Rapport spécial n ° 12/2012 «La Commission et Eurostat ont-ils amélioré le processus de production de statistiques européennes de manière à en renforcer la crédibilité et la fiabilité?»

LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES

AELE : Association européenne de libre-échange

CAQ : cadre d’assurance de la qualité

CCEGS : conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique

CCES : comité consultatif européen de la statistique

CSSE : comité du système statistique européen (comité SSE)

Eurostat : Office statistique de l’Union européenne

INS : institut national de statistique

ISC : institution supérieure de contrôle

MEETS : modernisation des statistiques européennes sur les entreprises et sur le commerce (Modernisation of European Enterprise and Trade Statistics)

OLAF : Office européen de lutte antifraude

PDE : procédure concernant les déficits excessifs

RAA : rapport annuel d’activité

RNB : revenu national brut

SAI : structure d’audit interne

SSE : système statistique européen

SYNTHÈSE

I. Dans une Union où les décisions politiques doivent se fonder sur des informations probantes et où un nombre croissant de décisions proviennent directement de données statistiques ou d’indicateurs qui en sont dérivés, il est essentiel que le public puisse se fier aux statistiques européennes.

II. La Cour a évalué si la Commission et Eurostat ont amélioré le processus de production de statistiques européennes afin d’en renforcer la crédibilité et la fiabilité. La réponse à cette question dépend du respect du code de bonnes pratiques de la statistique européenne, qui établit les normes de développement, de production et de diffusion des statistiques, ainsi que de la mise en œuvre du programme statistique européen.

III. L’audit de la Cour a permis de constater que le code de bonnes pratiques de la statistique européenne n’a été mis en œuvre que partiellement et que son application intégrale reste un défi pour toutes les parties concernées, tant au niveau européen qu’au sein des États membres. Le code définit des normes exigeantes, mais ne prévoit pas d’instruments de vérification et d’application rigoureux.

IV. Le système statistique européen (SSE) ne fournit pas d’informations suffisamment fiables sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du code. Les récentes initiatives de la Commission pour donner une nouvelle impulsion et respecter ainsi pleinement les dispositions du code vont dans la bonne direction, mais elles ne sont pas suffisantes pour répondre à toutes les préoccupations. Il subsiste une ambiguïté quant à la nature de l’obligation de respecter le code. Aucun mécanisme d’inspection approprié n’a encore été proposé pour les cas éventuels de déclarations incorrectes de données. Aucune proposition n’a été formulée pour élaborer une fonction de surveillance indépendante.

V. En raison d’imperfections au niveau de sa conception, le programme statistique 2008-2012 ne peut être utilisé efficacement comme outil de planification, de suivi et de responsabilité. La redéfinition des priorités dans les activités statistiques pour relever de nouveaux défis s’est déroulée plus lentement que prévu. Le projet de programme 2013-2017 offre l’occasion de remanier le SSE afin de le rendre plus efficace et plus flexible, pour autant qu’il soit complété par des valeurs cibles et des étapes précises, figurant dans le programme annuel et vérifiées dans le cadre d’un processus d’établissement de rapport annuel systématique.

VI. La Cour recommande la mise en place d’un système statistique européen qui garantit l’indépendance professionnelle, des ressources suffisantes et une surveillance stricte, donnant lieu à des sanctions en cas de non-respect des normes de qualité.

INTRODUCTION

CONFIANCE DU PUBLIC DANS LES STATISTIQUES EUROPÉENNES

1. Des statistiques crédibles et fiables sont indispensables pour l’accomplissement des tâches confiées à l’Union européenne (UE). Elles sont requises, dans la plupart des domaines, pour permettre de formuler, d’appliquer, de contrôler et d’évaluer les politiques définies dans les traités, mais aussi de percevoir les recettes et d’allouer les fonds de l’UE. Un nombre croissant de politiques européennes se fondent directement sur les statistiques, et les indicateurs statistiques servent de plus en plus de déclencheur pour les décisions politiques ou les sanctions.

2. La confiance du public dans les statistiques européennes n’est pas acquise pour autant. Avant même les récentes turbulences au sein de l’économie mondiale, un rapport publié par la Commission en avril 2008 [1] avait montré que le pourcentage de citoyens qui ne faisaient pas confiance aux statistiques économiques (45 %) était quasiment identique à celui des personnes qui croyaient en leur fiabilité (46 %).

3. En 2005, puis de nouveau en 2010, le Conseil européen a fait siens les appels à l’amélioration de la qualité des statistiques européennes dans le but de renforcer la gouvernance économique de l’UE [2]. En 2005, entre autres, le Conseil est arrivé à la conclusion que l’accent devait être mis sur le développement des capacités opérationnelles, du pouvoir de contrôle, de l’indépendance et de la responsabilité d’Eurostat.

CADRE RÉGLEMENTAIRE POUR L’ÉTABLISSEMENT DES STATISTIQUES EUROPÉENNES

4. L’article 338 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose que l’établissement des statistiques doit se faire dans le respect de l’impartialité, de la fiabilité, de l’objectivité, de l’indépendance scientifique, de l’efficacité au regard du coût et de la confidentialité des informations statistiques et qu’il ne doit pas entraîner de charges excessives pour les opérateurs économiques.

5. Le règlement relatif aux statistiques européennes [3] contient les définitions des principes énoncés dans le traité et aborde les questions de gouvernance en matière de statistiques, ainsi que la production et la diffusion des statistiques européennes.

6. L’ancien comité du programme statistique [4] a adopté le code de bonnes pratiques de la statistique européenne [5] (ci-après dénommé "code de bonnes pratiques" ou simplement "code") le 24 février 2005. Ce code précise la manière dont les statistiques doivent être développées, produites et diffusées dans le respect des principes statistiques définis dans le règlement relatif aux statistiques européennes.

7. Le programme statistique européen quinquennal établit des priorités et détermine les principaux domaines et objectifs quant au développement, à la production et à la diffusion des statistiques européennes. L’enveloppe financière du programme 2008-2012 en cours [6] avoisine les 274 millions d’euros.

LE SYSTÈME STATISTIQUE EUROPÉEN

8. Les statistiques européennes sont développées, produites et diffusées dans le cadre du SSE. Le règlement relatif aux statistiques européennes définit le SSE comme un partenariat entre l’autorité statistique de l’Union et les instituts nationaux de statistique (INS).

9. Les INS sont chargés de coordonner l’ensemble des activités menées au niveau national pour le développement, la production et la diffusion des statistiques européennes. Les INS et les autres autorités nationales en charge des statistiques européennes peuvent recevoir des subventions provenant du budget de l’UE sans appel de propositions préalable.

10. Le comité du système statistique européen (ci-après dénommé "comité SSE") fournit des conseils professionnels au SSE. Composé de représentants des INS, il est chargé, entre autres, d’examiner la législation statistique proposée par Eurostat.

EUROSTAT: L’OFFICE STATISTIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE

11. L’Office statistique de l’Union européenne (ci-après dénommé "Eurostat") est l’autorité statistique de l’Union. Il a son siège à Luxembourg. Eurostat est une direction générale (DG) de la Commission, mais jouit d’une autonomie technique [7] pour ce qui est du choix des techniques scientifiques, des définitions et des méthodologies. Dans les documents juridiques, l’autorité statistique de l’Union est dénommée "la Commission (Eurostat)" [8]. Cette dénomination vise à montrer clairement qu’Eurostat a un rôle distinct à jouer, bien qu’il fasse partie de la Commission.

12. La principale mission d’Eurostat consiste à traiter et à publier des informations statistiques comparables au niveau européen. En théorie, Eurostat ne collecte pas de données lui-même. Cette opération est effectuée par les autorités statistiques des États membres. Celles-ci vérifient et analysent les données nationales, puis les envoient à Eurostat, qui consolide les chiffres dans le but d’en assurer la comparabilité.

13. Ces dernières années, les effectifs d’Eurostat ont été stables. Ils s’élevaient, au 1er janvier 2012, à 794 agents au total. Eurostat estime qu’au niveau national et pour l’ensemble du SSE, au moins 50000 agents participent à la production de statistiques européennes.

14. Les crédits d’engagement disponibles pour Eurostat [9] ont atteint 92,9 millions d’euros en 2011. Le montant moyen annuel pour la période 2003-2010 était de 89,5 millions d’euros, avec un pic de 107,2 millions d’euros en 2005.

ETENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

15. L’objectif général était d’évaluer si la Commission et Eurostat ont amélioré le processus de production de statistiques européennes crédibles et fiables. Cette amélioration dépend de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques, ainsi que de la gestion du programme statistique européen. L’audit a porté sur les deux questions suivantes:

a) La Commission et Eurostat ont-ils pris toutes les mesures nécessaires pour remplir leur rôle dans la mise en œuvre du code de bonnes pratiques à tous les niveaux du système statistique européen?

b) Eurostat gère-t-il bien le programme statistique pluriannuel comme un outil d’amélioration de la production des statistiques européennes?

16. L’audit a également porté sur les contributions du conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS) [10] et du comité consultatif européen de la statistique (CCES) [11] au processus de production de statistiques européennes crédibles et fiables.

17. L’audit s’est concentré sur la mise en œuvre du code de bonnes pratiques et sur la gestion du programme statistique européen dans le cadre du processus de production de statistiques européennes. Il n’a pas consisté à évaluer la fiabilité de résultats statistiques spécifiques. La majeure partie des travaux d’audit a eu lieu entre mai et décembre 2011; quelques travaux d’actualisation se sont ensuite poursuivis jusque juin 2012.

18. Les travaux d’audit ont consisté en des entretiens avec des agents d’Eurostat, en l’examen des documents mis à disposition par Eurostat et des réponses fournies par ce dernier à un questionnaire détaillé, en des visites d’information chez des parties prenantes d’Eurostat au sein et en dehors de la Commission, en une observation de réunions du comité SSE et en l’analyse d’échantillons de contrôles ex ante et ex post effectués par l’unité d’Eurostat en charge de la gestion financière dans le cadre des versements de subventions, ainsi que d’un échantillon de procédures de passation de marchés publics.

OBSERVATIONS

MISE EN ŒUVRE DU CODE DE BONNES PRATIQUES DE LA STATISTIQUE EUROPÉENNE

19. L’audit a permis de constater que le code de bonnes pratiques n’a été mis en œuvre que partiellement et que son application intégrale reste un défi pour toutes les parties concernées, tant au niveau européen qu’au sein des États membres. La Cour a examiné:

a) les étapes franchies depuis 2005 et les raisons des retards et des revers;

b) si les outils actuels destinés à évaluer la mise en œuvre du code sont adéquats;

c) si les récentes initiatives de la Commission sont suffisantes et satisfaisantes.

LES ACTIONS ENTREPRISES PAR LA COMMISSION ET EUROSTAT DEPUIS 2005 ONT ÉTÉ INSUFFISANTES ET N’ONT PAS PERMIS DE RÉALISER LA MISE EN ŒUVRE COMPLÈTE DU CODE

LE CODE DE BONNES PRATIQUES FIXE DES NORMES EXIGEANTES

20. Le code de bonnes pratiques [12] fixe les normes de développement, de production et de diffusion des statistiques européennes. Il apporte une réponse à une demande formulée en juin 2004 [13] par le Conseil, suite aux problèmes relatifs aux chiffres liés au déficit et à la dette publics de la Grèce [14].

21. Le code de bonnes pratiques est destiné à assurer que les statistiques européennes répondent aux besoins des utilisateurs par le biais d’un processus de production efficient, qui se déroule dans un environnement institutionnel crédible, garantissant l’indépendance professionnelle. Il énonce quinze principes, qui englobent non seulement l’environnement institutionnel, mais aussi les procédures et les résultats statistiques (voir encadré 1). Chaque principe comporte de trois à neuf indicateurs de bonnes pratiques, qui permettent de déterminer dans quelle mesure le principe concerné a été respecté.

