 ECU par kg de sucre acheté par les consommateurs en Europe, soit 35 % de la valeur à la consommation. La partie inférieure du tableau 14 donne les détails par campagne et en moyenne en ECU par tonne (lignes 5 à 7) et en pourcentage (lignes 10 à 12).

Les coûts induits

4.5. Les principales données budgétaires que l'on vient d'examiner traduisent l'importance des coûts induits directement ou indirectement par les caractéristiques de la gestion macro-économique interne ou externe du régime. Au regard des principes d'économie et de bonne gestion financière, la Cour tient à souligner les points suivants:

a)l'excédent d'approvisionnement structurel, qui doit être écoulé sur le marché mondial à des prix fortement subventionnés est très coûteux: il représente en moyenne une dépense brute de 1 987 Mio ECU par an (voir tableau 14), correspondant à 35 % de la valeur de la consommation interne;

b)l'existence d'une charge financière aussi importante est en partie occultée par l'artifice du mécanisme de coresponsabilité, aussi connu sous le nom d'autofinancement, qui consiste à faire financer le coût de l'écoulement de l'excédent de production par des cotisations prélevées auprès des producteurs; or, ces cotisations sont en même temps répercutées sur le prix institutionnel, lequel détermine à son tour le prix à la consommation. Le consommateur, qui n'a pas d'alternative pour s'approvisionner en cette denrée de base, est ainsi contraint de contribuer à ce financement; on peut alors s'interroger sur le point de savoir si les prix sont réellement raisonnables pour les consommateurs au sens où l'entend l'article 39 du Traité CEE;

c)une autre partie des charges ne relève pas de la production communautaire et résulte essentiellement du fait que les autorités communautaires n'ont pas tranché entre une production propre garantie, déjà excédentaire, et des importations préférentielles. Ainsi, les deux bénéficient de la garantie communautaire. À lui seul, le poids des importations préférentielles ACP et Inde pour le budget communautaire représente 535 Mio ECU par an en moyenne (chiffre calculé par la Cour en ECU agricoles); la Cour estime que ce montant est à tort imputé aux crédits de la politique agricole commune, alors qu'il relève de l'aide au développement;

d)s'ajoute à tout ceci, le phénomène de la production hors quota (sucre C) qui est officiellement exclu de la garantie communautaire, mais qui n'est pas pour autant sans conséquences financières. Les deux phénomènes analysés aux points 3.16 - 3.20 du présent rapport, à savoir l'effet des exportations de sucre C sur le coût des exportations de sucre de quota et l'effet de la prédominance des exportations C en situation de prix mondial favorable, se traduisent par une charge financière que l'on peut évaluer approximativement de 30 à 60 Mio ECU par an. De cette charge, 10 à 20 Mio ECU sont directement sur le budget et 20 à 40 Mio ECU sont couverts à la production.

Le contrôle de l'autofinancement

Le mécanisme

4.6. Le onzième considérant du règlement de base du 30 juin 1981 prévoit le financement intégral par les producteurs eux-mêmes des charges à l'écoulement des excédents résultant du rapport entre la production de la Communauté et sa consommation. Cette notion est aussi connue sous le nom de «l'autofinancement» et on utilise même l'expression de «neutralité budgétaire» de l'OCM sucre. Ces dernières dénominations prêtent cependant à confusion: l'OCM en question n'est ni autofinancée ni budgétairement neutre. Tout d'abord, parce que ce sont les consommateurs qui payent, à travers une fraction du prix, les contributions. Ensuite, seule une partie des dépenses est couverte par ces contributions. Le considérant réglementaire cité ci-dessus le stipule clairement: il s'agit de financer le coût de l'écoulement de l'excédent de la production de la Communauté par rapport à sa consommation.

4.7. Les articles 28 et 28 bis du même règlement de base définissent de façon très précise comment cette contribution financière est à concevoir. Pour chaque campagne de commercialisation, il est constaté, dans un premier temps à titre prévisionnel et dans un deuxième temps à titre définitif:

a)la quantité de sucre A et B et d'isoglucose A et B produite au titre de la campagne en question;

b)la quantité de sucre et d'isoglucose écoulée pour la consommation à l'intérieur de la Communauté pendant la même campagne;

c)la quantité dite «excédent exportable», en soustrayant la quantité visée sous b) de la quantité visée sous a);

d)la perte moyenne (ou, le cas échéant, la recette moyenne) par tonne de sucre pour les engagements à l'exportation ou à l'utilisation dans l'industrie chimique (au-delà de 60 000 tonnes par an pour ce qui concerne cette dernière) à réaliser au titre de la campagne visée;

e)le montant à couvrir par les cotisations, en multipliant la quantité visée sous c) par le montant visé sous d).

4.8. À partir de la campagne 1986/1987, ce calcul est fait de façon cumulée, afin d'absorber automatiquement les ajustements qui peuvent découler de corrections postérieures éventuelles des chiffres relatifs à des campagnes précédentes. Une fois le montant global à couvrir ainsi déterminé, les cotisations sont fixées selon un schéma de pourcentages applicables au prix d'intervention, différenciés selon qu'il s'agit de sucre A ou B, et échelonnés pour ce dernier selon un barème complété par une cotisation complémentaire applicable de façon linéaire au montant des cotisations A et B, afin de combler le déficit restant. Le tableau 14 permet d'établir que, si l'on tient compte des autres éléments des dépenses et des recettes, à l'exception des indemnités de stockage qui sont à 100 % couvertes par les cotisations au stockage, un peu moins de la moitié des dépenses, à savoir 42 %, a été «autofinancée» (voir point 4.3). Si les dépenses et les recettes relatives au système de péréquation de frais de stockage, qui ne relèvent toutefois pas de la notion de l'autofinancement visée au règlement, sont incluses, ce pourcentage s'élève à environ 52 %.

Le problème de la vérification comptable

4.9. Si un objectif tel le financement intégral par les producteurs eux-mêmes des charges de l'écoulement de l'excédent de production communautaire est explicitement formulé, il convient d'en vérifier la réalisation. Telle a été l'une des intentions de la Cour lorsqu'elle a entrepris un audit financier du secteur sucre et isoglucose au niveau de la Commission en 1989. Les travaux de contrôle entrepris dans ce contexte ont révélé des difficultés techniques considérables faisant obstacle à une constatation sans équivoque du degré de réalisation du principe de l'autofinancement. Les discussions qui se sont ensuivies entre les services de la Cour et de la Commission, et les éléments avancés de part et d'autre dans la partie du rapport annuel 1988 consacrée à ce sujet ont démontré que des problèmes méthodologiques préalables devaient être éclaircis.

4.10. C'est la raison pour laquelle le Conseil, dans son avis sur la décharge relative à l'exercice 1988, a estimé «urgent que les deux institutions aboutissent à un accord sur une méthode d'analyse identique». Le Conseil s'est déclaré d'accord avec la Cour, par ailleurs, «sur la nécessité de pouvoir disposer des moyens permettant d'évaluer aussi sur le plan comptable si le principe de l'autofinancement est respecté». Le Parlement Européen a annoncé, dans sa décision de décharge relative à l'exercice 1988, son intention de «réexaminer la question de la neutralité financière du secteur du sucre à la lumière des communications de la Commission et de la Cour des comptes». Eu égard à cette demande de l'autorité budgétaire, il a été décidé de mener une étude approfondie du problème et d'inclure les résultats de cette étude au présent rapport. Ainsi, les services de la Cour ont procédé à une analyse détaillée sur la base de données brutes mises à sa disposition par les services de la Commission.

L'analyse comptable

4.11. La mise en oeuvre du principe de l'autofinancement dans le secteur du sucre revient à l'application du schéma contenu dans les articles 28 et 28 bis du règlement de base pour la détermination des cotisations à la production, y compris la cotisation complémentaire (voir points 4.6 - 4.8). La vérification comptable de cette mise en oeuvre doit donc porter sur la comptabilisation ultérieure des éléments qui entrent dans ce calcul et revêtent au stade de celui-ci un caractère statistique ou prévisionnel. Pour rapprocher les données comptables relatives aux dépenses et recettes effectuées, d'une part, des données utilisées dans le calcul des cotisations, d'autre part, on se heurte à toute une série de difficultés techniques, énumérées ci-après:

a)l'article 28 définit le montant à financer comme la différence entre la production communautaire de sucre et isoglucose de quota d'une part et la quantité de sucre et isoglucose écoulée pour la consommation dans la Communauté d'autre part, multipliée par le montant moyen des restitutions octroyées; il s'agit donc de notions globales et moyennes d'ordre statistique, qui ne correspondent à aucune écriture comptable;

b)toujours dans les définitions de l'article 28, le montant de la restitution moyenne, qui est multiplié par l'excédent exportable pour arriver à la somme à financer par les cotisations, est déterminé sur la base des engagements à l'exportation (et à la production chimique au-delà de 60 000 tonnes par an). Cette notion d'engagement correspond aux quantités attribuées dans les procédures d'adjudication et non pas aux quantités concernées par les opérations réelles. Elle ne tient particulièrement pas compte des variations des quantités à l'intérieur de la marge d'utilisation (de ±5 %), ni de la non-utilisation de certificats; il y a lieu de s'interroger sur la compatibilité de cette disposition avec l'objectif indiqué au considérant du règlement qui est conçu en termes de «financement intégral (.......) des charges à l'écoulement»;

c)étant donné qu'il s'agit de dispositions réglementaires adoptées dans le cadre de la politique agricole commune, les éléments financiers s'expriment en ECU agricoles; aux fins d'un rapprochement avec la comptabilité budgétaire, qui, elle, est tenue en ECU budgétaires, les chiffres doivent être ramenés à un dénominateur commun; la différence de change entre ECU agricoles et ECU budgétaires est donc à éliminer; or, elle est très loin d'être marginale et représente au contraire une grandeur significative comme on le verra ci-après;

d)les calculs relatifs à l'autofinancement et, par conséquent, tous les éléments entrant dans ce calcul, se réfèrent à la campagne de commercialisation du sucre et de l'isoglucose c'est-à-dire la période 1er juillet-30 juin; la comptabilité budgétaire couvre la période de l'exercice financier, c'est-à-dire normalement la période 1er janvier-31 décembre, ou, plus récemment pour le FEOGA-Garantie, 16 octobre-15 octobre; les deux séries de chiffres totaux sont par conséquent de toute façon non comparables;

e)le rythme de comptabilisation, notamment des dépenses, accuse un délai variable par rapport aux faits générateurs, dans le temps et entre Etat membres; il s'agit de montants versés à des opérateurs sur présentation d'un titre qui peut, quant à la date de son émission, remonter à plusieurs mois; ces paiements sont effectués, et comptabilisés, par les organismes payeurs dans les États membres, qui déclarent ces dépenses à la Commission, laquelle les rembourse, ce qui donne lieu à une imputation dans la comptabilité communautaire; le temps écoulé entre l'émission du titre et la comptabilisation de ses conséquences financières dépend trop de toutes sortes de délais opérationnels et administratifs pour qu'il puisse exister un lien stable entre l'acte de gestion d'un mois donné et les écritures comptables d'un mois ultérieur précis.

