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Document 52007AE0603

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE COM(2006) 232 final — 2006/0086 COD

OJ C 168, 20.7.2007, p. 29–33 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

20.7.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 168/29


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE»

COM(2006) 232 final — 2006/0086 COD

(2007/C 168/05)

Le 10 novembre 2006, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 21 mars 2007 (rapporteur: Staffan Nilsson).

Lors de sa 435e session plénière des 25 et 26 avril 2007 (séance du 25 avril 2007), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 118 voix pour, 2 voix contre et 7 abstentions.

1.   Résumé

1.1

Le CESE se félicite d'une stratégie thématique en faveur de la protection des sols à l'échelle de l'Union, et soutient en principe l'établissement d'une directive cadre.

1.2

La directive doit se concentrer sur les domaines dans lesquels les problèmes sont les plus importants, et où la menace pour les terres arables est la plus grave, comme les changements dans l'utilisation du sol (là où les terres arables sont utilisées pour construire des habitations, des routes, etc.), la contamination des sites industriels et l'imperméabilisation des sols. La stratégie européenne doit respecter le principe de subsidiarité.

1.3

Les coûts de la dégradation des sols doivent être supportés par les responsables de ces préjudices, dans le cas où ceux-ci sont proportionnés, et non en premier lieu par les utilisateurs des sols.

1.4

Si l'objectif d'une directive cadre est de garantir une base commune, les degrés d'ambition des différents États membres doivent être semblables, afin d'éviter une situation de nature à fausser la concurrence.

1.5

Une exploitation de la terre et de la forêt qui met en œuvre de bonnes pratiques agricoles conserve et améliore les capacités des sols.

1.6

Les terres agricoles destinées à la production de produits alimentaires supposent, par définition, qu'un sol naturel ait été exploité et qu'une certaine influence soit inévitable.

1.7

Le CESE exprime une vive critique à l'égard du fait que la Commission n'a pas encore présenté sa proposition mise à jour d'une nouvelle directive révisée sur les boues d'épuration, et il demande à la Commission de publier au plus vite cette directive, qui constitue l'une des pierres angulaires d'une politique visant à protéger les sols destinés à l'agriculture, et à empêcher l'augmentation des contaminations par des substances dangereuses.

1.8

La remise en état du sol, prévue à l'article 1 relatif à l'objet et au champ d'application de la directive, devrait être traitée en fonction de la situation effective et faire l'objet d'une décision au cas par cas.

1.9

L'élaboration d'une politique sectorielle nationale, conformément à l'article 3, ne doit pas avoir pour effet des distorsions de concurrence entre les États membres.

1.10

Les mesures que doivent prendre les États membres, prévues à l'article 4, doivent rester dans des proportions raisonnables.

1.11

L'article 12 devrait être formulé différemment concernant le fait que dans certains cas, un acheteur potentiel pourrait assumer l'obligation de présenter un rapport.

1.12

Les sanctions préconisées à l'article 22 doivent également rester dans des proportions raisonnables par rapport au préjudice subi. Le CESE estime inacceptable qu'un unique préjudice puisse donner lieu à plusieurs sanctions.

1.13

Les mesures de réparation qui doivent être prises par l'exploitant, selon l'article 23, ne sont justifiées que si celui-ci est également responsable du préjudice survenu.

1.14

La mise en place d'un comité d'experts indépendants composés d'experts publics et privés devrait pouvoir faciliter la mise en œuvre de la stratégie des sols.

2.   Proposition de la Commission

2.1

Le sol peut être considéré comme ressource non renouvelable, pourtant la qualité des sols se dégrade rapidement dans de nombreux endroits du territoire de l'UE, phénomène exacerbé par l'activité humaine, notamment l'industrie, le tourisme, le développement urbain ou les infrastructures du système de transports, ainsi que certaines pratiques agricoles et sylvicoles.

2.2

Le sol constitue une ressource d'intérêt commun pour l'UE et s'il n'est pas protégé à l'échelon communautaire, le développement durable et la compétitivité à long terme s'en trouveront compromises en Europe. Différentes politiques communautaires contribuent déjà à la protection des sols, mais il n'existe aucune politique unifiée. Seuls neuf États membres possèdent une législation spécifique en matière de protection des sols répondant souvent à un risque déterminé, notamment la contamination. La dégradation de l'état des sols a de graves répercussions dans d'autres domaines d'intérêt commun pour l'UE, tels que l'eau, la santé humaine, le changement climatique, la protection de la nature et de la biodiversité et la sécurité des aliments.

