Avis du Comité économique et social européen sur

la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 en ce qui concerne les expositions sous forme d’obligations garanties»

[COM(2018) 93 final — 2018/0042 (COD)]

et la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l’émission d’obligations garanties et la surveillance publique des obligations garanties et modifiant la directive 2009/65/CE et la directive 2014/59/UE»

[COM(2018) 94 final — 2018/0043 (COD)]

(2018/C 367/11)

Rapporteur:

Daniel MAREELS

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 28.3.2018 Parlement européen, 16.4.2017
Base juridique	Articles 53, 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section spécialisée	27.6.2018
Adoption en session plénière	11.7.2018
Session plénière no	536
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	165/0/1

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Pour les différentes raisons exposées ci-après, le Comité économique et social européen (CESE) se félicite vivement des propositions relatives aux obligations garanties (voir paragraphes 1.2 et suivants). Le Comité insiste pour que tout soit mis en œuvre afin d’obtenir rapidement des progrès et des résultats. Dans ce contexte, il formule également un certain nombre de propositions (voir paragraphes 1.7 et suivants).

1.2.

Ces propositions s’inscrivent avant tout dans un cadre plus large et contribuent à la réalisation des objectifs auxquels le Comité est tout particulièrement attaché, tels que la mise en place rapide d’une union des marchés des capitaux, ainsi que l’achèvement de l’Union économique et monétaire. En outre, les obligations garanties favorisent les opérations de financement transfrontières et, partant, un meilleur partage des risques privés.

1.3.

Par ailleurs, un certain nombre d’États membres de l’Union européenne occupent traditionnellement une position très forte sur les marchés internationaux et mondiaux. L’approche européenne en matière de traitement prudentiel des obligations garanties sert de référence au niveau mondial. Les propositions à l’examen devraient être envisagées comme un moyen non seulement de consolider cette position de leader, mais aussi de la renforcer dans la mesure du possible. Eu égard en particulier à une série de glissements de forces et de déplacements de puissance à l’œuvre entre l’Orient et l’Occident, il importe que l’Union européenne s’affirme de manière efficace et vigoureuse.

1.4.

L’occasion offerte par les propositions à l’examen devrait être mise à profit pour faire en sorte que les obligations garanties soient largement acceptées et que les marchés les concernant se développent dans l’ensemble de l’Union européenne. Tout doit être mis en œuvre pour en assurer le succès, en particulier dans les États membres où ces instruments et ces marchés sont encore inconnus.

1.5.

Le Comité se félicite également dans une large mesure de l’approche adoptée en vue d’une harmonisation minimale fondée sur les règles nationales, ainsi que du contenu des propositions, pour lesquelles le Parlement européen, les autorités de contrôle et les autres parties prenantes ont d’ailleurs posé des bases solides. Ces efforts ont permis d’obtenir un résultat de qualité sans perturber les marchés existants et à un coût acceptable.

1.6.

Il est très important que les obligations garanties permettent aux banques de dégager des moyens supplémentaires pour le financement à long terme de l’économie. Ces nouvelles ressources devront être converties en financements supplémentaires pour les gouvernements, les entreprises et les ménages. Si c’est le cas, cette proposition pourra contribuer à rétablir la confiance dans les systèmes bancaire et financier.

1.7.

Le Comité se félicite en particulier du fait que la proposition veille également à mettre les obligations garanties à la portée des petites banques. Néanmoins, le CESE insiste pour que l’on étudie encore davantage les moyens d’ouvrir cette possibilité autant qu’il est possible. Sans s’écarter des règles généralement applicables, on pourrait réfléchir, par exemple, aux exigences administratives et autres qui pourraient être adaptées aux besoins des petites banques.

1.8.

