Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52005AE0138

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Compensation et règlement-livraison dans l'Union européenne — Un plan pour avancer»[COM(2004) 312 final)]

OJ C 221, 8.9.2005, p. 126–133 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/126


Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Compensation et règlement-livraison dans l'Union européenne — Un plan pour avancer»

[COM(2004) 312 final)]

(2005/C 221/21)

Le 29 avril 2004, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», a été chargée le 1er juin 2004 par le Bureau du Comité économique et social européen de la préparation des travaux en la matière.

Étant donné l'urgence du dossier, lors de sa 414ème session plénière du 10 février 2005, le Comité économique et social européen a nommé M. BURANI rapporteur général et a adopté le présent avis par 99 voix pour, et 2 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Dans le cadre du plan d'action pour les services financiers, lancé en 1999, la Commission aborde le problème complexe des opérations sur titres, en particulier celui de la compensation et du règlement-livraison qui constituent l'élément essentiel de tout l'édifice. La sécurité et l'efficacité des dispositifs — invisibles aux yeux des petits investisseurs — sont cruciales pour la vie des marchés de valeurs mobilières. Si, d'une part, les concepts de base sont simples — la compensation offre une garantie aux contreparties contre le risque de «coût de remplacement» (défaillance de l'une des contreparties), alors que le règlement-livraison garantit le paiement des titres vendus — d'autre part, le fonctionnement des processus, les mécanismes et les règlements qui les sous-tendent représentent une matière extrêmement complexe et spécialisée. Ce chapitre s'attachera à résumer les principaux aspects développés dans le document de la Commission.

1.2

À l'échelle nationale, les dispositifs fonctionnent de manière satisfaisante du point de vue de la rentabilité et de la sécurité. Des problèmes apparaissent en revanche au niveau transfrontalier où la fragmentation excessive des marchés, découlant de la diversité des législations, des règles et coutumes d'un pays à l'autre, est source d'inefficacité, de risques et de coûts élevés. Les acteurs du marché soulignent à cet égard la nécessité de réformes.

1.3

La communication — à laquelle fera suite une directive qui sera publiée prochainement — se propose de soumettre au débat des parties intéressées les différents aspects de la problématique, en poursuivant l'objectif fondamental de la création d'un marché européen efficace, intégré et sûr pour la compensation et le règlement-livraison des titres. L'intégration des dispositifs devra se faire grâce à l'intervention combinée des forces du marché et des pouvoirs publics; la Commission se propose de promouvoir la coordination des actions menées par les organismes de droit privé, les autorités de réglementation et les législateurs.

1.4

Une directive-cadre sera nécessaire afin que les fournisseurs d'infrastructure et les utilisateurs des services (acteurs autorisés) aient accès au système de compensation et de règlement-livraison de leur choix, qui doit être dûment agréé et surveillé et respecter pleinement les règles de concurrence. La Commission assure que, lors de l'élaboration de la directive, elle se conformera aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, en tenant compte de l'exigence de ne pas interférer, dans la mesure du possible, avec les critères adoptés par les autorités nationales pour réglementer les structures du marché. Une base juridique claire, fiable et cohérente devrait résulter de cette approche.

1.5

La Commission n'entend pas entrer dans le détail d'une éventuelle concentration (transfrontalière) des activités de compensation et de règlement-livraison, qui, selon elle, devrait surtout être tirée par les forces du marché. Elle se propose, par ailleurs, de s'assurer que les besoins d'intérêt général (concurrence, solidité/efficacité des dispositifs) soient pris en considération.

2.   Situation actuelle

2.1

Les techniques de compensation et de règlement-livraison sont complexes. La Commission désigne par ces expressions «l'ensemble des dispositifs nécessaires à la finalisation d'une transaction sur valeurs mobilières ou instruments dérivés». Plus précisément, la fonction de compensation comprend la novation (interposition de la chambre de compensation et gestion du risque de contrepartie) et le netting (calcul des positions débitrices et créditrices et règlement des engagements bilatéraux). Une fonction corollaire est celle de la compensation avec délégation parfaite , qui garantit les contreparties contre le «risque de coût de remplacement» (risque de pertes lié à l'insolvabilité de la contrepartie à une transaction).