2.3

Dans ce contexte, la Commission propose une stratégie des sols pour l'Europe, exposée dans une communication assortie d'une proposition de directive cadre et d'une évaluation d'impact. La directive cadre établit des principes, des actions et des objectifs communs. Elle invite les États membres à faire le point sur la dégradation des sols et à la combattre de manière systématique, à mettre en œuvre des mesures de précaution et à intégrer la protection des sols dans d'autres domaines d'action politique. Elle autorise toutefois une certaine flexibilité, de sorte qu'il appartient aux États membres de définir leur degré d'ambition dans ce domaine, des objectifs spécifiques et les mesures pour y parvenir, étant entendu que la dégradation de l'état des sols offre une image très disparate en Europe, où l'on a recensé 320 grands types de sols différents.

2.4

Il est demandé aux États membres de répertorier les zones où il existe des risques d'érosion, d'appauvrissement des matières organiques, de tassement, de salinisation et de glissement de terrain. Ils devront fixer des objectifs de diminution du risque pour ces zones et mettre sur pied des programmes de mesures afin de les réaliser. Ils devront également empêcher toute contamination supplémentaire, dresser un inventaire des sites contaminés sur leur territoire et élaborer des stratégies nationales d'assainissement. En cas de vente d'un site ayant fait l'objet ou faisant l'objet d'une activité susceptible d'être contaminante, un rapport concernant l'état du sol devra être fourni à l'administration et à l'autre partie de la transaction par le vendeur ou par l'acquéreur. Enfin, les États membres sont exhortés à limiter ou à atténuer les effets de l'imperméabilisation des sols, moyennant par exemple une réhabilitation des friches industrielles.

3.   Observations générales

3.1

Le CESE se félicite de la communication de la Commission sur «une stratégie thématique pour la protection des sols» qui fait suite à la précédente communication de 2002 (1), et de la proposition de mise en place d'une «directive cadre pour la protection des sols». Le CESE avait demandé dès l'an 2000, dans un avis d'initiative sur l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (2), que la Commission prenne une initiative en vue de fixer des normes communautaires minimales pour la protection des sols.

3.2

La Commission a effectué une procédure ouverte et globale au cours des quatre années qui ont suivi, en menant des discussions et de nombreuses consultations différentes afin d'élaborer une stratégie pour la protection des sols, procédure que le CESE a également eu la possibilité de suivre. Les remarques faites dans le présent avis ont principalement pour objet de réagir à la proposition de directive cadre, sur laquelle le CESE est consulté, mais elles concernent aussi, le cas échéant, la communication de la Commission.

3.3

Les sols et leurs fonctions sont une ressource inestimable pour la nature, le cycle de la vie et la survie même des êtres humains. Les activités humaines influent de différentes façons sur les fonctionnalités des sols et sur leur utilisation. Une stratégie européenne doit se concentrer sur les domaines dans lesquels la menace pesant sur les terres arables est la plus grave, comme les changements dans l'utilisation du sol, la contamination des sites industriels, l'imperméabilisation et l'érosion.

3.4

Les sols et leurs fonctionnalités, de même qu'un certain nombre d'autres domaines politiques, sont assujettis à une double législation différente, communautaire et nationale, tels que la directive-cadre sur l'eau, la directive sur les nitrates, la législation relative aux produits chimiques, etc. Certains pays présentent déjà des types spécifiques de législation, de surveillance et de recensement des sols et des contaminations dont il est victime, c'est pourquoi la proposition de la Commission ne devrait pas aggraver la situation, mais apporter suffisamment de flexibilité pour ces pays.

3.5

La Commission souligne que les coûts engendrés par la dégradation des sols ne sont pas assumés par les personnes qui exploitent ces sols, mais par la société ou d'autres intervenants. Le CESE souhaite souligner que la responsabilité d'un dommage doit être assumée par celui qui le cause, qui n'est pas obligatoirement toujours l'exploitant. Dans de nombreux cas, les exploitants des sols subissent les effets de la pollution atmosphérique, des contaminations provenant d'autres secteurs à travers les émissions industrielles, les inondations et d'autres émissions de polluants, et ils se retrouvent donc exposés à des influences nocives dont ils ne sont aucunement responsables.

3.6

Le CESE note cependant que la Commission souligne d'un bout à l'autre de son texte que les investissements nécessaires à la protection doivent être consentis par la source même de l'effet en question, ce qui est naturellement juste. Cela créerait également des conditions de responsabilité équitables. Cela impliquerait également que d'autres domaines législatifs que ceux spécifiquement consacrés aux sols seraient concernés.

