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Document 52007AE0614

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté COM(2006) 594 final — 2006/0196 (COD)

OJ C 168, 20.7.2007, p. 74–77 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

20.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 168/74


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté»

COM(2006) 594 final — 2006/0196 (COD)

(2007/C 168/16)

Le 1er décembre 2006, le Conseil a décidé, conformément aux articles 47.2, 55 et 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 22 mars 2007 (rapporteur: M. HENCKS).

Lors de sa 435e session plénière des 25 et 26 avril 2007 (séance du 26 avril), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 131 voix pour, 26 voix contre et 8 abstentions.

1.   Recommandations

1.1

Par la proposition de directive sous avis la Commission entend procéder au 1er janvier 2009 à la dernière étape de l'ouverture du marché postal en maintenant un service universel dans ses dimensions principales actuelles dans tous les Etats membres de l'Union, tout en abolissant les droits exclusifs (secteur réservé) pour financer ledit service universel.

1.2

Le principal problème que pose l'organisation de cette dernière étape consiste à définir la marche à suivre pour maintenir un secteur postal performant et compétitif qui continue d'offrir un service universel de grande qualité à des tarifs abordables aux particuliers et aux entreprises en Europe, dans l'intérêt de la compétitivité de l'économie, des besoins des citoyens, quelle que soit leur situation géographique, financière ou autre, de l'emploi et du développement durable.

1.3

Le CESE estime que les éléments fournis par la Commission à l'appui de son projet ne permettent, pas de garantir avec la sécurité indispensable le financement durable du service universel dans chacun des Etats membres, en particulier pour ceux qui sont confrontés à des conditions difficiles de géographie physique et humaine, et ainsi ne peuvent aujourd'hui invalider le financement par le biais d'un secteur réservé qui a fait les preuves de son efficacité et de son équité pour un grand nombre d'Etats membres.

1.4

Le CESE ne pourra cautionner que les coûts résiduels du service universel soient compensés par l'introduction d'une redevance ou hausse des tarifs pour les utilisateurs ou par des subventions publiques alors que l'actuel service ne comporte pas de frais spécifiques pour l'utilisateur/contribuable.

1.5

Le CESE n'est pas convaincu à ce stade ni d'un système «play or pay», système dans lequel chaque opérateur a une obligation de service universel de laquelle il peut se défaire en participant au financement du service universel ni d'un recours à un fonds de compensation.

1.6

La Commission doit préciser le cadre dans lequel la libéralisation des services postaux pourrait se poursuivre. Il s'agit d'un préalable avant que ne soit supprimé un secteur réservé nécessaire au financement du service universel.

1.7

Vu toutes les incertitudes et risques qui planent sur une ouverture totale du marché postal, la date butoir du 1.1.2009 paraît irréaliste, ceci d'autant plus que les opérateurs postaux en place dans les États membres n'ayant adhéré à l'Union qu'à partir de 2004 ne disposeraient pas d'un temps suffisant pour s'adapter aux nouvelles donnes.

1.8

Le CESE demande:

de prolonger l'actuelle directive,

de prévoir une éventuelle libéralisation complète du secteur postal au 1.1.2012 sous réserve que d'ici là des propositions de financement crédibles apportant une valeur ajoutée par rapport au secteur réservé, aient été trouvées en étroite concertation avec toutes les parties concernées,

d'intégrer dans le service universel des envois postaux spécifiques expédiés ou adressés à des personnes aveugles ou mal voyantes et à leurs organisations.

2.   Introduction

2.1

Les services postaux revêtent une importance socio-économique considérable pour la cohésion économique, sociale et territoriale et pour la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne. Ils contribuent directement au lien social et aux droits fondamentaux de chacun, au maillage et à la solidarité des populations et des territoires, à la compétitivité de l'économie européenne, et finalement au développement durable.

2.2

Selon les estimations de la Commission, les services postaux traitent 135 milliards d'envois chaque année dans l'UE, ce qui représente un chiffre d'affaires de quelque 88 milliards d'euros, c'est-à-dire environ 1 % du produit intérieur brut (PIB) de la Communauté. Les deux tiers de ce chiffre d'affaires sont générés par les services de courrier, le reste provenant des services d'expédition de colis, de courrier express et de services accessoires.