ENCADRÉ 1

APERÇU DES PRINCIPES DU CODE DE BONNES PRATIQUES

Source: Cour des comptes européenne.

Code de bonnes pratiques — 15 principes |

Environnement institutionnel | 1 Indépendance professionnelle L’indépendance professionnelle assure la crédibilité |

2 Mandat pour la collecte des données Mandat légal clair pour la collecte d’informations |

3 Adéquation des ressources Ressources suffisantes pour répondre aux exigences statistiques |

4 Engagement sur la qualité Amélioration continue de la qualité des processus et des produits |

5 Secret statistique Respect de la vie privée ou du secret des affaires des fournisseurs de données |

6 Impartialité et objectivité Respect de l’indépendance scientifique et mise des utilisateurs sur un pied d'égalité |

Procédures statistiques | 7 Méthodologie solide Outils adéquats et expertise |

8 Procédures statistiques adaptées Procédures adaptées, depuis la collecte des données jusqu’à leur validation |

9 Charge non excessive pour les déclarants Surveillance et réduction de la charge de réponse |

10 Rapport coût-efficacité Contrôle de l’utilisation des ressources et mise en place d’améliorations |

Résultats statistiques | 11 Pertinence Réponse aux besoins des utilisateurs et contrôle de leur satisfaction |

12 Exactitude et fiabilité Reflet exact et fiable de la réalité |

13 Actualité et ponctualité Publication des statistiques en temps et en heure |

14 Cohérence et comparabilité Cohérence interne et dans le temps des statistiques et comparabilité entre régions et pays |

15 Accessibilité et clarté Présentation claire, diffusion pratique et adaptée, accessibilité pour tous |

22. Le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique est un organisme composé d’experts de premier plan chargés d’assurer une supervision indépendante d’Eurostat et du SSE pris dans son ensemble pour ce qui est de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques (voir encadré 2). À ce jour, le CCEGS s’est concentré sur trois [15] des 15 principes du code et a indiqué dans son rapport [16] que bien que des avancées aient été réalisées dans la mise en œuvre du code, le rythme de progression n’a pas répondu à ses attentes.

ENCADRÉ 2

CONSEIL CONSULTATIF EUROPÉEN POUR LA GOUVERNANCE STATISTIQUE

Évaluation de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques

Créé en 2009, le CCEGS a pour principale mission de rendre compte au Parlement européen et au Conseil de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques "en ce qui concerne la Commission (Eurostat)", en y incluant "une évaluation de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques au sein du système statistique européen, pris dans son ensemble" (voir article 2 de la décision instituant le CCEGS). Le CCEGS n’a qu’un rôle consultatif et ne dispose d’aucun pouvoir de surveillance.

Les sept membres du conseil consultatif sont choisis parmi d’éminents experts en statistiques. Ils s’acquittent de leurs tâches à titre personnel et agissent en toute indépendance. Les membres du conseil consultatif ne sont pas rémunérés, la plupart d’entre eux ayant toujours une activité professionnelle. Eurostat met à la disposition du CCEGS un secrétaire à temps plein, qui agit selon les instructions du conseil consultatif et indépendamment de la Commission. Eurostat a le statut d’observateur et est généralement représenté lors des réunions par son directeur général et son directeur général adjoint.

Le CCEGS s’est réuni pour la première fois en mars 2009, a organisé six ou sept réunions d’une journée par an et a publié son dernier rapport annuel en décembre 2011.

Source: Cour des comptes européenne.

23. En septembre 2011, le comité SSE [17] a approuvé un nombre limité de modifications au code de bonnes pratiques, dont la figure 1 retrace l’historique.

FIGURE 1

HISTORIQUE DU CODE DE BONNES PRATIQUES

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Source: Cour des comptes européenne.

LA COMMISSION A TARDÉ POUR CONVAINCRE LES GOUVERNEMENTS DE RESPECTER LE CODE

24. En mai 2005, la Commission a recommandé [18] aux États membres de veiller à ce que leurs autorités statistiques respectent les principes du code et à ce que leurs services statistiques soient, sur le plan professionnel, organisés et dotés de ressources leur permettant de produire des statistiques européennes d’une manière qui garantisse leur indépendance, leur intégrité et leur responsabilité. Par ailleurs, elle invitait les États membres à fournir l’information nécessaire afin de lui permettre de surveiller le respect des principes établis dans le code [19].

25. La Commission n’a pas annoncé avant 2011 [20] qu’elle allait proposer que les États membres s’engagent formellement, sur la base du code de bonnes pratiques, à prendre toutes les mesures qui s’imposent pour maintenir la confiance dans leurs statistiques et pour suivre la mise en œuvre du code via les "engagements en matière de confiance dans les statistiques" (voir points 60 à 64).

DANS LE CADRE DE SON RAPPORT 2008, LA COMMISSION N’A PAS RELEVÉ QUE L’INDÉPENDANCE PROFESSIONNELLE N’ÉTAIT PAS ASSURÉE AU SEIN DU SSE DANS SON ENSEMBLE

26. Une fois le code de bonnes pratiques adopté, la Commission et Eurostat ont concentré leurs efforts sur sa mise en œuvre par le biais d’une coopération avec les INS et avec leur soutien. Pour ce faire, Eurostat a organisé des examens par les pairs, qui ont été réalisés dans les 31 INS des États membres et pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE) [21], ainsi qu’au sein d’Eurostat entre 2006 et début 2008.

27. Ces examens par les pairs se sont limités aux INS ainsi qu’au rôle de coordination de ceux-ci dans les systèmes statistiques nationaux et ont été centrés sur les indicateurs du code relatifs à l’environnement institutionnel. Le tableau 1 présente les résultats de ces évaluations. Les examens par les pairs n’ont pas consisté à évaluer si les INS se sont conformés aux indicateurs du code concernant les procédures statistiques. La plupart des indicateurs liés aux résultats statistiques n’ont pas été couverts non plus. Cela étant, la liste des mesures d’amélioration dressée dans les rapports des examens par les pairs portait sur tous les principes du code. Les mesures concernant les procédures et les résultats statistiques n’étaient fondées que sur les résultats des autoévaluations effectuées par les INS.

TABLEAU 1

RÉSULTATS DES EXAMENS PAR LES PAIRS RÉALISÉS ENTRE 2006 ET DÉBUT 2008 [221]

Source: Cour des comptes européenne sur la base des rapports des examens par les pairs.

INS | Indicateurs pour lesquels l'objectif est "largement atteint" ou "pleinement atteint" | Indicateurs pour lesquels l'objectif est "partiellement atteint" | Indicateurs pour lesquels l'objectif n’est "pas atteint" |

INS ayant atteint tous les objectifs

Autriche | 35 | 0 | 0 |

Finlande | 35 | 0 | 0 |

Norvège | 35 | 0 | 0 |

Suède | 35 | 0 | 0 |

Royaume-Uni | 35 | 0 | 0 |

INS ayant atteint partiellement certains objectifs

République tchèque | 33 | 2 | 0 |

Danemark | 33 | 2 | 0 |

France | 33 | 2 | 0 |

Italie | 33 | 2 | 0 |

Lituanie | 33 | 2 | 0 |

Portugal | 33 | 2 | 0 |

Slovaquie | 33 | 2 | 0 |

Espagne | 33 | 2 | 0 |

Pays-Bas | 32 | 3 | 0 |

Pologne | 32 | 3 | 0 |

Slovénie | 32 | 3 | 0 |

Suisse | 32 | 3 | 0 |

Allemagne | 31 | 4 | 0 |

Irlande | 31 | 4 | 0 |

Hongrie | 29 | 6 | 0 |

Lettonie | 29 | 6 | 0 |

Roumanie | 29 | 6 | 0 |

Estonie | 26 | 9 | 0 |

Grèce | 26 | 9 | 0 |

Luxembourg | 24 | 11 | 0 |

INS n’ayant pas atteint certains objectifs

Bulgarie | 27 | 7 | 1 |

Liechtenstein | 27 | 7 | 1 |

Malte | 23 | 11 | 1 |

Islande | 28 | 5 | 2 |

Chypre | 25 | 8 | 2 |

Belgique | 24 | 9 | 2 |

28. En octobre 2008, sur la base des résultats des examens par les pairs effectués parmi les membres du SSE, la Commission a établi un rapport sur la mise en œuvre du code [22] et conclu que "l’approche d’autorégulation fonctionne très bien". Le rapport insiste sur la nécessité d’entreprendre d’autres actions, mais s’agissant de l’indépendance professionnelle et de l’objectivité, il posait le constat suivant: "L’indépendance à l’égard des interventions politiques et autres ingérences dans la production et la diffusion des statistiques européennes et l’objectivité du choix des méthodes, des sources et des techniques semblent, dans la pratique, être de rigueur dans l’ensemble du SSE." Toutefois, des événements ultérieurs dont la Commission fait état en janvier 2010 [23] ont démontré qu’il n’en était rien.

29. Dans son rapport annuel, le CCEGS a constaté en 2011, en ce qui concerne le principe d’indépendance professionnelle, "que les législations statistiques ont été modernisées et que la transparence s’est accrue dans de nombreux pays depuis 2009, mais que l’indépendance professionnelle n’est pas encore garantie dans l’ensemble du SSE". Des informations étayant cette analyse, tirées du rapport, figurent dans l’encadré 3.

ENCADRÉ 3

CONSTATS POSÉS PAR LE CCEGS DANS LE DOMAINE DE L’INDÉPENDANCE PROFESSIONNELLE

"La moitié des membres du système statistique européen considèrent leur cadre institutionnel comme non contraignant en ce qui concerne le principe d’indépendance professionnelle."

"Quelques difficultés ont été rencontrées dans le cadre de la modernisation ou de la mise en œuvre de la législation statistique dans quatre pays (Allemagne, Grèce, Lettonie et Suisse)."

Le CCEGS "constate que trois pays (Danemark, Pologne et Roumanie) n’ont pas encore élaboré de plans concrets pour moderniser leur législation statistique, alors même que la législation actuelle ne peut pas être considérée comme totalement conforme au code".

"Dans huit pays, le processus décisionnel lié à l’allocation des ressources est perçu comme une menace pour l’indépendance professionnelle."

Le CCEGS "a constaté plusieurs cas où le responsable de l’INS a été remplacé après une élection".

"Les règles de nomination et de révocation des hauts dirigeants des INS ont été jugées appropriées dans onze pays. Dans huit pays, on a cependant constaté une certaine ambiguïté ou la mise en œuvre pratique a été considérée comme insatisfaisante."

Source: Rapport annuel 2011 du CCEGS, p. 8 à 10.

ACTUELLEMENT, EUROSTAT SURVEILLE LES DÉCLARATIONS DES INS CONCERNANT LES MESURES D’AMÉLIORATION, MAIS NE VÉRIFIE PAS LEUR MISE EN ŒUVRE

30. Après le cycle d’examens par les pairs de 2006-2008, Eurostat a suivi la mise en œuvre des mesures d’amélioration dont les INS avaient convenu dans le cadre du suivi des examens par les pairs [24]. Il se fonde ici sur les réponses fournies par les INS aux questionnaires annuels. Au moment où ce suivi a débuté en 2008, 191 mesures avaient déjà été menées à terme et 677 étaient en cours de réalisation. En mars 2011 [25], 273 [26] mesures n’étaient toujours pas réalisées. La figure 2 indique l’état d’avancement des mesures d’amélioration au niveau des INS. L’annexe en dresse un bilan détaillé.