3.7

Le CESE soutient l'adoption d'une stratégie spécifique pour la protection des sols, et son élaboration à travers une directive-cadre spécifique. Celle-ci créerait les conditions d'une protection similaire, dotée de règles fondamentales communes, à l'égard de problèmes qui sont, par nature, susceptible d'être transfrontaliers. Si l'on veut véritablement renforcer la protection des sols, ce domaine politique doit toutefois être également intégré aux autres législations.

3.8

La Commission estime également que le rapport entre coûts et bénéfices sera variable en fonction du degré d'ambition adopté, et de la manière dont seront exploitées les possibilités qui existent par exemple dans le cadre environnemental au sein de la politique agricole commune. Le CESE souhaite souligner ici que la manière dont les États membres interpréteront et appliqueront, avec la même sécurité juridique qui s'impose, ce que l'on appelle «l'éco-conditionnalité» rendue obligatoire par la PAC, reste un problème non résolu. Si l'objectif d'une directive cadre est de garantir un fondement commun à la protection des sols, et à éviter notamment que les acteurs concernés soient soumis à de nombreuses obligations économiques différentes, alors les degrés d'ambition doivent également être relativement semblables, pour éviter une situation de nature à fausser la concurrence.

3.9

La Commission cite comme premier exemple d'activité humaine pouvant contribuer à la dégradation des sols les pratiques inadéquates en matière agricole et forestière. Des cultures agricoles et forestières qui mettent en œuvre de bonnes pratiques agricoles contribuent plutôt à conserver, voire à améliorer la capacité du sol. La menace qui pèse sur les terres cultivées vient des changements dans l'utilisation du sol, de l'expansion industrielle, des infrastructures de circulation, de la pollution atmosphérique, de l'ozone troposphérique, et d'autres contaminations. Bien que l'aménagement de l'espace (urbanisme) ne relève pas de la compétence communautaire de l'UE, mais des Etats membres, il convient également de tenir compte de ces éléments.

3.10

Les forces du marché et la politique agricole actuelle ont également contribué à renforcer l'évolution structurelle et la spécialisation, et à dissocier dans une grande mesure la culture de l'élevage, ce qui peut conduire à diminuer le taux de matériau organique dans le sol. La nouvelle politique agricole commune et ses compensations découplées renforcent encore davantage cette situation.

3.11

La Commission estime que l'agriculture peut «avoir des incidences favorables sur l'état des sols» lorsqu'elle est biologique, extensive ou qu'il s'agit d'agriculture intégrée. Cette vision des choses est un peu simpliste. Tout dépend du degré de connaissance et des techniques avec lesquels le sol est traité. La culture des sols en vue de produire des denrées alimentaires implique par définition qu'un sol naturel ait été exploité et cultivé. Cela suppose de nouveau qu'une certaine influence est inévitable, et doit par conséquent être acceptée, si l'on veut pouvoir produire des denrées alimentaires. Les effets sur les sols agricoles sont dépendants des saisons et du climat, mais cela ne signifie pas en revanche devoir accepter les substances fertilisantes, l'érosion, la diminution de la couche d'humus, etc. Une entreprise agricole qui travaille normalement, avec les connaissances dont nous disposons aujourd'hui, est plutôt en mesure de contribuer à conserver et améliorer la qualité des sols. Peu d'entrepreneurs ont une perspective d'aussi long terme, à la fois en matière d'investissements et d'entretien des sols, que précisément les agriculteurs et les forestiers. Il convient d'étayer et de soutenir cette forte sensibilisation des agriculteurs à la protection des sols en instaurant des dispositifs de conseil ainsi qu'en promouvant des mesures volontaires et d'autres incitations.

3.12

La Commission estime également que la directive sur la responsabilité environnementale (3) renforce la protection de l'environnement. Ceci est positif et juste. En même temps, il faut rappeler qu'il serait incompatible avec une conception normale du droit qu'un unique préjudice puisse aboutir, comme aujourd'hui, à trois sanctions différentes: suppression des compensations, responsabilité pénale et frais administratifs.

3.13

Le CESE soutient le fait qu'une utilisation durable des sols nécessite une stratégie européenne globale de la protection des sols.

3.14

La mise en œuvre devrait pouvoir être renforcée par la création d'un groupe d'experts indépendants sur les questions de protection du marché, composé de représentants d'acteurs publics et privés.

