52018AE0170

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Document 52018AE0170

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Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2009/73/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel» [COM(2017) 660 final — 2017/0294 (COD)]

EESC 2018/00170

JO C 262 du 25.7.2018, p. 64–68 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

25.7.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 262/64

[COM(2017) 660 final — 2017/0294 (COD)]

(2018/C 262/11)

Rapporteure:

Baiba MILTOVIČA

Saisines	Parlement européen, 29.11.2017 Conseil de l’Union européenne, 22.11.2017
Base juridique	Article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section spécialisée	5.4.2018
Adoption en session plénière	19.4.2018
Session plénière no	534
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	149/1/3

1. Conclusions et recommandations

1.1.

La société civile dans son ensemble ne peut prospérer que dans le cadre d’un état de droit cohérent. C’est pourquoi, même s’il relève certains points de divergence avec la Commission et qu’il déplore l’omission initiale qui a créé le vide juridique que cette directive vise à combler, le Comité économique et social européen soutient les propositions de modification relatives à la directive sur le gaz adoptée en 2009, qui devraient permettre d’améliorer l’intégration des marchés et la sécurité de l’approvisionnement.

1.2.

Les propositions de modifications de la directive sur le gaz (1) ont donné lieu à de nombreux débats et désaccords au niveau des États membres. Le Comité estime que les principes et la solidarité constituent en l’occurrence des problématiques majeures qu’il convient de traiter sans la moindre ambiguïté.

1.3.

Les sensibilités politiques et économiques doivent être pleinement reconnues, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle. De même, l’Union européenne doit décider si l’objectif poursuivi, à savoir la mise en place d’un marché de l’énergie cohérent, durable et équitable pour tous les États membres, est réalisable dans le climat politique actuel. Cet enjeu constitue à court terme un défi majeur pour certains États membres. Ces derniers doivent en effet renoncer à ce qu’ils considèrent comme leurs propres intérêts nationaux pour soutenir les principes réglementaires clairs et cohérents appliqués au marché unique en matière d’approvisionnement et de sécurité énergétiques. À long terme, le défi est différent et l’on risque de s’engager dans de coûteuses infrastructures utilisant des combustibles fossiles qui, en favorisant une dépendance croissante, pourraient réduire la capacité de l’Union européenne de faire face à ses engagements en faveur du climat.

1.4.

Le Comité note que la suppression de la dépendance vis-à-vis de l’extérieur est une entreprise à long terme, qui nécessite de développer davantage l’interconnectivité de l’approvisionnement en gaz entre les États membres, d’améliorer les capacités de stockage et d’augmenter la capacité disponible pour les autres solutions d’approvisionnement, telles que le gaz naturel liquéfié (GNL), ainsi que de reconnaître le rôle de plus en plus important des énergies renouvelables.

1.5.

Le Comité estime qu’un aspect de l’incertitude réglementaire (concernant les futurs programmes de construction, du fait des imprécisions relatives à la procédure de dérogation proposée) peut mettre en péril la sécurité des investissements et entraver la libre concurrence entre les autorités nationales et régionales lorsqu’il s’agit d’attirer les investissements. Cette question doit faire l’objet d’une évaluation, au même titre que les améliorations significatives enregistrées au sein du marché du gaz grâce aux procédures réglementaires instaurées au cours de ces deux dernières décennies.

1.6.

Il ressort des points de vue précédemment exprimés par le Comité dans de nombreux avis sur les politiques énergétique et climatique publiés au cours de ces dernières années (2) que seule une gouvernance claire et efficace, accompagnée d’un degré élevé de bonne volonté et de pragmatisme politique, permettra de résoudre ces questions sensibles relatives à l’approvisionnement énergétique. La proposition à l’examen rejoint ces points de vue et il convient d’avancer rapidement en vue de son adoption.

1.7.

Le Comité attire cependant l’attention sur le fait que des difficultés juridiques risquent de se poser dans le cadre de l’adoption des modifications, que d’importants désaccords politiques surviendront certainement et que certains acteurs du secteur exprimeront leur inquiétude sur le plan commercial. Dans ces circonstances, l’absence d’évaluation d’impact est regrettable.