Le CESE plaide également avec force pour que l’utilisation du label européen pour les obligations garanties soit rendue obligatoire et non facultative comme cela est actuellement prévu. Il s’agit en l’occurrence d’adopter une approche globale et une perspective d’avenir. Une obligation généralisée d’utiliser le label européen ne peut que profiter à la position européenne de premier plan au niveau mondial et bénéficier aux États membres (en particulier les plus petits) qui souhaitent exploiter pleinement les possibilités offertes par le nouveau système. Leurs produits recevraient de ce fait la garantie de pouvoir être distribués sur le marché. En outre, l’utilisation obligatoire du label pourrait être bénéfique pour la confiance des investisseurs.

1.9.

Compte tenu de la sécurité et de la liquidité que l’on reconnaît généralement aux obligations garanties ainsi que de la protection supplémentaire qu’elles offrent par le fait qu’elles ne sont pas susceptibles de servir à un renflouement interne, le CESE demande instamment que l’on étudie les mesures nécessaires et souhaitables pour susciter également l’intérêt des consommateurs et des épargnants privés. Dans la mesure où il s’agit d’instruments à long terme, les obligations garanties semblent particulièrement bien adaptées à la constitution de pensions. On pourrait songer à cet égard aux propositions de produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle (PEPP).

1.10.

Le Comité se félicite qu’une évaluation du nouveau système soit prévue. Le délai proposé de trois ans lui paraît cependant trop court. Dans la mesure où il s’agit d’une question relevant du marché et où il faut disposer du temps suffisant pour acquérir une expérience utile avec la nouvelle réglementation, le Comité recommande d’étendre cette période, par exemple à cinq ans. Les États membres ont bien entendu la faculté de suivre de près la situation au niveau national.

2.   Contexte

2.1.

Depuis son entrée en fonction en 2014, la Commission Juncker a mis en œuvre un «Plan d’investissement pour l’Europe» en vue de réaliser ses priorités absolues que sont la croissance, l’emploi et les investissements (1). L’un des principaux objectifs de ce plan est l’établissement progressif d’une union des marchés des capitaux, en plus d’un marché unique numérique et d’une union de l’énergie. Le but poursuivi est de parvenir à une union des marchés des capitaux efficace et intégrée, englobant tous les États membres.

2.2.

Dans sa communication intitulée «Un plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux» (2), la Commission s’est engagée à réunir toutes les composantes nécessaires à cette fin d’ici à 2019. Au total, ce sont plus de 33 initiatives et actions qui ont été programmées.

2.3.

Après plusieurs plaidoyers en faveur de progrès rapides (3) (4), un examen à mi-parcours du plan d’action a déjà eu lieu en 2017. Sur la base de ses conclusions, un certain nombre de nouvelles actions prioritaires ont été définies, en vue de tenir compte de l’évolution des enjeux et des circonstances, notamment du «Brexit».

2.4.

La Commission a également souligné à cette occasion qu’«il faut relever le niveau d’ambition, supprimer les obstacles et surtout tirer parti de ces nouvelles possibilités» (5). C’est dans ce contexte que la Commission a adopté le 8 mars 2018 une communication intitulée «Compléter l’union des marchés des capitaux d’ici à 2019», ainsi qu’un paquet de mesures.

2.5.

Les propositions actuelles concernant les obligations garanties, qui font partie de cet ensemble (6), comportent deux textes, et notamment:

2.5.1.

la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l’émission d’obligations garanties et la surveillance publique des obligations garanties et modifiant la directive 2009/65/CE et la directive 2014/59/UE (7);

2.5.2.

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 en ce qui concerne les expositions sous forme d’obligations garanties (8).

2.6.

Ces propositions visent à mettre en place un cadre de référence pour les obligations garanties au niveau de l’Union européenne. Ce cadre comprend une définition de ces obligations, l’utilisation d’un label européen sur le marché, les exigences conditionnant l’octroi d’un traitement prudentiel préférentiel, ainsi que certaines obligations incombant aux autorités compétentes.

3.   Observations et commentaires

3.1.

Le CESE se félicite vivement de ces propositions qui s’inscrivent dans le cadre de la mise en place d’une union des marchés des capitaux et invite à mettre tout en œuvre pour appliquer rapidement ce dispositif et obtenir des résultats.

3.2.