31. Eurostat ignore le véritable résultat final de certaines mesures déclarées "menées à terme" par les INS, car aucune autre information ni explication n’ont été fournies. De plus, les INS recensent 116 mesures comme étant "en cours, sans échéance spécifique", de sorte qu’il est difficile d’en évaluer l’état d’avancement.

32. Pour bon nombre d’INS, cinq ans au moins se sont écoulés depuis leur examen par les pairs. Dès lors, des conclusions relatives à l’état d’avancement actuel de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques, qui ne s’appuient que sur les seuls états d’avancement des mesures d’amélioration convenues lors des examens par les pairs, ne sont pas fiables.

FIGURE 2

ÉTAT D’AVANCEMENT DES MESURES D’AMÉLIORATION — SITUATION DEPUIS 2008

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Source: Eurostat; le nombre total de mesures restantes ne tient pas compte de deux nouvelles actions définies en 2011.

LA COMMISSION ELLE-MÊME NE RESPECTE PAS ENCORE COMPLÈTEMENT LE CODE DE BONNES PRATIQUES

33. Dans sa recommandation du 25 mai 2005, la Commission a entrepris de veiller à ce qu’Eurostat respecte les principes du code et soit, sur le plan professionnel, organisé et doté de ressources lui permettant de produire des statistiques européennes d’une manière qui garantisse son indépendance, son intégrité et sa responsabilité.

LA DÉCISION DE LA COMMISSION DE 1997 CONCERNANT LE RÔLE D’EUROSTAT N’EST CONFORME NI AU CODE NI AU RÈGLEMENT RELATIF AUX STATISTIQUES EUROPÉENNES

34. En avril 2011, la Commission a fait part de son intention de modifier sa décision de 1997 portant sur le rôle d’Eurostat [27], laquelle n’est pas totalement conforme aux principes énoncés par le code de bonnes pratiques en 2005. Plus précisément, elle ne contient pas la moindre référence au principe d’indépendance professionnelle (principe 1 du code). Dans sa décision, la Commission n’accorde qu’une "autonomie technique" à Eurostat. Elle ne précise en rien le rôle du directeur général d’Eurostat et ne définit pas davantage la teneur du titre de "statisticien en chef de l’Union européenne" qui lui a été attribué ces dernières années.

35. De plus, la décision de 1997 n’a pas été alignée sur le règlement relatif aux statistiques européennes de 2009, qui, dans son article 6, confie au seul Eurostat la responsabilité de développer, de produire et de diffuser les statistiques européennes. Au contraire, l’article 6 de la décision de la Commission prévoit que cette dernière peut décider de faire participer des services autres qu’Eurostat au processus de production de statistiques, pour les activités et dans la mesure qu’elle détermine. Par conséquent, même si Eurostat est le seul organe habilité à produire des statistiques européennes, d’autres directions générales en créent également à l’heure actuelle.

L’INDÉPENDANCE D’EUROSTAT EST DÉFINIE MOINS CLAIREMENT QUE CELLE DE L’OLAF

36. L’audit a consisté à comparer le statut octroyé à Eurostat par la Commission avec celui dont bénéficie l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). Comme Eurostat, l’OLAF est une direction générale de la Commission, mais il est censé exécuter ses tâches en toute indépendance.

37. Contrairement à la décision de la Commission de 1997 relative à Eurostat, celle de 1999 concernant l’OLAF [28] porte des dispositions détaillées, destinées à préserver l’indépendance opérationnelle de cet office et, en particulier, de son directeur général, à savoir:

a) une obligation explicite pour le directeur général de ne pas solliciter ni accepter d’instructions de la Commission, d’aucun gouvernement ni d’aucune autre institution, organe ou organisme;

b) l’institution d’un comité de surveillance afin de protéger l’office contre toute ingérence injustifiée;

c) un mandat à terme fixe, renouvelable, pour le directeur général;

d) une procédure de sélection requérant l’avis favorable du comité de surveillance quant aux qualifications des candidats présélectionnés au poste de directeur général;

e) l’approbation du Parlement européen et du Conseil, avant la nomination du directeur général par la Commission.

DES MESURES PRATIQUES ONT ÉTÉ PRISES POUR GARANTIR L’INDÉPENDANCE PROFESSIONNELLE D’EUROSTAT, MAIS LA NOUVELLE DÉCISION IMMINENTE DE LA COMMISSION SUR LE RÔLE DE CELUI-CI DEVRAIT CONSOLIDER LES PROGRÈS RÉALISÉS

38. Dans la pratique, la Commission a posé des actes pour mieux garantir l’indépendance professionnelle d’Eurostat. En particulier, l’actuel directeur général a été recruté en 2008 au terme d’une procédure ouverte aux candidatures extérieures, tout comme l’ont été les récentes procédures de recrutement de la Commission pour pourvoir à des postes de direction au sein d’Eurostat.

39. Toutefois, ces progrès restent fragiles tant qu’ils n’auront pas été clairement intégrés dans les dispositions légales correspondantes. Sauf disposition contraire dans sa nouvelle décision imminente sur le rôle d’Eurostat, la Commission privilégie toujours l’option qui consiste à pourvoir aux emplois de haute direction (directeur général et directeurs) d’Eurostat par la mutation de hauts fonctionnaires qui occupaient jusque-là d’autres fonctions au sein de la Commission, sans publier au préalable d’avis de vacance.

40. De plus, le fait qu’une partie substantielle des crédits opérationnels d’Eurostat provienne, par le jeu des subdélégations, d’autres directions générales de la Commission [29] contrevient aux principes 1 (indépendance professionnelle) et 3 (adéquation des ressources) du code de bonnes pratiques, puisqu’il rend Eurostat partiellement dépendant d’autres services de la Commission sur le plan financier.

41. En juin 2012, la Commission n’avait toujours pas décidé si Eurostat et/ou d’autres directions générales seraient chargés de mener des enquêtes pour déterminer s’il existe des déclarations erronées concernant les données relatives au déficit et à la dette, dans la perspective d’infliger des amendes [30].

EUROSTAT N’A TOUJOURS PAS SURMONTÉ LES PROBLÈMES LIÉS À SA PROPRE MISE EN ŒUVRE DU CODE

42. Il ressort d’un rapport interne adressé par Eurostat au CCEGS qu’en mars 2011, 27 des 69 mesures d’amélioration convenues dans le rapport de l’examen par les pairs de 2007 [31] étaient toujours en cours. Des informations plus précises figurent dans le tableau 2, qui présente également une vue d’ensemble de la mise en œuvre des recommandations formulées par le CCEGS depuis 2009.

TABLEAU 2

MISE EN ŒUVRE DES MESURES D’AMÉLIORATION PAR EUROSTAT (SITUATION EN MARS 2011)

Source: Informations fournies au CCEGS par Eurostat.

État d'avancement de la mise en œuvre sur la base des données d’Eurostat | Nombre de mesures convenues dans le cadre de l’examen par les pairs en 2007 | Nombre de recommandations émises par le CCEGS dans ses rapports 2009 et 2010 |

Mise en œuvre jusque mars 2009

(1)Mesures menées à terme | 35 | |

Mise en œuvre depuis avril 2009

Mesures réalisées

La mesure a été menée à terme | 3 | 5 |

Aucun travail supplémentaire sur le sujet n'est prévu | 3 | 0 |

La mesure n’est plus pertinente | 1 | 0 |

(2)Total des mesures réalisées | 7 | 5 |

Mesures pendantes

Les travaux sont considérés comme en cours, sans échéance spécifique | 10 | 15 |

Les travaux progressent comme prévu et ne sont pas encore terminés | 10 | 4 |

Des retards sont survenus au sein d’Eurostat | 3 | 0 |

De nouveaux progrès dépendent désormais d’autorités en dehors d’Eurostat | 2 | 0 |

Les travaux ont été intégrés dans une nouvelle mesure | 1 | 0 |

Absence d’indication claire sur l'avancement de la mise en œuvre | 1 | 0 |

(3)Total des mesures en cours | 27 | 19 |

TOTAL GÉNÉRAL (1 + 2 + 3) | 69 | 24 |

43. L’audit a permis de constater qu’Eurostat éprouvait des difficultés à mettre en œuvre complètement le principe 6 du code (impartialité et objectivité), notamment en ce qui concerne l’accès équitable des utilisateurs aux données. Des exceptions existent à l’application du code et au principe d’impartialité, en particulier dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) [32], dont le calendrier du partage de l’information au sein de la Commission n’est pas conforme au "Protocole relatif à l’accès équitable des utilisateurs aux données d’Eurostat" d’Eurostat [33].

44. S’agissant des autres directions générales de la Commission, Eurostat n’a pas encore réglé le problème déjà décrit dans le rapport de l’examen par les pairs de 2007 [34], à savoir que ces services collectent des données pour leur propre compte lorsqu’ils ont le sentiment qu’Eurostat risque de ne pas donner suite à leurs demandes. Eurostat a signalé un manque de coordination entre les DG politiques et lui-même dans le domaine des travaux statistiques, ce que les services centraux de la Commission ont reconnu comme un risque horizontal critique en 2010. Plusieurs mesures ont été lancées en 2011 pour l’atténuer.

DES INFORMATIONS DE MEILLEURE QUALITÉ SONT REQUISES POUR ÉVALUER L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA MISE EN ŒUVRE DU CODE DE BONNES PRATIQUES AU SEIN DU SSE

LE RÈGLEMENT RELATIF AUX STATISTIQUES EUROPÉENNES NE PRÉVOIT PAS DE PROCÉDURES POUR VÉRIFIER LE RESPECT DU CODE DE BONNES PRATIQUES

45. Les partenaires sont censés coopérer de bonne foi dans le cadre du SSE. Le règlement relatif aux statistiques européennes ne prévoit pas de procédures permettant de vérifier le respect des principes du code de bonnes pratiques. La PDE est le seul domaine statistique dans lequel le législateur a habilité et contraint Eurostat à mener des missions de contrôle sur le terrain dans les États membres [35].

UNE APPROCHE GLOBALE EST NÉCESSAIRE POUR LES EXAMENS PAR LES PAIRS

46. Les examens par les pairs demeurent le principal outil permettant d’évaluer de manière indépendante l’état d’avancement de la mise en œuvre du code par Eurostat et les INS. Un autre cycle d’examens par les pairs est envisagé pour 2013, mais en juin 2012, ni les points du système à examiner ni la méthodologie à suivre pour ce faire n’avaient été définis. Ces examens devront porter sur les principes qui n’ont encore été traités jusqu’ici que dans une mesure limitée (voir tableau 3).

47. Les examens par les pairs effectués entre 2006 et 2008 ont suivi une méthodologie commune, centrée sur la partie du code consacrée à l’environnement institutionnel. Les autres principes n’ont été traités que sur la base d’autoévaluations. En 2011, le groupe de travail "Sponsorship on Quality" a finalisé un cadre d’assurance de la qualité (CAQ) relatif aux procédures et aux résultats statistiques. Ce cadre détermine des activités/méthodes/outils susceptibles de fournir des orientations et des éléments d’information pour la mise en œuvre des indicateurs du code. Le comité SSE n’a pas encore arrêté les modalités d’utilisation du CAQ.

TABLEAU 3

TRAITEMENT DES 15 PRINCIPES DU CODE

Source: Cour des comptes européenne.

