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Document 52018IR5504

Avis du Comité européen des régions — Le Semestre européen et la politique de cohésion: adapter les réformes structurelles aux investissements à long terme

OJ C 275, 14.8.2019, p. 1–4 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

14.8.2019   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 275/1


Avis du Comité européen des régions — Le Semestre européen et la politique de cohésion: adapter les réformes structurelles aux investissements à long terme

(2019/C 275/01)

Rapporteur

:

Rob Jonkman (NL/ECR), échevin d’Opsterland

Document de référence

:

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d’investissement — Examen annuel de la croissance 2019 — Pour une Europe plus forte dans un contexte d’incertitude à l’échelle mondiale

COM(2018) 770 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Introduction

1.

Au niveau de l’Union européenne, le Semestre européen constitue le principal instrument de coordination des politiques (socio-)économiques et budgétaires des États membres, dans le contexte duquel ces derniers sont censés aligner leurs politiques économiques et budgétaires sur les recommandations par pays adoptées dans le cadre de l’Union européenne. À cet égard, la stratégie Europe 2020 fait office de cadre stratégique pour lesdites recommandations. En les formulant, la Commission européenne entend encourager les États membres à mener des réformes structurelles en vue de renforcer leurs économies, de favoriser l’emploi et l’inclusion sociale et d’améliorer le climat d’investissement.

2.

Les États membres se fondent sur les recommandations pour développer leurs propres stratégies nationales d’investissement, qui sont proposées, avec les programmes nationaux de réforme (PNR) annuels, pour constituer la base des projets d’investissement prioritaires qui doivent bénéficier de fonds nationaux et de l’Union européenne. C’est ainsi que le Semestre européen influence le processus d’élaboration des politiques par les autorités à l’échelon européen, national, régional et local, et ce, tout au long de l’année.

3.

Au cours de la période de programmation actuelle (2014-2020), l’Union européenne a commencé à assurer une coordination plus étroite entre le Semestre européen et les programmes de cohésion dans les États membres et les régions. Il ressort d’une étude récente de la direction générale Emploi, affaires sociales et inclusion (DG EMPL) qu’à l’heure actuelle, les Fonds ESI sont susceptibles d’intervenir pour environ 60 % des recommandations par pays.

4.

Pour la prochaine période de programmation (2021-2027), la Commission mise sur une coordination plus contraignante entre les recommandations par pays et les programmes de cohésion, afin d’accroître l’efficacité des interventions financées au titre de la politique de cohésion et d’obtenir des résultats plus durables. À cette fin, le Semestre européen 2019 sera plus axé sur l’évaluation des besoins en matière d’investissements, qui constituera le fil conducteur pour la prise de décisions en matière de programmation pour la période 2021-2027. L’analyse présentée dans les rapports par pays de 2019 portera sur les besoins en matière d’investissements dans chaque pays, sans oublier, le cas échéant, les dimensions sectorielle et régionale. Sur la base de cette analyse, une nouvelle annexe aux rapports par pays recensera les besoins en matière d’investissements qui sont pertinents pour la politique de cohésion 2021-2027.

5.

En ce qui concerne les nouveaux programmes de cohésion, la Commission préconise, dans la proposition de règlement portant dispositions communes, que les recommandations par pays soient prises en compte au moins à deux moments: au début de la programmation et dans le cadre de l’examen à mi-parcours, lequel est prévu en 2025.

6.

Lors de l’adoption, tant de l’accord de partenariat que des programmes relevant des Fonds ESI, la Commission tient expressément compte des recommandations par pays.

7.

Le Comité regrette que, dans la perspective de la présentation de ses propositions de règlements applicables aux nouveaux programmes de financement de l’Union à partir de 2021 et du nouveau cycle de gouvernance qui s’ouvrira après les élections européennes de mai 2019, la Commission n’ait encore émis aucune proposition concernant un nouveau programme destiné à succéder à la stratégie Europe 2020, en dépit de demandes répétées qui ont été émises tant par lui-même que par le Parlement et des observations critiques de la Cour des comptes européenne. Il se félicite toutefois de la publication, le 30 janvier 2019, du document de réflexion de la Commission européenne intitulé «Vers une Europe durable d’ici 2030», auquel il consacrera des avis distincts, concernant les aspects liés à la gouvernance et la mise en œuvre des objectifs axés sur l’environnement et le climat. En effet, si l’Europe veut réussir à changer de paradigme pour devenir durable d’ici 2030, il est nécessaire d’associer pleinement les collectivités locales et régionales à la démarche, dans la mesure où ce sont elles qui assument les responsabilités pour la réalisation de 65 % des objectifs de développement durable.