Ces propositions contribuent tout d’abord à plusieurs objectifs plus généraux auxquels le Comité est très attaché et en faveur desquels il a déjà plaidé par le passé (9). Les objectifs suivants peuvent à cet égard être mentionnés.

3.2.1.

La mise en place de l’union des marchés des capitaux, qui doit aller de pair avec une convergence économique et sociale accrue et l’intégration économique et financière, doit assurer une meilleure sécurité, stabilité et résilience du système financier et économique, grâce à l’élargissement et à la diversification des sources de financement de l’économie. Il importe que sa mise en œuvre rapide bénéficie toujours d’une priorité élevée.

3.2.2.

Le règlement proposé pour les obligations garanties favorisera les opérations de financement transfrontières et, partant, un meilleur partage des risques privés. Pour les États membres, il s’agit d’un élément important pour prévenir les chocs asymétriques en cas de crise ou en réduire l’impact. Par ailleurs, l’union des marchés des capitaux constitue une contribution importante à une croissance qui fait converger les États membres de l’Union, laquelle devrait permettre aux économies moins fortes de combler plus rapidement leur retard sur les plus performantes.

3.2.3.

L’union des marchés des capitaux revêt également une importance cruciale pour l’achèvement de l’Union économique et monétaire (UEM) et il est indispensable de la mener à bien. Combinée avec une union bancaire à part entière, l’union des marchés des capitaux doit déboucher sur une véritable union financière, laquelle constitue l’un des quatre piliers de l’UEM.

3.2.4.

L’Europe occupe traditionnellement une position très forte dans le domaine des obligations sécurisées (10). Les propositions à l’examen doivent être mises à profit pour renforcer encore davantage cette position de premier plan de l’Europe au niveau mondial. De façon plus générale et dans une perspective internationale, il est nécessaire que l’Union européenne s’affirme et se positionne avec force, eu égard en particulier à un certain nombre de glissements de forces et de déplacements de puissance qui sont à l’œuvre entre l’Orient et l’Occident.

3.3.

Ces propositions contribuent à la création de ressources additionnelles pour le financement à long terme de l’économie. En effet, l’émission d’obligations garanties permet aux banques de disposer d’un financement d’un bon rapport coût/efficacité à long terme. Dans l’ensemble, les nouvelles émissions d’obligations garanties sont susceptibles de s’élever à 342 milliards d’EUR et les économies qu’elles pourraient engendrer pour les emprunteurs européens se situent entre 1,5 et 1,9 milliard d’EUR (11).

3.4.

Il est en tout cas important que les nouveaux moyens profitent à l’économie. Ces ressources financières complémentaires devraient être utilisées par les banques pour accorder davantage de prêts aux administrations publiques, aux particuliers et aux entreprises. Si c’est le cas, cette proposition contribuera à rétablir la confiance dans les systèmes bancaire et financier.

3.5.

Dans l’intérêt de la stabilité et de la sécurité du système financier, il est important que ces nouvelles ressources soient fournies au moyen d’instruments sûrs et liquides en toutes circonstances. Les propositions présentées contiennent un certain nombre de garanties à cet effet. Un régime sain pour les obligations garanties devrait également profiter aux investisseurs en offrant sur les marchés un choix plus vaste et de meilleure qualité. La double garantie (12) dont disposent les investisseurs revêt pour eux une grande importance et il est donc essentiel que les autorités insistent pour que les actifs sous-jacents soient correctement évalués par les émetteurs.

3.6.

Dans cette optique, le CESE soutient fermement la proposition visant à créer un cadre facilitant le développement des obligations garanties et des marchés proposant ces instruments dans l’ensemble de l’Union européenne. Tout doit être mis en œuvre pour en assurer le succès, en particulier dans les États membres (13) où ces instruments et ces marchés sont encore inconnus. Il s’agit de supprimer les dernières zones non couvertes et de veiller à ce qu’un régime d’obligations garanties soit accessible dans tous les États membres!

3.7.