( √ = couvert)

Environnement institutionnel | 1.Indépendance professionnelle | √ | √ | √ | √ | √ |

2.Mandat pour la collecte des données | √ | √ | √ | √ | X |

3.Adéquation des ressources | √ | √ | √ | √ | √ |

4.Engagement sur la qualité | √ | √ | √ | √ | √ |

5.Secret statistique | √ | √ | √ | √ | X |

6.Impartialité et objectivité | √ | √ | √ | √ | X |

Procédures statistiques | 7.Méthodologie solide | √ | X | √ | √ | X |

8.Procédures statistiques adaptées | √ | X | √ | √ | X |

9.Charge non excessive pour les déclarants | √ | X | √ | √ | X |

10.Rapport coût-efficacité | √ | X | √ | √ | X |

Résultats statistiques | 11.Pertinence | √ | X | √ | √ | X |

12.Exactitude et fiabilité | √ | X | √ | √ | X |

13.Actualité et ponctualité | √ | X | √ | √ | X |

14.Cohérence et comparabilité | √ | X | √ | √ | X |

15.Accessibilité et clarté | √ | √ | √ | √ | X |

48. D’autres producteurs de statistiques (les offices statistiques régionaux, par exemple) ou de données administratives utilisées dans le cadre de rapports statistiques (les ministères des finances, par exemple) n’ont pas fait partie du champ de la première série d’examens par les pairs (voir figure 3) et doivent donc en faire partie lors des futures évaluations.

49. Mener les examens uniquement sur une base horizontale au sein des organisations ne permet pas de garantir que les systèmes fonctionnent de la même manière dans tous les domaines statistiques d’un INS. Comme il existe une bonne centaine de domaines statistiques, il ne sera pas possible de les couvrir tous en une fois. Une solution pourrait consister à organiser en continu des examens par les pairs, qui se concentreraient chaque année sur un nombre limité de domaines statistiques spécifiques. Bien que son travail ne soit pas directement comparable sur le plan de l’étendue et de l’approche, Eurostat possède déjà une certaine expérience de l’organisation d’examens continus dans le cadre de ses activités d’évaluation.

FIGURE 3

PÉRIMÈTRE DES EXAMENS PAR LES PAIRS DE 2006-2008

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne.

50. Lors de la première série d’examens par les pairs, les équipes comptaient trois membres (en principe deux agents issus d’INS et un représentant d’Eurostat). Le CCEGS a recommandé [36]que les examens par les pairs soient effectués par une équipe autonome et que les nouveaux examens par les pairs soient plus simples et plus normalisés que les précédents. L’intégration d’examinateurs ne relevant pas du SSE renforcerait l’indépendance et la crédibilité des examens.

LE CCEGS OBTIENT DES INFORMATIONS DES ÉTATS MEMBRES SUR UNE BASE VOLONTAIRE

51. La décision instituant le CCEGS ne précise pas comment ce dernier est censé obtenir les éléments factuels devant servir de base à ses évaluations annuelles de l’état d’avancement de la mise en œuvre du code. Le CCEGS a mis au point ses propres outils de collecte de l’information, compte tenu des rapports annuels de suivi d’Eurostat. Il a adressé des questionnaires aux INS et aux parties prenantes, invité les représentants de la haute direction des INS à de brefs échanges de vues (dialogues avec les pays) et adressé des courriers aux gouvernements nationaux pour demander des éclaircissements sur leur respect du code.

52. Dans son rapport 2011, le CCEGS souligne qu’"il est toujours difficile d’obtenir des données factuelles pour savoir comment le code est effectivement mis en œuvre". Dans le cadre des dispositions actuelles et compte tenu de la limitation des ressources disponibles (voir encadré 2), le suivi du CCEGS restera clairement limité.

LES RÉCENTES INITIATIVES DE LA COMMISSION PRENNENT LA BONNE DIRECTION, MAIS NE COUVRENT PAS TOUS LES SUJETS DE PRÉOCCUPATION

53. En avril 2011, la Commission a publié une communication intitulée "Vers une gestion solide de la qualité pour les statistiques européennes" [37]. Ce document avait pour but de tirer les leçons de la crise financière. La Commission y a fait part de son intention de mettre en œuvre une approche préventive pour vérifier les statistiques des finances publiques et de renforcer encore la gouvernance du SSE en formulant une série de propositions.

L’APPROCHE PRÉVENTIVE POUR VÉRIFIER LES STATISTIQUES DES FINANCES PUBLIQUES (PDE) A ÉTÉ INSTAURÉE EN 2011

54. Le règlement relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs impose à Eurostat d’effectuer des visites de dialogue régulières dans tous les États membres, ainsi que d’éventuelles visites méthodologiques. Suite aux faiblesses diagnostiquées au niveau des statistiques du déficit et de la dette publics de la Grèce [38], les pouvoirs d’Eurostat ont été étendus en juillet 2010 [39].

55. S’agissant des visites méthodologiques, Eurostat a été doté de pouvoirs équivalents à ceux d’un organisme d’audit afin de vérifier les comptes qui sous-tendent les données fournies par les États membres. Toutefois, il ne peut user de ces prérogatives que dans des cas exceptionnels, lorsque des risques ou des problèmes importants ont été clairement détectés sur le plan de la qualité des données notifiées par un État membre. Jusqu’à présent, ces pouvoirs n’ont été exercés que pour évaluer la qualité des statistiques du déficit et de la dette publics de la Grèce.

56. Afin de dépasser les limites imposées par le caractère exceptionnel des visites méthodologiques, Eurostat a instauré en 2011 un nouveau type de visites, en l’occurrence les visites de dialogue en amont, qui viennent s’ajouter aux visites de dialogue normales. Ces visites en amont visent spécifiquement les entités qui fournissent les comptes sous-tendant les données communiquées par les États membres.

57. Eurostat est confronté à un double défi, à savoir multiplier les visites de dialogue tout en en améliorant la qualité. Ce second aspect impliquera nécessairement un allongement des visites. Le tableau 4 indique que le nombre de visites de dialogue a considérablement augmenté en 2011. Toutefois, au moment de l’audit, il n’était pas possible d’évaluer la qualité des visites en amont et la coopération des organes concernés des États membres, étant donné que les rapports relatifs aux visites n’étaient pas encore disponibles.

58. Suite à une réorganisation interne, une direction d’Eurostat composée d’une cinquantaine d’agents redéployés en interne s’occupe exclusivement des statistiques des finances publiques depuis le 1er janvier 2012. Les États membres sont censés lui fournir l’assistance d’experts en comptabilité nationale, sur la base du volontariat [40]. En octobre 2011, Eurostat a dressé une liste de 30 experts issus de 12 États membres.

TABLEAU 4

VISITES PDE D’EUROSTAT DANS LES ÉTATS MEMBRES

Source: Cour des comptes européenne sur la base des informations fournies par Eurostat.

Nombre de "visites de dialogue" |

| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

Nombre de "visites méthodologiques" |

59. L’approche actuelle d’Eurostat vise non seulement à renforcer la coopération avec les INS, mais aussi avec les institutions supérieures de contrôle (ISC) dans les États membres afin d’obtenir l’assurance que les données des finances publiques en amont (notamment les états financiers) sont correctement vérifiées avant d’être utilisées pour les déclarations dans le cadre de la PDE. Le comité de contact des ISC a mis sur pied un groupe de travail chargé d’étudier les possibilités de coopération entre les ISC, Eurostat et les INS.

LA COMMISSION A ANNONCÉ UN RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME STATISTIQUE EUROPÉEN

60. En avril 2011 [41], la Commission a annoncé deux initiatives majeures destinées à renforcer le cadre de gouvernance du SSE: une proposition de modifications ciblées du règlement relatif aux statistiques européennes, ainsi que les "engagements en matière de confiance dans les statistiques", nouvel outil pour la mise en œuvre effective du code de bonnes pratiques. En avril 2012, la Commission a soumis une proposition législative au Parlement européen et au Conseil [42].

61. Dans sa communication, la Commission a souligné que la proposition de modifications ciblées du règlement relatif aux statistiques européennes "précisera que le principe de l’indépendance professionnelle des INS s’applique inconditionnellement". De plus, le mandat des autorités statistiques pour la collecte des données sera renforcé lorsque ces dernières peuvent être extraites des registres administratifs disponibles.

62. La révision annoncée du règlement relatif aux statistiques européennes établira également un cadre juridique pour les nouveaux engagements en matière de confiance dans les statistiques. À cet égard, la Commission propose que "les États membres s’engagent formellement, sur la base du code de bonnes pratiques, à prendre toutes les mesures nécessaires pour maintenir la confiance dans leurs statistiques et pour contrôler l’application du code". Pour ce faire, elle projetait d’élaborer un socle commun de principes de base afin de l’intégrer dans le règlement relatif aux statistiques européennes.

63. Selon la Commission, le contenu détaillé de chaque engagement sera élaboré avec les États membres concernés. Chacun d’eux définirait son propre programme d’assurance et d’amélioration de la qualité, reflétant ses progrès dans la mise en œuvre du code de bonnes pratiques et définissant les actions prioritaires nécessaires pour assurer une application correcte des normes minimales.

64. Jusqu’à présent, les engagements en matière de confiance dans les statistiques n’ont reçu qu’un appui prudent de la part du Conseil, qui n’accueille favorablement la proposition que sur le plan du principe et demande de prévoir des exercices pilotes en guise de première étape [43].

UN NOUVEAU RENFORCEMENT DU CADRE JURIDIQUE CONTRIBUERAIT À SOUTENIR LA MISE EN ŒUVRE COMPLÈTE DU CODE

65. En 2005, le code de bonnes pratiques avait été conçu comme un instrument d’autorégulation. Depuis, de nombreuses références au code ont été introduites dans la législation statistique. Le règlement relatif aux statistiques européennes de 2009 dispose que les statistiques européennes doivent être développées, produites et diffusées en conformité avec les principes statistiques énoncés dans le traité et précisés dans le code de bonnes pratiques [44]. Il y a toutefois une ambiguïté quant à la nature des obligations découlant de la réglementation en vigueur à propos du respect du code. Cet aspect se reflète notamment dans la recommandation formulée par le groupe de travail sur le renforcement de la gouvernance économique de l’UE, qui plaide pour un renforcement du caractère contraignant du code de bonnes pratiques [45]. Les modifications proposées en avril 2012 par la Commission et concernant le règlement relatif aux statistiques européennes ne dissiperont pas l’ambiguïté actuelle quant à la nature de l’obligation de respecter le code. Si la Commission maintient que ce dernier est un instrument d’autorégulation, elle propose d’introduire une disposition qui demande aux États membres de prendre "toutes les mesures nécessaires à la mise en œuvre du code de bonnes pratiques" [46].

66. Par ailleurs, le règlement relatif aux statistiques européennes ne prévoit pas de procédure permettant d’inspecter les processus de production de statistiques depuis la source de données initiale jusqu’au résultat final, lorsque des déclarations erronées ne sont pas à exclure. Sans mécanisme de ce type [47], il n’est pas possible d’agir rapidement en pareil cas. Pour être crédible, un mécanisme d’inspection devrait également requérir un contrôle indépendant.

67. Dans sa communication d’avril 2011, la Commission n’a pas traité le problème majeur soulevé par le CCEGS et portant sur son mandat et les ressources à sa disposition. Dans son rapport annuel 2010 [48], le CCEGS a souligné que la base juridique devrait être renforcée afin de pouvoir agir de manière appropriée lorsque la crédibilité du SSE dans son ensemble est mise en péril. Ce point a été réitéré dans le rapport annuel 2011 [49], le CCEGS ajoutant que sa base juridique pourrait être améliorée par une description plus précise des attentes de ses fondateurs et des moyens pour les réaliser [50]. À l’avenir, le rôle du CCEGS devrait inclure des examens par les pairs et des inspections permettant une supervision indépendante des processus de production statistique.

GESTION DU PROGRAMME STATISTIQUE EUROPÉEN PLURIANNUEL

68. La fiabilité et la crédibilité des statistiques dépendent autant du respect et de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques que de la gestion du programme statistique européen [51].

