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Document 52005AE0696

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé»[COM(2004) 716 final — 2004/0249 (CNS)]

OJ C 286, 17.11.2005, p. 34–37 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

17.11.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 286/34


Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé»

[COM(2004) 716 final — 2004/0249 (CNS)]

(2005/C 286/07)

Le 12 novembre 2004, la Commission a décidé, conformément à l'article 31 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 mai 2005 (rapporteur: M. BUFFETAUT).

Lors de sa 418ème session plénière des 8 et 9 juin 2005 (séance du 9 juin 2005), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 120 voix pour et 6 abstentions.

1.   Introduction

1.1

La question de la surveillance et du contrôle des transferts de déchets radioactifs entre États membres est régie par la directive 92/3 du Conseil du 3 février 1992.

1.2

Ce texte s'applique aussi bien aux transferts de déchets radioactifs entre États membres qu'aux importations et aux exportations. Il vise à garantir que les États membres de destination et de transit soient informés des transferts de déchets radioactifs qui leur sont destinés ou qui circulent en transit sur leur territoire. Ils ont la faculté de les accepter ou de les refuser.

1.3

En ce qui concerne les exportations, les autorités des pays tiers de destination sont informées de ce transfert.

1.4

Après plus de dix ans d'application globalement satisfaisante, la Commission a estimé nécessaire de procéder à quelques adaptations justifiées par des raisons pratiques et juridiques.

1.5

Le processus de révision s'inscrit dans la cinquième phase de l'initiative pour une législation plus simple pour le marché intérieur (SLIM Simple Legislation for Internal Market).

1.5.1

Il avait pour but de s'interroger sur l'opportunité:

d'incorporer des dispositions techniques nouvelles,

de mettre la directive en cohérence avec les nouvelles directives Euratom et certains accords internationaux,

de clarifier ou d'éliminer des incohérences concernant le droit des pays tiers à être consultés sur le transfert des déchets radioactifs envisagé,

d'étendre le champ d'application de la directive afin d'inclure le combustible usé destiné au retraitement,

d'examiner et de clarifier les règles de la directive relatives au refus d'accorder l'autorisation pour les transferts de déchets radioactifs,

de simplifier le document uniforme de notification,

d'envisager le remplacement de la directive par un règlement.

1.5.2

A l'issue de ce processus, 14 recommandations ont été formulées et ont servi de base de réflexion pour la révision de la directive.

2.   La nouvelle proposition de directive

2.1

La Commission européenne avance quatre raisons pour la modification de la directive 92/3:

la mise en cohérence sur les dernières directives Euratom,

la mise en cohérence avec les conventions internationales,

la clarification de la procédure dans la pratique: il s'agit de clarifier certains concepts, de modifier des définitions existantes ou d'ajouter de nouvelles définitions, d'éliminer des incohérences et de simplifier la procédure,

l'extension du champ d'application au combustible usé: aux termes de la directive 92/3, le combustible usé pour lequel aucune utilisation n'est prévue est considéré comme un déchet radioactif donc soumis à la procédure de contrôle fixé par la directive. En revanche, les transferts de combustible usé aux fins de retraitement ne sont pas assujettis à cette procédure. La Commission souhaite englober le combustible usé destiné au retraitement dans le champ de la directive car elle estime qu'il est illogique d'appliquer ou de ne pas appliquer, la législation en fonction de l'usage auquel est destiné le combustible usé alors que sa nature est identique.

2.2

Enfin la Commission a souhaité améliorer, sur un plan de technique juridique, la structure du texte.

3.   Observations générales

3.1

A l'usage, comme l'a relevé la Commission, le texte a posé quelques problèmes pratiques de mise en œuvre. Interrogée dans le cadre de la procédure SLIM, l'industrie nucléaire a formulé des recommandations dans le sens d'une clarification et d'une simplification des procédures existantes pour améliorer l'efficacité du système et gagner en prévisibilité et en temps.

3.2

La volonté de la Commission d'actualiser la directive pour la rendre conforme aux dernières directives Euratom et cohérente avec les conventions internationales, notamment la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, et également pour la simplifier, est justifiée.