4.12. Pour résoudre tous ces problèmes, les services de la Cour ont été obligés d'analyser toutes les opérations de dépenses et de recettes jusqu'au moindre détail - au niveau du poste budgétaire, de la campagne de référence, du mois d'émission du titre, du mois d'écriture comptable, du libellé en monnaie nationale, ECU agricole et ECU budgétaire - pour établir des séries de données entrant dans le schéma de calcul relatif à l'autofinancement, d'une part, et figurant à la comptabilité budgétaire, d'autre part. L'exploitation de ces données a permis d'arriver aux résultats suivants.

4.13. Les résultats de l'analyse

a)Il convient, tout d'abord, de constater que les travaux d'analyse effectués se sont avérés extrêmement laborieux, et cela non seulement à cause des complications techniques énumérées au point précédent, mais aussi en raison des difficultés éprouvées pour obtenir, des services de la Commission, les données exactes nécessitées par cette analyse, dans une forme appropriée pour celle-ci. Ces difficultés, d'ordre pratique, ont démontré clairement que les services de la Commission n'ont pas l'habitude d'effectuer ce genre de vérification. En fait, on constate une absence quasi-totale de contrôle interne sur ce point spécifique, au sein des services de la Commission. Il est clair pour la Cour que cette situation ne peut être mise à la charge de la seule division de marché concernée au sein de la direction générale de l'agriculture; c'est bien à l'ensemble des services concernés de la Commission (direction du FEOGA de la direction générale de l'agriculture, direction générale des budgets, contrôle financier) que s'adresse la critique de la Cour;

b)les différences de change résultant de la conversion des montants budgétaires en ECU agricoles figurent au tableau 15. Il en résulte un impact net important qui alourdit la partie des dépenses relatives à ce marché financées par le budget communautaire, puisque par définition elle reste en dehors du mécanisme de l'autofinancement;

c)une analyse de régression effectuée sur les séries des montants mensuels qui sont à la base des calculs relatifs à l'autofinancement, d'une part, et les dépenses budgétaires mensuelles correspondantes, converties en ECU agricoles, d'autre part, a démontré qu'il n'existe pas de correlation significative entre les deux séries, pour aucun facteur de retard fixe; pour chaque catégorie de dépenses entrant dans le calcul, le retard donnant la meilleure corrélation a toutefois été retenu pour la suite de l'analyse;

d)comme la corrélation statistique est insuffisante, il ne reste qu'une méthode pour rapprocher les deux groupes de données: cumuler les montants des deux séries à comparer sur une période suffisamment longue pour que les résultats des variations dues au facteur explicité plus haut [voir point 4.11.e)], deviennent relativement peu significatifs, et évaluer l'évolution du solde restant. Les résultats de ces analyses figurent aux tableaux 16, 17 et 18. Les analyses ont été faites en deux séries; une première série à partir du 1er janvier 1983, date à partir de laquelle les données nécessaires sont disponibles auprès des services de la Commission; et à partir du 1er juillet 1986, date du début du régime quinquennal actuellement en cours. Si les pourcentages relatifs aux recettes et aux restitutions à la production dans l'industrie chimique paraissent acceptables, un point d'interrogation se pose pour les restitutions à l'exportation. L'écart est trop constant et trop important pour qu'il puisse être expliqué par la marge d'utilisation de 5 % maximum. Ce résultat de 7 à 8 % évoque d'abord de nouveau le problème de la référence aux charges hypothétiques ou réelles, évoqué au point 4.11. b) ci-avant, mais prouve ensuite qu'il existe un besoin de vérification. L'explication la plus plausible de l'écart est la non-utilisation de certificats émis, mais apparemment les services de la Commission ne disposent pas de moyens de surveillance pour constater ce phénomène;

e)cette analyse de corrélation statistique est le seul moyen d'apprécier la correspondance entre les éléments de calcul déterminant l'autofinancement d'une part, et la réalisation comptable de celui-ci, d'autre part. En raison du phénomène du décalage variable entre les opérations d'engagement, d'une part, et les imputations comptables, d'autre part, une situation des recettes et dépenses qui devraient s'équilibrer ne peut être établie, dans le système de comptabilisation actuelle.

Appréciation de la bonne gestion financière dans le domaine de l'autofinancement

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4.14. L'analyse effectuée par les services de la Cour a permis de surmonter la plupart des obstacles énumérés au point 4.11 ci-avant. Néanmoins, il importe de constater qu'un de ces obstacles demeure car une vérification exacte est impossible à faire dans le système actuel de comptabilisation des recettes et des dépenses. En outre, pour ce qui est de l'analyse statistique faite à sa place par les services de la Cour, son caractère laborieux et les difficultés éprouvées pour l'effectuer prouvent bien que l'organisation gestionnaire et comptable des services de la Commission n'est pas réellement appropriée pour procéder à la vérification recherchée. Il n'en demeure pas moins que les principes d'une bonne gestion financière exigent que la réalisation d'un objectif si primordial que celui de l'autofinancement dans le secteur du sucre, soit vérifiée avec des données indépendantes qui reflètent la réalité financière. Le résultat de l'analyse montre qu'il y a lieu d'examiner cette réalité par rapport aux prévisions, parce qu'on constate un écart significatif sur le poste de dépenses le plus important. Comme le type d'analyse effectuée à cette occasion est trop onéreux pour être répété régulièrement, il conviendrait d'adapter l'organisation comptable aux besoins d'un contrôle quasi-automatique. Un tel contrôle pourrait être réalisé simplement en prévoyant une déclaration des dépenses et recettes par les États membres, qui distingue entre les campagnes de commercialisation au titre desquelles elles ont été effectuées. Une telle spécification n'imposerait pas une exigence excessive aux services compétents des États membres, puisqu'ils disposent déjà des éléments nécessaires pour les besoins de leur propre gestion. De la sorte, on pourrait mesurer, régulièrement, année par année, le mode de réalisation de «l'autofinancement», dans les limites étroites rappelées aux points 4.6 - 4.8.

Autres observations spécifiques sur la bonne gestion financière

Les restitutions à l'exportation

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4.15. Le paiement de restitutions à l'exportation est subordonné à la délivrance de certificats, qui permettent de surveiller l'exécution correcte et dans les délais des opérations, et à un système de cautionnement qui sanctionne les cas d'exécution non-conforme. La mise en oeuvre de ces mesures de sauvegarde, tout comme de celles relatives à d'autres opérations, est confiée aux services compétents des États membres. Une telle décentralisation ne peut toutefois en rien diminuer la responsabilité globale de la Communauté à l'égard de la bonne exécution des opérations, au contraire elle impose plutôt à celle-ci une obligation de coordination et de contrôle central. Or, dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Cour, sur la base d'une enquête menée auprès des organismes payeurs compétents dans plusieurs États membres, a conclu qu'il y avait lieu d'harmoniser les procédures nationales afin d'obtenir un même niveau d'efficacité et de garantie de régularité. De même, à l'occasion de l'enquête se trouvant à la base du présent rapport, il a été constaté que les opérations effectuées au titre de la régulation du marché sont insuffisamment surveillées au niveau central. Plus particulièrement, la Commission ne dispose pas d'un mécanisme permettant de suivre systématiquement la réalisation des engagements à l'exportation établis à l'occasion des adjudications. Cette absence constitue en même temps un obstacle au contrôle du bon fonctionnement du mécanisme d'autofinancement par rapport à la finalité de celui-ci comme on l'a vu précédemment.

Les restitutions à la production

4.16. Lorsque le régime des restitutions à la production pour l'utilisation de sucre dans l'industrie chimique a été instauré, l'objectif était de créer un débouché additionnel pour les excédents. Toutefois, par ce biais, était créée une concurrence pour l'amidon. Ce produit dérivé (de céréales et de pommes de terre notamment) fait également l'objet d'une réglementation commune de marché. Il sert de base à la fabrication de toute une gamme de produits, tant non-alimentaires qu'alimentaires, dont l'isoglucose, mais aussi le glucose. Ce dernier constitue une matière première concurrentielle par rapport au sucre pour la fabrication par l'industrie chimique de certains produits, tels l'acide citrique, utilisé dans l'industrie alimentaire. La réglementation en matière d'aides à la production dans l'industrie chimique a été conçue de façon à assurer des conditions équilibrées entre les deux matières premières alternatives. Ainsi, la restitution à la production accordée pour le sucre a été assortie d'une déduction de 70 ECU par tonne par rapport à l'écart entre le prix communautaire et le prix mondial, bien que l'industrie chimique cherche à se situer à des conditions égales avec ses concurrents internationaux, en dehors de la Communauté. Le souci d'assurer l'égalité entre le sucre et le glucose a également affecté les modalités administratives de la mesure: ainsi la fixation du taux de restitution se fait quatre fois par an, ce qui ne convient pas du tout aux rythmes propres à l'industrie chimique; en outre, des procédures d'administration et de contrôle particulièrement lourdes sont mises en oeuvre. Parmi ces dernières, on doit relever la constitution d'une caution de bonne utilisation qui ne sert à aucun but réel, puisque le versement de l'aide est subordonné à une vérification ponctuelle de la bonne utilisation.