69. Le programme statistique européen fournit le cadre du développement, de la production et de la diffusion des statistiques européennes. La décision relative au programme pour la période 2008-2012 a été adoptée en décembre 2007 [52]. Elle définit 131 "objectifs" et "principales initiatives", dont la plupart requièrent une application constante pendant toute la période du programme pluriannuel via des programmes de travail statistiques annuels. La figure 4 illustre la structure de programmation de la production des statistiques européennes.

FIGURE 4

STRUCTURE DE PROGRAMMATION DE LA PRODUCTION DES STATISTIQUES EUROPÉENNES

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne.

70. Le programme 2008-2012 dispose d’une enveloppe financière de 274,2 millions d’euros pour l’ensemble de la période de cinq ans. La majeure partie du financement soutient l’investissement et le renforcement des capacités pour de nouvelles initiatives dans les États membres. D’autres instruments juridiques apportent un financement complémentaire aux actions. C’est le cas, par exemple, du règlement relatif aux enquêtes sur la structure des exploitations agricoles [53], dont l’enveloppe financière s’élève à 58,85 millions d’euros pour la période 2008-2013, ainsi que du "Programme de modernisation des statistiques européennes sur les entreprises et sur le commerce" (MEETS) [54], qui bénéficie d’un budget de 42,5 millions d’euros pour la période 2009-2013. Toutefois, l’essentiel du coût de production des statistiques européennes doit être supporté par les États membres [55].

LE PROGRAMME 2008-2012 N’A PAS RESPECTÉ LES CRITÈRES FIXÉS PAR LE RÈGLEMENT FINANCIER POUR GARANTIR DES ÉVALUATIONS DE QUALITÉ

L’ABSENCE D’ÉVALUATION EX ANTE DU PROGRAMME 2008-2012 A EU UNE INCIDENCE NÉGATIVE SUR SA CONCEPTION ET REND SON SUIVI DIFFICILE

71. Des évaluations prospectives (ex ante) sont essentielles pour l’élaboration et une gestion efficiente des programmes de l’Union. Elles contribuent à assurer que les objectifs politiques seront atteints, que les instruments utilisés seront efficients et qu’il sera possible par la suite d’obtenir une évaluation fiable, fondée sur des indicateurs appropriés [56].

72. Eurostat n’a pas effectué d’évaluation ex ante avant l’adoption du programme 2008-2012, ce qui a eu une incidence négative sur la conception du programme et sur le suivi de sa mise en œuvre, puisque aucun indicateur n’avait été défini.

73. En juin 2010, la Commission a présenté au Parlement européen et au Conseil un rapport relatif à l’évaluation à mi-parcours du programme 2008-2012 [57]. Dans ce document, elle déclarait: "[…] de nombreux objectifs (environ 90 %) sont en cours et devraient être atteints d’ici à la fin 2012, même si des limitations de ressources au sein du SSE pourraient rendre cette tâche plus difficile que prévu". Le rapport ne détaillait toutefois pas les progrès enregistrés pour atteindre les 131 objectifs du programme.

74. Sur la base des réponses d’Eurostat à un questionnaire, la Cour a cherché à évaluer l’état d’avancement du programme en juillet 2011. Pour 68 des 131 objectifs, l’appréciation a été difficile en raison de l’absence d’indicateurs appropriés. De plus, dans la plupart des cas, la formulation des objectifs est si vague (voir encadré 4) qu’une activité limitée suffit pour prétendre que ces objectifs ont été atteints ou sont sur le point de l’être. L’audit a permis de constater que, même si ces hypothèses favorables se réalisaient, 20 % au moins des 131 objectifs ne seraient sans doute pas atteints à temps.

ENCADRÉ 4

EXEMPLES D’OBJECTIFS À LA FORMULATION VAGUE

Extraits de l’annexe I ("Questions transversales") et de l’annexe II ("Objectifs et actions") du programme 2008-2012

"réduire la distance entre les utilisateurs et les producteurs en améliorant la communication avec les différents groupes et réseaux d’utilisateurs" (objectif 13)

"étendre, dans des cas particuliers, le recours aux modules ad hoc dans les enquêtes communautaires, ce qui améliorera la capacité de réponse aux nouveaux besoins" (objectif 24)

"améliorer le cadre existant des statistiques sur l’apprentissage tout au long de la vie en termes de qualité" (objectif 85)

"poursuivre le développement des statistiques pertinentes pour la surveillance de la sécurité des aliments" (objectif 98)

"accroître la visibilité des statistiques dans les plans de développement nationaux et régionaux" (objectif 127)

Source: Décision relative au programme 2008-2012.

L’ÉVALUATION À MI-PARCOURS NE FAISAIT PAS ÉTAT DE LA NÉCESSITÉ DE REVOIR LE PROGRAMME 2008-2012

75. La Commission, dans son rapport à mi-parcours, ne s’est pas intéressée à la question de savoir si une révision du programme était nécessaire à la lumière des développements qui ont suivi l’adoption du programme en décembre 2007, notamment:

a) la crise financière et la nécessité de donner la priorité aux statistiques relatives à la politique économique et monétaire, en tenant compte de l’incidence sur les ressources des INS;

b) le défi qui consiste à améliorer le système statistique grec et la nécessité de mettre en œuvre une approche préventive afin d’éviter que des cas similaires se produisent ailleurs au sein du SSE;

c) les nouvelles initiatives politiques lancées par la Commission, notamment la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive [58];

d) le nouveau cadre juridique de coopération au sein du SSE, prévu par le règlement relatif aux statistiques européennes de 2009;

e) la communication de la Commission concernant la nouvelle approche de la production des statistiques européennes ("une vision de la prochaine décennie") [59].

76. Comme le programme n’a pas été revu pour tenir compte de ces nouveaux développements, certaines de ses parties sont dépassées. Il y a un fossé entre les activités réelles et ce que le législateur a prévu.

LE PROCESSUS D’ÉTABLISSEMENT DES RAPPORTS RELATIFS À LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ET AUX RÉALISATIONS EST INSATISFAISANT

PAS DE NOUVEAU RAPPORT SUR LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME 2008-2012 AVANT FIN 2013

77. Eurostat a confirmé que, à l’exception du rapport d’évaluation à mi-parcours de 2010, il n’existe aucun autre rapport sur la mise en œuvre du programme et qu’il n’en sera pas produit, que ce soit à des fins internes ou externes, avant le rapport d’évaluation final prévu pour fin 2013.

PAS DE RAPPORTS CONSOLIDÉS SUR LA MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES DE TRAVAIL STATISTIQUES ANNUELS

78. Vu les caractéristiques du programme pluriannuel, le principal outil dont dispose Eurostat pour conduire les activités statistiques du SSE est le programme de travail statistique annuel de la Commission. Ce dernier comporte une liste détaillée d’actions (résultats) relatives aux politiques et aux dépenses à réaliser pendant l’année [60]. Aucune information systématique n’est disponible pour déterminer si les résultats ont été atteints.

79. Les faiblesses relevées au niveau de l’établissement des rapports empêchent également le CCES de jouer pleinement son rôle de conseil. Le CCES fait office de canal de communication pour les utilisateurs, les déclarants et les producteurs de statistiques relatives aux objectifs et aux priorités de la politique de l’Union en matière d’informations statistiques (voir encadré 5). L’audit a permis de constater que le CCES ne joue pas pleinement son rôle de conseil, notamment à cause de l’étendue de sa mission, qui embrasse tous les domaines statistiques, mais aussi de sa composition hétérogène et de la disponibilité limitée de certains de ses membres. Eurostat pourrait améliorer son soutien au fonctionnement du CCES en fournissant des informations plus nombreuses et plus ciblées sur les implications budgétaires et financières des choix posés en matière de programmation statistique et sur la mise en œuvre des programmes statistiques.

ENCADRÉ 5

COMITÉ CONSULTATIF EUROPÉEN DE LA STATISTIQUE

Rassembler les utilisateurs, les déclarants et les producteurs de statistiques

Le comité consultatif européen de la statistique a été créé en juin 2009 et compte 24 membres. Douze d’entre eux représentent à titre personnel les utilisateurs, les déclarants ou d’autres parties prenantes de la statistique européenne (notamment la communauté scientifique, les partenaires sociaux et la société civile). Onze autres membres sont directement désignés par les institutions et les organismes auxquels ils appartiennent. Enfin, il y a le directeur général d’Eurostat, membre désigné d’office et dépourvu du droit de vote. Le CCES se réunit trois fois par an pour des séances d’un jour à Bruxelles. C’est Eurostat qui assure le secrétariat du CCES.

Les trois premières années, le CCES a participé au débat sur la modernisation des statistiques structurelles relatives aux entreprises, publié une déclaration d’une page intitulée "Good decisions need good data, good data require sufficient statistical resources" (Les bonnes décisions requièrent des données de qualité et les données de qualité passent par des ressources statistiques suffisantes) et émis, à la demande d’Eurostat, quatre avis sur des projets de programmes statistiques. Jusqu’à présent, ni le Parlement européen ni le Conseil n’ont fait usage de leur possibilité de demander l’avis du CCES.

En juin 2011, le CCES a convenu que chacun de ses membres devrait établir des contacts avec les utilisateurs dans un ou deux États membres afin de mettre en place un réseau de représentants nationaux des utilisateurs.

Source: Cour des comptes européenne.

EUROSTAT A AMÉLIORÉ LA GESTION DES SUBVENTIONS DE L’ENVELOPPE FINANCIÈRE DU PROGRAMME ET A COMMENCÉ À REMÉDIER AUX INSUFFISANCES AFFECTANT LES PROCÉDURES DE MARCHÉS PUBLICS

80. La décision relative au programme 2008-2012 [61] exige des autorités nationales et d’Eurostat qu’ils visent une réputation de bonne gestion et d’efficacité pour renforcer la crédibilité des statistiques.

81. Eurostat utilise essentiellement deux outils pour exécuter les crédits mis à disposition dans le cadre du programme 2008-2012 et d’autres: les conventions de subvention et les marchés publics. La figure 5 illustre les parts respectives des deux instruments en question dans les montants totaux engagés pour les années 2007 à 2011 [62].

FIGURE 5

PART DES SUBVENTIONS ET DES MARCHÉS PUBLICS DANS LE TOTAL DES MONTANTS ENGAGÉS

Répartition des subventions et des marchés publics

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne sur la base des données fournies par Eurostat.

GESTION DES SUBVENTIONS

82. Eurostat octroie plus de 90 % de ses subventions aux INS et aux autres autorités nationales désignées par les États membres.

83. L’article 109, paragraphe 2, du règlement financier précise que les subventions ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de donner lieu à profit pour le bénéficiaire. Par conséquent, afin de déterminer le montant définitif approprié de la subvention à payer, Eurostat ne peut se contenter de vérifier si l’objectif d’une convention de subvention a été atteint, mais doit également contrôler les ressources réellement utilisées par les bénéficiaires pour atteindre cet objectif. En raison de cette obligation, la gestion des subventions est plus contraignante que celle des marchés publics. Depuis 2011, les bénéficiaires intéressés ont la possibilité d’utiliser des barèmes standard de coûts unitaires par catégorie de personnel pour simplifier la gestion des subventions. Une autre approche envisageable serait d’utiliser un système fondé sur la performance et faisant appel à des indicateurs et à des objectifs convenus (réalisations et résultats) [63], sans qu’il faille lier les versements aux frais encourus.

