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Document 52014AE0113

Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission «Construire le réseau central dans le domaine des transports: corridors de réseau central et mécanisme pour l’interconnexion en Europe» [COM(2013) 940 final]

OJ C 311, 12.9.2014, p. 82–87 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

12.9.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 311/82


Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission «Construire le réseau central dans le domaine des transports: corridors de réseau central et mécanisme pour l’interconnexion en Europe»

[COM(2013) 940 final]

2014/C 311/13

Rapporteur: M. COULON

Corapporteur: M. BACK

Le 13 février 2014, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission — Construire le réseau central dans le domaine des transports: corridors de réseau central et mécanisme pour l'interconnexion en Europe»

COM(2013) 940 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 avril 2014.

Lors de sa 498e session plénière des 29 et 30 avril 2014 (séance du 29 avril 2014), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 209 voix pour, 4 voix contre et 4 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

Le CESE accueille favorablement la communication à l'examen, car elle apporte une aide significative et précieuse à la mise en œuvre des corridors de réseau central et des projets présélectionnés qui s'y rapportent, tels que définis à l'annexe I, partie I, du règlement établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (règlement (UE) no 1316/2013; ci-après, le règlement MIE), sur la base des critères fixés dans le règlement sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision no 661/2010/UE (règlement (UE) no 1315/2013; ci-après, les orientations).

1.2

Le CESE se félicite que la communication mette l'accent sur le système de gouvernance considéré comme un moteur essentiel d'une mise en œuvre efficace et qu'elle apporte une contribution à la mise en place des plans de travail pour les corridors de réseau central, ce qui permet de progresser vers une planification transfrontalière coordonnée dans les corridors, afin de parvenir à une capacité cohérente et d'éviter les goulets d'étranglement.

1.3

Le CESE souligne qu'il importe de développer une interaction harmonieuse et efficace entre les coordonnateurs, dont l'activité sera le facteur clé d'une mise en œuvre efficace, les forums des corridors et leurs groupes de travail, et plus particulièrement les parties prenantes publiques et privées aux différents niveaux, y compris la société civile.

1.4

Le CESE prend note du fait qu'assurer une coordination claire et cohérente sera une tâche d'une extrême exigence, compte tenu de l'envergure géographique des corridors de réseau central, de la nécessité de les coordonner avec d'autres initiatives, telles que les corridors de fret ferroviaire établis par le règlement (CE) 913/2010, l'initiative NAIADES II pour les voies navigables intérieures, les autoroutes de la mer et le système de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), et de la nécessité de nouer le dialogue avec les acteurs publics et privés. Il semble qu'il existe déjà des outils disponibles à cette fin, par exemple le recours à des groupes de travail.

1.5

Compte tenu du rôle joué par le CESE en tant que lien entre les institutions européennes et la société civile et dans la perspective de l'initiative visant à enclencher un dialogue participatif avec la société civile concernant la mise en œuvre du Livre blanc de 2011 sur la politique européenne des transports (1), nous estimons que la participation d'un représentant du CESE aux travaux de chaque forum de corridor apporterait une valeur ajoutée.

1.6

Dans ce contexte, le CESE souligne qu'il importe que le système de gouvernance apparaisse facile à comprendre et transparent. Le CESE ne doute pas que des efforts adéquats seront consentis pour garantir la réalisation de cet objectif important, en vue de susciter davantage d'intérêt des citoyens et de les faire adhérer à la mise en œuvre du RTE-T.

1.7

Le CESE attire l'attention sur le rôle important que des études préliminaires approfondies et impartiales des projets pourraient également jouer dans la mise en place d'un cadre permettant un dialogue transparent. Il conviendrait en outre de prendre en considération la nécessité d'établir un mécanisme de résolution des conflits.

1.8

Néanmoins, le CESE estime que des faiblesses fondamentales sont susceptibles d'affecter l'efficacité d'un système de gouvernance dans lequel chaque décision prise dépend entièrement du consentement des États membres et ne s'appuie pas sur un système solide pour faire respecter la réglementation pour le cas où les objectifs définis par les orientations ou le règlement MIE ne sont pas correctement mis en œuvre.

1.9

Eu égard au caractère non contraignant (soft law) du système de gouvernance, fondé sur le consensus des États membres et des propriétaires des infrastructures, lequel est une condition préalable indispensable aux décisions de base en vue du développement des infrastructures et de nouvelles constructions, le cofinancement de l'UE devient particulièrement important. Le CESE est d'avis que le cofinancement de l'UE doit être utilisé de manière systématique comme un instrument pour parvenir à des accords sur les constructions et à leur achèvement dans les délais prévus. À ce sujet, il convient de se référer au paragraphe 4.7.