Point de vue du Comité sur le Semestre européen en relation avec la politique de cohésion

8.

Le Comité renvoie aux avis et résolutions qu’il a adoptés antérieurement, en 2017 et 2018, concernant le Semestre européen et le rôle qui y est réservé aux collectivités locales et régionales, le lien établi avec la politique de cohésion et l’application des principes de subsidiarité, de partenariat et de gouvernance à plusieurs niveaux.

9.

Le Comité soutient l’Union européenne dans ses efforts pour amener ses États membres à entreprendre des réformes qui favorisent la compétitivité et la croissance, renforcent la cohésion économique, sociale et territoriale et la convergence économique et accroissent la résilience face aux chocs externes, de manière à améliorer la stabilité de la zone euro (1).

10.

Dans la perspective de ces réformes, le Comité réclame un nouveau cadre stratégique européen qui prenne le relais d’Europe 2020. Cette nouvelle stratégie constitue par ailleurs un contexte propice pour réformer la gouvernance du Semestre européen, étant donné que hormis quelques louables exceptions, les régions et les communes, d’une manière générale, n’ont pas ou n’ont guère été associées à l’élaboration des programmes nationaux de réforme (2). La dimension démocratique dudit Semestre et sa légitimité territoriale s’en trouvent dès lors affaiblies.

11.

Le Comité souligne que jusqu’à présent, il n’a pas été consenti suffisamment d’efforts pour associer les pouvoirs locaux et régionaux au processus visant à élaborer les nouveaux cadres stratégiques ou préparer les programmes nationaux de réforme. Un des moyens de combler cette lacune consisterait, par exemple, à mobiliser l’expertise du réseau de pôles régionaux qui, sous la coordination du Comité, recueillera en 2019-2020 les réactions de vingt régions concernant la mise en œuvre de la politique de l’Union européenne.

12.

S’agissant du Semestre européen, le Comité demande qu’il soit prêté attention au déficit d’appropriation et au manque de capacités administratives, à tous les niveaux de gouvernance, qui font obstacle à ce que la mise en œuvre des recommandations par pays soit couronnée de succès. Dans ce domaine, le processus du Semestre européen pâtit de l’absence d’une définition claire de la notion de «réformes structurelles». En vertu des principes de subsidiarité et de proportionnalité, il conviendrait de ne prendre en considération que celles qui sont pertinentes pour la mise en œuvre des objectifs du traité et l’action en la matière doit être proportionnée aux conditions requises pour réaliser les buts ainsi poursuivis et avoir un lien direct avec les compétences de l’Union (3).

13.

De l’avis du Comité, il est possible d’augmenter le niveau d’appropriation des recommandations par pays en y associant davantage les régions et les communes, afin de conférer au Semestre européen une dimension territoriale, qui se situe à un double niveau: d’une part analytique, si l’examen annuel de la croissance, les programmes nationaux de réforme et les recommandations par pays sont étendus pour englober des analyses des tendances et de l’incidence des politiques de l’Union européenne à l’échelle territoriale, et; d’autre part opérationnel, dès lors que l’on veille à une participation plus large et systématique des pouvoirs locaux et régionaux, sur la base de partenariats et d’une gouvernance à plusieurs niveaux (4).

14.

En ce qui concerne la coordination entre le Semestre européen, les recommandations par pays et la politique de cohésion, le Comité affirme que cette dernière constitue une politique à part entière et que son objectif, à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, doit être préservé en tout temps. Pour ce faire, il est nécessaire de vérifier dans quelle mesure les recommandations par pays et les programmes de cohésion sont mutuellement pertinents, ainsi que de prêter attention à l’importance que revêt la coopération entre les pouvoirs publics nationaux, régionaux et locaux, tant pour les programmes nationaux de réforme que pour ceux de cohésion (5).

La position occupée par les pouvoirs locaux et régionaux dans le Semestre européen et la politique de cohésion

15.

Le Comité constate que malgré le couplage entre le Semestre européen et les programmes de cohésion en cours, aucun mécanisme n’a encore été créé, au niveau de l’Union européenne, pour associer de manière structurée les pouvoirs locaux et régionaux à l’élaboration des programmes nationaux de réforme et des stratégies d’investissement. S’agissant d’élaborer, de mettre en œuvre et d’évaluer les programmes au titre des Fonds ESI, ainsi que les accords de partenariat, un code européen de conduite a pourtant bel et bien été établi, en vertu duquel les collectivités locales et régionales constituent, dans la gestion partagée de la politique de cohésion, des partenaires directs de la Commission et des États membres.