2.1.1

En simplifiant à l'extrême, la fonction de règlement-livraison peut revêtir un caractère notarié (codification des titres, dépôt central des titres dématérialisés, échange d'informations nominatives entre dépositaires et émetteurs, etc.). Elle comprend également la conservation centrale des titres (gestion des comptes courants de titres, tenue des positions, etc.) et le règlement proprement dit (calcul des contreparties, virements entre comptes courants de titres, interconnexion avec les banques centrales, versements automatiques des soldes liquides, opérations intrajournalières d'apport de liquidités aux systèmes de paiement «cash» et titres, mise en oeuvre des opérations de politique monétaire, etc.).

2.1.2

La définition des fonctions, des termes techniques et de leurs contenus est quelquefois source d'ambiguïtés, tantôt parce la terminologie ne coïncide pas toujours exactement dans toutes les langues, tantôt parce que les contenus peuvent être appliqués avec des connotations différentes sur les marchés nationaux. Il importe donc grandement que la future directive adopte des terminologies vérifiées avec précision, qui soient compréhensibles par tous et traduites dans les diverses langues avec le concours d'experts nationaux.

2.2

La prestation des services de compensation incombe à des institutions communément appelées contreparties centrales (CPC CCP , central counterparties); le règlement-livraison est effectué par l'intermédiaire des dépositaires centraux de titres (DCT CSD , central securities depositories). Les CPC et les DCT constituent un «circuit fermé», qui, outre les relations mutuelles, englobe les banques centrales et les institutions bancaires et financières agréées. Les investisseurs n'ont pas de contacts avec les CPC et les DCT: seuls les acteurs du marché (banques et institutions financières membres des chambres de compensation) ont accès à ces derniers.

2.3

Les transactions transfrontalières peuvent être effectuées selon des modalités variables et par le biais des canaux suivants:

un accès direct à distance au système de règlement-livraison de titres étranger;

le recours à un teneur de compte-conservateur bénéficiant d'un accès direct ou indirect au système de règlement-livraison de titres étranger;

le recours à un DCT international bénéficiant d'un accès direct ou indirect au système de règlement-livraison de titres étranger.

2.3.1

Hormis le fait que ces canaux ne sont pas tous disponibles pour chaque opérateur, chacun de ceux-ci présente des avantages et des inconvénients. Ils possèdent néanmoins une caractéristique commune: coûts élevés et inefficacité, cette dernière n'étant pas imputable aux systèmes, mais inhérente à la nécessité de recourir à des procédures complexes et de garantir tous les participants contre le risque d'insolvabilité ou de non-livraison.

2.4

Le contenu du paragraphe précédent pourrait nous conduire à la conclusion facile que pour réaliser un marché intégré, concurrentiel et sûr, il suffirait d'adopter des normes communes, d'harmoniser les législations et les régimes fiscaux, de rationaliser et d'internationaliser les structures. Le Comité met en garde contre les optimismes faciles: les solutions qui, en théorie, semblent faciles à mettre en oeuvre, doivent être évaluées en tenant dûment compte de la situation actuelle d'une Europe composée de vingt-cinq pays, sensiblement différents par la taille et par le poids économique qu'ils représentent. Il existe sur le territoire de l'Union 24 DCT, dont deux traitent 32,2 % du nombre de transactions et 60,4 % de leur volume global; 14 pays sur 25 ne disposent pas de structures de compensation (CPC). En outre, dans l'UE-15, le taux de règlement en monnaie de banque centrale est largement supérieur au taux de règlement en monnaie de banque commerciale et correspond à 67 % du nombre de transactions et de leur volume.