IL CONVIENT DE TRAITER ET DE GÉRER UN RISQUE MAJEUR DE PAIEMENTS INDUS

84. Par le passé, il a fallu émettre des réserves quant à la gestion des subventions par Eurostat dans les rapports annuels d’activité (RAA) du directeur général d’Eurostat pour les exercices 2001 à 2004 et 2006. Elles portaient sur le caractère inadéquat de la définition et du calcul des coûts éligibles, ainsi que sur le nombre inapproprié de contrôles effectués, ce qui entraînait un risque majeur de paiements indus. Souvent, aucun document n’était disponible aux fins de contrôle ex post des frais de personnel, d’équipement, de consommables et de fournitures et d’autres coûts directs [64].

LES EFFORTS DÉPLOYÉS POUR AMÉLIORER LA GESTION FINANCIÈRE DES SUBVENTIONS PORTENT LEURS FRUITS

85. En avril 2009, Eurostat a redéfini sa stratégie de contrôle. L’idée était de privilégier les contrôles ex ante (avant les paiements finals) plutôt qu’ex post (après les paiements finals), dans le but de repérer et de prévenir les erreurs et les anomalies avant les paiements finals, afin de pouvoir corriger le tir immédiatement et d’éviter ainsi de fastidieuses actions de recouvrement.

86. Dans le cadre des contrôles ex ante renforcés, les bénéficiaires sont priés de fournir à Eurostat des documents étayant un échantillon des coûts éligibles déclarés.

87. Les efforts d’Eurostat pour améliorer la gestion financière des subventions, notamment par le biais d’orientations beaucoup plus claires pour les bénéficiaires, portent leurs fruits. Toutefois, certains bénéficiaires [65] ont rencontré de sérieuses difficultés à soumettre à Eurostat les documents requis pour déterminer si les coûts étaient éligibles.

88. L’audit a porté sur un échantillon de contrôles ex ante renforcés effectués par Eurostat et a permis de constater que la plupart d’entre eux étaient adéquats. Toutefois, Eurostat n’avait pas encore remédié aux insuffisances suivantes:

a) bien souvent, les échantillons sélectionnés pour vérifier les frais de personnel déclarés n’étaient pas conformes aux exigences minimales fixées dans les propres lignes directrices d’Eurostat;

b) il n’y eut qu’un seul cas de vérification sur place avec un bénéficiaire pour évaluer son système d’enregistrement du temps et les documents probants relatifs aux frais de personnel;

c) les contrôles n’étaient pas documentés par une liste de vérification, ce qui a compliqué l’analyse de leur nature et de leur adéquation;

d) le nombre très peu élevé de demandes de paiement sélectionnées de manière aléatoire par Eurostat à des fins de contrôle [66] complique l’évaluation du risque global d’erreur.

GESTION DES PROCÉDURES DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS

89. Eurostat recourt à des appels d’offres principalement pour les marchés publics informatiques et pour l’achat de services statistiques [67]. Les procédures de passation des marchés publics au sein d’Eurostat sont décentralisées dans une large mesure et confiées aux directions opérationnelles.

90. L’audit de la Cour a permis de confirmer les risques majeurs signalés à la direction par la structure d’audit interne (SAI) d’Eurostat en février 2011. Lors de son analyse des risques, la SAI avait épinglé une confiance potentiellement excessive à l’égard des tiers, des quasi-monopoles, ainsi que des manquements dans le processus d’évaluation (notamment un risque de favoritisme).

CONCENTRATION DU MARCHÉ ET DIFFICULTÉS RELATIVES AUX CRITÈRES DE SÉLECTION ET D’ATTRIBUTION

91. S’agissant de la concentration du marché, l’analyse effectuée par la Cour des tableaux de suivi d’Eurostat relatifs aux marchés passés au cours de la période 2009-2011 a révélé que les trois principaux adjudicataires avaient obtenu 30 % du montant total attribué par marchés publics. La concentration du marché a été aggravée par le fait que certaines unités d’Eurostat étaient tributaires dans une large mesure des trois principaux adjudicataires. S’agissant du processus de passation des marchés, l’audit de la Cour a permis de constater un usage inapproprié de la procédure négociée, ainsi que des difficultés récurrentes à définir et à appliquer les critères de sélection et d’attribution.

92. Il était prématuré dans le cadre de l’audit de la Cour d’évaluer l’effet du plan d’action d’Eurostat, de mars 2011, destiné à appliquer les recommandations formulées dans le rapport de la SAI. La mise en œuvre de certaines mesures clés de ce plan d’action n’a commencé qu’en janvier 2012.

STIMULER LA CONCURRENCE DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE D’ATTRIBUTION À L’OFFRE ÉCONOMIQUEMENT LA PLUS AVANTAGEUSE

93. Pour stimuler la concurrence, Eurostat a décidé de ne plus systématiquement annoncer de budget maximal dans son cahier des charges. À compter de 2012, cette manière de procéder n’est plus autorisée que dans des cas exceptionnels, qui doivent être dûment justifiés. Toutefois, Eurostat a maintenu le recours à des seuils minimaux pour l’aspect qualitatif des critères d’attribution dans le cadre de la procédure d’attribution à l’offre économiquement la plus avantageuse. Ces seuils minimaux affaiblissent la concurrence par le prix, en particulier lorsque le rapport de pondération entre la qualité et le prix est de 70/30, ce qui est très souvent le cas pour les procédures de passation de marchés d’Eurostat.

LA REDÉFINITION DES PRIORITÉS AU SEIN DU SSE A PRIS DU RETARD ET EST GÊNÉE PAR L’ABSENCE DE DONNÉES FIABLES SUR LES COÛTS

LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE FINANCIÈRE ET DE LA CRISE DE LA DETTE ACCENTUENT ENCORE L’IMPORTANCE DE LA REDÉFINITION DES PRIORITÉS

94. Les INS et le SSE dans son ensemble doivent pallier les conséquences de la crise financière, qui se traduisent parfois par des coupes claires dans les budgets. Cette évolution entraîne souvent une modification des priorités. De délicats compromis doivent à présent être faits entre le maintien ou le renforcement de la qualité des produits statistiques existants, la satisfaction de demandes de statistiques dans de nouveaux domaines et le besoin d’investir dans des mesures pour accroître la productivité à plus long terme. Les choix posés peuvent avoir une incidence sur l’innovation statistique, qui pourrait dès lors en pâtir.

LE COÛT GLOBAL DE LA PRODUCTION DES STATISTIQUES EUROPÉENNES N’EST PAS CONNU

95. L’article 6, paragraphe 1, de la décision relative au programme 2008-2012 impose à la Commission de fournir une analyse préliminaire de la répartition des coûts financiers entre les budgets de l’Union et des États membres. En raison d’un manque de données appropriées, cette analyse s’est limitée à la conclusion générale que les subventions provenant du budget de l’UE étaient relativement modestes par rapport au total des dépenses annuelles consacrées par les États membres à la production de statistiques européennes [68].

LA REDÉFINITION DES PRIORITÉS ACCUSAIT DU RETARD

96. L’audit a permis de constater qu’Eurostat accusait un retard en matière de redéfinition des priorités [69]. Bien que l’article 6, paragraphe 3, de la décision le requière, la Commission n’a pas rendu compte du résultat de la redéfinition des priorités dans son rapport à mi-parcours. Ce dernier aurait dû inclure des estimations des coûts et de la charge liés aux projets statistiques et aux domaines couverts par le programme 2008-2012, ainsi qu’une évaluation des nouveaux besoins en matière de statistiques, notamment pour les nouvelles politiques de l’Union.

L’APPROCHE DE 2010 AXÉE SUR LA STRATÉGIE NE DONNE QUE DES RÉSULTATS LIMITÉS JUSQU’ICI

97. En novembre 2010, vu le peu de progrès enregistré dans la mise en place d’un dispositif de mesure systématique des coûts et la situation délicate des membres du SSE dans le contexte des réductions budgétaires, Eurostat a proposé au comité SSE une nouvelle approche axée sur la stratégie pour redéfinir les priorités. La mise en œuvre de cette approche (essentiellement par l’établissement de "priorités négatives" [70] sur une base annuelle) a donné des résultats limités jusqu’ici.

98. La liste des priorités négatives 2011 se composait essentiellement de nouvelles mesures à reporter. S’agissant du programme de travail 2012, les conséquences pratiques de la nouvelle approche ont été jugées limitées selon un rapport soumis au comité SSE en mai 2011. Ce constat révèle un besoin d’efforts supplémentaires pour encourager l’innovation statistique, par exemple en proposant aux utilisateurs d’abandonner progressivement les statistiques devenues moins pertinentes au profit de nouvelles statistiques.

99. Lorsqu’Eurostat l’a invité à émettre un avis sur le projet de programme 2012, le CCES a déclaré [71] qu’il éprouvait quelque difficulté à déterminer les priorités, parce que les conséquences budgétaires de certaines décisions ne sont guère évidentes à évaluer en raison des différentes méthodes utilisées pour le calcul des coûts dans les États membres, du manque d’informations financières et, dans certains cas, des problèmes pour différencier les parts européenne et nationales dans le coût de la production de statistiques. Ce sont pourtant là autant d’éléments importants pour la stratégie d’Eurostat.

LE PROJET DE PROGRAMME 2013-2017 A ÉTÉ MIEUX CONÇU, MAIS LA RÉUSSITE DE SA MISE EN ŒUVRE SERA CONDITIONNÉE PAR UNE AMÉLIORATION DE LA PLANIFICATION ET DES RAPPORTS ANNUELS

100. Fin 2011, la Commission a adopté le projet de programme statistique 2013-2017 sous la forme d’une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil [72].

101. Par rapport au programme actuellement en vigueur, la proposition établit une hiérarchie plus claire des priorités et prévoit une structure plus flexible. Le projet de programme envisage une infrastructure ambitieuse de l’information statistique et met fortement l’accent sur la mise en œuvre de nouvelles méthodes de production des statistiques européennes.

102. L’annexe du programme ("Infrastructure statistique et objectifs du programme statistique européen 2013-2017") énonce les objectifs ainsi que les actions de mise en œuvre pouvant servir d’indicateurs. La plupart des 104 indicateurs recensés aident à déterminer si des progrès mesurables ont été réalisés, pour autant qu’ils soient complétés par des valeurs cibles et des étapes précises, figurant dans la planification annuelle et vérifiées dans le cadre d’un processus d’établissement de rapport annuel systématique.

103. À partir de 2014, le programme comportera des objectifs en matière de statistiques sur les entreprises et le commerce, si bien qu’il ne faudra plus prévoir un programme distinct pour la modernisation des statistiques européennes dans ce domaine [73].

104. La mise en œuvre du programme relèvera de deux cadres financiers pluriannuels différents (pour les années 2007 à 2013 et 2014 à 2020) pour un total de 299,4 millions d’euros. Les possibilités permettant d’améliorer la synchronisation du programme statistique pluriannuel avec la planification financière pluriannuelle n’ont été prises en considération ni lors de l’évaluation ex ante ni lors de l’analyse d’impact du programme.

105. Un montant de 146,6 millions d’euros a été affecté à l’objectif "Mettre en œuvre la nouvelle méthode de production des statistiques européennes". Aucune autre information n’est disponible, ni sur la ventilation de ce montant ni sur le rôle des "organismes à but non lucratif" qui peuvent prétendre à des subventions [74] et dont les principaux objectifs et activités portent sur la promotion et le soutien de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques et des nouvelles méthodes de production des statistiques européennes, visant à réaliser des gains d’efficacité et des améliorations de la qualité au niveau européen.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

106. Les statistiques sont une composante essentielle du processus démocratique européen et de la bonne gouvernance. Il est primordial que le public ait confiance dans les statistiques européennes au sein d’une Union où les décisions politiques doivent se fonder sur des informations probantes et où un nombre croissant de décisions proviennent directement de données statistiques ou d’indicateurs qui en sont dérivés.