16.

Le Comité fait observer que les recommandations formulées dans le cadre du Semestre européen se rapportent essentiellement à des domaines d’intervention pour lesquels l’Union européenne a des compétences partagées avec les États membres et ne peut agir que pour leur apporter un soutien.

17.

Le Comité souligne que la participation structurée des pouvoirs locaux et régionaux doit devenir une composante permanente du Semestre européen. Il déplore que l’examen annuel de la croissance évoque bien l’association des partenaires sociaux et des parlements nationaux à ce processus, mais non celle des collectivités territoriales, comme il l’avait fait en 2018.

18.

Le Comité souligne que cet état de fait contrevient aux principes de subsidiarité (article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne et protocole no 2), de gouvernance à plusieurs niveaux et de partenariat (voir l’article 6, relatif au partenariat et à la gouvernance à plusieurs niveaux, du projet de proposition de règlement portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas, COM(2018) 375), étant donné que les recommandations par pays, par le truchement de la politique de cohésion, exercent une influence directe sur l’élaboration des politiques au niveau des communes et des régions, auxquelles elles imposent par conséquent des contraintes dans des domaines d’intervention pour lesquels elles possèdent des compétences légales. De ce fait, ce sont également les principes de la charte européenne de l’autonomie locale, du Conseil de l’Europe, qui se trouvent bafoués.

19.

À cet égard, le Comité renvoie à la communication de la Commission sur la subsidiarité, du 23 octobre 2018 (6), qui reconnaît notamment que les collectivités locales et régionales se distinguent des autres acteurs intéressés en ce qu’elles jouent un rôle de premier plan pour la mise en œuvre du droit de l’Union et que «dans de nombreux cas, le point de vue des parlements nationaux et régionaux, de même que celui des autorités locales et régionales, pourraient être mieux pris en compte par chaque État membre au cours de la procédure législative».

20.

Le Comité renvoie également à la quatrième recommandation de la task-force «Subsidiarité, proportionnalité et «faire moins mais de manière plus efficace”», qui avance que «les États membres devraient suivre les orientations de la Commission européenne et consulter de manière utile les autorités locales et régionales lors de l’élaboration de leurs programmes de réforme nationaux et de la conception et de la mise en œuvre des réformes structurelles dans le cadre du Semestre européen, afin d’améliorer l’appropriation et la mise en œuvre de ces réformes» (7).

21.

Le Comité souligne en conséquence que la meilleure manière d’éviter une violation du principe de subsidiarité et d’assurer une coordination efficace des politiques est que les pouvoirs locaux et régionaux soient pleinement associés, et de manière structurée, au Semestre européen, dans l’esprit des principes de partenariat et de gouvernance à plusieurs niveaux. Dans le contexte ainsi tracé, il est inquiétant de constater que lors des négociations menées au sein du Conseil sur le règlement portant dispositions communes, il a été question d’un assouplissement en ce qui concerne les principes de partenariat et de gouvernance à niveaux multiples, car une telle évolution serait susceptible de fragiliser une coordination efficace entre le Semestre européen et la politique de cohésion.

Sur la voie des recommandations par pays et des nouveaux programmes de cohésion 2012-2027

22.

En ce qui concerne la demande que la présidence roumaine du Conseil de l’Union européenne a adressée au Comité pour qu’il émette un avis sur le degré de flexibilité dont les régions peuvent disposer pour articuler les programmes de cohésion et les recommandations par pays, ainsi que sur la manière de parvenir à ce qu’elles occupent une meilleure position dans le Semestre européen, le Comité formule les observations ci-après:

23.

Le Comité se félicite de l’attention que l’examen annuel de la croissance (EAC) pour 2019 prête à la dimension régionale de la politique européenne d’investissement, mais il constate que la question n’est évoquée que dans une mesure limitée.

24.

Le Comité prend acte que pour la première fois, les rapports par pays de 2019 comportent une évaluation des disparités régionales, ainsi qu’une «orientation concernant les investissements au titre des financements de la politique de cohésion 2021-2017» (annexe D) et qu’ainsi, ils nouent un dialogue entre la Commission et les États membres sur la programmation de la politique de cohésion pour la période 2021-2027.

25.