3.3

Les efforts de simplification des procédures existantes comme, par exemple, la généralisation de la procédure automatique d'approbation (art 6), la mise en place d'un accusé de réception de la demande d'approbation (art 8), l'adaptation du régime linguistique du document uniforme (art 13), méritent d'être soulignés et approuvés. Peut-être aurait-on pu aller plus loin encore dans l'esprit de la procédure SLIM. En effet, plusieurs difficultés identifiées dans la pratique subsistent. Certaines modifications suggérées génèrent en outre des interrogations quant à leur mise en œuvre pratique. D'autres modifications risquent d'entraver le bon déroulement des transferts de déchets radioactifs et de combustibles usés. Enfin, les milieux industriels se sont inquiétés de l'extension du champ d'application de la directive 92/3/Euratom aux combustibles usés destinés au retraitement qui risque de rendre les transferts plus difficiles et accroîtra les procédures administratives sans accroître le degré de protection de la population et des travailleurs déjà assurés par d'autres instruments juridiques, notamment, la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et la sûreté des déchets radioactifs, ainsi que les règles en vigueur sur le transport des matières radioactives.

4.   Observations particulières

La rédaction actuelle de la proposition soulève quelques questions de principe importantes.

4.1   La nouvelle directive et la libre circulation du combustible usé destiné au retraitement

4.1.1

Une des modifications majeures de la nouvelle proposition est d'étendre le champ de la directive à l'ensemble des combustibles usés, sans distinguer selon qu'ils seront retraités ou stockés de façon définitive.

Aujourd'hui, les combustibles usés destinés au retraitement, qui, à la différence des déchets radioactifs, sont considérés comme des marchandises en attente d'utilisation, ne rentrent pas dans le champ d'application de la directive 92/3.

4.1.2

Cette distinction entre les combustibles usés destinés au stockage définitif qui sont considérés comme des déchets radioactifs et les combustibles usés destinés au retraitement a été explicitée, à plusieurs reprises, par la Commission de façon claire (réponses aux questions écrites parlementaires E-1734/97 et P-1702/02). Elle traduit en outre le droit de chaque État membre de définir et de mettre en œuvre sa propre politique de gestion du combustible usé ainsi que les différences de stratégie qui existent en la matière.

4.1.3

La Commission invoque des arguments de radioprotection et de logique (il s'agit des mêmes matières, ne change que leur destination) pour étendre le champ d'application aux combustibles usés destinés au retraitement. Dès lors que les matières radioactives sont soumises au même régime, quelle que soit leur destination, l'enjeu est d'éviter que la nouvelle réglementation proposée ne soit détournée de son objet pour créer des obstacles aux transferts de combustibles usés. C'est pourquoi le mécanisme dit d'approbation automatique constitue un élément d'équilibre du texte qui doit être maintenu. Participe également de cet équilibre une définition plus stricte des motifs de refus d'autorisation des transferts par les États de transit.

4.2   La problématique de l'État de transit

4.2.1

La nouvelle proposition donne la définition suivante du pays de transit: «tout pays autre que le pays d'origine ou le pays de destination, sur le territoire duquel un transfert est prévu ou mis en œuvre». Que faut-il entendre par territoire? Comprend-il l'espace terrestre, les eaux territoriales, la zone économique exclusive et l'espace aérien?

4.2.2

Il serait nécessaire de bien préciser les notions car les conséquences des dispositions peuvent varier de façon considérable selon que, par exemple, la zone économique exclusive est comprise comme faisant partie intégrante du territoire ou non. Il convient de rappeler qu'en droit international, les compétences d'un État varient en fonction de la partie de territoire considérée.

4.2.3

Le droit international public reconnaissant aux États une pleine souveraineté sur la mer territoriale, mais non sur la zone économique exclusive et le plateau continental où ses droits sont limités, le CESE est d'avis qu'il convient d'entendre par territoire de l'État de transit son territoire terrestre et aérien ainsi que sa mer territoriale sans inclure la zone économique exclusive.

4.2.4

Cette position est d'autant plus justifiée que, par exemple, il n'existe pas de zone économique exclusive en mer Méditerranée, le bassin n'étant pas assez étendu pour le permettre. Or l'Union européenne comporte de nombreux États méditerranéens qui, dès lors, ne bénéficieraient pas des même droits que d'autres États membres. Le CESE recommande, en outre, que cette définition plus précise du territoire de l'État de transit soit appliquée à la lumière des droits et libertés de navigation reconnues par le droit international et notamment le principe de passage inoffensif dans la mer territoriale, à l'instar des dispositions spécifiques de l'article 27 (3) (i) de la Convention commune.