4.17. Entre-temps, avec effet au 1er juillet 1990, le régime d'aides pour le sucre est complètement dissocié du même régime prévu par l'organisation commune des céréales pour l'amidon. C'est une raison de plus pour s'interroger sur les modalités d'application du régime dans le domaine du sucre de sorte qu'il devienne plus attrayant pour l'industrie chimique. Le résultat des pesanteurs actuelles du régime communautaire a été, jusqu'ici, d'après les renseignements obtenus des représentants de ce secteur, qu'au lieu de choisir entre sucre et glucose, l'industrie a plutôt opté pour la mélasse, produit pour lequel la Communauté est déficitaire et qui doit donc être importé. Le potentiel d'absorption est pourtant estimé par les intéressés à plusieurs centaines de milliers de tonnes de sucre. Il conviendrait donc de gérer l'ensemble des mesures de façon à utiliser pleinement ce débouché intérieur pour absorber des excédents plutôt que d'y pourvoir moyennant des importations.

La gestion administrative par la Commission et les États membres

4.18. Le marché du sucre et de l'isoglucose constitue un secteur hautement organisé. D'abord, il concerne des produits d'origine agricole qui doivent nécessairement être issus d'un processus de transformation industrielle. Ensuite, le produit principalement concerné, le sucre blanc, est un produit homogène dont le règlement ne prévoit qu'une qualité. Enfin, les établissements industriels, représentant le point de passage obligatoire entre la production agricole et le produit destiné à la consommation, sont relativement peu nombreux comme on l'a vu précédemment (200 sucreries appartenant à moins de 100 entreprises). Les usines d'isoglucose sont beaucoup plus réduites encore en nombre que les sucreries et leur actionnariat est particulièrement concentré, se situant d'ailleurs pour la grande partie dans le monde sucrier.

4.19. Par conséquent, la gestion et le contrôle de ce marché dont l'organisation est concentrée sur un nombre assez limité de points-clé bien identifiés, sont relativement peu compliqués, par rapport à d'autres marchés. Un système de quotas de production est facile à gérer pour un nombre si réduit de bénéficiaires directs. De même, le prélèvement de cotisations auprès de ce petit nombre d'acteurs économiques, pour couvrir une partie des besoins de financement, est aisément réalisable et contrôlable.

4.20. Il n'est donc pas étonnant que l'organisation administrative tant au niveau de la Commission euro- péenne qu'au niveau des services nationaux se présente d'une façon bien ordonnée. Les procédures de gestion sont généralement mises en oeuvre avec compétence, c'est-à-dire avec une bonne connaissance de ce marché relativement transparent, et sur la base de données relativement fiables. La maîtrise administrative est encore renforcée par les contacts très réguliers entre services communautaires et nationaux, notamment lors des réunions hebdomadaires du comité de gestion. Si, dans les paragraphes précédents, quelques observations ont été formulées sur l'efficacité de l'organisation administrative, elles sont à entendre dans ce contexte général.

5. CONCLUSION

Un dispositif cohérent en apparence

5.1. Par rapport à d'autres marchés agricoles, le marché du sucre est en principe relativement facile à gérer et à contrôler. Le sucre est en effet un produit de consommation homogène, qui ne connaît pas de qualités différentes si ce n'est de présentations différentes, issu d'un processus industriel de transformation de la matière première d'origine agricole. Cette transformation a lieu pour des raisons techniques et économiques, dans un nombre très réduit d'usines, points de passage obligatoires (de l'ordre de 200).

5.2. Il s'agit d'une industrie lourde, exigeant des investissements importants, et appelant une politique qui donne des orientations claires à long terme. Mais le nombre peu élevé d'entreprises concernées (moins de 100 actuellement), d'ailleurs en voie de diminution, facilite l'union des opérateurs pour défendre leurs intérêts, au point qu'ils pourraient constituer des positions de force mettant en cause la présence de conditions concurrentes.

5.3. Le dispositif de gestion mis en oeuvre dans ce marché contient des particularités notoires par rapport à d'autres organisations communes de marchés, dont il partage toutefois les éléments habituels tels le système des prix et les régimes de prélèvements ou restitutions à l'importation et à l'exportation. Ces particularités sont les suivantes:

a)un système, simple et général, de quotas de production;

b)un financement, normalement intégral, par des cotisations à la production, des coûts de l'écoulement de l'excédent de la production par rapport à la consommation;

c)un système de péréquation, entre les producteurs et les principaux détenteurs de stocks de sucre, des frais de stockage.

Ces éléments particuliers s'expliquent en partie par des raisons historiques, telles l'existence, lors de l'instauration de l'OCM sucre, d'un problème d'excédents et de disparités entre les économies sucrières constituantes, en partie aussi par la structure spécifique du marché, mentionné ci-dessus (point 5.1.). L'ensemble de ces mesures, classiques et particulières, constituait un dispositif potentiellement des plus forts et des plus efficaces pour assurer la régulation et la maîtrise d'une organisation commune de marché.

La dérive d'un système

5.4. Après 22 ans d'organisation commune de marché du sucre, il faut constater que la communautarisation de ce marché est un échec. L'évolution du régime est allée à l'encontre du concept même de marché commun, tel qu'il ressort de l'article 40 du Traité et plusieurs des objectifs essentiels assignés à la politique agricole commune par l'article 39 du Traité CEE ne sont pas remplis. En effet, si certains des principes affichés par cet article (accroissement de la productivité, sécurité des approvisionnements) ont été atteints de longue date, il n'en est pas de même pour d'autres (notamment le développement rationnel de la production agricole, la stabilisation du marché, des prix raisonnables pour les consommateurs). En outre, un objectif supplémentaire qui est venu s'imposer au cours des années 80, à savoir la maîtrise de la production et, avec elle, des dépenses liées aux excédents, est particulièrement loin d'être rempli dans le marché du sucre, avec un taux d'approvisionnement de l'ordre de 150 % et une dépense brute de l'ordre de 2 000 Mio ECU.

5.5. Dans la réalité d'aujourd'hui, le marché européen du sucre est tout autre qu'un marché commun, en fait il s'agit de la somme des marchés individuels nationaux. La production est liée aux territoires des États membres à travers les quotas de production qui sont fixés par État membre. Des productions plus efficaces ne peuvent être développées, parce que des productions moins efficaces sont protégées. Les disparités de départ, existant lors de l'instauration de l'OCM ou lors de l'adhésion à celle-ci, sont maintenues. Des mesures dites transitoires contribuent largement à ce maintien par leur continuation au-delà de leur horizon initial. Le Commissaire à l'agriculture, vice-président de la Commission, a tenu les propos suivants lors d'une allocution devant le Comité économique et social, le 28 septembre 1967, donc en pleine période de préparation de l'OCM sucre: «Il est à craindre qu'à un certain moment, le Conseil se mette d'accord sur un système tel qu'après une certaine période, il ne soit plus possible de réaliser le marché commun du sucre (...). Toutes les mesures à prendre devront permettre d'ouvrir les frontières après la période transitoire et d'aboutir à une spécialisation de la production sucre. Cette question mérite une attention particulière car c'est la première fois que l'on rencontre de telles difficultés et que les intérêts nationaux sont défendus avec autant de vigueur».

5.6. C'est en fait le système des quotas de production, grande particularité de ce marché dès sa création, et moyen efficace en théorie pour maîtriser et orienter la production, qui a conduit à l'état de sclérose et de sous-optimisation qui caractérise actuellement ce marché. Au lieu de permettre l'adaptation de régions en retard et de faciliter l'évolution de l'ensemble de la production vers un optimum macro-économique dans la perspective d'un marché commun, la mise en oeuvre réelle du régime par les autorités politiques a plutôt abouti à éloigner le marché du sucre de ses objectifs. L'instrument des quotas a systématiquement été prolongé à chaque changement de régime, pour sauvegarder les productions moins efficaces du départ, notamment en Italie, et ensuite pour satisfaire les nouveaux pays adhérents, que leurs conditions naturelles soient propices à la culture de la betterave ou pas, pour leur assurer au moins une autosuffisance nationale - avec les exemples caractéristiques du quota norvégien pour le Danemark et du quota de production nouvelle de betteraves au Portugal continental. L'instrument a également été employé pour, à la fois, assurer aux anciens pays du Commonwealth le maintien de leurs exportations de sucre brut vers le Royaume-Uni et à l'industrie de raffinage britannique cet apport de matière première à raffiner. Le dispositif des quotas a même servi à empêcher l'isoglucose de concurrencer, avec son coût de production plus faible, le sucre.

5.7. Ainsi, le système des quotas a abouti à un résultat contraire à ce qui avait été envisagé au départ. Si l'on considère que c'est principalement la nationalisation des quotas qui a rendu cet instrument inefficace, voire contreproductif, la conclusion s'impose qu'une politique de maîtrise de production basée sur un système de contingentement de la production, surtout à des conditions de prix généreuses (voir point 5.11), est vouée à l'échec dès lors que celui-ci prend la forme de quotas définis pour et gérés par chaque État membre, et perennisés de facto sinon de jure comme on le constate pour le sucre.

5.8. Le régime ainsi mis en oeuvre a permis au marché commun du sucre d'atteindre un taux d'approvisionnement allant jusqu'à 173 %, et d'environ 150 % en moyenne sur les dix dernières années. Ainsi, ledit marché est le plus excédentaire de tous les marchés communs agricoles. Étant donné que l'excédent doit être exporté sur le marché mondial, où le niveau de prix est en moyenne à peu près la moitié du prix garanti communautaire - rapport particulièrement défavorable - et que les deux tiers environ de ces exportations bénéficient de restitutions comblant cet écart, cette situation se traduit par un coût extrêmement élevé par rapport notamment à d'autres marchés. Or, l'ensemencement de betteraves dans la Communauté pourrait être réduit de 20 % minimum, sans aucun danger pour l'approvisionnement du marché intérieur. On s'éloigne ainsi du principe d'économie, dont la Cour rappelle qu'il est partie intégrante de la bonne gestion financière.