1.10

De même, le CESE se dit préoccupé par le faible volume de ressources budgétaires disponibles au niveau de l'UE, ainsi que par la lenteur du rythme et le manque de clarté des perspectives s'agissant de la mise en place de mécanismes de financement de substitution tels que les obligations de projets et les partenariats public-privé.

2.   Introduction

2.1

En décembre 2013, le Parlement européen et le Conseil ont adopté les orientations et le règlement MIE.

2.2

Les orientations fournissent un nouveau cadre pour établir des réseaux d'infrastructures de transport transfrontalières multimodales destinés à faciliter, au sein de l'UE, une mobilité des personnes et des marchandises qui soit efficace dans l'utilisation des ressources et pérenne, afin d'améliorer l'accessibilité et la compétitivité dans l’Union européenne à l'horizon 2030/2050.

2.3

Le règlement MIE fixe les montants du cofinancement par l'UE des projets d'infrastructures de transport et des priorités connexes pour la durée du cadre financier pluriannuel 2014-2020.

2.4

Les orientations et le règlement MIE constituent à eux deux un élément important de la mise en œuvre des objectifs du Livre blanc de 2011 sur la politique des transports.

2.5

Les principaux objectifs de la communication intitulée «Construire le réseau central dans le domaine des transports: corridors de réseau central et mécanisme pour l'interconnexion en Europe» (COM(2013) 940), ci-après «la communication», sont les suivants:

expliquer comment la Commission compte soutenir la création des corridors de réseau central et leur structure de gestion;

fournir des informations sur le budget disponible, la mise en place des instruments de financement et les priorités en matière de financement;

fournir des orientations aux candidats/bénéficiaires potentiels sur la gestion des projets et les attentes de la Commission.

2.6

Pour accompagner la communication, la Commission a publié un document de travail des services de la Commission qui fixe la méthode de planification employée pour définir le réseau global et le réseau central présentés dans les orientations (SWD(2013) 542).

3.   Éléments principaux de la communication

3.1

La communication donne des explications sur le rôle et le fonctionnement des corridors de réseau central. Elle souligne le rôle des coordonnateurs européens et celui du Forum du corridor, lequel, éventuellement complété par des groupes de travail, jouera le rôle d'organe consultatif et de lien entre le coordonnateur et les États membres de l’UE, les autorités publiques à tous les niveaux et les autres acteurs concernés.

3.2

Elle décrit quel sera le rôle du coordonnateur et du Forum dans l'élaboration du plan de travail de chaque corridor jusqu'en décembre 2014, ainsi que le rôle décisif des États membres concernés pendant tout le processus de mise en œuvre, en précisant la composition du Forum et les modalités d'approbation du plan de travail. Ce dernier fera l'objet d'un réexamen en 2017, en même temps que le plan de travail établi par la Commission pour mettre en œuvre le règlement MIE, puis en 2023. Le plan de travail contiendra une analyse de la situation actuelle du corridor et en définira les besoins, tels que ceux liés aux goulets d'étranglement, aux problèmes d'interopérabilité, et notamment aux obstacles administratifs et de nature similaire qui empêchent la mise en place de services de transport multimodaux optimaux et durables, et il proposera des solutions, y compris du point de vue des financements.

3.3

La communication évoque aussi, brièvement, les deux coordonnateurs horizontaux, qui seront chargés respectivement de la mise en œuvre coordonnée des autoroutes de la mer et du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS).

3.4

La communication souligne par ailleurs l'importance de la coopération entre les corridors de réseau central et les neuf corridors de fret ferroviaire établis par le règlement (UE) no 913/2010, qui devraient être représentés dans le Forum du corridor du réseau central. D'autres projets sont également mentionnés et la communication exprime l'espoir que les acteurs du secteur participant à ces projets s'intéresseront aux Forums de corridors et contribueront au plan de travail correspondant.

3.5

L'initiative Marco Polo sera poursuivie, mais elle sera financée dans le cadre des services de transport de fret innovants et durables couverts par les orientations et financés au titre du règlement MIE.

3.6

Le reste de la communication aborde la question des priorités de financement au titre du règlement MIE, en tête desquelles figurent les projets relevant du corridor (projets transfrontaliers, multimodaux ou portant sur la suppression de goulets d'étranglement). Elle présente aussi une ventilation du soutien financier prévu pour les priorités en dehors des corridors, avec un montant réduit pour les projets relatifs au réseau global.