4.3   La définition des droits de l'État de transit

4.3.1

Il convient de s'interroger sur l'étendue des droits que l'on reconnaît aux États de transit dans le cadre de cette directive.

4.3.2

La proposition prévoit l'accord préalable des États de transit, qu'il s'agisse d'États membres de la Communauté ou d'États tiers.

4.3.3

Quand les États membres doivent demander l'autorisation préalable pour transiter par un pays tiers ils doivent s'assurer que ce pays respecte les normes conventionnelles de sûreté.

4.4   Les conditions d'exercice par l'État de transit des droits qui lui sont conférés

4.4.1

L'article 27(3)(i) de la Convention commune de l'AIEA précise qu'aucune des dispositions de la convention «ne porte préjudice ou atteinte à l'exercice, par les navires et les aéronefs de tous les États, des droits et des libertés de navigation maritime, fluviale et aérienne, tels qu'ils sont prévus par le droit international».

4.4.2

L'équipe SLIM avait au demeurant suggéré d'ajouter une disposition comparable dans la directive, ce qui serait effectivement opportun.

4.4.3

En tout état de cause, il serait nécessaire de circonscrire plus précisément les raisons qui peuvent être invoquées par un État membre de transit pour refuser d'accorder son consentement à un transfert. La directive 92/3 a créé un régime dérogatoire aux principes du marché commun nucléaire et, comme tel, ce régime dérogatoire doit s'appliquer de façon stricte. Ainsi, sous l'empire de cette directive, les États de transit ne peuvent s'opposer aux transferts que pour des raisons de non respect de la réglementation internationale et communautaire relative au transport, or la proposition actuelle de la Commission se borne à faire référence à la «législation pertinente en vigueur», formule imprécise.

4.4.4

Il serait utile et plus clair de distinguer les cas de l'État membre de transit et l'État membre de destination. Pour l'État membre de transit, le souci principal est de s'assurer que l'opération de transfert envisagé satisfait bien aux conditions posées par la réglementation internationale et communautaire relative aux transports de matières radioactives. Pour l'État membre de destination, les préoccupations sont plus larges et touchent non seulement aux questions de transport mais encore à celles de gestion des matières radioactives.

4.4.5

Ainsi l'article 6 § 3 pourrait être rédigé comme suit:

«Le refus d'accorder l'autorisation ou la fixation de conditions à l'autorisation doit être dûment motivé:

i)

pour les États membres de transit, sur le fondement de la réglementation internationale, communautaire et nationale concernant les transports de matières radioactives;

ii)

pour les États membres de destination, sur le fondement de la législation pertinente en vigueur en matière de gestion des déchets radioactifs et de gestion des combustibles usés ou de la réglementation internationale, communautaire et nationale concernant les transports de matières radioactives».

4.4.6

Enfin, le mécanisme dit d'approbation automatique, qui permet d'éviter que des États recourent à des mesures dilatoires ou ne fassent traîner les procédures en longueur, est très utile et ne doit pas être remis en cause (art 6 § 2 de la proposition).

4.5   Difficultés pratiques de mise en œuvre de certaines procédures

4.5.1

La proposition de directive apporte de réelles simplifications aux procédures existantes et il convient de s'en féliciter. Toutefois subsistent quelques difficultés et quelques interrogations quant à l'application pratique de certaines des modifications.

4.6   Clarifier les règles de contrôle des importations et des exportations (art 10, 11 et 12)

4.6.1

La structure de la directive a été modifiée pour que les différentes étapes de la procédure soient identifiées plus clairement. Des dispositions spécifiques s'appliquent aux importations et aux exportations, mais leur articulation avec les règles générales précisant les étapes de la procédure devrait être clarifiée.

4.6.2

Ainsi une lecture combinée de l'article 10 § 1 avec les dispositions générales de la proposition conduirait l'État membre de destination à se soumettre à lui même une demande d'approbation, ce qui semble curieux.

