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Document 52006AE0409

Avis du Comité économique et social européen sur le Projet de règlement (CE, Euratom) de la Commission modifiant le règlement (CE, Euratom) n o  2342/2002 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) n o  1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes [SEC(2005) 1240 final]

OJ C 110, 9.5.2006, p. 46–49 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

9.5.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 110/46


Avis du Comité économique et social européen sur le «Projet de règlement (CE, Euratom) de la Commission modifiant le règlement (CE, Euratom) no 2342/2002 établissant les modalités d'exécution du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes»

[SEC(2005) 1240 final]

(2006/C 110/09)

Le 12 octobre 2005, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 février 2006 rapporteur: M. BURANI).

Lors de sa 425ème session plénière des 15 et 16 mars 2006 (séance du 15 mars 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 146 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1.   Conclusions

1.1

Le CESE félicite la Commission du travail complexe et minutieux qu'elle a accompli en vue de la simplification des procédures administratives. Il attire toutefois l'attention sur une certaine confusion entre ce qui est énoncé au début de l'exposé des motifs («le présent projet d'avis... traite des modifications techniques pouvant être introduites en vertu du règlement financier actuel») et la portée concrète de nombreuses dispositions.

1.1.1

Un grand nombre des modifications «techniques» qui concernent les relations avec les entreprises et les citoyens ont une signification et une portée «politique»: la transparence accrue, l'accélération des procédures, les délais de réponse plus courts, une plus grande confiance à l'égard des partenaires sociaux sont autant de signes d'une évolution de la «conduite» de l'administration publique, dont on ne peut que se réjouir.

1.2

Par ailleurs, le CESE se doit d'insister sur la nécessité d'être prudent: le souhait de favoriser les partenaires sociaux ne peut faire oublier que la flexibilité des gestionnaires des fonds publics doit avoir une limite. Cette limite est celle posée par les déficits éventuels, qui doivent être proportionnels aux recettes réelles, en d'autres termes, le calcul du risque. Il s'agit d'un un exercice difficile mais nécessaire, qui pourrait être très impopulaire pour les gestionnaires, mais il semblerait que ce soit la seule voie raisonnable à suivre.

2.   Introduction

2.1

Le document à l'examen établit les modalités d'exécution du règlement financier no 1605/2002 actuellement en vigueur tout en tenant compte, pour raccourcir les délais d'exécution, de différentes modifications techniques introduites par la nouvelle proposition de règlement du Conseil sur le règlement financier (1), dont la procédure d'adoption est en cours. Le CESE a déjà eu l'occasion d'élaborer un avis sur ce dernier document (2).

2.2

Conformément à l'approche adoptée dans son précédent avis, le CESE n'examinera pas les aspects relevant de la pure technique comptable. Ceux-ci peuvent en effet être traités de manière plus précise par les organismes institutionnels qui sont compétents à cet effet et ont une expérience directe dans ce domaine. En revanche, il se concentrera, comme il l'a déjà fait, sur les normes susceptibles d'avoir une incidence sur des tiers (organisations de la société civile) en relation avec les institutions européennes.

2.3

Trois des principes relevant de la technique comptable, à savoir les principes d'unité, d'annualité et d'unité de compte, ne subissent pas de changement quant au fond mais sont simplement modifiés ou précisés. S'agissant du quatrième principe, la bonne gestion financière, la proposition de règlement s'inspire des critères déjà en vigueur mais détaille davantage le contenu de l'évaluation ex ante et fournit des indications plus précises sur la portée des évaluations ex ante, intermédiaire et ex post, à la lumière du principe de proportionnalité. Le CESE prend note de la volonté de la Commission de «réorienter» les priorités de l'évaluation, «afin de se concentrer sur les propositions ayant une incidence réelle sur les entreprises et les citoyens», volonté dont le Comité ne peut que se féliciter vivement.