107. L’Union européenne, ses États membres et leurs autorités statistiques doivent respecter les obligations définies à l’article 338 du TFUE en matière d’impartialité, de fiabilité, d’objectivité, d’indépendance scientifique, d’efficacité au regard du coût et de confidentialité des informations statistiques dans le cadre de la production de statistiques. Depuis 2005, des efforts considérables ont été déployés pour améliorer le système statistique européen. Toutefois, le processus qui mène à un cadre de meilleure qualité pour les statistiques européennes est lent, est toujours en cours et reste un défi pour toutes les parties concernées.

RECOMMANDATION 1

L’Union européenne, ses États membres et leurs autorités statistiques sont conjointement responsables du maintien de la confiance dans le processus démocratique européen. Ils devraient renforcer le système des statistiques européennes pour lui garantir une indépendance professionnelle, des ressources suffisantes et une supervision effective, et prévoir des sanctions et des mesures d’amélioration rapides pour les cas où les normes de qualité ne sont pas respectées.

108. L’audit de la Cour a permis de constater que le code de bonnes pratiques de la statistique européenne n’a été mis en œuvre que partiellement et que son application intégrale reste un défi pour toutes les parties concernées, tant au niveau européen qu’au sein des États membres. Le code définit des normes exigeantes, mais ne prévoit pas d’instruments de vérification et d’application efficaces. S’agissant de la responsabilité de respecter et d’appliquer le code, la Commission n’a pas impliqué les gouvernements nationaux. Par ailleurs, elle n’a pas encore pris toutes les mesures nécessaires pour garantir le respect intégral du code à son propre niveau. De meilleures informations sont nécessaires sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du code au niveau du SSE. Les récentes initiatives de la Commission pour donner une nouvelle impulsion et respecter ainsi pleinement les dispositions du code vont dans la bonne direction, mais elles ne sont pas suffisantes pour répondre à toutes les préoccupations. Il subsiste une ambiguïté quant à la nature de l’obligation de respecter le code; aucun mécanisme d’inspection approprié n’a encore été proposé pour les cas éventuels de déclarations incorrectes de données et aucune proposition n’a été formulée pour élaborer une fonction de surveillance indépendante.

RECOMMANDATION 2

Afin de réaliser la complète mise en œuvre du code de bonnes pratiques de la statistique européenne, la Commission devrait:

a) proposer des modifications du cadre réglementaire pour la production des statistiques européennes afin de fournir ainsi une base saine pour un examen, une application effective et, le cas échéant, une vérification et un contrôle englobant l’environnement institutionnel de la production statistique, les procédures statistiques et les résultats statistiques, cela tant au niveau de l’UE qu’au sein des États membres;

b) prendre les mesures qui s’imposent pour garantir la sécurité juridique quant à la nature de l’obligation de respecter le code de bonnes pratiques;

c) proposer, en rapport avec les points a) et b), d’élaborer une fonction de surveillance chargée de superviser les examens, les vérifications et les contrôles, par exemple en étendant le mandat actuel du CCEGS;

d) renforcer l’indépendance professionnelle du statisticien en chef de l’Union européenne en le nommant pour un mandat d’une durée limitée après l’avis favorable du CCEGS et l’approbation du Parlement européen et du Conseil;

e) aligner sa décision interne relative au rôle d’Eurostat sur les principes du code de bonnes pratiques, permettre à Eurostat d’appliquer son protocole sur l’accès équitable aux données sans restriction et abandonner progressivement le mécanisme des crédits opérationnels issus du jeu des subdélégations pour la production de statistiques, puisque ce mécanisme rend Eurostat partiellement dépendant d’autres services de la Commission sur le plan financier;

f) lancer, au niveau du SSE, le nouveau cycle d’examens par les pairs envisagé par la Commission pour 2013, en veillant à ce que ces examens portent sur la conformité à tous les principes du code de bonnes pratiques et fassent appel à une importante composante externe pour permettre des évaluations indépendantes et des résultats comparables;

g) envisager l’organisation permanente d’examens par les pairs pour les principaux domaines statistiques en veillant à ce qu’ils couvrent l’ensemble de la chaîne de production (y compris les fournisseurs de données administratives).

109. En raison d’imperfections au niveau de sa conception, le programme statistique 2008-2012 ne peut être utilisé efficacement comme outil de planification, de suivi et de responsabilité pour améliorer la production des statistiques européennes. La gestion des subventions par Eurostat s’est améliorée, mais il subsiste des faiblesses au niveau des marchés publics. La redéfinition des priorités des activités statistiques pour relever de nouveaux défis a été plus lente que prévu. Le projet de programme 2013-2017 offre l’occasion de remanier le SSE pour le rendre plus efficient et plus flexible.

RECOMMANDATION 3

Afin d’exploiter pleinement le potentiel du futur programme statistique européen pour les années 2013 à 2017, Eurostat devrait:

a) compléter les mesures de mise en œuvre prévues dans le programme statistique européen en (re)définissant chaque année dans les programmes statistiques annuels des valeurs cibles et des étapes précises faisant l’objet d’un suivi dans le cadre d’un processus de rapport annuel consolidé et systématique à l’attention du Parlement européen et du Conseil;

b) recourir à la possibilité de revoir le programme en cours d’exécution, en cas d’évolution majeure, tout en s’interrogeant sur l’opportunité de prolonger le programme pour le synchroniser avec le cadre financier pluriannuel 2014-2020;

c) revoir systématiquement les priorités en matière de statistiques, notamment en procédant à des évaluations régulières de la pertinence des résultats statistiques, ainsi que des coûts et de la charge pour le SSE et ses membres et pour les déclarants;

d) encourager, le cas échéant, l’innovation statistique dans le contexte de la redéfinition des priorités, par exemple en abandonnant progressivement des produits statistiques existants au profit de nouveaux;

e) améliorer son soutien au fonctionnement du CCES en fournissant des informations plus nombreuses et plus ciblées sur les implications budgétaires et financières des choix posés en matière de programmation statistique et sur la mise en œuvre des programmes statistiques;

f) simplifier et rendre la gestion financière des subventions plus efficiente en recourant à des barèmes standard de coûts unitaires pour le personnel et à des montants forfaitaires pour les séries de données obtenues dans le cadre d’enquêtes. Dans ce contexte, Eurostat devrait envisager la possibilité d’un système de gestion des subventions fondé sur la performance et faisant appel à des indicateurs et à des objectifs convenus;

g) stimuler la concurrence lors des procédures de passation de marchés, notamment en attachant plus d’importance au critère du prix dans le cadre de procédures qui privilégient l’offre économiquement la plus avantageuse et en évitant le mécanisme des seuils minimaux, qui affaiblissent la concurrence par le prix.

Le présent rapport a été adopté par la chambre IV, présidée par M. Louis GALEA, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 26 juin 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Eurobaromètre spécial, Europeans’ knowledge of economic indicators (La connaissance des indicateurs économiques par les Européens), p. 37.

[2] Voir conclusion de la présidence du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 et celle du Conseil européen des 28 et 29 octobre 2010.

[3] Règlement (CE) no 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1101/2008 relatif à la transmission à l’Office statistique des Communautés européennes d’informations statistiques couvertes par le secret, le règlement (CE) no 322/97 du Conseil relatif à la statistique communautaire et la décision 89/382/CEE, Euratom du Conseil instituant un comité du programme statistique des Communautés européennes (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE et pour la Suisse) (JO L 87 du 31.3.2009, p. 164).

[4] Le comité du programme statistique assistait la Commission dans le cadre de la coordination générale des programmes statistiques au niveau de l’UE et des États membres. Il a été supprimé en 2009, lorsque le règlement relatif aux statistiques européennes a été adopté.

[5] Le code de bonnes pratiques n’a jamais été publié au Journal officiel. Sa version la plus récente se trouve sur le site web d’Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-32-11-955/FR/KS-32-11-955-FR.PDF

[6] Décision no 1578/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 relative au programme statistique communautaire 2008-2012 (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 344 du 28.12.2007, p. 15).

[7] Article 5 de la décision 97/281/CE de la Commission du 21 avril 1997 concernant le rôle d’Eurostat en matière de production de statistiques communautaires (JO L 112 du 29.4.1997, p. 56).

[8] Pour connaître la définition de "la Commission (Eurostat)", voir article 6 du règlement relatif aux statistiques européennes.

[9] Ci-après dénommés "crédits opérationnels". Les montants indiqués ne tiennent pas compte des dépenses administratives.

[10] Décision no 235/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 instituant le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 73 du 15.3.2008, p. 17).

[11] Décision no 234/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 instituant le comité consultatif européen de la statistique et abrogeant la décision 91/116/CEE du Conseil (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 73 du 15.3.2008, p. 13).

[12] Le code a été adopté en tant qu’instrument d’autorégulation par la Commission dans sa recommandation concernant l’indépendance, l’intégrité et la responsabilité des autorités statistiques nationales et communautaire ’ COM(2005) 217 final du 25 mai 2005. Le comité SSE l’a revu en septembre 2011. Cette version révisée est publiée sur le site web d’Eurostat, mais la Commission n’a pas encore actualisé sa recommandation du 25 mai 2005.

[13] "Le Conseil observe que, à plusieurs occasions, les statistiques budgétaires ont été revues après l’entrée en fonction d’un nouveau gouvernement. Il estime que la compilation et la présentation de statistiques destinées à la procédure concernant les déficits excessifs ne peuvent être influencées par des échéances politiques et électorales." Il estime par ailleurs que la probité, l’indépendance et l’obligation de rendre des comptes exigées des personnes qui compilent les données, ainsi que la transparence des méthodes de compilation, étayées par les arrangements institutionnels appropriés, sont déterminantes pour garantir des statistiques de première qualité. (Conclusions du Conseil des affaires économiques et financières du 2 juin 2004, document 9779/04 (Presse 172), p. 11.)

[14] En avril 2004, un nouveau gouvernement grec est entré en fonction et a ordonné un "audit des finances publiques", qui a donné lieu à d’importantes révisions du déficit et de la dette publics de la Grèce à partir de 1997. Au terme de cet exercice, il est apparu qu’en 1999, la Grèce avait dépassé le plafond de 3 % fixé pour le déficit.

[15] Il s’agit des principes 1, 3 et 4.

[16] "Troisième rapport annuel à l’attention du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en œuvre du code de bonnes pratiques de la statistique européenne par Eurostat et l’ensemble du système statistique européen, établi par le Conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique", publié le 1er décembre 2011.

[17] Sur la base du rapport du groupe de travail "Sponsorship on Quality" coprésidé par Eurostat et l’INS norvégien.

[18] COM(2005) 217 final.

[19] Recommandations B, C et G.

[20] COM(2011) 211 final du 15 avril 2011("Vers une gestion solide de la qualité pour les statistiques européennes").

[21] L’Association européenne de libre-échange est une organisation intergouvernementale créée pour assurer la promotion du libre-échange et de l’intégration économique au bénéfice de ses quatre États membres, à savoir l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse.

[221] Aucune autre série d’examens par les pairs n’a été réalisée depuis 2008. Les 35 indicateurs examinés par les pairs portaient sur les principes 1 à 6 et 15 du code (la conformité avec les principes 7 à 14 du code n’a pas été examinée).

[22] COM(2008) 621 final du 7 octobre 2008 ("Rapport 2008 de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’application du code de bonnes pratiques").

[23] COM(2010) 1 final du 8 janvier 2010 ("Rapport sur les statistiques du déficit et de la dette publics de la Grèce").