1.8.

Le Comité soutient les propositions de modification de la directive sur le gaz qui visent à garantir que, sur le territoire de l’Union européenne, les principes fondamentaux de la législation européenne en matière d’énergie, telles que l’accès des tiers, les tarifs réglementés, la dissociation des structures de propriété et la transparence, s’appliquent aux interconnexions gazières de l’Union avec des pays tiers. À cet égard, le Comité estime que les modifications qu’il est nécessaire d’apporter à la directive sur le gaz doivent être adoptées sans délai, et que celles-ci ne devraient aucunement donner lieu à des incertitudes juridiques quant à la pleine applicabilité du droit de l’Union aux interconnexions existantes et programmées.

1.9.

Le Comité est d’avis que toute possibilité de dérogation à l’application des principales dispositions de la directive devrait être strictement encadrée et limitée dans le temps (dix ans maximum, par exemple), et n’être octroyée qu’à titre exceptionnel au terme d’une évaluation complète effectuée par la Commission, et ce afin de s’assurer qu’aucune dérogation n’entre en contradiction avec les objectifs de l’union de l’énergie ou n’ait des répercussions négatives sur la concurrence et le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz européen ou encore sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz de l’Union.

2. Introduction

2.1.

Le gaz demeure l’une des principales sources d’énergie primaire pour l’Union européenne et le fonctionnement efficace du marché intérieur du gaz joue un rôle important tant pour l’économie que pour la sécurité énergétique de nombreux États membres de l’Union européenne. Il est aussi vrai que la dépendance de l’Union européenne vis-à-vis d’importations énergétiques de toutes sortes a augmenté régulièrement au cours des 25 dernières années, passant de 44 % en 1990 à 53 % en 2015. L’Union européenne importe presque 70 % du gaz naturel dont elle a besoin; 90 % de ces importations sont acheminés par des gazoducs en provenance de pays tiers. Le principal fournisseur est la Russie, qui représente environ 40 % du total, bien que cette proportion soit beaucoup plus élevée dans certains pays d’Europe orientale.

2.2.

S’il faut reconnaître que cette dépendance peut également amener de la vulnérabilité, l’un des principaux apports de la directive sur le gaz est l’amélioration de l’interconnectivité de l’approvisionnement en gaz entre les États membres, le développement des capacités de stockage et l’augmentation de la capacité disponible pour les autres solutions d’approvisionnement, telles que le GNL. L’objectif continu de l’Union de l’énergie est d’améliorer la résistance interne, tout en reconnaissant que la suppression de la dépendance vis-à-vis de l’extérieur constitue un programme à long terme.

2.3.

La directive sur le gaz établit des règles communes concernant le transport, la distribution, la fourniture et le stockage de gaz naturel entre les États membres de l’Union européenne mais ne s’applique pas aux gazoducs reliant les États membres à des pays tiers. En proposant un certain nombre de modifications, la directive à l’examen vise à étendre les principes de la directive sur le gaz aux gazoducs existants ou futurs jusqu’aux frontières de l’Union européenne. Certains de ces gazoducs, par exemple ceux qui entrent sur le territoire de l’Union européenne en provenance de la Communauté de l’énergie, sont déjà soumis à la directive sur le gaz, mais certains gazoducs existants entrant sur le territoire de l’Union européenne en provenance de Norvège, d’Algérie, de Libye, de Tunisie, du Maroc et de Russie seront concernés par cette proposition, laquelle est également susceptible d’avoir une incidence — post-Brexit — sur les gazoducs reliant le Royaume-Uni aux États membres de l’Union européenne.

2.4.