Par le soutien qu’il exprime, le CESE entend accorder sa reconnaissance et son concours aux efforts déployés ces dernières années, notamment par la Commission, le Parlement européen, l’Autorité bancaire européenne et d’autres, en faveur d’un système d’obligations garanties au niveau européen. La plupart des États membres ainsi que d’autres parties prenantes, comme le Conseil européen des obligations sécurisées, ont également exprimé un avis positif sur cette question (14).

3.8.

Le Comité soutient également sans réserve le choix politique d’opter pour une harmonisation minimale au niveau européen sur la base des règles nationales, car celle-ci permet d’atteindre plusieurs objectifs à un coût raisonnable. Dans le même temps, cette approche prévient l’apparition de distorsions dans les marchés existants et réduit les coûts liés à la transition. Il est toutefois important que les régimes nationaux en place contribuent à l’objectif de la proposition européenne de stimuler le marché des obligations garanties. Il n’est donc pas souhaitable que des obstacles ou des restrictions nationales puissent aller à l’encontre de celui-ci.

3.9.

Comme indiqué plus haut, un certain nombre d’États membres occupent une position très forte sur ce marché. Dans le même temps, l’évolution récente révèle néanmoins un intérêt croissant ailleurs dans le monde pour ces obligations. Dans ce contexte, le Comité estime également qu’il convient de renforcer encore la position de premier plan qu’occupe l’Europe dans ce domaine à l’échelon international et que des efforts devraient être consentis pour faire de l’approche européenne la référence mondiale.

3.10.

Le Comité se félicite en outre qu’il soit prévu d’évaluer les résultats et les succès de ce nouveau règlement. Dans la mesure où, d’une part, il s’agit d’une question relevant du marché et où, d’autre part, il faut disposer d’un temps suffisant pour acquérir une expérience utile, en particulier dans les États membres pour lesquels cet instrument est nouveau, le Comité estime que le délai de trois ans actuellement prévu est trop court et plaide pour qu’il soit prolongé, par exemple à cinq ans. Bien entendu, les États membres sont libres à tout moment de surveiller la situation de près.

4.   Observations et commentaires complémentaires

4.1.

Dans l’ensemble, il y a lieu d’approuver l’approche de la Commission consistant à prévoir un régime clair et complet, comprenant notamment une définition, une description des caractéristiques structurelles, un contrôle public et un label européen pour les obligations garanties, ainsi que le traitement prudentiel de cet instrument.

4.2.

Il est toutefois important que ce système soit accessible et puisse être utilisé efficacement par toutes les banques. Dans ce contexte, le Comité se réjouit qu’une attention particulière soit accordée aux difficultés et aux problèmes auxquels les petites banques peuvent être confrontées lorsqu’elles émettent des obligations garanties. Le CESE estime que cette possibilité devrait être ouverte autant qu’il est possible. Sans s’écarter des règles généralement applicables, on pourrait réfléchir, par exemple, aux exigences administratives et autres qui pourraient être adaptées aux besoins des petites banques.

4.3.

L’utilisation du label européen pour les obligations garanties n’est prévue que comme une possibilité, afin de permettre aux États membres de continuer à utiliser leurs propres dénominations et systèmes de label nationaux en vigueur (15). Le CESE ne partage pas ce point de vue. Il plaide au contraire vigoureusement pour une utilisation obligatoire du label européen. Il s’agit en l’occurrence d’adopter une approche globale et une perspective d’avenir. L’obligation d’utiliser le label européen ne peut que profiter à la position européenne de premier plan au niveau mondial et bénéficier aux États membres (en particulier les plus petits) qui souhaitent exploiter pleinement les possibilités offertes par le nouveau système. En effet, leurs produits recevraient ainsi la garantie de pouvoir être distribués sur les marchés. Cette utilisation obligatoire serait également bénéfique pour la confiance des investisseurs.

4.4.