2.4

La Commission souligne qu'il serait opportun que les projets-pilotes et les actions préparatoires fassent l'objet d'une évaluation lorsqu'il est proposé de les poursuivre en tant que programme, aspect qu'elle place sur la même ligne de sensibilité que les attentes des entreprises et des citoyens, mais qui doit être traité en accordant la plus grande attention à l'utilisation rationnelle des fonds publics. Toutefois, dans un souci de simplification des procédures, l'évaluation ne devrait pas être répétée lorsque des projets ou des actions ont déjà fait l'objet d'une évaluation, comme dans le cas des tâches partagées entre la Commission et les États membres.

3.   Observations à caractère général

3.1

Les observations que le CESE avait formulées dans son avis sur la proposition de règlement s'appliquent naturellement aux modalités d'exécution. Si le CESE ne peut que se féliciter des simplifications adoptées en matière de procédures et de souplesse accrue au niveau des critères de mise en œuvre des normes, il considère toutefois qu'il ne faudrait pas avoir tendance à considérer comme «peu élevé» tout montant inférieur à un seuil donné. En d'autres termes, le CESE est d'accord sur l'augmentation des montants au-dessous desquels les procédures sont simplifiées, mais ceci ne doit pas signifier que l'attention accordée aux dépenses et à leur contrôle peut être relâchée sous prétexte que les dommages matériels éventuels n'auraient en pratique aucune incidence sur le budget dans son ensemble.

3.2

Sans vouloir rappeler ici les abus et principes de moralité publique trop souvent invoqués, le CESE souhaite attirer l'attention sur le danger que représente une baisse de l'attention accordée à la régularité des opérations portant sur un montant jugé «peu élevé», en particulier en ce qui concerne les marchés et les subventions. Une accélération des procédures ne doit pas donner aux citoyens l'impression qu'il existe des manières autres que légitimes d'obtenir des fonds des pouvoirs publics. Une telle impression porterait un coup dur à l'image de marque de l'Europe.

3.3

De l'avis du CESE, il serait utile que les autorités comptables de la Commission consultent soigneusement les rapports de l'OLAF afin de vérifier la validité ou les «lacunes» éventuelles des simplifications actuelles ou futures. En effet, elles pourraient retirer des informations précieuses du détail des fraudes mises à jour.

4.   Observations spécifiques

4.1

Le nouvel article 85 bis concerne les recours formés par des tiers contre une décision de la Commission qui imposent une amende, une astreinte ou une sanction. Afin de protéger les intérêts de la Communauté, le comptable doit exiger du demandeur le dépôt provisoire de la somme concernée ou, à titre d'alternative, une garantie financière (dans le jargon technique une fidéjussion). La garantie doit prévoir qu'en cas de rejet du recours, la somme demandée par l'administration sera versée par le garant immédiatement, inconditionnellement et à première demande. Techniquement, il s'agit d'une fidéjussion exécutable à première demande, conforme au principe «solve et repete» adopté par de nombreuses administrations, fiscales et autres, dans le cadre des marchés publics.

4.1.1

Le CESE n'a aucune objection particulière contre ce type de garantie. Il souligne toutefois que la fidéjussion exécutable à première demande est plus onéreuse qu'une fidéjussion normale et que les commissions sont proportionnelles à la durée de validité de la garantie. Compte tenu des frais à charge du demandeur, il serait raisonnable d'accélérer les procédures d'examen des recours. Cet aspect, qui a été déploré par certains partenaires sociaux, même s'il ne concerne pas directement le règlement financier et ses modalités d'exécution, devrait être soigneusement examiné dans le cadre des relations entre les autorités administratives et des tiers.

4.2

Le nouvel article 90 dispose notamment qu'en cas de marchés et de subventions liés à des programmes sectoriels, l'approbation des programmes de travail annuels constitue en soi la décision de financement nécessaire pour inscrire l'engagement de dépenses au budget communautaire. Cette mesure, même si elle est revêt une nature administrative et comptable interne, est susceptible d'accélérer les procédures d'attribution des fonds et, de l'avis du CESE, pourrait à ce titre avoir des retombées favorables pour les créanciers ou bénéficiaires.