4.   Observations spécifiques

4.1

Le CESE est très critique à l'égard du fait que la Commission n'a pas encore présenté la proposition de directive modifiée concernant l'utilisation des boues d'épuration dans l'agriculture et la teneur autorisée en métaux lourds, sur laquelle la Commission travaillait depuis plusieurs années. La communication sur la protection des sols indique que l'objectif est de présenter finalement cette proposition courant 2007. La première communication sur une stratégie thématique pour la protection des sols de 2002 indiquait que sa révision devrait §être intégrée à la stratégie des sols. Ainsi, l'une des principales mesures destinées à renforcer la protection des sols et à assurer la sécurité de la production alimentaire a pris un retard considérable. Cette directive modifiée concernant l'utilisation des boues d'épuration devrait par conséquent être publiée impérativement en même temps que l'adoption de la stratégie pour la protection des sols.

4.1.1

L'actuelle directive sur les boues d'épuration (4) autorise toujours des taux excessifs de métaux lourds, comme d'autres polluants, dans les boues qui peuvent être épandues sur les terres agricoles. Le CESE souhaite rappeler l'avis d'initiative qu'il a adopté dès 2000 sur la «Révision de la directive du Conseil 86/278/CEE relative à l'utilisation des boues d'épuration en agriculture» qui exigeait des obligations fermes concernant les taux autorisés de métaux lourds. De même, les connaissances sont très lacunaires sur le contenu des autres contaminations chimiques ainsi que leurs interactions mutuelles, et sur la manière dont elles influent sur les sols et la sécurité alimentaire, lorsqu'elles sont épandues sur des sols cultivés.

4.1.2

Le CESE considère très sérieusement ce problème, et rappelle une étude présentée par deux chercheurs dans la revue médicale «the Lancet» en novembre 2006. Même s'il s'agit d'une étude isolée, son résultat montre que des poisons bien connus présents dans l'environnement peuvent avoir un effet qui n'avait pas encore été remarqué sur le développement du cerveau des fœtus et des jeunes enfants. Les chercheurs estiment que l'on pourrait relier ce phénomène à des altérations sérieuses telles que l'autisme, les troubles déficitaires de l'attention ou hyperactivité (TDAH) et les troubles du développement. Nombre de ces produits chimiques se trouvent également dans des produits qui sont utilisés par les ménages. De différentes manières, ils se retrouvent dans les systèmes d'écoulement des eaux et nos connaissances sont encore très insuffisantes sur la manière dont ils exercent une influence sur les sols où les boues d'épuration sont utilisées comme fertilisants.

4.1.3

Le CESE considère comme positif le fait que la Commission semble avoir abandonné son ancien point de vue selon lequel la meilleure utilisation des boues d'épuration, au regard de l'environnement, était de leur épandage sur les sols cultivés. C'est ce que semble indiquer la formulation utilisée dans sa communication relative à la stratégie thématique sur les déchets (5). La Commission confirme y compris dans ce document qu'elle a l'intention de présenter une proposition de directive révisée sur les boues d'épuration après l'adoption de la stratégie pour la protection des sols. Le CESE estime cependant qu'il n'aurait pas fallu attendre celle-ci, mais au contraire proposer bien plus tôt une révision radicale de la directive concernée sur les taux de métaux lourds et d'autres contaminants autorisés dans les boues d'épuration, d'autant que la Commission, dans sa proposition de directive, indique qu'il est nécessaire de limiter l'approvisionnement de substances dangereuses dans les sols.

4.1.4

L'utilisation des boues d'épuration dans l'agriculture et leur teneur en substances contaminantes est l'une des questions les plus cruciales en matière de protection des sols et de sécurité des produits alimentaires. Cela rend aussi d'autant plus aiguë la question de savoir si c'est l'exploitant du sol ou le producteur des boues, c'est-à-dire les villes ou les communes, qui doit assumer la responsabilité des éventuels préjudices causés aux sols. Les conditions de responsabilité et de dédommagements doivent être fixées avec précision dans une directive révisée sur les boues d'épuration.

4.1.5

Une nouvelle législation plus sûre en matière de produits chimiques est également décisive pour la protection des sols en général, et en particulier pour la manière dont la société se décharge des boues d'épuration en les épandant sur les sols. Echanger les produits chimiques dangereux contre d'autres moins nocifs est un processus absolument indispensable pour parvenir à la protection des sols que nous appelons de nos vœux.

4.1.6

Le CESE invite la Commission à présenter dans les plus brefs délais une proposition de directive révisée, et à étudier également les analyses du risque pour davantage de sujets que le nombre englobé actuellement par la directive en question. Cela serait l'un des éléments capitaux d'une protection des sols pour les terres agricoles, afin de ne pas augmenter la contamination et afin de garantir une sécurité rassurante en matière de produits alimentaires.