3.7

La communication définit les principes applicables à la gestion des subventions et les attentes de la Commission quant aux projets. Elle précise que la Commission conservera la prérogative de n'accorder qu'un financement partiel à un projet si ce dernier contient des éléments qui ne sont pas compatibles avec les priorités fixées. En cas de retards ou de mauvaise gestion des projets, elle prévoit la possibilité de réduire les ressources, ou de les retirer pour les réaffecter. Le montant du concours financier à octroyer, dans la limite des taux de financement maximaux précisés dans le règlement MIE, sera largement fondé sur la base de l'analyse coûts-bénéfices de chaque projet et de sa pertinence au regard des plans de travail des corridors de réseau central.

3.8

Des quelque 26,3 milliards d'euros disponibles pour le RTE-T sur la période 2014–2020, 11,3 milliards sont réservés aux États membres susceptibles de bénéficier du Fonds de cohésion. Ce montant réservé ira dans son intégralité aux projets présélectionnés se trouvant sur le réseau central dans ces pays, tels qu'énumérés à l'annexe I du règlement MIE. L'affectation des fonds se fera conformément aux principes du Fonds de cohésion, concernant l'affectation par pays pour la période 2014-2016. Le montant du concours financier sera plus élevé que les plafonds ordinaires du RTE-T, puisque ce sont les principes du Fonds de cohésion qui s’appliqueront. Dans les autres cas, les principes de gouvernance et de gestion seront les mêmes. Un effort particulier sera fait pour soutenir les activités du programme dans les pays relevant du Fonds de cohésion.

3.9

Enfin, la communication donne un aperçu des plans de développement et des ressources réservées à la mise en œuvre des instruments financiers. La conclusion est que le budget disponible pour ce projet dépendra dans une large mesure de la capacité d'absorption de ces instruments par le marché.

4.   Observations générales

4.1

Le CESE accueille favorablement la communication, qui constitue à son avis une aide précieuse pour les parties prenantes concernées par la mise en place du réseau RTE-T. Sa valeur ajoutée sera probablement supérieure pour les acteurs concernés par un projet présélectionné apparaissant à l'annexe I du règlement MIE et qui se situent sur un corridor de réseau central ou y sont associés, mais elle a également un intérêt pour d'autres acteurs.

4.2

Sur plusieurs points, la communication va plus loin que le texte des orientations et du règlement MIE, en conférant aux acteurs concernés davantage de possibilités d'être proactifs et d'optimiser leur planification. Le CESE fait remarquer qu'il a lui-même soulevé plusieurs des questions abordées dans la communication dans ses avis sur la proposition d'orientations (2) et sur le règlement MIE (3).

4.3

Le CESE estime que la communication dispose des qualités requises pour constituer un instrument utile apte à faciliter la mise en œuvre des orientations relatives au RTE-T et à inspirer des modèles de comportement qui amélioreront la coopération transfrontalière entre les acteurs concernés, mais aussi les synergies entre les différents programmes cités dans la communication.

4.4

Néanmoins, le CESE entend formuler des observations afin que certains points soient clarifiés, ce qui permettra à la communication d'atteindre son but encore plus efficacement.

4.5

La structure de gouvernance, qui comprend le coordonnateur, le Forum du corridor et le plan de travail de chaque corridor de réseau central, est en mesure d'accélérer la mise en œuvre des corridors de réseau central et l'exécution des projets présélectionnés qui s'y rapportent, tels que prévus. Il importe donc que ladite structure de gouvernance soit établie et qu'elle commence à fonctionner dans les plus brefs délais. C'est pourquoi le CESE apprécie les efforts déployés par la communication concernant la planification du lancement du système de gouvernance et l'élaboration du plan de travail.

4.6

Toutefois, le CESE souhaite profiter de l'occasion pour exprimer son regret que le système de gouvernance proposé pour les corridors de réseau central ait été quelque peu affaibli par rapport à la proposition initialement avancée dans les orientations de la Commission (COM(2011) 650 final/2 — 2011/0294 (COD)). Le CESE considère qu'un contrôle approprié de la mise en œuvre est d'une importance vitale.