2.4.1

Cette situation, apparemment très déséquilibrée, est compréhensible si l'on considère que plusieurs pays, dont la capitalisation boursière est faible, ne disposent ni ne peuvent disposer de structures en matière de DCT et de CPC: ces dernières sont effectivement onéreuses et ne peuvent être viables qu'à condition de pouvoir compter sur des volumes importants. Certaines structures ont atteint une position de quasi-monopole au niveau national (ce qui ne veut pas dire qu'elles soient automatiquement en infraction par rapport aux règles de concurrence), et fonctionnent efficacement et à coûts modérés.

3.   Observations générales

3.1

Le Comité prend acte de l'initiative de la Commission et se félicite de l'élaboration d'un document qui marque une avancée sur la voie de l'intégration des marchés européens de valeurs mobilières. Il s'agit d'une matière spécialisée, de nature technique et aux contenus économiques et financiers qui ne sont pas toujours aisés à appréhender, mais qui revêt également des aspects politiques et concurrentiels susceptibles d'avoir des conséquences importantes sur l'avenir des marchés. Les innovations — qu'elles soient proposées ou imposées — devront dès lors être traduites en pratique de manière progressive, en prenant soin d'en évaluer les répercussions tant immédiates qu'à terme sur les marchés.

3.2

Si, d'une part, l'initiative de la Commission a pour objectif implicite de rendre le marché européen concurrentiel vis-à-vis du marché américain (qui, du reste, a servi de référence, à l'invitation du Parlement européen), il ne faut pas oublier, d'autre part, que le récent élargissement de l'Union a inclus des marchés relativement «faibles» ou, à tout le moins, des marchés à l'expérience et aux structures non encore consolidées. Toute modification opérée sans en avoir préalablement évalué les conséquences — immédiates mais surtout à terme — pourrait avoir des effets dramatiques et risquerait notamment d'aboutir à la prédominance injuste des systèmes les plus «forts». Les concentrations, dont la Commission dit qu'elles sont un bienfait de l'intégration (et sur lesquelles elle se déclare «neutre»), ne doivent pas être déterminées par la nécessité de survivre, mais décidées par les forces du marché sur la base d'une libre évaluation des opportunités.

3.3

Outre la situation objective décrite au paragraphe 2.4, les principaux facteurs à l'origine de la fragmentation des marchés sont la diversité des législations nationales et des régimes fiscaux, tant pour ce qui concerne le droit de propriété qu'en matière de transactions. Une intervention à l'échelle communautaire est nécessaire dans ces domaines afin d'obtenir une convergence réglementaire qui lève les obstacles existants de nature juridique mais surtout fiscale.

3.4

La convergence réglementaire est par ailleurs une condition préalable et nécessaire, mais pas suffisante: si le but ultime est de parvenir à une structure paneuropéenne solide, il faut créer les conditions d'une concurrence équitable entre les banques et les institutions financières et une concurrence fondée en premier lieu sur le libre choix des intermédiaires (cf. paragraphe 3.7), grâce à un contrôle minutieux des règles d'accès. L'instauration de conditions de concurrence optimale constitue la condition requise pour que les investisseurs puissent bénéficier d'une réduction des prix.

3.5

La Commission ne prend pas position sur la question relative à la nécessité de préciser et de continuer à distinguer les rôles des acteurs du marché (banques et institutions financières) de ceux des infrastructures. Ces dernières exercent les fonctions de compensation (contreparties centrales, CPC) et de règlement et conservation (dépositaires centraux de titres, DCT). Chaque catégorie a des missions et des caractéristiques fonctionnelles différentes, d'où la nécessité de prévoir des règles différentes et des contrôles appropriés pour chaque rôle. Le Comité remarque par ailleurs que les banques commerciales ont tendance à «internaliser» de plus en plus fréquemment les fonctions de compensation et de règlement-livraison.

3.5.1

Deux des plus importants organismes, qui présentent justement les caractéristiques évoquées au paragraphe précédent de combinaison des fonctions de banque et d'intermédiaire et qui utilisent par ailleurs des comptes séparés, sont présents depuis déjà longtemps sur le marché. Les expériences de ces structures sont positives en termes d'efficacité, d'économies d'échelle et de résultats économiques; il serait d'autre part irréaliste d'envisager que l'on puisse aujourd'hui prescrire de scinder ou de restructurer des entreprises qui constituent l'épine dorsale du marché.