Le Comité se félicite que dans l’examen annuel de la croissance 2019, il soit déclaré que «l’Europe doit avoir une vision à long terme». Il fait valoir qu’en se dotant d’un jeu d’objectifs à longue échéance, l’Union européenne facilite les arbitrages indispensables à réaliser entre ceux concernant la croissance durable, la cohésion, l’inclusion sociale, la résilience et la stabilité macroéconomique, de sorte que les États membres parviendront à définir une combinaison d’investissements et de réformes structurelles qui sera réalisable et recueillera l’assentiment de la société.

26.

Dès lors, la Commission européenne et les États membres doivent veiller à ce que tous les niveaux de gouvernance soient associés à l’élaboration des rapports par pays et des recommandations propres à chacun d’entre eux, notamment pour ce qui est de déterminer la configuration la plus judicieuse à donner, pour chaque État et ses régions, à la palette d’investissements et de réformes et à l’élaboration de la politique afférente dans la perspective desdits rapports nationaux.

27.

Dans ce contexte, le Comité réitère sa prise de position en faveur de l’instauration d’un code de conduite concernant la contribution des collectivités territoriales à l’amélioration de la gouvernance du Semestre européen (8). Il importe de veiller à donner aux pouvoirs locaux et régionaux une place officielle dans ce processus du Semestre européen, afin que grâce au dialogue et à une coordination horizontale, les recommandations par pays soient déclinées, quand il y a lieu, en investissements dans les nouveaux programmes de cohésion.

28.

Le Comité souligne qu’en fait, le processus de programmation des nouveaux programmes pour la cohésion a déjà débuté, avec la publication, le 27 février 2019 (9), des rapports par pays, qui préludent aux recommandations par pays et aux programmes nationaux de réforme, et que, par conséquent, le temps presse pour garantir que les collectivités locales et régionales bénéficient d’une place officielle dans la procédure d’élaboration des politiques au titre du Semestre européen. Il serait possible de parer à cette difficulté en étendant l’actuel code de conduite en matière de partenariat au mécanisme de définition des politiques dudit Semestre.

29.

Aux fins d’améliorer le rôle des pouvoirs locaux et régionaux dans le Semestre européen, le Comité soutient les initiatives permettant la collecte et le partage d’actions exemplaires qui les font participer aux programmes nationaux de réforme et aux stratégies d’investissement.

30.

Si l’on n’associe pas de manière formelle les pouvoirs locaux et régionaux au processus qui élabore les politiques du Semestre européen, le risque existe que la mise en place des nouveaux programmes relatifs à la cohésion s’effectue selon une démarche venue d’en haut, qui limite indûment la liberté de choix au niveau des communes et des régions et porte atteinte à la flexibilité voulue. Un tel cas de figure est susceptible de renforcer le manque de mobilisation vis-à-vis des recommandations par pays et de contrecarrer la bonne exécution des nouveaux programmes en matière de cohésion, en contradiction flagrante avec les efforts que déploie la Commission pour axer davantage la politique de cohésion sur les résultats et augmenter la valeur ajoutée de cette action pour l’Union européenne et ses États membres.

Bruxelles, le 10 avril 2019.

Le président

du Comité européen des régions

Karl-Heinz LAMBERTZ


(1)  Résolution du Comité européen des régions sur les politiques économiques de la zone euro et dans la perspective de l’examen annuel de la croissance 2019 (JO C 461 du 21.12.2018, p. 1).

(2)  Résolution du Comité européen des régions sur les politiques économiques de la zone euro et dans la perspective de l’examen annuel de la croissance 2019 (JO C 461 du 21.12.2018, p. 1).

(3)  Avis du Comité européen des régions — Le programme d’appui aux réformes et le mécanisme de stabilisation européen d’investissement (JO C 86 du 7.3.2019, p. 335).

(4)  Avis du Comité européen des régions sur «Améliorer la gouvernance du Semestre européen — Un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales» (JO C 306 du 15.9.2017, p. 24).

(5)  Avis du Comité européen des régions sur le «Règlement portant dispositions communes» (JO C 86 du 7.3.2019, p. 41).

(6)  COM(2018) 703 final.

(7)  Rapport de la task-force «Subsidiarité, proportionnalité et «faire moins mais de manière plus efficace”», intitulé «Subsidiarité active. Un nouveau mode de fonctionnement» (juillet 2018).

(8)  Avis du Comité européen des régions sur «Améliorer la gouvernance du Semestre européen — Un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales» (JO C 306 du 15.9.2017, p. 24).

(9)  https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_en


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