4.7

Dans ces circonstances, le CESE souligne l'importance particulière d'une planification bien définie des travaux de construction, qui doit faire l'objet d'une coordination et d'un accord entre la Commission européenne, les États membres et les propriétaires des infrastructures. Cette manière de procéder sera un facteur décisif de succès pour l'amélioration des RTE-T. Le CESE estime que l'une des principales missions des coordonnateurs devrait être d'accompagner ces procédures de coordination, de faire en sorte qu'elles débouchent sur des accords contraignants et d'exercer leur influence pour que ces accords soient respectés. Le paiement des fonds de l'UE pourrait être utilisé pour s'assurer de la conclusion de ces accords et de leur mise en œuvre.

4.8

D'autre part, le CESE se félicite des dispositions concernant la participation des acteurs publics et privés énoncées à l'article 50 des orientations, et qui jettent les bases d'une culture du dialogue également évoquée dans la communication (4). Le CESE souligne qu'il est important d'engager un dialogue avec le grand public à un stade précoce afin de créer un climat de transparence et de confiance.

4.9

Concernant l'action du coordonnateur, le CESE insiste sur l'importance de la mission de celui-ci et des possibilités inhérentes à cette fonction, s'agissant de résoudre les problèmes du corridor concerné et de contribuer à son avancement. Les coordonnateurs ont également une grande responsabilité pour assurer que le développement des corridors participe partout de manière harmonieuse à l'établissement d'un espace européen des transports unifié, interopérable sur le plan technique, durable et fructueux. Pour ce faire, une condition importante est que le coordonnateur se voie allouer des ressources appropriées en matière de secrétariat.

4.10

Le CESE souligne que, tant pour une question de crédibilité que pour garantir une contribution aussi utile que possible, il est souhaitable que le Forum du corridor comprenne des représentants de tous les groupes d'acteurs concernés, y compris des autorités nationales, régionales et locales, des acteurs des marchés, des travailleurs des secteurs concernés, des partenaires sociaux et des usagers.

4.11

Le CESE souligne aussi qu'il importe d'assurer la cohérence entre la programmation des plans de travail du corridor et celle du plan de travail pluriannuel qui sera arrêté par la Commission au titre du règlement MIE. Le CESE estime toutefois que cela ne posera pas de problème, étant donné les priorités communes fixées dans la communication et la liste des projets présélectionnés énumérés à l'annexe I du règlement MIE. Dès lors que les plans respectifs semblent devoir être élaborés en parallèle, le CESE souligne l'importance des instructions énoncées à cet égard dans la communication, sur la base des dispositions prévues dans les orientations et le règlement MIE.

4.12

Le CESE se félicite de l'importance que la communication accorde, à juste titre, à la coordination entre les activités du corridor et celles des corridors de fret ferroviaire (règlement (UE) no 913/2010), de l'initiative NAIADES II pour les voies navigables intérieures (COM(2013) 623 final), de l'initiative relative aux ports, qui vise à optimiser leur efficacité (COM(2013) 295 final) et des projets en matière de développement durable, l'objectif étant d'éviter tout chevauchement dans les travaux et de créer des synergies. Concernant cette coordination, le CESE regrette par ailleurs qu'aucun système ni disposition juridique ne soient proposés, à l'exception de l'obligation d'une coopération entre le corridor de réseau central et les corridors de fret ferroviaire établie par les orientations, lesquelles suggèrent aussi que des corridors de fret ferroviaire devraient être représentés dans le Forum du corridor. Le CESE se demande s'il ne serait pas utile de garantir au moins la présence dans le Forum du corridor des autres projets ou programmes ayant des volets pertinents pour chaque corridor. C'est le cas par exemple de «Swiftly Green», un projet transfrontalier prenant la forme d'un corridor «vert», avec une configuration géographique qui le rend digne d'intérêt pour le corridor de réseau central Mer du Nord-Méditerranée. Ce pourrait également être le cas des projets actuellement en cours concernant les autoroutes de la mer et liés à tel ou tel corridor, étant donné l'importance que la communication attache à ces infrastructures. Quoi qu'il en soit, le CESE maintient que le travail qui a déjà été réalisé doit être pris en considération et que les infrastructures existantes doivent être utilisées dans toute la mesure du possible.

4.13

Des questions similaires à celles qui se posent entre différents types de corridors peuvent surgir lorsque des corridors de réseau central se croisent ou se chevauchent. Le CESE insiste sur l'importance de trouver des moyens pour traiter de telles situations de manière transparente et efficace dans l'utilisation des ressources.

4.14

Le CESE constate la dualité inhérente entre la structure de gouvernance du corridor et les décisions en matière de financement, lesquelles sont prises par la Commission en fonction de critères spécifiques et indépendamment de ladite structure de gouvernance. Sur ce point, le CESE apprécie la déclaration figurant dans la communication, qui reconnaît la pertinence des plans de travail du corridor par rapport aux décisions de financement.