3.5.2

Il y a deux choix possibles: ou l'on accepte le principe que des organismes «mixtes» peuvent exister ou bien on choisit une solution strictement légaliste visant à imposer une séparation entre les activités bancaires et celles de compensation et règlement-livraison. La première de ces solutions est plus favorable au marché en termes d'efficacité et de coûts, mais elle présente, tout au moins du point de vue théorique, une possibilité de plus grands risques et de moindre efficacité des contrôles; la deuxième serait conforme aux normes traditionnelles de séparation des activités mais elle ne semble ni réalisable ni, tout compte fait, souhaitable. Il apparaît alors évident que la seule recommandation que le Comité puisse formuler consiste à dire que la tenue de comptes séparés doit être suffisamment transparente pour permettre des contrôles efficaces tant de la part des autorités de surveillance que de celles préposées à la concurrence. Une directive qui établirait des prescriptions détaillées pour la réalisation de ces conditions serait opportune, pour ne pas dire nécessaire.

3.6

On rappelle que les investisseurs n'ont de contacts qu'avec les acteurs du marché qui, en revanche, sont les seuls à avoir accès aux contreparties centrales (CPC) et aux dépositaires centraux de titres (DCT), par l'intermédiaire, respectivement, des membres des chambres de compensation («clearing members») et des dépositaires de titres. Les DCT interagissent, à leur tour, avec les banques centrales nationales et d'autres DCT nationaux ou internationaux.

3.7

Les acteurs du marché font déjà l'objet de contrôles de la part des autorités de surveillance, mais les intermédiaires dictent des règles extrêmement sévères, de nature technique et patrimoniale, concernant l'accès à leurs services. Il en résulte que seul un nombre réduit d'acteurs du marché entretient des rapports directs avec les intermédiaires, alors que les autres doivent solliciter le concours d'opérateurs agréés pour conclure des transactions à risque. Les règles dictées par les intermédiaires sont conditionnées par la fonction d'intérêt public exercée par ces institutions: il leur incombe d'assurer la stabilité du marché et, en dernière analyse, la protection des investisseurs. Par ailleurs, les autorités de surveillance et celles compétentes en matière de concurrence doivent s'assurer que les règles d'accès dictées par les intermédiaires ne donnent pas lieu à une utilisation tendant à restreindre la liberté d'accès.

3.8

Compte tenu des caractéristiques fonctionnelles de chaque acteur, les investisseurs ont un intérêt direct à ce que les acteurs soient fiables et solides; le marché repose quant à lui sur la fiabilité et la solidité des intermédiaires . Si le risque systémique est commun aux acteurs et aux intermédiaires, les contrôles qui sont effectués sur les uns et les autres doivent répondre à une logique différente, d'où la nécessité évoquée au paragraphe précédent 3.5 de conserver des fonctions et des règles bien distinctes. En ce qui concerne les DCT, il convient de remarquer que le risque de crédit des acteurs (qui sont en grande partie des établissements de crédit) est pratiquement inexistant dans la mesure où la loi des États membres protège l'investisseur de la défaillance d'un DCT en préconisant que les titres mis en garde ne figurent pas dans le bilan des acteurs.

3.9

En ce qui concerne la distinction des fonctions, le Comité considère avec une certaine perplexité, qui est partagée également par certains acteurs, la tendance qui incite certaines institutions bancaires à acquérir des DCT dans différents pays et à exercer ainsi leur fonction traditionnelle de manière intégrée ou plus précisément imbriquée à celle de DCT internationaux (I-DCT). Le Comité invite la Commission à mener des enquêtes pour s'assurer, en premier lieu, de l'existence d'éléments pouvant prouver l'existence d'éventuelles distorsions de concurrence, compte tenu de l'imbrication dans un même sujet (ou dans des sujets distincts mais reliés entre eux) des fonctions d'acteur et d'intermédiaire. Il convient en particulier de contrôler que les fonctions de DCT ne sont pas utilisées pour financer ou favoriser d'autres activités.