De toute évidence, le droit de l’Union ne prévaut que sur les territoires de l’Union européenne et non dans les pays tiers. Grâce à ces modifications, cependant, il s’appliquera également à tout accord juridique et contractuel conclu entre un État membre et un pays tiers au point d’entrée du gazoduc sur le territoire de l’Union européenne. Néanmoins, l’État membre qui scelle de tels accords avec des fournisseurs de pays tiers pourrait permettre de déroger à bon nombre de principes clés de la directive sur le gaz s’agissant des gazoducs existants. Les nouveaux gazoducs, dont la construction est planifiée ou en cours au moment de l’entrée en vigueur de la directive, devraient être soumis à l’ensemble des exigences du marché intérieur du gaz naturel. Néanmoins, si les autorités nationales et la Commission estimaient une demande de dérogation justifiée, un cadre réglementaire propre au projet pourrait être accordé. En effet, cela permettrait à la Commission européenne de jouer un rôle majeur, voire déterminant, lors de la fixation des dispositions réglementaires et des modalités d’accès au marché définies dans les accords relatifs à la construction de nouveaux gazoducs. Ces pouvoirs pourraient constituer un mécanisme de contrôle de la conformité dont l’action essentielle permettrait de façonner le marché de l’approvisionnement énergétique dans son ensemble et de préserver l’équilibre entre accessibilité financière, sécurité et durabilité. Le CESE estime que cette approche est compatible avec le cadre de gouvernance de l’Union de l’énergie et ses objectifs généraux.

3. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

3.1.

L’extension des principes de la directive sur le gaz est considérée comme importante car lors du processus de création d’un marché intérieur européen du gaz naturel, l’Union européenne doit faire face à la réalité, à savoir que les réseaux de transport de gaz sont assimilables à un monopole naturel. Les investissements considérables requis pour mettre en place des entreprises dotées d’infrastructures massives créent des barrières particulièrement élevées à l’entrée d’autres opérateurs sur le marché. Il est dès lors indispensable de prendre des mesures garantissant une obligation d’accès de tiers au réseau, la séparation des activités de production et d’approvisionnement en gaz des activités de transport de gaz par le biais de la dissociation des gestionnaires de réseaux de transport, ainsi que l’obligation pour les autorités de régulation nationales de fixer ou d’approuver des tarifs non discriminatoires et reflétant les coûts d’utilisation des réseaux de transport.

3.2.

La proposition définit un certain nombre de modifications à la directive sur le gaz qui relèvent de quatre grandes rubriques:

—	extension du champ d’application: la définition d’«interconnexion» est étendue aux gazoducs en provenance/à destination de pays tiers,

—	règles de dissociation: de nouveaux modèles de dissociation sont prévus,

—	exigences de consultation: les autorités de réglementation de l’Union européenne doivent engager des consultations avec les autorités compétentes des pays tiers en ce qui concerne l’application de la directive sur le gaz jusqu’aux frontières de l’Union européenne,

—	dérogation: un État membre peut accorder une dérogation aux dispositions de certains articles de la directive sur le gaz pour les gazoducs existants à destination et en provenance de pays tiers.

4. Observations générales

4.1.

Il est important de noter que, bien que l’objectif principal de la proposition soit d’améliorer l’efficacité à moyen et long termes du marché intérieur de l’énergie, l’on peut faire valoir que, dans la pratique, ces modifications risquent de faire naître un certain degré d’incertitude réglementaire à court terme. Cela s’explique par le fait qu’en ce qui concerne les gazoducs existants, les États membres peuvent demander à déroger à certaines exigences de la directive sur le gaz. Toutefois, il convient de noter que cette incertitude finirait par être levée grâce à l’application pleine et cohérente des exigences énoncées dans la directive sur le gaz, et notamment de ses principes fondamentaux, à savoir la dissociation, l’accès des tiers et une tarification prenant en compte la totalité des coûts de construction et d’exploitation.

4.2.

Un certain nombre de nouveaux projets de gazoducs sont également en cours d’élaboration. Plus spécifiquement, le projet Nord Stream 2 est celui qui a suscité une opposition relativement importante au sein de plusieurs États membres de l’Union européenne. Ce nouvel élément d’incertitude réglementaire peut avoir un impact sur les programmes de construction et donner lieu à des retards. Il est également avancé que s’agissant de l’attraction d’investissements étrangers, les modifications auraient pour effet de supprimer la libre concurrence entre les autorités nationales et régionales. Toutefois, tout au long du développement du marché unique, les États membres ont, à de multiples reprises, renoncé à leur pouvoir de contrôle au profit de l’ensemble des citoyens de l’Union, reconnaissant ainsi qu’une action solidaire présente d’importants avantages.