5.9. L'un des objectifs assignés à la création d'un marché commun est la spécialisation régionale. Force est de constater qu'il n'a pas été atteint pour les raisons suivantes:

a)tout d'abord, lors des élargissements successifs avec les pays pas tous aussi propices à la culture de la betterave, des quotas nationaux ont été attribués qui, en fait, permettaient à ces pays d'être plus ou moins auto-suffisants en sucre. Dès le départ, certaines mesures incluses dans le règlement de base, et ensuite pérennisées, tels les prix dérivés, les prix mixtes et les aides nationales, ont offert une compensation au manque d'efficacité économique des productions nationales considérées;

b)à l'origine, les quotas B, quotas de spécialisation avaient essentiellement un caractère mobile (on parlait de «quotas voyageurs»). Ils ont été progressivement nationalisés, d'une part, et, d'autre part, le prélèvement destiné à financer leurs exportations a perdu son caractère sélectif. En effet, le prix institutionnel se situe à un niveau tellement généreux que même dans les régions les moins aptes à la production de sucre de betterave, il y a production de sucre B. En fait, le prélèvement de cotisations différenciées, A et B, dans des proportions variables selon l'État membre, revient à un dispositif de répartition entre États membres des charges découlant des exportations de sucre de quota. Le sucre B est produit avec presque la même certitude que le sucre A.

5.10. En réalité, c'est le sucre C qui est devenu le vrai sucre de spécialisation. Ce sucre hors quota, qui ne bénéficie d'aucune garantie communautaire et qui doit obligatoirement être vendu sur le marché mondial au prix de celui-ci, est produit en des quantités qui dépassent largement le niveau des variations qui correspondraient aux aléas météorologiques. Cette production n'est pas sans conséquences budgétaires. En effet, le volume des expor- tations C contribue à déprimer le prix mondial et, partant, tend à augmenter le taux de la restitution à l'exportation: dès lors ces exportations accroissent le coût des exportations de sucre de quota. De plus, les opérateurs privilégient, en période de cours mondial favorable, les exportations de sucre C au détriment des exportations de sucre de quota. L'effet financier combiné de ces phénomènes s'élève à plusieurs dizaines de millions d'ECU par an, à la charge du budget communautaire.

5.11. L'importance de la production et des exportations de sucre C ne peut être expliquée que par le niveau de rémunération obtenu, moyennant des conditions de prix institutionnel généreuses, sur la production de sucre de quota. En outre, elles sont facilitées par des mesures spécifiques tels le droit de reporter une partie du sucre C à la campagne suivante à titre de sucre A et la perception d'une indemnité de stockage sur les stocks en question. Dans la situation actuelle du marché, ces facilités ne sont plus économiquement justifiables.

5.12. Il ressort de ce qui précède que le niveau actuel de garantie (quantités et prix) est trop élevé. Les quotas B sont conçus comme des quotas d'exportation autofinancés: de fait, ils correspondent à un excédent qui devrait pouvoir affronter sans aide les conditions du marché mondial. De la sorte, la Cour estime possible une réduction de l'enveloppe globale de quantités garanties. Une large partie voire la totalité du quota B pourrait être assimilée au sucre C actuel, cependant que serait maintenue une différenciation quant au niveau de cotisation et donc de prix entre A et B au sein de cette enveloppe ainsi réduite. Cela permettrait d'orienter géographiquement la production vers un optimum économique et de toujours financer le coût d'écoulement également réduit.

5.13. Contrastant avec le remarquable surapprovisionnement en sucre, l'approvisionnement du marché en édulcorant alternatif à base de céréales, à savoir l'isoglucose a été bloqué au niveau minime de 2 % du quota maximum. Techniquement parlant, environ 25 % du sucre utilisé peut être remplacé par l'isoglucose. La Cour relève en outre que les pays du Sud, plus propices à la production de céréales de haute qualité qu'à la culture de la betterave, se montrent réticents à l'égard de cette possibilité intéressante.

5.14. Environ un tiers des exportations de sucre de la Communauté, soit 1,5 million de tonnes, a pour objet d'équilibrer les importations préférentielles de sucre brut de canne, en provenance essentiellement de pays ACP. Si cette pratique était à l'origine explicable au regard de l'existence d'une industrie de raffinage au Royaume-Uni et au Portugal au moment de leur adhésion, elle est plus difficilement justifiable à long terme d'autant que le quota A communautaire, auquel ce sucre ACP est assimilé au plan de la garantie, reste toujours suffisant pour satisfaire le besoin de consommation interne. Dans la mesure où cette aide à la production du sucre des pays ACP revêt un caractère d'aide au développement, il conviendrait de la traiter comme telle budgétairement. En outre, si cette aide doit porter spécifiquement sur le sucre, la Cour s'interroge sur l'instauration d'un simple système de garantie de prix aux producteurs dans les pays ACP qui ne nécessite pas des aller-retours physiques coûteux du produit-même.

5.15. Compte tenu de l'importance relative des expor- tations communautaires de sucre sur le marché mondial, représentant environ un quart de ce marché au total et environ la moitié du sucre blanc, l'existence d'un impact est indéniable. Cet effet dépressif constitue un avantage pour les pays importateurs, souvent pauvres, s'approvisionnant sur ce marché, mais, par contre, constitue un obstacle économique pour les pays producteurs, notamment parmi les pays en voie de développement, dépendant parfois dans une large mesure de ce genre de production, pour trouver des débouchés rentables. Le réexamen du système paraît devoir être envisagé, dans le cadre des débats actuels au sein de l'Uruguay round.

Des coûts importants

5.16. Les caractéristiques de la gestion macro-économique interne ou externe induisent des coûts importants pour les finances communautaires:

a)coût très élevé de l'excédent d'approvisionnement structurel (correspondant à plus d'un tiers de la valeur de la consommation interne) et qui pèse tant sur le budget que sur le consommateur final;

b)poids budgétaire des importations préférentielles qui pèsent indûment, selon la Cour, sur les crédits de la politique agricole commune;

c)effets spécifiques de la production et de l'exportation de sucre C, qui se traduisent par des dépenses supplémentaires non visibles pour le budget communautaire.

À tout cela, il faut ajouter le faux-semblant que représente le principe dit d'autofinancement, comme on le rappelle ci-après.

5.17. Le marché du sucre est, compte tenu de ses éléments constitutifs, relativement simple à contrôler et l'organisation administrative, mise en place tant au niveau communautaire qu'au niveau national, se présente d'une façon relativement bien ordonnée. Les procédures de gestion sont généralement mises en oeuvre avec compétence et notamment sur la base de données relativement fiables et de contacts très réguliers entre services communautaires et nationaux. Il n'en demeure pas moins une carence importante. En effet, au plan comptable, et plus précisément en ce qui concerne le mécanisme dit de l'autofinancement, le fonctionnement réel de ce mécanisme, tel qu'il est défini au règlement de base, et la réalisation de son objectif, tel qu'il est énoncé aux considérants de celui-ci, ne font pas l'objet d'une vérification ex post, comme l'exigeraient les principes d'une bonne gestion financière.

5.18. Cette notion d'autofinancement ou de «neutralité budgétaire» se ramène au principe, affirmé depuis 1968, mais affiché pleinement depuis 1981, du financement des coûts de l'écoulement de l'excédent de production communautaire par rapport à la consommation communautaire, moyennant des cotisations à la production. Cette notion mérite, au-delà de sa simplicité apparente, quelques nuances:

a)tout d'abord, cela ne signifie pas que la totalité de l'excédent d'approvisionnement de la Communauté soit couverte par ledit mécanisme: une partie continue à peser sur le budget de façon structurelle. Il s'agit principalement des coûts d'exportation de l'équivalent des importations, soit un montant d'environ 535 Mio ECU par an. Finalement, compte non tenu de la péréquation des frais de stockage, qui constitue un système en soi, «l'autofinancement» couvre nettement moins de la moitié du coût du marché;

b)ensuite, il y a lieu de relever l'impact budgétaire net induit par l'application du double taux de conversion de l'ECU (taux agricole pour la conversion des montants unitaires - taux budgétaire pour la comptabilisation des conséquences financières): il s'élève à environ 44 Mio ECU en moyenne sur les six dernières années, mais il est de l'ordre de 100 Mio ECU pendant les deux dernières années;

c)enfin, même si la partie des charges couvertes par les cotisations à la production est payée par les fabricants de sucre, cette imputation est répercutée sur le consommateur à travers le niveau du prix institutionnel; la caractéristique du système d'autofinancement se trouve donc dans la mise à la charge du consommateur, au lieu du contribuable, d'une partie importante du coût du régime: c'est ce biais qui peut nourrir la fausse idée que ce marché se finance lui-même, ne pèse pas sur le budget ou même, ne coûte rien à la Communauté.

5.19. Au-delà de ces constatations premières, les analyses faites par la Cour, tout en faisant apparaître qu'un rapprochement concluant n'est pas faisable dans le cadre du système de comptabilisation actuel, soulèvent tout de même des doutes, notamment sur l'exactitude des montants utilisés, inclus dans le calcul des cotisations, en matière de coûts de restitutions à l'exportation. Compte tenu du caractère laborieux de ces analyses, d'une part, et vu l'importance d'une gestion transparente et contrôlable, d'autre part, il serait souhaitable de prévoir, dans le système de déclaration de recettes et de dépenses par les États membres, une spécification par campagne. Celle-ci est d'autant plus réalisable que les États membres, pour leurs propres besoins de gestion, disposent déjà de ce détail.