4.3

L'article 129 prévoit que la gestion des marchés d'une valeur inférieure à certains montants doit être facilitée. En pratique, lorsque les montants concernés ne sont pas importants, l'administration est autorisée à recourir à une «procédure négociée» (ou, en termes plus explicites, à une négociation privée), après avoir consulté plusieurs candidats, plus précisément:

cinq candidats pour une valeur égale ou inférieure à 60 000 euros,

trois candidats pour une valeur égale ou inférieure à 25 000 euros,

l'offre d'un seul candidat étant autorisée pour une valeur inférieure ou égale à 3 500 euros.

En pratique, ce nouvel article n'innove pas mais se limite à mettre à jour en les augmentant les limites en vigueur jusque là.

4.3.1

Les articles 130 et 134 introduisent quelques simplifications. Conformément à l'article 130, pour les marchés d'une valeur inférieure à 60 000 euros, le pouvoir adjudicateur peut limiter le contenu des documents d'appel à la concurrence au strict nécessaire (bien entendu sur la base des critères qu'il a établi et sous sa responsabilité). L'article 134 dispose que les preuves documentaires des conditions à remplir pour participer au marché peuvent être remplacées par une attestation sur l'honneur, sans préjudice pour le pouvoir adjudicateur d'exiger par la suite les preuves qui confirment l'attestation initiale.

4.3.2

Une autre simplification prévue par l'article 134 est l'exemption de l'obligation de produire les preuves documentaires si de telles preuves ont déjà été présentées à d'autres fins à la même administration ou à une autre au maximum six mois auparavant. Dans ce cas également, les preuves documentaires sont remplacées par une attestation sur l'honneur.

4.3.3

D'autres simplifications sont prévues par l'article 135 et concernent les preuves documentaires de la capacité financière, économique, technique et professionnelle des candidats. Cet article dispose en effet que, sur la base de l'évaluation des risques qu'elle a effectuée, l'administration peut décider de ne pas exiger cette preuve. Cette faculté est toutefois limitée aux marchés d'une valeur égale ou inférieure à 60 000 euros si l'administration a passé le marché pour son propre compte ou aux marchés d'un autre montant, en fonction des cas, si les bénéficiaires sont des tiers. Une autre limitation est l'interdiction, en cas de renonciation aux preuves documentaires, d'effectuer un préfinancement ou des paiements intermédiaires: il s'agit d'une garantie pour l'administration mais d'une limitation pour l'autre partie, qui pourrait décider de présenter quand même les preuves documentaires pour éviter ce qui pourrait être une charge financière importante.

4.3.4

Le CESE approuve l'ensemble de ces dispositions qui visent à alléger les mécanismes d'adjudication, coûteux pour les candidats et pour l'administration, dans le cas de montants relativement modestes. Il attire toutefois l'attention sur la nécessité de rester très vigilant afin d'éviter des abus éventuels, d'autant plus attirants que les procédures sont très souples.

4.4

Le document sur les modalités d'exécution examine les subventions dans un esprit d'ouverture à l'égard des partenaires sociaux et en tenant compte, comme l'illustre l'ensemble des dispositions, de la nature spécifique des bénéficiaires. Tout d'abord, l'article 164 prévoit que pour les montants égaux ou inférieurs à 25 000 euros, l'ordonnateur peut n'exiger que des preuves documentaires extrêmement simplifiées: cette procédure recueille l'approbation du CESE, lequel ne peut toutefois s'empêcher de souligner d'une part les lourdes responsabilités qui pèsent sur l'ordonnateur et, d'autre part, le risque qu'il y a à ce que la simplification soit, dans certains cas, vidée de son sens si l'ordonnateur hésite à les assumer, ce qui serait compréhensible.

4.5

Plusieurs autres dispositions ont pour objet de faciliter ou d'ouvrir l'accès aux fonds communautaires à différentes institutions. Pour les organismes se trouvant dans une situation de monopole de droit ou de fait, l'article 168 se contente d'exiger, à cette fin, une simple enquête sans formalités — qui doit prendre la forme d'une déclaration motivée de l'ordonnateur. L'article 162, qui prévoyait des subventions de fonctionnement, sans diminution en cas de renouvellement, en faveur des organismes poursuivant un but d'intérêt général européen, étend la liste des bénéficiaires éventuels aux organismes à vocation de recherche et d'innovation, et qui participent à toute activité en faveur de la promotion de la citoyenneté. L'article 172 permet à l'ordonnateur de considérer le cofinancement en nature (par exemple le travail volontaire) comme un apport de l'institution financée.