4.3.

Les gazoducs à haute pression installés sur de longues distances constituent des infrastructures complexes et onéreuses dont les coûts ne sont amortis qu’au terme de nombreuses années. Même si l’utilisation de ces actifs pour la fourniture d’un type de gaz innovant à faible intensité de carbone (bio/hydrogène) recèle un certain potentiel, il existe un risque substantiel de se retrouver engagés dans de coûteuses infrastructures utilisant des combustibles fossiles qui, en favorisant une dépendance croissante, pourraient réduire la capacité de l’Union européenne de faire face à ses engagements en faveur du climat.

4.4.

Il est possible que certains États membres considèrent les modifications comme limitant leur souveraineté dans une certaine mesure. En effet, un État membre ne sera pas en mesure de s’écarter de la législation de l’Union européenne par le biais d’un accord intergouvernemental négocié de manière bilatérale dans le domaine couvert par la directive sur le gaz, un domaine qui n’était auparavant pas réglementé par l’Union européenne. Le Comité convient qu’il est logique et approprié de combler ce vide juridique.

4.5.

Le Comité, en ce qui concerne les points exposés ci-dessus, s’inquiète de constater que les services de la Commission estiment qu’une analyse d’impact n’est pas nécessaire. Il est évident qu’au vu du caractère politiquement sensible de cette question, où interviennent des facteurs économiques, il convient de fournir des éléments factuels pour étayer les arguments formulés en faveur des modifications proposées. Il convient de noter que certaines de ces informations figurent dans le document de travail des services de la Commission ou dans les analyses approfondies effectuées par la Commission, telles que l’analyse d’impact de la directive sur le gaz.

4.6.

Des éclaircissements de la part de la Commission sont également nécessaires quant aux avantages profitant au marché intérieur. Des lacunes subsistent dans la mise en œuvre du troisième paquet «énergie» dans plusieurs États membres, mais il n’est pas évident de déterminer dans quelle mesure les modifications proposées auront une incidence sur la mise en œuvre.

4.7.

Néanmoins, il est également clair que la proposition vise à instaurer, le cas échéant, et au niveau politique européen convenu, une possibilité d’intervention majeure qui pourrait limiter le renforcement de la dépendance au gaz russe, et ainsi stimuler la diversité de l’approvisionnement. De l’avis du Comité, cet objectif servira au mieux les intérêts de l’Union européenne.

5. Observations particulières

5.1.

La proposition à l’examen devrait être comprise comme faisant partie intégrante du programme visant à renforcer la cohérence, la solidarité, la sécurité, la compétitivité et la régularité du marché dans la politique énergétique de l’Union européenne, représentée par l’Union de l’énergie. Dans ce contexte, il existe un objectif à moyen terme de réduire la dépendance vis-à-vis d’un fournisseur de gaz en position dominante au moyen d’une utilisation accrue des gisements de gaz locaux de l’Espace économique européen et des terminaux de GNL, d’une amélioration de l’efficacité énergétique et d’un accroissement du rôle des énergies renouvelables. À court terme, il existe peu de possibilités de substitution pour le gaz naturel dans certains domaines de production d’électricité tels que les centrales de cogénération. Cela est particulièrement vrai pour les systèmes de chauffage urbain. Le caractère très adaptable des centrales au gaz et des centrales de cogénération permet également d’amortir les fluctuations naturelles des énergies renouvelables, et ainsi de contribuer de manière significative à la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur de l’électricité et de garantir la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur du chauffage. Il n’existe guère de possibilités de substitution pour le gaz naturel dans le secteur résidentiel et dans le secteur commercial, étant donné qu’il n’est pas réaliste pour le secteur de maintenir des équipements/infrastructures alternatifs.