4.2

L'article 1 de la directive sur la protection des sols indique que «ces mesures comprennent l'atténuation des effets de ces processus, ainsi que la remise en état et l'assainissement des sols dégradés de manière à leur restituer un niveau de fonctionnalité compatible au moins avec leur utilisation effective et leur utilisation future autorisée». Le CESE soutient ce principe mais il se demande s'il est réellement nécessaire que la directive cadre utilise l'expression «au moins». Cette question devrait être traitée en fonction de la situation effective et faire l'objet d'une décision au cas par cas.

4.3

Le CESE estime que l'article 3, tel qu'il est formulé, pourrait ouvrir aux États membres la possibilité d'élaborer une politique sectorielle nationale de nature à fausser la concurrence. Il est important que l'article se limite à une analyse, mais les mesures éventuelles doivent rester conformes aux conditions nécessaires au bon fonctionnement du marché unique, c'est-à-dire des règles communes et des conditions de concurrence équitables.

4.4

Le CESE estime également que l'article 4 laisse un espace quasiment infini à l'intervention. Concernant les terres agricoles, le CESE a précisément indiqué dans les observations ci-dessus que les sols cultivés impliquent par nature d'exercer une influence sur les sols, qui varie en fonction de facteurs sur lesquels les exploitants n'ont par contre pas d'influence, tels que les saisons, le climat, etc. Les injonctions faites aux États membres doivent rester dans des proportions raisonnables par rapport à cela. De même, il doit y avoir une relative correspondance entre les actions des différents États membres. Cela est également en accord avec ce qui est prévu à l'article 9 concernant les mesures proportionnées nécessaires pour préserver les fonctions des sols.

4.5

L'article 12 indique que, dans certains cas, le propriétaire d'un site ou un acheteur potentiel doit produire un rapport relatif à l'état du sol. Le CESE estime que demander à un acheteur potentiel de présenter ce rapport serait une erreur. Si une certaine flexibilité est nécessaire, en raison des différences entre les législations des États membres, cela doit être formulé d'une autre manière.

4.6

L'article 17 porte sur la plateforme volontaire que la Commission a l'intention de mettre en place. La Commission doit tout faire pour garantir que celle-ci aboutira réellement à un échange de méthodes similaires, afin que l'approche soit harmonieuse et qu'elle garantisse des conditions de concurrence neutres. L'échange d'information étant volontaire, il nécessite également une participation active de la part de la Commission.

4.7

L'article 22 indique que les États membres doivent déterminer le régime des sanctions. Le CESE estime qu'il est important, du point de vue de la sécurité juridique, que ces sanctions restent dans des proportions raisonnables par rapport au préjudice survenu. Il est également inacceptable qu'un unique préjudice puisse donner lieu à plusieurs sanctions différentes.

4.8

L'article 23 propose de modifier la directive 2004/35/CE et prévoit que les pouvoirs publics obligent l'exploitant à prendre en charge les mesures de réparation en cas de préjudice. Selon le CESE, cette disposition ne peut être valable que si l'exploitant est également l'auteur du préjudice, ce qui n'apparaît pas clairement.

Bruxelles, le 25 mars 2007.

Le Président

du Comité économique et social européen

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  COM(2002) 179 final.

(2)  CES 1199/2000, JO C 14, 16.1.2001, p. 141-150.

(3)  Directive 2004/35/CE.

(4)  86/278/CEE.

(5)  COM(2005) 666 final.


ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Les amendements suivants ont été repoussés par l'assemblée, tout en ayant recueilli plus du quart des suffrages exprimés.

Paragraphe 1.1

Modifier comme suit:

«Le CESE se félicite d'une stratégie thématique en faveur de la protection des sols à l'échelle de l'Union, et soutient l'objectif de la proposition de la Commission, à savoir la protection et l'utilisation durable des sols. Le CESE souhaiterait que la directive cadre proposée tienne dûment compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité. en principe l'établissement d'une directive cadre».

Résultat du vote

Voix pour: 47

Voix contre: 54

Abstentions: 13

Le paragraphe suivant de l'avis de la section a été supprimé à la faveur d'un amendement adopté par l'assemblée, alors qu'il était soutenu par plus du quart des suffrages exprimés:

Paragraphe 1.15

«Le CESE invite les législateurs nationaux et régionaux et la Commission à évaluer de manière systématique la législation existante en matière de protection des sols».

Résultat du vote

74 voix favorables à la suppression de cette phrase, 33 contre et 15 abstentions.


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