2.3

Un service postal universel, garantissant l'accès de tous les citoyens, quelle que soit leur situation géographique, financière ou autre, à des services postaux de qualité, fiable et à des prix abordables, est un élément essentiel du modèle social européen et de la stratégie de Lisbonne. Un service universel de haute qualité est une nécessité aussi bien pour les citoyens que pour les acteurs économiques qui sont les principaux ordonnateurs des services postaux et qui ont besoin que chaque lettre et chaque colis soit distribué à chaque destinataire, quelles que soient ses caractéristiques ou sa localisation.

2.4

Les réformes, les développements technologiques ainsi qu'un degré d'automatisation accru du secteur postal ont conduit à de substantielles améliorations de la qualité, accroissements de l'efficience et prises en compte des besoins des clients.

2.5

Ces évolutions, contraires aux prévisions pessimistes selon lesquelles les services postaux constituent un marché continuellement en déclin, démontrent le potentiel de croissance que les opérateurs voient dans le développement de nouveaux services comme les achats à domicile, le commerce électronique, et le courrier hybride.

2.6

Contrairement aux autres industries de réseaux, le métier postal, surtout celui de la distribution, se caractérise toujours par une forte activité manuelle et un service à la personne, le secteur postal constitue un secteur important en matière d'emploi; on estime que dans l'Union plus de 5 millions d'emplois dépendent directement du secteur postal ou y sont étroitement liés. La main-d'œuvre, dans le coût constitue le plus souvent des frais fixes et qui représente la plus grande partie (+/- 80 %) du coût total, se trouve particulièrement exposée à d'éventuelles mesures de rationalisation dans le cadre de la libéralisation et de la compétitivité.

2.7

Finalement, le CESE voudrait encore relever que les enquêtes périodiques «Euro-baromètre» font ressortir une satisfaction générale de la grande majorité des usagers par rapport à la qualité des services postaux prestés.

3.   Historique

3.1

Initiée par le livre vert du 11 juin 1992 sur le développement du marché unique des services postaux, et la communication du 2 juin 1993 intitulée «lignes directrices pour le développement des services postaux communautaires», la libéralisation graduelle et maîtrisée du secteur postale a été entamée, il y a près de 10 ans, par la directive 97/67/CE, communément appelée «directive postale».

3.2

La directive postale, qui viendra à échéance au 31.12.2008 a établi des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux concernant:

le service universel;

le secteur réservé (monopole);

les principes tarifaires et la transparence des comptes pour les prestataires du service universel;

les normes de qualité;

l'harmonisation des normes techniques;

la création d'autorités réglementaires nationales indépendantes.

3.3   Service Universel

3.3.1

Selon cette directive, les États membres ont l'obligation de garantir à tous les utilisateurs un service universel à des prix abordables, garantissant tous les jours ouvrables, et pas moins de cinq jours par semaine, en tout point du territoire, au minimum:

la levée, le tri, le transport et la distribution des envois postaux jusqu'à deux kilogrammes et des colis postaux jusqu'à 10 kilogrammes;

les services relatifs aux envois recommandés et aux envois avec valeur déclarée;

des points d'accès appropriés au réseau postal sur tout le territoire.

3.3.2

Les règles communautaires garantissent ainsi à chaque habitant de l'Union européenne un réel service de communication, quelles que soient les caractéristiques de géographie physique et humaine de leur territoire de vie.

3.3.3

Le service universel tel que défini ci-avant, qui comprend aussi bien les services nationaux que les services transfrontaliers, doit respecter des normes de qualité déterminées, visant en particulier les délais d'acheminement ainsi que la régularité et la fiabilité des services fixées par les États membres (services nationaux) et le Parlement et le Conseil (services transfrontaliers communautaires).

3.4   Secteur Réservé

3.4.1

Lorsqu'un Etat membre estime que les obligations de service universel constituent une charge financière inéquitable pour le prestataire dudit service il peut lui réserver le monopole de la levée, du tri, du transport et de la distribution des envois de correspondance intérieure et, dans la mesure où cela est nécessaire au maintien du service universel, du courrier transfrontalière et du publipostage

d'un poids jusqu'à 50 grammes (ou dont le coût d'affranchissement n'est pas supérieur à 2,5 fois le tarif public applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie la plus rapide).