3.10

Si la distorsion de concurrence reste à prouver, l'imbrication des fonctions provoque, comme indiqué précédemment, une difficulté de contrôle de la part des autorités: si en tant que banque, un I-DCT est soumis aux règles et aux contrôles bancaires du pays dans lequel il est établi, en tant que DCT, il répond à des normes différentes et à des contrôles exercés par les autorités préposées aux marchés mobiliers des pays dans lesquels il opère. Bien que les comptes soient distincts, les liens les plus apparents et peut-être ceux qui sont moins transparents, peuvent provoquer des superpositions de compétence ou, pire encore, de dangereux vides de contrôle. Mais par souci d'objectivité, il convient de rappeler que les lois sur la garde des titres, évoquées au paragraphe 3.8, protègent efficacement l'investisseur.

3.11

En guise de conclusion aux observations générales et comme prémisse aux observations particulières ci-dessous, le Comité note que le document de la Commission s'inspire d'une préoccupation visant à créer un marché intégré, libre, respectant les règles de concurrence et ayant des coûts de fonctionnement réduits, objectifs qui méritent tous d'être approuvés. Le CESE souhaite en particulier souligner les considérations suivantes:

toute innovation a un impact, positif ou négatif, sur la solidité du marché. Aucune considération portant sur la libéralisation ou la concurrence, ne doit prévaloir sur la nécessité de protéger les investisseurs,

les règles de concurrence doivent être respectées, mais il convient de prendre en considération le fait que tous les participants ne sont pas égaux du point de vue du risque,

la notion de «marché ouvert» doit être tempérée par le souhait de ne pas en diminuer la qualité,

tant que l'on n'arrivera pas à une véritable convergence des procédures fiscales, le marché continuera à présenter des distorsions et des coûts élevés, qui deviendront encore plus évidents lorsque les obstacles techniques et législatifs auront été supprimés; une harmonisation des procédures permettrait notamment de faciliter le contrôle de l'évasion fiscale,

s'il est vrai qu'il est nécessaire d'abattre les barrières qui aujourd'hui entravent l'accès aux marchés locaux, il ne faut pas sous-estimer le fait que chaque marché possède ses propres caractéristiques et coutumes qu'aucune harmonisation ne sera en mesure d'éliminer. A ce sujet, bien que la déclaration de la Commission citée au paragraphe 1.4 puisse paraître rassurante, le Comité rappelle que la sécurité juridique constitue une exigence de premier ordre.

4.   Observations particulières

4.1   Les obstacles mis en évidence par les rapports GIOVANNINI

4.1.1

Les deux rapports produits par le groupe GIOVANNINI (1) constituent le point de départ de la réflexion de la Commission; la représentation de la réalité fournie par ces rapports est le fruit du travail d'experts de haut niveau auxquels on ne peut accorder qu'une totale confiance. Néanmoins, alors que les faits tels qu'ils sont représentés sont incontestables, le Comité estime qu'en ce qui concerne les opinions exprimées il subsiste encore une marge pour une réflexion ultérieure. C'est donc dans un esprit constructif que les commentaires suivants sont proposés.

4.1.2

Les deux rapports GIOVANNINI ont identifié au total quinze obstacles pouvant être regroupés en trois ensembles: obstacles techniques ou inhérents aux pratiques du marché, obstacles liés aux procédures fiscales et obstacles juridiques. D'après l'opinion exprimée dans ces rapports, qui est partagée par la Commission, un des principaux obstacles à l'intégration réside dans les restrictions imposées dans le lieu de prestation de la compensation et du règlement-livraison; lorsqu'elles sont appliquées, elles ne permettent pas aux acteurs du marché d'accéder et de choisir librement le lieu de compensation et de règlement-livraison. La Commission observe à juste titre que ces restrictions limitent la concurrence; le Comité, de son côté, bien qu'étant d'accord de manière générale, suggère que l'on approfondisse les motivations de certaines de ces restrictions pour s'assurer qu'il existe des raisons valables qui les justifient, au-delà d'une simple motivation protectionniste.