5.20. Le marché du sucre qui figure pour 2 000 Mio ECU dans le budget communautaire au titre des dépenses relatives à cette OCM et pour environ 1 200 Mio ECU au titre des recettes, coûte beaucoup plus cher à la Communauté et au consommateur qu'il ne devrait coûter. C'est la conséquence notamment de la non-spécialisation et du surapprovisionnement dans les conditions artificielles et, plus généralement le résultat d'une tendance à la réflexion à court terme, à la protection nationale et à l'évaluation optimiste, qui a toujours caractérisé le processus de décision politique sur les révisions du régime comme sur les élargissements du marché. Incontestablement, il y a des leçons à tirer du passé, pour la prochaine révision de l'OCM, qui doit intervenir en 1993, après la prolongation pour deux ans de l'essentiel du régime actuel qui vient d'être décidée par le Conseil des ministres. La coïncidence de date est trop significative pour que la Cour n'en souligne pas la portée - le sucre ne saurait être exclu des changements qu'appelle le grand marché.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 12 septembre 1991.

Par la Cour des comptes Aldo ANGIOI Président

>TABLE>

RÉPONSES DE LA COMMISSION

CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

La Commission se réjouit de constater que les conclusions figurant au point 5 du rapport de la Cour ne relèvent aucune violation ou négligence dans l'application de la réglementation régissant le secteur du sucre.

Le lecteur pressé est invité à se référer également aux conclusions des réponses de la Commission.

1. PRÉSENTATION DE L'ORGANISATION COMMUNE DU MARCHÉ

Les mécanismes de la gestion du régime

Les quotas de production

1.15. La Commission souligne que tous les transferts de quotas entre entreprises effectués par les États membres doivent tenir compte de l'intérêt de chacune des parties concernées et notamment de celui des producteurs de betteraves ou de cannes à sucre dans le cadre strict de la réglementation communautaire. La Commission en surveille l'application.

Les autres aspects

Les règles relatives à l'importation

1.17. La Commission estime utile de rappeler les bilans définitifs d'approvisionnement en sucre communautaire couvrant les campagnes de production 1986/1987 à 1989/1990.

Les importations de sucre figurent au tableau ci-dessous.

Le régime financier et budgétaire de l'OCM

La nomenclature budgétaire

1.22. Une partie moins importante des recettes et des dépenses afférentes au secteur du sucre est comprise dans d'autres lignes budgétaires que celles citées au tableau 2 de la Cour.

Il s'agit de prélèvements à l'importation (chapitre 10 du Titre I Ressources propres) et de restitutions à l'exportation pour le sucre mis en oeuvre dans des produits transformés (chapitre B1-30 du Titre B1-3, Dépenses Annexes) pour des montants estimés respectivement à 190 Mio ECU (B) et 180 Mio ECU (B) (moyenne des 4 campagnes de commercialisation 1986/1987-1989/1990).

>TABLE>

La Commission souligne que les frais encourus par les États membres pour la perception des cotisations dans le secteur du sucre sont à la charge du budget communautaire de la même manière que celles pour la perception des autres ressources propres de la Communauté. De ce fait ces frais figurent dans le chapitre 19 de la partie «recettes» du budget communautaire.

Le commentaire relatif à la ligne budgétaire 1119 n'était pas erroné mais incomplet. La Commission l'a modifié dans son APB 1992.

Objectifs et modalités de l'enquête

Observations antérieures de la Cour

1.27. Sur base de la proposition de la Commission, le Conseil a adopté en 1987 et 1988 après consultation du Parlement, les mesures concernant l'instauration d'une cotisation complémentaire (portant le nom de cotisation de résorption spéciale pour les campagnes de commercialisation 1986/1987 et 1987/1988). Ces mesures répondent pleinement aux observations de la Cour dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 1985 et 1986.

De plus, à partir de la campagne 1986/1987 la Commission a renforcé l'analyse et le contrôle effectués lors de chaque fixation, afin de montrer clairement la réalisation de l'équilibre financier entre les dépenses à la charge des producteurs communautaires et les recettes des cotisations correspondantes.

Enfin, suite aux observations de la Cour dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1988, la Commission a publié, à partir de l'exercice 1989, une version abrégée des résultats dans les Annexes au Rapport Financier du FEOGA, Section Garantie.

2. Les conséquences macro-économiques internes du régime communautaire

L'évolution historique du système des quotas

Le deuxième règlement sucre et le premier élargissement 1975-1981

2.12. S'il est vrai que le marché mondial enregistre des crises brèves, il est vrai également que la sécurité d'approvisionnement, surtout dans un marché aussi spéculatif, doit être permanente.

2.15. Un des éléments pris en considération lors de l'établissement des niveaux de quotas des nouveaux États membres était la production traditionnelle pendant une période de référence. Le fait que la Norvège n'ait pas adhéré à la Communauté ne constitue pas, de l'avis de la Commission, une justification pertinente, pour amener à une diminution du quota attribué au Danemark pour la production traditionnelle des 50 000 tonnes en question, ces exportations étant bien entendu, couvertes par les cotisations.

Appréciation générale sur l'évolution du système des quotas

2.29. La Commission souligne que le maintien du système de quotas comme instrument de maîtrise de production a, de ce seul fait, limité des quantités pouvant bénéficier des garanties communautaires de prix. Le fait que la Communauté ait maintenu une répartition géographique des quotas montre une volonté de sa part de sauvegarder un certain niveau de production dans toutes les régions de la Communauté et témoigne de son souci du monde rural et du maintien optimal d'une agriculture dans toutes les régions. Une spécialisation à outrance aurait eu des conséquences fâcheuses sur le niveau de vie de la population agricole de certaines régions ainsi que sur le développement rural de ces dernières.

La Commission se félicite aujourd'hui que «les pères» de l'Europe agricole aient eu à l'époque le souci du «monde rural» et du maintien optimal d'une agriculture dans toutes les régions. Du reste, à cet égard, il ne faut pas perdre de vue les autres objectifs de l'article 39 du traité à savoir le niveau de vie de la population agricole des régions en question et les conséquences sur leur développement rural dans le cas d'un changement de politique, objectifs aussi louables que la spécialisation à outrance (parfois artificielle).

L'évolution des conditions d'approvisionnement du marché

L'excédent d'approvisionnement

2.30. Il est à noter que le sucre blanc de la Communauté trouve son écoulement sur le marché mondial de ce sucre où existe une demande évidente qui ne peut être servie en tout cas à terme rapproché par d'autres pays.

Le sécurité de l'approvisionnement

2.31 2.33. La Commission note, sans les endosser, les calculs de la Cour qui indiquent qu'une réduction de 20 % des ensemencements en betteraves pourrait avoir lieu sans mettre en péril la sécurité de l'approvisionnement de la Communauté. Elle s'interroge toutefois, si elle suivait cette suggestion, quelle autre spéculation agricole remplacerait la betterave et quel coût supplémentaire cela engendrerait pour le budget communautaire pour exporter, par exemple des céréales. Une telle affirmation de la Cour doit être en effet analysée dans un contexte global pour évaluer les incidences d'une telle approche sur les autres secteurs et sur le budget de la Communauté.

Le développement rationnel de la production, la répartition des quotas et l'attitude des milieux professionnels

L'application à la betterave sucrière et la création de quotas de spécialisation

2.36. La réglementation communautaire en matière de quotas ne connaît pas cette notion nouvelle de «quotas B voyageurs». Depuis l'origine le quota B a toujours été lié au quota A, le quota B étant défini par un pourcentage du quota A ou par une référence de production B. Si «voyage» il doit y avoir, c'est par transfert total ou partiel de quota A + B entre entreprises.

La répartition réelle des quotas

2.37 2.38. La Commission rappelle que les prix institutionnels dans le secteur du sucre ont été gelés en ECUS (A) pendant les campagnes 1985/1986 à 1988/1989 et ont même subi une diminution de 2 % en 1989/1990. Cette politique de prix de plus s'inscrit dans le cadre général de l'évolution du soutien pour les autres secteurs agricoles.

Par ailleurs, les prix applicables dans la Communauté sont tout à fait en ligne avec ceux des autres pays industrialisés comparables ayant aussi un régime de soutien.

La Commission ne voit naturellement aucune objection à l'instauration d'une politique dynamique, même dans les régions du sud de la Communauté, la spécialisation pouvant aussi se faire dans lesdites régions. La Commission tient à rappeler à cet égard qu'elle reste toujours attachée à son idée que les quotas (établis sur base de la production de référence et pas de la consommation), doivent être directement attribués aux entreprises sans passer par les quantités de base nationales, comme elle l'avait d'ailleurs proposé dès 1974 au Conseil. Voir aussi réponse au point 2.29.

Les autres dispositions générales affectant l'efficacité économique

Les prix mixtes

2.39 2.43. La Commission rappelle qu'elle a proposé, à deux reprises, de supprimer la possibilité de régime dit de prix mixte. En tout état de cause ce régime n'a jamais eu une application généralisée à l'ensemble de la Communauté.

Les prix régionalisés

2.44. Contrairement à ce qu'affirme la Cour, ce supplément de prix n'a pas pour effet d'encourager la production dans cette région mais d'y assurer un minimum de production.

L'Italie reste, de l'avis de la Commission, structurellement déficitaire, ainsi que la zone Irlande/Royaume-Uni, si l'on tient compte de sa production de sucre blanc de betteraves par rapport à sa consommation totale. En effet, comme indiqué dans la proposition de la Commission, document COM(90) 323 final. p. 2 du 26 septembre 1990 sur le régime des quotas de production du secteur à partir du 1er juillet 1991, on y importe annuellement environ 1,20 million de tonnes de sucre ACP et on a produit en 1988/1989 1 304 000 tonnes face à une consommation de 2 375 000 tonnes.

Les aides nationales

2.47. Aux termes de l'article 93 paragraphe 2 troisième alinéa du Traité, le Conseil peut à la demande d'un État membre et statuant à l'unanimité décider qu'une aide à instituer par cet État doit être considérée comme compatible avec le marché commun. C'est ce qui s'est passé jusqu'ici dans le secteur du sucre pour les aides nationales.