4.   Projet de directive de la Commission

4.1

L'étude prospective que la Commission a fait établir par un consultant international (1) conclut que l'achèvement du marché intérieur des services postaux dans tous les États membres en 2009 est compatible avec le maintien d'un service universel de haute qualité. Cette étude précise néanmoins que les risques qui en résultent pour le maintien du service universel impliquent que des mesures dites d'«accompagnement» soient prises par la majorité des Etats membres.

4.2

Le projet de directive sous avis prévoit l'ouverture totale du marché postal pour le 1er janvier 2009 tout en sauvegardant le niveau commun de service universel dans ses dimensions principales actuelles, pour tous les utilisateurs, dans tous les États membres de l'Union.

4.3

A compter du 1er janvier 2009 les États membres ne seraient plus autorisés à accorder des droits exclusifs ou spéciaux (secteur réservé) pour la mise en place et la prestation de services postaux.

4.4

Les États membres ne devraient plus nécessairement procéder à une désignation obligatoire du ou des prestataires du service universel, mais pourraient confier la prestation dudit service, avec une limitation dans le temps, aux forces du marché en laissant les soins aux États membres de déterminer les régions ou services spécifiques pour lesquels le service universel ne peut être assuré par les forces du marché et en prévoyant l'attribution de marchés publics pour que ces services soient assurés de manière économiquement avantageuse.

4.5

Lorsque la prestation du service universel nécessite un financement externe, les États membres pourraient choisir parmi les possibilités suivantes:

passation de marchés publics;

compensation publique par des subventions directes de l'Etat;

fonds de compensation alimenté par une redevance imposée aux prestataires de service et/ou aux utilisateurs;

mécanisme de type «play or pay» liant l'octroi d'autorisations soit à des obligations de service universel soit au financement d'un fonds de compensation.

4.6

La directive sous avis introduit également une nouvelle disposition qui impose aux États membres d'évaluer la nécessité de garantir un accès transparent et non discriminatoire pour tous les opérateurs aux éléments de l'infrastructure postale et aux services suivants: le système de code postal, la base de données des adresses, les boîtes postales, les boîtes aux lettres, les informations sur les changements d'adresse, le service de réacheminement, le service retour à l'expéditeur. L'accès en aval aux parties «tri» et «distribution» n'est pas visé par les dispositions précitées.

5.   Remarques générales

5.1

Le CESE a toujours apprécié que, contrairement à d'autres secteurs, la libéralisation des services postaux n'ait pas été faite par un passage en force, mais a été réalisée jusqu'ici de manière graduelle et maîtrisée. Il se félicite que le projet confirme les principales dimensions du service universel garanti à chaque utilisateur. Néanmoins le CESE demande que la gratuité des envois postaux spécifiques expédiés ou adressés à des personnes aveugles ou mal voyantes soit intégrée dans le service universel.

5.2

Pour la Commission le principal problème que pose l'organisation de la dernière étape de l'ouverture totale du marché postal dans l'Union consiste à définir la marche à suivre pour obtenir un secteur postal performant et compétitif qui continue d'offrir un service de grande qualité à des tarifs abordables aux particuliers et aux entreprises en Europe.

5.3

Or, le CESE estime que les éléments fournis par la Commission à l'appui de son projet ne permettent pas de garantir avec la sécurité indispensable le financement durable du service universel dans chacun des États membres, en particulier pour ceux qui sont confrontés à des conditions difficiles de géographie physique et humaine, et ainsi ne peut aujourd'hui invalider le financement par le biais d'un secteur réservé qui a fait ses preuves de son efficacité et de son équité pour un grand nombre d'États membres.

5.4

Le CESE ne pourra cautionner que les coûts nets résiduels du service universel soient compensés par l'introduction d'une redevance ou hausse des tarifs pour les utilisateurs ou par financement par le biais de subventions publiques, alors que l'actuel service universel en tant que tel ne comporte pas de frais spécifiques pour les utilisateurs/contribuable.