4.1.3

D'autres obstacles identifiés sont ceux qui induisent ou imposent le recours à des participants locaux pour accéder aux systèmes de règlement-livraison de titres étrangers. Dans ce cas également, le Comité préconise la prudence: comme cela a été évoqué ci-dessus au paragraphe 3.11, les restrictions et les obstacles ne sont pas tous dictés par la volonté de protéger les marchés domestiques.

4.1.4

On ne peut au contraire qu'exprimer sans aucune réserve son accord sur la critique faite par la Commission du fait que dans certains pays les systèmes de règlement-livraison doivent comporter un mécanisme de recouvrement des taxes sur les transactions, alors que l'utilisation d'un système différent pourrait aboutir à un renchérissement de ces taxes. Cet obstacle, qui très certainement limite la liberté de choix des acteurs pour des raisons de coût est d'autre part très difficile à écarter, s'agissant d'une mesure fiscale nationale.

4.2   L'absence de cadre réglementaire et prudentiel commun

4.2.1

Les systèmes de compensation et de règlement-livraison sont soumis au cadre réglementaire et prudentiel des autorités nationales, un cadre réglementaire européen faisant défaut. En absence d'un cadre réglementaire commun et donc d'un «passeport européen», il est logique que les autorités nationales puissent refuser l'accès de leur marché à des systèmes qu'elles ne contrôlent pas. Cela s'explique par le fait que leur rôle consiste à protéger le marché dont elles ont la responsabilité. Afin de combler ce vide, le Système européen des banques centrales (SEBC) et le Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières (CERVM- CESR Committee of European Securities regulators) ont constitué un groupe de travail commun chargé d'élaborer des normes communes pour les prestataires européens de services de compensation et de règlement-livraison, en adaptant au contexte européen les recommandations du Comité sur les systèmes de paiement des banques centrales du G-10. Les résultats de ces travaux devraient se traduire — on le souhaite — par des recommandations et non par des règles. L'avantage des recommandations réside dans le fait qu'elles pourront être adoptées par tous et être modifiées en temps utile de manière à pouvoir suivre les évolutions technologiques et celles du marché.

4.2.2

L'adoption de règles communes constitue le fondement de l'intégration des marchés. D'autre part, les normes SEBC/CERVM ne seront pas contraignantes dans la mesure où seule une directive communautaire peut modifier ou prévaloir sur les dispositions de droit national. Le Comité souhaite que les normes SEBC/CERVM soient publiées après l'approbation de la directive-cadre en se limitant, en conformité totale avec les lignes directrices, à compléter les normes qu'elle contient ou à combler d'éventuels vides qu'elle pourrait présenter. Une approche différente risquerait d'introduire un certain désordre au sein des marchés.

4.3   L'inégalité des conditions de concurrence

4.3.1

Certains institutions qui fournissent des services de compensation et de règlement-livraison sont également agréées comme banques ou entreprises d'investissement. La Commission constate que les banques et les entreprises d'investissement, en vertu du passeport créé par la directive sur les services d'investissement, peuvent proposer des services de tenue de compte-conservation de titres sur une base transfrontalière alors qu'aucun droit équivalent n'est consenti aux institutions fournissant uniquement des services de compensation et de règlement-livraison. D'autre part, ces deux catégories de prestataires ont des exigences de fonds propres différentes et sont soumises à des réglementations différentes en matière de contrôle et d'offre de services. La Commission conclut que cette situation pose des problèmes cruciaux en matière d'égalité des conditions de concurrence.

4.3.2

Il semble que la Commission considère cette question surtout sous l'angle de l'ouverture des marchés et de l'égalité des conditions de concurrence; le Comité pour sa part, préfère considérer comme prioritaires la sécurité des marchés et l'efficacité des contrôles. La situation à laquelle on est parvenu devrait être considérée avec une certaine circonspection: en l'absence de réglementations claires et uniformes, des structures composites ou communes se sont créées au sein desquelles il n'est pas aisé de comprendre quelle est l'activité prédominante: bancaire, d'intermédiation de titres ou de compensation. S'il est vrai que des activités communes ou complémentaires sont à l'origine de synergies ou d'économies d'échelle, il est tout aussi vrai qu'il convient d'éviter une multitude de contrôles et de normes différentes auxquels sont soumises ces différentes activités.