Actuellement, le marché des obligations garanties est dominé par les investisseurs professionnels et institutionnels (16). Le Comité demande que l’on examine les mesures qui seraient nécessaires ou souhaitables pour susciter un intérêt plus vif de la part des épargnants privés et des consommateurs. Plusieurs éléments plaident en faveur de cette piste. Non seulement les obligations garanties sont déjà traditionnellement considérées comme sûres et liquides, même en temps de crise, mais l’on peut également souligner que les propositions actuelles viennent encore les renforcer. En outre, elles ne sont pas susceptibles d’être utilisées pour un renflouement interne, ce qui n’est pas sans importance pour la protection des épargnants privés. Pour cette raison, elles apparaissent plus adaptées que certains autres produits (17). Dans la mesure où il s’agit d’instruments à long terme, il apparaît que les obligations garanties présentent certainement une utilité dans le cadre de la constitution de pensions. On pourrait songer à cet égard aux propositions de produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle (PEPP).

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(1)  Voir le site internet de la Commission européenne.

(2)  Plan d’action publié en septembre 2015. «Un plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux» — Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. Voir COM(2015) 468 final.

(3)  Voir: Le Conseil européen plaidait alors déjà pour que des «progrès rapides et résolus» soient réalisés, afin «de faciliter l’accès des entreprises au financement et de soutenir l’investissement dans l’économie réelle».

(4)  La Commission a également adopté une communication dans laquelle elle prônait une accélération des réformes. Voir COM(2016) 601 final.

(5)  Voir la communication de la Commission intitulée «Compléter l’union des marchés des capitaux d’ici à 2019: il est temps d’accélérer le processus». Voir COM(2018) 114 final.

(6)  Outre la proposition mentionnée, ce paquet comprend également une proposition visant à faciliter la distribution transfrontière des fonds communs de placement, une proposition de cadre de référence de l’Union européenne pour les prestataires européens de services de financement participatif pour les entreprises, une proposition sur la loi applicable à l’opposabilité des cessions de créances, et une communication sur la loi applicable aux effets patrimoniaux des transactions sur titres.

(7)  Voir: Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l’émission d’obligations garanties et la surveillance publique des obligations garanties et modifiant la directive 2009/65/CE et la directive 2014/59/UE.

(8)  Voir: proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) no 575/2013 en ce qui concerne les expositions sous forme d’obligations garanties.

(9)  Voir notamment l’avis ECO/437 «Union des marchés de capitaux: réexamen à mi-parcours» (JO C 81 du 2.3.2018, p. 117).

(10)  Quelque 90 % des obligations garanties dans le monde sont émises par neuf pays européens. Voir également les chiffres fournis par le Conseil européen des obligations sécurisées (ECBC) dans sa publication «European Covered Bond Fact Book», 12e édition (2017). Au niveau mondial, l’encours des obligations garanties s’élève à 2,5 milliards d’EUR, dont 2,1 milliards émis par des institutions établies en Europe (voir le document de travail des services de la Commission «Impact Assessment» [SWD(2018) 50 final].

(11)  Voir le document de travail des services de la Commission «Impact Assessment» [SWD(2018) 50 final], qui accompagne la proposition à l’examen.

(12)  La double garantie des détenteurs d’obligations garanties est constituée, d’une part, de celle portant sur le panier de couverture et, d’autre part, de celle sur l’émetteur.

(13)  À l’heure actuelle, une douzaine d’États membres de l’Union européenne ne possèdent toujours pas de cadre législatif en la matière.

(14)  Pour une vue d’ensemble, voir la proposition de directive et la proposition de règlement, dans chaque cas au chapitre 3.

(15)  Voir la proposition de directive, considérant 33.

(16)  Selon les informations fournies oralement par les représentants de la Commission, un tiers d’entre eux proviennent de banques, un tiers de la Banque centrale européenne et un tiers d’autres parties telles que les fonds d’investissement et les fonds de pension.

(17)  L’on pourrait également songer aux propositions en matière de financement participatif et de prêt entre pairs. Les instruments financiers proposés dans ce cadre sont essentiellement des instruments financiers négociables représentant des capitaux propres (par exemple des actions) ou des dettes (par exemple des obligations). La protection prévue pour les épargnants et les investisseurs dans ce contexte peut être considérée comme très limitée.