[24] Les domaines dans lesquels des faiblesses ont été décelées au cours des examens par les pairs sans toutefois donner lieu à des mesures d’amélioration ne sont pas couverts par le suivi d’Eurostat.

[25] Voir document "2011 Eurostat monitoring report on NSI compliance with the Code of Practice" (rapport 2011 d’Eurostat relatif au respect du code de bonnes pratiques par les INS).

[26] Ce chiffre ne tient pas compte de deux nouvelles mesures définies en 2011.

[27] JO L 112 du 29.4.1997, p. 56.

[28] Décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 instituant l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20).

[29] La part des crédits faisant l’objet d’une subdélégation par d’autres directions générales de la Commission représentait 24 % de l’ensemble des engagements en 2011 (pour 27 % en 2010 et 33 % en 2009). Plus de deux tiers de ces crédits provenaient de la DG Agriculture et développement rural.

[30] Article 8 du règlement (UE) no 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (JO L 306 du 23.11.2011, p. 1). Les amendes peuvent atteindre 0,2 % du produit intérieur brut (PIB) de l’État membre concerné.

[31] Rapport de l’examen par les pairs de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques au sein d’Eurostat ( 24- 26 octobre 2007).

[32] Règlement (CE) no 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne (JO L 145 du 10.6.2009, p. 1).

[33] Publié sur le site web d’Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/quality/documents/Impartiality_protocol_REV2_FINAL_FR.pdf

[34] Voir page 20 du rapport de l’examen par les pairs de la mise en œuvre du code de bonnes pratiques au sein d’Eurostat ( 24- 26 octobre 2007).

[35] Portant sur la qualité des chiffres du revenu national brut (RNB), l’article 6 du règlement (CE, Euratom) no 1287/2003 du Conseil du 15 juillet 2003 relatif à l’harmonisation du revenu national brut aux prix du marché ("règlement RNB")(JO L 181 du 19.7.2003, p. 1) autorise la Commission à effectuer des visites d’information dans les États membres dans le cadre de sa mission de contrôle; voir aussi points 2.28 et 2.30 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2010.

[36] Voir recommandation 4 du rapport annuel 2011 du CCEGS.

[37] COM(2011) 211 final.

[38] COM(2010) 1 final.

[39] Règlement (UE) no 679/2010 du Conseil du 26 juillet 2010 portant modification du règlement (CE) no 479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs (JO L 198 du 30.7.2010, p. 1).

[40] Article 12, paragraphe 1, du règlement (CE) no 479/2009 du Conseil.

[9999] La visite de dialogue a été effectuée le même jour que la visite méthodologique.

[8888] Une réunion conjointe avec l’INS irlandais s’est déroulée lors de cette visite.

[7777] Visite de dialogue en amont.

[6666] Visite de dialogue normale avec un élément en amont.

[41] COM(2011) 211 final.

[42] COM(2012) 167 final du 17 avril 2012 ("Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 223/2009 relatif aux statistiques européennes").

[43] Voir conclusions du Conseil du 20 juin 2011 sur la communication de la Commission "Vers une gestion solide de la qualité pour les statistiques européennes" (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/122932.pdf).

[44] Article 1er et article 11, paragraphe 1.

[45] Section 2.1.4 du rapport du 21 octobre 2010, approuvé par le Conseil européen des 28 et 29 octobre 2010.

[46] Voir la proposition de nouvel article 11, paragraphe 3.

[47] La procédure concernant les déficits excessifs (PDE) est actuellement le seul domaine où un tel mécanisme a été mis en place.

[48] Recommandation 10 du rapport annuel 2010 du CCEGS.

[49] Recommandation 8 du rapport annuel 2011 du CCEGS.

[50] Dans sa résolution du 17 juin 2010 (P7_TA(2010)0230) sur la qualité des données statistiques dans l’Union et sur les compétences renforcées de la Commission (Eurostat) en matière de vérification, le Parlement européen a invité la Commission et le Conseil à associer plus étroitement le conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique, en tant que conseiller indépendant, estimant par ailleurs que ce dernier pourrait assister la Commission (Eurostat) pendant ses visites dans les États membres (JO C 236 E du 12.8.2011, p. 76).

[51] Les actes juridiques de l’Union font également référence à ce programme en l’appelant "programme statistique communautaire" ou "programme statistique de l’Union".

[52] Décision no 1578/2007/CE (ci-après dénommée "décision relative au programme 2008-2012")

[53] Règlement (CE) no 1166/2008 du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relatif aux enquêtes sur la structure des exploitations et à l’enquête sur les méthodes de production agricole, et abrogeant le règlement (CEE) no 571/88 du Conseil (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 321 du 1.12.2008, p. 14).

[54] Décision no 1297/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative à un programme pour la modernisation des statistiques européennes sur les entreprises et sur le commerce (MEETS) (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 340 du 19.12.2008, p. 76).

[55] Le coût total de la production des statistiques européennes n’est pas connu (voir point 95).

[56] Article 21, paragraphe 1, des modalités d’exécution du règlement financier (RF).

[57] COM(2010) 346 final du 30 juin 2010.

[58] COM(2010) 2020 final du 3 mars 2010.

[59] COM(2009) 404 final du 10 août 2009.

[60] C’est dans le programme de travail statistique 2011 que pour la première fois, une référence au programme pluriannuel a été faite pour chaque résultat. Toutefois, comme le programme 2008-2012 n’a pas été modifié pour tenir compte des développements récents, il est difficile d’établir de tels liens. Par conséquent, il est souvent fait référence aux objectifs généraux du programme pluriannuel ou à une annexe de ce programme, qui renvoie à une meilleure réglementation en des termes très généraux.

[61] Article 3, point b).

[62] En 2011, 172 conventions de subvention et 312 contrats de marché public ont été signés, pour 283 et 320 respectivement en 2010.

[63] Voir section 4.2 du document COM(2012) 42 final du 8 février 2012 ("Un programme de simplification pour le CFP 2014-2020").

[64] En 2008, le commissaire en charge d’Eurostat a informé la Commission du résultat de 14 contrôles ex post effectués par Eurostat en 2005 et en 2006 sur la base des déclarations de coûts de 11 INS et de 3 autres bénéficiaires de subventions. Ces contrôles portaient sur un montant total de 14 millions d’euros, dont 6,6 millions d’euros (47,14 %) ont vu leur éligibilité mise en cause par Eurostat. Finalement, ces cas douteux ont été réglés par le biais de corrections forfaitaires pour un montant de 1,3 million d’euros, compte tenu des réalisations et des résultats obtenus.

[65] Depuis 2009, huit bénéficiaires ont été soumis temporairement, suite à une analyse des risques, à des contrôles ex ante renforcés couvrant la plupart de leurs demandes de paiement.

[66] Au cours de la période 2009-2011, 11 demandes ont été soumises à un examen renforcé. Toutes dataient de 2009.

[67] S’agissant des services statistiques, la décision de la Commission du 23 juillet 2003 d’internaliser au maximum les tâches n’a pas été totalement mise en œuvre. Certaines unités d’Eurostat continuent à faire appel à des fournisseurs de services externes pour la collecte et la gestion des données.

[68] D’une manière générale, un cofinancement sur le budget de l’Union n’est pas possible pour les contributions des INS à la production de statistiques européennes lorsque ces contributions sont imposées par la législation statistique européenne.

[69] Ce point est détaillé à la section 3.7 ("Équilibre entre les coûts et les avantages") de l’annexe I du programme 2008-2012.

[70] Parmi les "priorités négatives", citons l’abrogation d’obligations juridiques existantes en matière de production statistique, l’arrêt d’une collecte volontaire de données fondée sur un accord informel entre Eurostat et les INS et la révision de certains domaines en vue d’une simplification.

[71] Avis relatif au projet de programme statistique annuel 2012 de la Commission du 28 mars 2011.

[72] COM(2011) 928 final du 21 décembre 2011 ("Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au programme statistique européen 2013-2017"). Aucune explication n’a été fournie quant à la raison pour laquelle un règlement a été proposé plutôt qu’une décision.

[73] L’actuel programme MEETS prendra fin le 31 décembre 2013.

[74] Article 11, paragraphe 3, de la proposition de règlement.

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ANNEXE

ÉTAT D’AVANCEMENT DES MESURES D’AMÉLIORATION RECOMMANDÉES DANS LES EXAMENS PAR LES PAIRS (MARS 2011)

Source: Rapport annuel 2011 du CCEGS.

Principe | Nombre de mesures d’amélioration recommandées dans les examens par les pairs | | Nombre de mesures d’amélioration recommandées dans les examens par les pairs encore en cours (mars 2011) | | | |

| Février 2008 | Mai 2009 | Mars 2010 | Mars 2011 | | | | | | | (a) | (b) | | (c) | (b – a + c) |

1 | Indépendance professionnelle | 34 | 1 | 9 | 4 | 7 | | 6 | 1 | 1 | 2 | 3 | 0 | 13 | | 0 | 13 |

2 | Mandat pour la collecte des données | 25 | 1 | 8 | 2 | 3 | | 3 | 0 | 2 | 0 | 6 | 0 | 11 | | 0 | 11 |

3 | Adéquation des ressources | 48 | 1 | 18 | 12 | 2 | | 4 | 0 | 4 | 1 | 6 | 0 | 15 | | 0 | 15 |

4 | Engagement sur la qualité | 103 | 1 | 28 | 8 | 13 | | 3 | 1 | 22 | 12 | 12 | 3 | 53 | | 4 | 54 |

5 | Secret statistique | 43 | 2 | 19 | 4 | 6 | | 0 | 1 | 2 | 1 | 8 | 0 | 12 | | 0 | 12 |

6 | Impartialité et objectivité | 46 | 2 | 16 | 9 | 6 | | 1 | 0 | 2 | 3 | 7 | 0 | 13 | | 0 | 13 |

7 | Méthodologie solide | 46 | 3 | 15 | 6 | 5 | | 1 | 0 | 4 | 2 | 9 | 1 | 17 | | 1 | 17 |

8 | Procédures statistiques adaptées | 40 | 2 | 10 | 6 | 4 | | 0 | 0 | 11 | 1 | 6 | 0 | 18 | | 0 | 18 |

9 | Charge non excessive pour les déclarants | 54 | 0 | 16 | 6 | 3 | | 3 | 0 | 7 | 1 | 17 | 1 | 29 | | 1 | 29 |

10 | Rapport coût-efficacité | 48 | 0 | 16 | 7 | 6 | | 3 | 0 | 7 | 3 | 6 | 0 | 19 | | 1 | 20 |

11 | Pertinence | 27 | 1 | 11 | 7 | 4 | | 0 | 0 | 2 | 0 | 2 | 0 | 4 | | 0 | 4 |

12 | Exactitude et fiabilité | 35 | 1 | 7 | 7 | 4 | | 0 | 0 | 4 | 3 | 7 | 2 | 16 | | 1 | 15 |

13 | Actualité et ponctualité | 14 | 0 | 5 | 2 | 3 | | 1 | 0 | 0 | 0 | 3 | 0 | 4 | | 1 | 5 |

14 | Cohérence et comparabilité | 33 | 1 | 9 | 4 | 4 | | 1 | 1 | 3 | 2 | 7 | 1 | 15 | | 2 | 16 |

15 | Accessibilité et clarté | 81 | 2 | 29 | 10 | 6 | | 1 | 0 | 9 | 4 | 17 | 3 | 34 | | 2 | 33 |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

| Total | 677 | 18 | 216 | 94 | 76 | | 27 | 4 | 80 | 35 | 116 | 11 | 273 | | 13 | 275 |

| % | 100 % | 3 % | 32 % | 14 % | 11 % | | 4 % | 1 % | 12 % | 5 % | 17 % | 2 % | 40 % | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

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52012SA0012