Les problèmes spécifiques dans certains États membres

La restructuration en Italie

2.49 2.53. L'évolution de la politique communautaire à l'égard de la production de sucre en Italie est un bon exemple de la complexité des éléments à prendre en considération et une preuve de la volonté au niveau communautaire de ne pas considérer «l'optimalisation de l'efficacité économique» comme le seul objectif à atteindre.

La situation de l'isoglucose

2.63 2.67. La Commission considère que l'incorporation de l'isoglucose dans l'OCM sucre était tout à fait justifiée, compte tenu du fait que les marchés de l'isoglucose et du sucre liquide sont étroitement liés, car les produits sont entièrement substituables. Il est impensable pour la Communauté d'admettre la liberté totale de production de l'isoglucose fabriqué à partir de produits de base le plus souvent importés des pays tiers sans contrainte financière, alors que la production de sucre était restreinte par le régime des quotas avec responsabilité financière des producteurs communautaires. Cet élément fondamental a été d'ailleurs explicitement reconnu par la Cour de Justice. Dans ces affaires la Cour a été amenée à trancher sur le bienfondé de l'application d'un régime de quotas de production à l'isoglucose par les entreprises productrices d'isoglucose concernées.

La Cour a rejeté tous les griefs faits par ces entreprises et a considéré qu'un tel régime était parfaitement fondé dès lors qu'il existait un régime de quotas de production pour le sucre. (Arrêt de la Cour du 29 octobre 1980 - Affaire 138/79 voir attendus nos 26-27 - Affaire 139/79, voir attendus nos 23-24-26).

Observation conclusive

2.68. La Commission ne partage absolument pas l'avis de la Cour. Les articles 39 et 40 ne se limitent pas aux seuls objectifs énoncés dans ce paragraphe.

3. Les aspects macro-économiques internationaux et le marché mondial du sucre

Le marché mondial

La place de la Communauté sur le marché mondial

3.5. La Commission souligne que le chiffre de 12 % se fonde sur des hypothèses théoriques qui ne reflètent aucune réalité pratique.

L'impact économique du sucre C

L'importance relative de la production du sucre C

3.8. La possibilité dans la réglementation communau- taire de produire des quantités hors des quotas trouve son origine dans l'esprit libéral de cette réglementation, qui a rejeté l'idée d'une interdiction de la production au-delà des quantités sous garanties communautaires.

Les conditions économiques de la production hors quota

3.13. Même une entreprise payant des prix mixtes doit limiter ses achats de betteraves à un niveau qui lui assure un profit sur la totalité de sa production.

L'influence du mécanisme de report

3.14 3.15. La Commission partage l'avis de la Cour selon lequel le report systématique des quantités de sucre C ne répond plus à la notion de report telle qu'elle était originairement conçue pour ce sucre. C'est pour cette raison que la Commission a récemment proposé au Conseil [COM(90) 323 final 2 du 26 septembre] la suppression de l'éligibilité de ce sucre au remboursement des frais de stockage. Mais, comme signalé dans sa réponse au point 5.11, cette proposition n'a pas été retenue.

L'effet des exportations de sucre C sur le coût des exportations de sucre de quota

3.16 3.20. Outre les réponses aux points 2.31 à 2.33, il est à noter que les calculs de la Cour se basent sur l'hypothèse théorique que d'autres pays exportateurs ne remplaceraient pas les exportations de sucre C communautaire faites auparavant.

En effet, une diminution des disponibilités mondiales en sucre blanc (par suppression du sucre C exporté) conduirait les pays en voie de développement vers lesquels la Communauté exporte majoritairement à diminuer leur consommation. C'est également vrai dans l'hypothèse de prix élevés du marché mondial qui pèseront aussi sur la consommation de ces pays. En outre la Commission considère que ses exportations de sucre blanc sous garantie communautaire menées de manière régulière en quantités limitées dans le rythme jouent en fait un rôle régulateur dans l'approvisionnement du sucre blanc de ces pays et donc sur ce marché, celui-ci étant distinct de celui du sucre brut. D'ailleurs, les capacités de raffinage sont essentiellement disponibles dans les pays développés et elles fonctionnent en général pour l'approvisionnement de ces derniers.

La Commission souligne que les effets de la production du sucre C, évoqués par la Cour, sont les conséquences indirectes des objectifs principaux en la matière. D'un côté, la Communauté souhaite une politique responsable d'exportation par des adjudications régulières qui ne résultent pas en des mouvements brusques au niveau mondial. De l'autre côté, elle doit laisser libre la possibilité de produire au-delà des quotas. En effet, le régime du sucre tel qu'il est, doit laisser libre la production hors quotas, sous peine d'être censuré par la Cour du Justice.

Les effets du protocole sucre ACP et Inde

3.21. Les réponses de la Commission au point 5.14 couvrent pour la plupart les observations de la Cour dans cette partie de son rapport.

S'agissant des dépenses communautaires engendrées par les importations préférentielles, c'est-à-dire les restitutions à l'exportation d'une quantité équivalente de sucre communautaire, la Commission considère cela comme conforme aux règles financières, en les traitant comme des dépenses dans le secteur agricole, avec une explication de leur nature particulière dans les commentaires aux chapitres en question. Le choix entre importations et production propre a été fait par la Communauté au profit des importations, en vue de respecter ses engagements vis-à-vis du Royaume-Uni et des pays ACP (voir Protocoles n° 17 et 22 annexés au Traité d'adhésion du Royaume-Uni).

4. Les conséquences sur les finances publiques communautaires

Évolution de la situation budgétaire

4.1. Les commentaires apportés par la Cour ne prennent pas en considération le fait qu'une grande partie des dépenses brutes, notamment les restitutions, sont attribuables à l'exportation de la quantité équivalente aux importations de sucre préférentiel.

Ces mêmes commentaires, notamment ceux à la fin qui établissent un rapport entre les dépenses et les recettes sont en contradiction avec le principe de la solidarité financière du régime reconnu par la Cour de Justice elle-même. (Arrêt de la Cour du 22 janvier 1986 - Affaire 250/34, voir attendus nos 19-20-21-22-25-30-32).

Les coûts de l'excédent

Le partage des coûts

4.2. La Cour affirme que les «cotisations prélevées auprès des producteurs sont en même temps reflétées dans les prix et donc indirectement mises à la charge des consommateurs».

La Commission tient à affirmer que les cotisations sont perçues à la production et non à la consommation, et que, par ailleurs, la charge ACP qui représente l'essentiel des dépenses budgétaires est totalement indépendante de la consommation.

Elle rappelle que la méthode de calcul des cotisations à la production se base sur l'identification de la partie des dépenses à la charge des producteurs communautaires.

L'approche suivie par la Cour nécessite, de l'avis de la Commission, beaucoup de prudence notamment en ce qui concerne les conséquences de toutes les importations et celles des variations des stocks, sur les dépenses globales de restitutions d'une année, par rapport aux recettes de la même année.

4.3. La Commission souligne que les calculs établis par la Cour par campagne présentés au tableau 14 ne tiennent pas compte du décalage de dates entre la campagne sucrière et l'année budgétaire.

Par ailleurs, la Commission estime que la présentation, telle que faite par la Cour, de «l'autofinancement» du secteur, souffre pour le moins d'ambiguïté. En effet, cette présentation a pour effet de globaliser, comme allant de soi, les charges inhérentes aux importations préférentielles, - lesquelles relèvent exclusivement de la responsabilité financière de la Communauté - et les charges inhérentes à l'écoulement des excédents de production communautaire - lesquelles relèvent, en vertu des articles 28 et 28 bis du règlement de base exclusivement des producteurs au moyen de cotisations à la production perçues. Ainsi la comparaison des pourcentages cités de 42 % et de 58 % n'a aucune signification à l'égard du régime d'autofinancement du secteur.

Les coûts induits

4.5 4.6. La Commission relève que cette analyse et les hypothèses sur lesquelles elle se base sont parfaitement théoriques:

a)Il est à noter que le chiffre de 1 987 Mio ECU par an cité par la Cour reflète les dépenses brutes, donc sans prendre en compte les recettes. Par ailleurs, il n'y a aucune raison de rapporter les dépenses d'exportation à la valeur de la consommation. Il y a indépendance totale des deux chiffres l'un par rapport à l'autre.

b)La Commission souligne que la perception des cotisations à la production auprès des entreprises conduit nécessairement à un coût pour lesdites entreprises. Les cotisations sont versées au crédit du budget communautaire en tant que ressources propres de la Communauté, assurant de cette manière que l'effet financier sur le consommateur du sucre dans sa capacité de contribuable au budget communautaire est donc neutre.

c)Le coût budgétaire identifié par la Cour comme découlant des obligations de la Communauté quant au Protocole sur le sucre ACP/CEE et l'Accord avec l'Inde, se compose des dépenses sur les restitutions à l'exportation qui doivent, en suivant les règles comptables et budgétaires, être classées comme des dépenses agricoles. Néanmoins, la Commission veille à ce que les commentaires dans les parties du budget concernées expliquent la nature spéciale de ces dépenses.

d)La Commission souligne la nature hypothétique des estimations de la Cour qui tiennent compte notamment de la supposition que les exportations de sucre C communautaire ne soient pas simplement remplacées par celles d'un autre pays exportateur du sucre blanc.

Le contrôle de l'autofinancement

Le mécanisme

4.8. Compte tenu des quantités importantes de sucre importées dans la Communauté, notamment sous régime préférentiel, la Commission ne voit rien d'étonnant à ce que les quantités déplacées vers l'exportation par ces importations dépassent l'excédent de production sous quotas A et B.