4.15

Tout en constatant l'importance, tant sur le plan concret que d'un point de vue officiel, des corridors de réseau central et de leur structure de gouvernance, ainsi que l'accent qui est mis sur eux pour ce qui est des ressources administratives et du financement, le CESE entend répéter la question qu'il a déjà posée dans son avis relatif à la proposition sur les orientations, de savoir si les corridors de réseau central ne devraient pas en fait être considérés comme une troisième catégorie de niveau supérieur au sein du réseau RTE-T (5).

4.16

Le CESE souscrit aux priorités énoncées dans la communication et prend acte de la haute priorité qu'elle accorde aux liaisons ferroviaires et des autoroutes de la mer, reliant notamment des îles ou péninsules au continent, ainsi qu'aux mesures pour réduire l'empreinte des transports sous l'angle de l'émission de gaz à effet de serre. Dans ce contexte, le CESE prend note des liens maritimes proposés à travers la mer Baltique, en mer du Nord, à travers le golfe de Gascogne, et entre un certain nombre de ports de Méditerranée, lesquels partagent la caractéristique de réduire les distances par rapport au transport terrestre et/ou de développer des modes de transport combinés.

4.17

Le CESE se dit préoccupé par l'insuffisance des ressources budgétaires disponibles au niveau de l'UE et des interrogations concernant les possibilités de mise en place d'autres mécanismes de financement tels que des emprunts obligataires pour le financement de projets et des partenariats public-privé.

5.   Observations particulières

5.1

Le CESE observe que la somme des montants suggérés pour le cofinancement par l'UE, s'agissant des priorités établies dans la communication, semble supérieure à la somme disponible pour les financements. Rien n'indique que des possibilités de recourir à des instruments financiers ont été prises en compte, ou dans quelle mesure elles l'ont été.

5.2

La communication attache une importance considérable aux analyses coûts-bénéfices en tant qu'outil d'évaluation d'un projet. Pour ce qui concerne les projets dans des pays pouvant bénéficier du Fonds de cohésion, la communication fait référence à une méthodologie spécifique utilisée pour calculer le rapport coûts-bénéfices lorsqu'il est recouru à des Fonds de cohésion. Cette méthode n'est pas mentionnée lorsqu'il est question des pays ne relevant pas de la politique de cohésion, pour lesquels il est question à la place d'utiliser une méthodologie reconnue. Le CESE demande si une ou plusieurs méthodes recommandées ne pourraient pas être suggérées, par exemple au moment de l'appel à manifestation d'intérêt. Cela serait de nature à améliorer la transparence et à créer des conditions de concurrence équitables. Cela irait plus loin que la publication des principes fondamentaux sur lesquels est fondée l'évaluation de l'analyse coûts-avantages et de la valeur ajoutée européenne, telle que prévue par l'article 51 des orientations.

5.3

Dans ce contexte, le CESE rappelle la nécessité de tenir compte des aspects sociaux, environnementaux et économiques dans le cadre des études de projet, conformément à la stratégie Europe 2020. Cela consiste notamment à s'assurer que les infrastructures prévues correspondent à des besoins réels et qu'elles seront utilisées de manière adéquate.

5.4

La communication n'aborde que très brièvement l'option mentionnée dans le règlement MIE d'accroître le recours aux instruments financiers innovants pour financer le RTE-T. La principale question qui se pose est celle de l'acceptation du marché, qui semble jusque-là très ouverte. Le CESE en prend note et renvoie aux observations qu'il a formulées dans ses avis antérieurs susmentionnés concernant la proposition d'orientations et la proposition de règlement MIE, ainsi qu'à son avis sur l'initiative «Emprunts obligataires» (6). À cet égard, le CESE attire également l'attention sur l'accueil favorable que le marché a réservé aux projets lancés durant la période de test des emprunts obligataires et sur la prochaine évaluation de cette période

Bruxelles, le 29 avril 2014.

Le Président du Comité économique et social européen

Henri MALOSSE


(1)  JO C 299, du 4.10.2012, p. 170.

(2)  JO C 143, du 22.5.2012, p. 130.

(3)  JO C 143, du 22.5.2012, p.134.

(4)  Avis du CESE sur le «Livre blanc sur les transports: vers l'adhésion et l'engagement de la société civile», JO C 299, du 4.10.2012, p. 170.

(5)  JO C 143, du 22.5.2012, p. 130.

(6)  JO C 143, du 22.5.2012, p.134.


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