4.3.3

En conclusion, le Comité préconise une prudence extrême dans le traitement de cette question sous l'angle de la concurrence: la sécurité des marchés doit être l'élément prioritaire et déterminer tous les choix. Cette condition étant satisfaite, il s'agira de trouver un juste équilibre entre le respect des règles d'une économie de marché et la protection des intérêts des opérateurs et des investissements.

5.   Les objectifs de la Commission

5.1

La Commission se fixe pour objectif de créer des systèmes communautaires de compensation et de règlement-livraison qui soient efficaces et sûrs et qui garantissent l'égalité des conditions de concurrence entre les différents prestataires des services concernés. Elle se propose d'atteindre cet objectif en adoptant des mesures et politiques opportunes en matière de:

libéralisation et intégration des systèmes de compensation et de règlement-livraison existants, en garantissant un plein droit d'accès et en supprimant les obstacles;

application intégrale des règles de concurrence;

adoption d'un cadre réglementaire et prudentiel commun;

mise en œuvre de codes de gouvernance appropriés.

5.2

Avec quelques réserves, le Comité souscrit tant aux objectifs qu'aux procédures et politiques à adopter. D'une manière générale, il est également favorable au plan opérationnel qui a été proposé par la Commission; il se bornera par voie de conséquence à formuler dans les paragraphes suivants quelques remarques visant à apporter une contribution à l'excellent travail réalisé par la Commission.

5.3

Les rapports LAMFALUSSY et GIOVANNINI ainsi que la Commission concordent sur le fait que, une fois que toutes les mesures nécessaires auront été adoptées, un processus salutaire de concentration des systèmes de règlement-livraison et de compensation s'enclenchera. Ce processus de concentration devrait être tiré par le marché. La Commission estime qu'il lui incombe de rester neutre à l'égard des questions structurelles; elle se propose ainsi de s'abstenir de prendre une quelconque position sur les concentrations horizontales ou verticales et sur l'offre de services d'intermédiation et/ou bancaires par les systèmes de règlement-livraison de titres ou les contreparties centrales.

5.4

A ce sujet, le Comité souhaite émettre quelques considérations, pour compléter et clarifier ce qui a été dit au paragraphe 4.3.2 ci-dessus. A son avis, alors que la concentration d'organismes analogues sur une base transnationale est susceptible d'être à l'origine d'économies d'échelle et d'une simplification des procédures, la concentration d'activités différentes dans une seule entité aurait tendance à créer de gigantesques structures hybrides. Les autorités de contrôle, en contact étroit avec les autorités préposées à la concurrence, devront vérifier que cela ne représente pas une menace pour la survie des entreprises plus petites. D'autre part, ne serait-ce que dans un souci de transparence, le marché devrait être mis en état de comprendre «qui fait quoi».

5.4.1

La déclaration de «non-intervention» de la Commission doit par ailleurs être mise en relation avec la «déclaration d'intention» présentée ci-après dans le document (voir paragraphe 6.2 dernier tiret) qui rassure quant à ses intentions de veiller au respect des règles de concurrence.

6.   Les initiatives de la Commission

6.1

Le programme présenté par la Commission pour réaliser ses objectifs semble tout à fait acceptable et rationnel et surtout s'inspire d'une démarche réaliste: les innovations peuvent être introduites graduellement, ce qui comportera un processus raisonnablement long pour leur mise en œuvre complète et le respect permanent des règles du marché, en intervenant dans le domaine législatif ou réglementaire uniquement lorsque cela est nécessaire.