5.2.

Il convient également de souligner que les gouvernements des États membres annoncent régulièrement que «l’interconnectivité» (l’intégration avec les pays voisins, la création d’un marché commun du gaz naturel, le développement des infrastructures régionales de gaz naturel comme le gazoduc de la Baltique, etc.) assurera les conditions préalables à une concurrence équitable entre les fournisseurs de gaz, un service de meilleure qualité et un choix plus large pour les consommateurs de gaz naturel. En ce qui concerne les marchés où la consommation de gaz naturel diminue d’année en année, seul un petit nombre de fournisseurs sont intéressés par la prestation d’un service aux consommateurs résidentiels.

5.3.

Dans le débat en cours sur l’approvisionnement de l’Union européenne en gaz naturel, la notion de «sécurité énergétique» fait l’objet de deux interprétations différentes. D’une part, l’on fait valoir que la forte augmentation de la capacité des gazoducs acheminant le gaz vers l’Europe améliorera la résistance énergétique en permettant à des approvisionnements supplémentaires en gaz naturel de combler les éventuelles insuffisances causées par la baisse continue de la production de tous les types de combustibles fossiles en Europe (charbon, pétrole et gaz). Cette augmentation peut également jouer un rôle dans la résorption des insuffisances causées par l’intermittence dans la fourniture d’électricité produite à partir de sources renouvelables, et jouer un rôle important dans la transition énergétique. Le gaz naturel, dont l’empreinte carbone est la plus basse de tous les combustibles fossiles, constitue de toute évidence le choix prioritaire lorsque les énergies renouvelables ou l’énergie nucléaire ne sont pas appropriées ou disponibles.

5.4.

D’autre part, l’on estime que la vulnérabilité de l’Europe pourrait s’aggraver si l’augmentation de la capacité pour le gaz naturel favorise la dépendance vis-à-vis d’un pays (la Russie) dont les intérêts seraient susceptibles d’être sensiblement différents de ceux de l’Union européenne, et qui pourrait utiliser la fourniture de gaz comme argument de négociation en matière de politique économique et de politique étrangère. Les intérêts économiques et politiques des États membres sont dans une certaine mesure contradictoires sur ce point et il est difficile d’imaginer comment ces deux interprétations peuvent être conciliées à court et/ou à moyen terme.

5.5.

Dans l’ensemble, le Comité estime, comme il l’a déjà exprimé dans de nombreux avis ces dernières années, et en particulier ceux concernant la mise en place et le fonctionnement de l’Union de l’énergie, que seul un mécanisme de gouvernance efficace et agréé permettra de réaliser les objectifs fixés en termes de climat et de sécurité énergétique de l’Union européenne. Il s’agit notamment d’atténuer le risque de dépendance excessive à l’égard d’un seul fournisseur d’énergie.

5.6.

Cette directive vise à éclaircir une zone grise dans la législation, et à veiller à ce que les règles et principes du marché unique soient appliqués et que des aspects non réglementés entrent dans le champ d’application du droit de l’Union, avec une participation accrue de la Commission européenne dans l’exploration de questions présentant un intérêt commun.

5.7.

La modification de la directive sur le gaz vise à garantir que, sur le territoire de l’Union européenne, les principes fondamentaux de la législation européenne en matière d’énergie, telles que l’accès des tiers, les tarifs réglementés, la dissociation des structures de propriété et la transparence, s’appliquent aux interconnexions gazières de l’Union avec des pays tiers. À cet égard, le Comité estime que les modifications qu’il est nécessaire d’apporter à la directive sur le gaz doivent être adoptées sans délai, et que celles-ci ne devraient aucunement donner lieu à des incertitudes juridiques quant à la pleine applicabilité du droit de l’Union aux interconnexions existantes et programmées.

5.8.

Bruxelles, le 19 avril 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

(1) JO L 211 du 14.8.2009, p. 94.

(2) JO C 487 du 28.12.2016, p. 70; JO C 487 du 28.12.2016, p. 81; JO C 246 du 28.7.2017, p. 34.

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