>TABLE>

L'analyse suivante des bilans définitifs d'approvisionnement en sucre communautaire des quatre dernières campagnes de production montre clairement la part relative des exportations physiques du sucre communautaire, dues à l'excédent de production sous quotas A + B, vis-à-vis des importations et des variations de stocks:

Le problème de la vérification comptable et L'analyse comptable et Les résultats de l'analyse et Appréciation de la bonne gestion financière dans le domaine de l'autofinancement

4.9 4.14. La possibilité de fixer les cotisations à la production sur base des données comptables a été déjà examinée par la Commission en 1981 lors de l'élaboration de la réglementation actuelle mais a été écartée comme non réalisable, en raison notamment des mêmes difficultés techniques que la Cour a rencontrées lors de sa tentative de vérification comptable.

En référence au point 4.13 a), la Commission suit une approche statistique fondée sur les dispositions réglementaires. Elle regrette donc que la Cour ait concentré son attention sur la seule question de la vérification/évaluation comptable tout en se félicitant néanmoins que le contrôle de la Cour n'ait révélé aucune irrégularité ni illégalité.

Autres observations spécifiques sur la bonne gestion financière

Les restitutions à l'exportation

4.15. La Cour constate que la Commission ne suit pas systématiquement la réalisation des engagements à l'exportation établis à l'occasion des adjudications.

La Commission n'a pas un tel système, mais elle assure avec les États membres, un système de surveillance de délivrance de certificats qui permet à la Commission d'être au fait de toute opération considérée comme anormale, tout cela dans le but d'une bonne gestion mais également pour s'assurer du bon fonctionnement du régime d'autofinancement. Au surplus le niveau et le mécanisme de la garantie, liée aux certificats délivrés au titre des adjudications partielles, sont tels qu'il est permis d'exclure jusqu'ici toute opération anormale.

Enfin, le système d'adjudication, le premier en application dans les OCM, permet depuis 1968, la maîtrise des quantités.

Les restitutions à la production

4.16 4.17. La Commission prend note des observations de la Cour.

5. Conclusion

Un dispositif cohérent en apparence

5.1. La Commission est convaincue qu'après plus de 23 ans d'application de l'Organisation commune des marchés du sucre, laquelle a beaucoup évolué malgré certaines apparences, la gestion et les contrôles du secteur sont très efficaces, tant au niveau des États membres et des entreprises qu'au niveau de la Commission. C'est peut-être une Réglementation complexe mais, contrairement aux apparences, le sucre est un secteur complexe, qui nécessite une gestion rigoureuse et un contrôle strict.

Aussi bien, la production de sucre, à partir de la betterave et de la canne d'origine communautaire ne représente-t-elle qu'un élément dans la gestion d'une campagne sucrière, car les écoulements, soit à la consommation interne soit à l'exportation, dépendent aussi des importations, des échanges intracommunautaires et de la variation des stocks. De plus le sucre est un produit agricole mais également un produit industriel, avec des comportements de marché propres à cette caractéristique qu'on ne retrouve pas pour d'autres produits couverts par les OCM.

5.2. Les règles communautaires en matière de concurrence s'appliquent également dans le secteur du sucre. La Commission reste vigilante en ce domaine pour prendre, si nécessaire, les mesures nécessaires en cas d'infraction comme cela a été le cas en 1973 (Décision de la Commission du 2 janvier 1973, JO n° L 140 du 26. 5. 1973, p. 17).

La dérive d'un système

5.4. L'Organisation commune des marchés du sucre est conforme aux principes énoncés par le Traité. La Commission comme le Conseil veillent à ce que chaque mesure corresponde à ces principes.

La meilleure preuve de la réussite de la «Communautarisation» du secteur a été l'introduction du principe de solidarité financière communautaire avec, d'une part l'instauration du système d'autofinancement (prévu par les articles 28 et 28 bis du règlement de base (CEE) n° 1785/81 du Conseil), et, d'autre part, le régime de péréquation des frais de stockage, lui aussi autofinancé (prévu par l'article 8 dudit règlement).

La Commission est d'avis que la réalisation des objectifs prévus par l'article 39 du Traité répond globalement auxdits objectifs. Elle souligne que des mesures de stabilisation ont toujours existé dans le secteur du sucre sous forme des quotas de production et du système d'autofinancement. Ces dernières qui existent depuis 1968 et ont été renforcées en 1981, 1986 et en 1988, visent actuellement à assurer, en particulier, sur une base annuelle, la couverture intégrale par les producteurs communautaires des charges dues à l'écoulement des excédents de production communautaire.

Le taux d'approvisionnement de 150 % cité par la Cour tient compte des importations qui ne sont pas, par définition, de la production communautaire.

Les dépenses liées aux excédents de la production communautaire sont entièrement couvertes par les producteurs en tant que production sous quotas A et B.

5.5. Il est exact que les quotas sont délimités par région (pour être attribués ensuite par entreprise) et gérés en premier lieu par les États membres (selon il est vrai des règles communautaires strictes). Mais une telle politique manifeste une volonté claire de la part de la Communauté de sauvegarder, ce qui est essentiel pour la Commission, un certain niveau de production dans toutes les régions de la Communauté de manière à contribuer directement au développement du monde rural tant au niveau de la culture de la betterave qu'au niveau de la fabrication du sucre.

5.6 5.7. La Commission reconnaît qu'il serait préférable, au plan théorique, de ne pas devoir appliquer un système de quotas de production mais l'expérience montre l'efficacité d'un tel système comme instrument de gestion du secteur et de maîtrise de la production.

Le fait que la production continue dans des régions dites moins efficaces selon la Cour signifie quand même que la rentabilité à l'hectare y reste satisfaisante même si les aides devaient disparaître. Il ne faut du reste pas perdre de vue l'aspect agricole et les éléments socio-économiques et politiques de la question. En fixant les niveaux des quotas, la Communauté a pris en compte la production existant dans chaque région, et les décisions prises dans le cas du Portugal montrent une volonté claire de la Communauté de stimuler la production de la betterave par manque notamment d'autres produits agricoles convenables et d'éviter une dépendance complète vis-à-vis des importations.

L'application du système de quotas à la production de l'isoglucose semble, de l'avis de la Commission, tout à fait nécessaire. En effet, compte tenu des similarités de ce produit avec le sucre liquide et du fait que cette production déplace vers l'exportation une quantité correspondante de sucre, il est justifié que les producteurs de l'isoglucose prennent en charge leur partie «d'excédents».

La Commission ne considère pas que les prix dans le secteur du sucre soient «généreux», surtout si l'on compare les prix applicables dans la Communauté avec ceux des autres pays industrialisés, les prix obtenus dans les pays en voie de développement étant, par ailleurs, le plus souvent sans référence économique. Cela ne veut cependant pas dire qu'il ne faille pas réduire les prix garantis dans ce secteur.

Par ailleurs la gestion du secteur du sucre nécessite des travaux administratifs considérables qui ne peuvent être effectués jusqu'à maintenant que par les États membres. La Commission dès lors ne voit pas d'avantages, au niveau du coût-efficacité, pour justifier le transfert de ces activités à la Commission. D'ailleurs elle a proposé sans succès en 1974 que les quotas soient directement attribués aux entreprises.

5.8. L'OCM dans le secteur du sucre s'est toujours caractérisée par une liberté de production totale tandis que les quantités bénéficiant des garanties communautaires sont limitées par les quotas de production. Étant donné, d'une part que le système d'autofinancement dans le secteur assure bien de l'avis de la Commission la couverture par les producteurs des charges dues à l'écoulement des excédents de production communautaire sous quotas A + B et, d'autre part que les exportations du sucre hors quotas (sucre C) sont également à la charge totale des producteurs, la Commission ne voit pas en quoi avec le régime mis en place on s'éloigne du principe d'économie. Elle ne voit pas non plus, «la nécessité financière» de réduire l'ensemencement en betteraves, ce qui aurait d'ailleurs des conséquences graves au niveau de l'économie rurale des régions visées par la Cour.

5.9. Les quotas des nouveaux États membres ont été établis en partant de la production traditionnelle pendant une période de référence. La Commission souligne que les aides nationales au plan des principes ont toujours été limitées dans le temps et sujettes à prolongation. Le régime actuel prévoit une diminution par rapport aux aides autorisées en 1988/1989 de 30 % jusqu'en 1992/1993.

L'efficacité économique des productions représente de l'avis de la Commission un facteur important parmi les autres éléments d'une politique agricole complexe où l'optimalisation de la totalité des facteurs doit être le but idéal. À cet égard, les prix mixtes n'ont jamais été appliqués de manière généralisée dans la Communauté mais seulement dans les régions qui peuvent être considérées comme les plus aptes à la production de la betterave (par exemple Pays-Bas - Belgique). D'ailleurs la Commission a proposé à deux reprises de supprimer la possibilité de pratiquer un système dit de prix mixtes, propositions qui n'ont jamais été retenues.

5.10. La possibilité de produire du sucre hors quota (sucre C) permet de garantir le principe de la liberté de production du sucre et de l'isoglucose dans la Communauté mais en la laissant à charge totale des producteurs par l'obligation de l'écouler sans garanties sur les marchés tiers.

Étroitement liées aux quantités de sucre reportées, les exportations du sucre C contribuent néanmoins à stabiliser les prix au niveau du marché mondial, à cause de l'élasticité de ces exportations due aux variations de prix.

La Commission ne partage pas l'avis de la Cour selon lequel les exportations du sucre en tant que telles contribuent à déprimer les prix sur le marché mondial. En effet les exportations de la Communauté permettent, pour la plupart, l'approvisionnement des pays qui ne sont pas en mesure de produire leur propre sucre. Dans le cas hypothétique d'une réduction ou même d'une élimination de la production du sucre C, l'on ne saurait écarter en effet un certain effet haussier, à court terme, sur le niveau du prix marché mondial mais à moyen et long termes, l'exportation communautaire de sucre serait bien entendu remplacée par une production d'autres pays exportateurs de sucre blanc, dont l'on ne sait si elle serait moins artificielle que celle présente de la CEE. D'ailleurs, on n'a pas constaté qu'en période de cours mondiaux favorables, les exportations de sucre C aient déprimé le marché mondial au détriment des exportations communautaires avec restitution. Par contre les opérateurs continuent de soumettre des offres acceptables lors des adjudications. Pour ces raisons la Commission ne considère pas que le sucre C conduise indirectement à une charge supplémentaire pour le budget communautaire. Par ailleurs la suppression d'emblavements en betteraves C serait automatiquement suivie d'emblavements en autres spéculations telles que les céréales, ce qui aurait pour conséquence d'augmenter les dépenses à la charge du budget communautaire des secteurs concernés.