5.5

Le CESE n'est pas convaincu à ce stade d'un système «play or pay», système dans lequel chaque opérateur a une obligation de service universel de laquelle il peut se défaire en participant au financement du service universel. Dans la pratique ce type de système a uniquement était mis à l'essai en Finlande sans résultat significatif. De même, le recours à un fonds de compensation semble également inapproprié; force a été au seul Etat membre, en l'occurrence l'Italie, où un tel système a été expérimenté, d'en enregistrer l'échec.

5.6

Il en est de même d'un financement du service universel par le biais de subventions publiques ce qui en fait revient à grever les finances publiques déjà sous pression par ailleurs, à charge, une fois de plus, des utilisateurs/contribuables.

5.7

Finalement le CESE relève que les propositions de financement alternatives proposées par la Commission n'ont pas été analysées quant à leur praticabilité et leur efficacité. Les mettre en application dans ces conditions exposerait les États membres au risque de se retrouver dans une situation de non-retour où le marché est complètement libéralisé et où le service universel n'est plus garanti.

5.8

Il faudra donc, avant toute nouvelle étape de libéralisation, fixer des règles et un cadre clair et stable. Le secteur réservé ne devra, le cas échéant, être aboli qu'après avoir fixé ce cadre, incluant en particulier des mesures réellement efficaces et durables de financement du service universel clairement identifiées et analysées pour chaque État membre. C'est un préalable avant qu'il ne soit procédé à la suppression du seul mode de financement qui, à ce jour, a montré son efficacité, à savoir un secteur réservé approprié.

5.9

Depuis une dizaine d'années le nombre d'emplois dans le secteur postal a diminué de l'ordre de dizaines de milliers de postes de travail (0,7 % selon la Commission) alors que nombreux d'autres emplois ont été remplacés par des emplois précaires ou aux mauvaises conditions de travail, que ce soit dans les centres de tri, les services de distribution ou dans les bureaux de poste.

5.10

Même si divers facteurs, comme les nouvelles technologies, la concurrence par d'autres moyens de communications, tels que les communications électroniques, expliquent une partie de cette évolution, l'ouverture du marché n'en reste pas moins une raison principale.

5.11

Dès lors, l'affirmation de la Commission que l'achèvement du marché intérieur des services postaux permettra, grâce à une concurrence accrue, de libérer un potentiel de création d'emploi apte à compenser les pertes d'emplois auprès des opérateurs historiques, reste à être démontrée.

5.12

Pour ce qui est du potentiel de croissance du secteur, le projet ne fait aucune proposition autre que de gérer un déclin apparemment jugé irréversible des services postaux traditionnels, sans les resituer par rapport aux besoins de communications impliqués par la stratégie de Lisbonne et la société de la connaissance et sans examiner les effets en termes d'efficacité énergétique.

5.13

Les propositions de la Commission laissent aux États membres le soin d'assurer l'essentiel des fonctions de régulation au point que le marché intérieur des services postaux de la Communauté se résumera en fin du compte à une juxtaposition de 27 organisations et marchés nationaux, sans cohésion communautaire. Le CESE renouvelle son attachement à la réalisation d'un secteur postal communautarisé, doté de règles valables dans toute l'Union tant pour la concurrence que pour la fourniture du service universel.

5.14

Vu toutes les incertitudes et risques qui planent sur une ouverture totale du marché postal, le CESE ne pourra cautionner de fixer dès à présent la date butoir au 1.1.2009, ceci d'autant plus que les opérateurs postaux en place dans les États membres n'ayant adhéré à l'Union qu'à partir de 2004 ne disposeraient pas d'un temps suffisant pour s'adapter aux nouvelles donnes.

5.15

Le CESE demande la prolongation de l'actuelle directive et de prévoir une éventuelle libéralisation complète du secteur postal au 1.1.2012 sous réserve que d'ici là des propositions crédibles apportant une valeur ajoutée par rapport au secteur réservé, aient été trouvées en étroite concertation avec toutes les parties concernées.

Bruxelles, le 26 avril 2007.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  The Impact on Universal Service of the Full Market Accomplishment of the Postal Internal Market in 2009, PricewaterhouseCoopers.


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