4.6.3

A l'article 10 § 2, la notion de «personne responsable de la conduite du transfert» n'est pas très explicite et pourrait recouvrer une pluralité d'intervenants. Si l'on se réfère à une responsabilité juridique, celle-ci sera-t-elle définie contractuellement ou/et par voie réglementaire ou législative ?

4.6.4

Une interrogation naît de l'articulation de l'article 10 §2 et de l'article 12 précisant les conditions dans lesquelles les exportations sont interdites. Ainsi, l'État membre de transit doit-il apprécier, entre autres questions, la capacité de l'État tiers de destination à gérer des déchets radioactifs de façon sûre (art 12 § 1 (c) ) ? Que se passerait-il si l'État de transit jugeait que l'État tiers de destination n'en a pas la capacité ?

4.6.5

Dans le but de parvenir à une définition précise des principes régissant l'exportation des déchets radioactifs et de combustible usé hors des frontières de l'UE, il est proposé de revoir l'art. 12c de la directive en y prescrivant que les autorités compétentes des États membres n'autorisent pas les transferts vers un État tiers où les moyens techniques, juridiques et administratifs ainsi que les principes de la participation de la société à la prise de décision ne peuvent garantir une gestion sûre des déchets radioactifs, d'un niveau correspondant au moins à celui en vigueur dans les États de l'UE.

4.6.6

L'article 11 relatif au contrôle des exportations hors de la Communauté n'apporte pas de précision quant à la façon dont l'accord des autorités de l'État tiers de destination sera demandé et/ou obtenu. De surcroît, l'application des règles générales de la proposition se heurte à l'extraterritorialité des États tiers de destination qui n'appartiennent pas à l'ordre juridique communautaire.

4.6.7

Le refus d'approbation de transfert par l'État de destination. A l'instar de ce qui a été écrit pour les États de transit, il serait opportun de mieux définir et circonscrire les motifs qui peuvent être invoqués pour justifier le refus d'approuver un transfert (l'art 6 § 3 vise les deux catégories d'État).

4.7   Clarification ou harmonisation de certains concepts

4.7.1

«Déchet radioactif»: l'article 3 § 1 donne une nouvelle définition des déchets radioactifs, présentée comme étant calquée sur celle de la Convention commune, or elle présente quelques différences. C'est le cas, notamment, s'agissant de savoir quel pays décide de la qualification de déchets radioactifs. Il serait dès lors souhaitable de s'en tenir à la définition de la Convention commune.

4.7.2

«Spécifications techniques»: l'article 9 se réfère au concept de «spécifications techniques selon lesquelles le transfert a été approuvé», sans préciser le sens de ce terme. Cette notion est souvent utilisée dans la réglementation des transports de déchets radioactifs et de combustible usé, il conviendrait, pour éviter tout risque de confusion, que la signification de ce terme soit clairement définie.

4.7.3

«Autorisation — approbation — acceptation — accord»: plusieurs articles de la proposition (art 4 à 7 et art 10, 11 et 13) se réfèrent indifféremment à ces notions. Une harmonisation de la terminologie faciliterait la lecture et l'interprétation du texte. Le CESE propose de retenir deux termes: Autorisation et consentement. Autorisation: Ce terme se référerait à l'accord du pays d'origine. Consentement: Ce terme viserait quant à lui l'accord donné par le pays de destination et/ou de transit. Cette distinction permettrait, en effet, de traduire les deux grandes étapes de la procédure de contrôle mises en place par la Directive.

5.   Conclusion

5.1

Le CESE apporte son soutien à la révision de la directive afin de la rendre cohérente avec les dernières directives Euratom et les conventions internationales, ainsi qu'à la simplification et à la clarification des procédures existantes. Il se félicite de l'introduction dans la proposition d'un mécanisme d'approbation automatique de nature à empêcher les manœuvres dilatoires.

5.2

Il attire toutefois l'attention sur la nécessité de bien redéfinir les règles relatives au transit afin qu'elles ne puissent avoir pour effet d'entraver de façon indue le transfert des combustibles usés destinés au retraitement dans la Communauté, ce qui serait contraire aux règles relatives au marché commun nucléaire.

5.3

Enfin, il serait nécessaire de clarifier les règles relatives aux importations et aux exportations et de redéfinir plus strictement les raisons qui peuvent justifier un refus d'autorisation de la part des États de transit et de destination.

Bruxelles, le 9 juin 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


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