5.11. Le fait que la production de sucre C soit conditionnée par des prix élevés sur le marché mondial et que cette situation cyclique soit assez rare pour le sucre (chaque 7 à 10 ans), permet raisonnablement d'affirmer que l'existence de sucre C n'a qu'une incidence marginale sur ledit marché.

En ce qui concerne l'éligibilité du sucre C reporté au bénéfice du remboursement des frais de stockage, la proposition récente de la Commission visant à supprimer cette éligibilité, n'a pas été retenue.

5.13. Il paraît inexact d'affirmer que les pays du sud de la Communauté, comme l'Italie par exemple, soient réticents à l'égard des possibilités de substitution du sucre par l'isoglucose. En effet, il a été envisagé dans les régions Sud de l'Italie de fabriquer de l'isoglucose à partir d'une variété de sorgho. Or, le régime du sucre permet tout à fait dans le cadre de plans de restructuration en Italie de transférer sans limites du quota sucre vers du quota isoglucose. Et la Commission n'y verrait aucune objection.

5.14. Le Protocole sur le sucre ACP/CEE prévoit que «la Communauté s'engage, pour une période indéterminée, à acheter et à importer, à des prix garantis, des quantités spécifiées de sucre de canne, brut ou blanc, originaire des États ACP, que lesdits États s'engagent à lui fournir». Elle prévoit également que sa mise en oeuvre «est assurée dans le cadre de la gestion de l'organisation commune du marché du sucre». L'importation physique de ce sucre dans la Communauté constitue un élément fondamental de l'accord passé avec les pays ACP. En effet, en suivant la suggestion de la Cour, la mise immédiate sur le marché mondial du sucre brut en l'état affecterait sans doute les cours dudit marché et ne permettrait pas de remplir l'engagement de la Communauté, pris lors de l'élargissement en 1973 qui est de respecter les courants d'échanges traditionnels.

En ce qui concerne le budget, la Commission doit respecter la nomenclature sur le classement des dépenses budgétaires, mais elle explique dans les commentaires au chapitre B1-11 et aux observations générales à la fin de la sous-section B1 la situation spéciale à l'égard de ce Protocole et l'Accord spécifique avec l'Inde.

Il est à noter que ce classement budgétaire des dépenses dues aux importations préférentielles n'empêche pas la reconnaissance de leur nature spéciale, comme c'était le cas, par exemple, dans la réglementation communautaire en matière de discipline budgétaire.

5.15. Si les exportations de sucre, dans la logique des observations de la Cour, bénéficient aux PVD importateurs, en revanche l'obligation pour la Communauté d'importer physiquement à prix garantis une quantité de 1,3 millions de tonnes de sucre des PVD exportateurs de sucre bénéficie à ces derniers.

Des coûts importants

5.16. La Commission n'est pas en mesure de partager les conclusions de la Cour pour toutes les raisons indiquées aux réponses précédentes.

5.18. La Commission ne partage pas les conclusions de la Cour. Elle précise que l'impact budgétaire cité par la Cour résulte de son tableau 15 qui n'est en effet qu'une comparaison entre l'effet sur les dépenses et sur les recettes du secteur de ce qu'il est convenu d'appeler «effet de double taux». En vue du fait que les recettes du secteur couvrent la partie des dépenses à la charge des producteurs communautaires, il est évident que les différences constatées par la Cour ne sont que «l'effet de double taux» sur l'autre partie des dépenses à la charge du budget communautaire.

5.19. La Commission note avec intérêt la suggestion comptable de la Cour pour vérifier le bien-fondé de l'autofinancement du secteur et se rallie sans difficultés à sa suggestion.

Règlement n°1009/67/CEE du Conseil, du 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 308 du 18. 12. 1967, p. 1.

Règlement (CEE) n° 3330/74 du Conseil, du 19 décembre 1974, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 359 du 31. 12. 1974, p. 1.

Règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 177 du 1. 7. 1981, p. 4.

Proposition de règlement (CEE) du Conseil, modifiant le règlement (CEE) n° 1785/81, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, présentée par la Commission, doc. COM(90) 323, du 26. 9. 1990. Cette proposition a abouti au règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 (JO n° L 37 du 9. 2. 1991).

Règlement n°1009/67/CEE du Conseil, du 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 308 du 18. 12. 1967, p. 1.

Article 24 du règlement n° 1009/67/CEE, voir note 1.

Dernièrement, l'article 27 du règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, voir note 3 de la page 6.

Article 22, premier alinéa, du règlement n° 1009/67/CEE, voir note 1.

Article 25 du règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, voir note 3 de la page 6.

Règlement n°1009/67/CEE du Conseil, du 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 308 du 18. 12. 1967, p. 1.

Règlement (CEE) n° 3330/74 du Conseil, du 19 décembre 1974, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 359 du 31. 12. 1974, p. 1.

Rapport annuel relatif à l'exercice 1985, JO n° C 321 du 15. 12. 1986, p. 35-36. Rapport annuel relatif à l'exerice 1986, JO n° C 336 du 15. 12. 1987, p. 42-43. Rapport annuel relatif à l'exerice 1988, JO n° C 312 du 12. 12. 1989, p. 87-99.

Proposition de règlement (CEE) du Conseil, modifiant le règlement (CEE) n° 1785/81, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, présentée par la Commission, doc. COM(90) 323, du 26. 9. 1990. Cette proposition a abouti au règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 (JO n° L 37 du 9. 2. 1991).

Règlement n°1009/67/CEE du Conseil, du 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 308 du 18. 12. 1967, p. 1.

Neuvième considérant du règlement n° 1009/67/CEE du Conseil du 18 décembre 1967, voir note 1.

Le sujet de la spécialisation régionale fait l'objet d'une élaboration aux points 2.35 - 2.39 du présent rapport.

Article 23 du règlement n° 1009/67/CEE, voir note 1.

Article 24 du règlement n° 1009/67/CEE, voir note 1.

Article 27 du règlement n° 1009/67/CEE, voir note 1.

Articles 25 et 32 du règlement n° 1009/67/CEE, voir note 1.

Contribution d'un expert de la FAO, au colloque international du sucre à Londres, en 1975. Cet expert prévoyait une augmentation de la consommation de sucre dans les pays d'économie de marché, de 25 millions de tonnes entre 1975 et 1985 (par rapport à un niveau d'environ 60 millions de tonnes de consommation en 1973 dans cette partie du monde).

Proposition de règlement (CEE) du Conseil, modifiant le règlement (CEE) n° 1785/81, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, présentée par la Commission, doc. COM(90) 323, du 26. 9. 1990. Cette proposition a abouti au règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 (JO n° L 37 du 9. 2. 1991).

Règlement (CEE) n° 3577/90 du Conseil du 4 décembre 1990 relatif aux mesures transitoires et aux adaptations nécessaires dans le secteur de l'agriculture à la suite de l'unification allemande (annexe V-sucre, JO n° L 353 du 17. 12. 1990, p. 29).

Proposition de règlement (CEE) du Conseil, modifiant le règlement (CEE) n° 1785/81, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, présentée par la Commission, doc. COM(90) 323, du 26. 9. 1990. Cette proposition a abouti au règlement (CEE) n° 305/91 du Conseil du 4 février 1991 (JO n° L 37 du 9. 2. 1991).

-U. Koester and P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries, European Review of Agricultural Economics, Vol 9 (1982), p. 190. -I.M. Roberts, EC sugar support policies and world market prices, a comparative static analysis, Melbourne, 1982, p. 217. -J. Zietz and A. Valdez, The potential benefits to LDCs of Trade liberalization in Beef and Sugar by Industrialized Countries, Weltwirtschaftliches Archiv, Vol 122 (4), 1986.

Sources en matière d'élasticité: -G. Gemmill, The world sugar economy: an econometric analysis of production and policies. Michigan 1976. -J. Roberts, O. Tie and S. Murphy, EEC sugar policies and world market prices. Quarterly Review of Rural Economy, Vol 3, n 4, 1981, pp. 309-319. -L. Schmitz and L. Goreux, The sugar policies of the European Community and the United States and their impact on the world sugar market. International Monetary Fund, DM/85/26, April 1985. -U. Koester and P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries. European Review of Agricultural Economics, Vol 9 (1982), pp. 183-204.

Calculs faits par l'Institut d'Économie Agricole de l'Université de Kiel (RF d'Allemagne).

Décision du Conseil du 24 juin 1988 concernant la discipline budgétaire, JO n° L 185 du 15. 7. 1988, p. 29.

Le mécanisme dit d'autofinancement et la problématique de vérification comptable y relative sont traités dans les points 4.6 - 4.14 du présent rapport.

Règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, JO n° L 177 du 1. 7. 1981, p. 4.

Règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil du 30 juin 1981, article 28 paragraphe 1, sous d), deuxième alinéa: «Cette perte moyenne ou cette recette moyenne est égale à la différence entre le montant total des restitutions et le montant total des prélèvements rapportés au tonnage total des engagements à l'exportation en cause». JO n° L 177 du 1. 7. 1981.

Rapport annuel relatif à l'exercice 1988, JO n° C 312 du 12. 12. 1989, pp. 87 à 92.

Le calcul traditionnel du degré d'auto-approvisionnement, c'est-à-dire le rapport entre la production totale de la Communauté et l'utilisation intérieure résulte en une moyenne de 127 % pour la Communauté pour les quatre premières campagnes du régime des quotas en cours (1989/1990: 129 %, 1988/1989: 128 %, 1987/1988: 122 % et 1986/1987: 129 %.