4.5.1

Le CESE est favorable à l'ensemble de ces dispositions, mais tient à rappeler ici aussi que la flexibilité des dispositions implique des risques pour le budget communautaire, des responsabilités pour les ordonnateurs et la nécessité de procéder à des contrôles renforcés.

4.6

Une série d'autres dispositions vise à simplifier les procédures: tous les établissements d'enseignement (pas seulement les établissements d'enseignement secondaire ou supérieur, comme c'était le cas par le passé) ne devront plus faire l'objet d'un contrôle de la capacité financière (article 176). Pour les subventions inférieures à 25 000 euros, l'ordonnateur peut rédiger une convention comportant un nombre restreint d'éléments (article 164). En outre, l'article 173 exonère de l'obligation de présenter la preuve d'un audit externe les conventions de subvention d'un montant inférieur à 750 000 euros, les conventions pour des actions inférieures à 100 000 euros, ainsi que les conventions avec plusieurs bénéficiaires entre lesquels existent des responsabilités solidaires et conjointes.

4.6.1

Le CESE comprend la volonté de simplifier au maximum les procédures et ne peut en principe que l'approuver. Il se demande toutefois si l'on ne va pas trop loin dans cette voie: exonérer les bénéficiaires de l'obligation de présenter des preuves documentaires coûteuses et parfois excessives est une chose, renoncer connaître l'état de leurs finances lorsqu'il s'agit de montants qui, surtout dans les cas prévus à l'article 173, sont décidément trop élevés, en est une autre. Le critère de référence devrait toujours être le juste équilibre entre les bénéficies escomptés (gain de temps et d'argent pour la Commission et pour les citoyens) et les coûts éventuels (perte d'argent public, calculé en termes de probabilité et de volumes de risque).

4.7

Par ailleurs, le critère de l'évaluation prudentielle des risques, mentionné ci-dessus, semble avoir été adopté en ce qui concerne les préfinancements. En effet, une garantie (fidéjussion ou autre) est exigée de manière générale pour tous les préfinancements d'une valeur égale à la subvention, ainsi que pour les préfinancements supérieurs à 80 % du montant de la subvention et qui dépassent 60 000 euros.

4.7.1

Le CESE considère que la règle susmentionnée s'inspire de critères de prudence, tels que ceux évoqués au paragraphe 3.6.1. La question qui se pose est de savoir si les mêmes critères n'auraient pas pu être adoptés également concernant les subventions (par exemple dans les cas traités au paragraphe 3.6), étant donné qu'en termes de risques concrets, la différence entre préfinancement et subvention est très souvent davantage administrative que réelle, même si l'on rencontre parfois quelques exceptions importantes.

4.8

L'article 165 introduit un critère tout à fait acceptable mais qui n'a pas toujours été respecté dans le passé: lorsque les bénéficiaires des subventions sont des organismes poursuivant un but d'intérêt général européen, la Commission a le droit de récupérer le pourcentage de profit annuel correspondant à la contribution communautaire au budget des organismes en question. Cette disposition ne s'applique toutefois que lorsque l'autre partie du budget de ces organismes est financé par des autorités des États membres, elles-mêmes tenues de récupérer le pourcentage de profit annuel correspondant à leur contribution.

4.8.1

Le CESE approuve pleinement cette disposition mais, compte tenu de la manière dont le texte est rédigé, hésite à croire que la récupération du profit par la Commission n'est pas prévue également lorsque l'autre partie du budget n'est pas financé par des autorités publiques mais par des organismes privés.

Bruxelles, le 15 mars 2006.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  COM(2005) 181 fin al.

(2)  JO C 28 du 3 2.2006, p. 83.


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