6.2

La Commission a institué un groupe consultatif et de suivi chargé d'analyser tous les obstacles qui, d'après le rapport Giovannini, devraient être supprimés sur initiative du secteur privé. Elle entend d'autre part:

proposer une directive-cadre afin de créer un cadre législatif sûr permettant la reconnaissance mutuelle des divers systèmes nationaux,

mettre en place des groupes d'experts chargés de traiter les différents problèmes de nature juridique et fiscale et qui soient à même de suggérer des modalités d'harmonisation des législations ou des procédures,

veiller au respect effectif des règles de concurrence, en vérifiant «les positions de monopole existantes et toute nouvelle concentration du secteur, en intervenant si nécessaire».

6.2.1

La plupart des interventions prévues dans le plan d'action de la Commission n'appellent pas d'observations particulières; le Comité se borne à formuler quelques commentaires en guise d'éléments de réflexion.

6.3

Liberté de choix et d'accès (point 2.1 de la communication). Le problème central de l'achèvement d'un marché paneuropéen ouvert est constitué par les obstacles interposés par certaines autorités (et, dans une certaine mesure, par presque toutes) en ce qui concerne l'octroi aux prestataires de services de compensation et de règlement-livraison de l'accès au lieu de compensation et de règlement-livraison de leur choix. Face à la résistance qu'opposent différentes autorités nationales, la Commission ne voit d'autre alternative que d'adopter une directive imposant la suppression de ces obstacles et qui assure à toutes les parties intéressées, entreprises d'investissement et banques, contreparties centrales (CPC), systèmes de règlement-livraison (DCT), l'octroi du droit d'accès aux contreparties appropriées dans tous les pays de l'Union. Dans ce cadre, les marchés réglementés et les systèmes de négociation multilatérale auraient la possibilité de conclure des accords avec des CPC et des DCT d'autres pays de l'Union.

6.3.1

Le Comité donne son accord de principe sur l'objectif que s'est fixé la Commission; mais il souhaite malgré cela introduire une note de prudence. Les obstacles existant actuellement ne sont pas dus systématiquement à des préoccupations protectionnistes des autorités nationales; dans de nombreux cas le but principal recherché est de protéger le marché contre des risques que les autorités publiques mêmes ne sont pas en mesure de contrôler. Il s'agit là de préoccupations légitimes. L'échange de l'information n'est pas toujours satisfaisant mais surtout son caractère instantané peut faire défaut, condition indispensable pour permettre des interventions dans les délais.

6.3.2

Le document de la Commission évoque une série de mesures prudentielles renforcées, surtout en matière d'exigences de fonds propres et de gestion du risque, en conservant le principe du contrôle du pays d'origine. Un modèle de coopération prudentielle sera introduit «afin que les systèmes de compensation et de règlement-livraison ne soient pas soumis au contrôle de multiples autorités de surveillance». Cette approche est très certainement juste mais il ne faut pas sous-estimer les difficultés de sa mise en œuvre pratique.

6.3.3

La sophistication croissante des marchés, le rythme soutenu des concentrations, des fusions, les transformations opérées au sein des sociétés imposent une lourde charge de travail aux autorités de surveillance; du point de vue théorique, on peut estimer que les mesures de coopération sont justes et rationnelles. Néanmoins, le Comité craint que du point de vue pratique, des difficultés non négligeables apparaissent: il ne sera pas aisé d'intégrer vingt-cinq systèmes ne possédant pas tous le même niveau d'efficacité, de ressources et d'expérience. Il estime que la date d'entrée en vigueur des mesures de libéralisation devra être fixée après avoir obtenu l'accord inconditionnel de toutes les autorités de surveillance nationales. Elles devront de manière responsable garantir d'être en mesure de participer au système d'échange d'information et d'assurer la protection des marchés contre le risque systémique.

6.4

Gouvernance (point 2.3 de la communication). La Commission affirme qu'elle ne souhaite pas entrer dans le détail de la forme des sociétés gérant les systèmes de règlement-livraison et de leurs contreparties centrales. Le Comite note par ailleurs qu'une forme de société coopérative entre les acteurs du système, axée sur l'équilibre du bilan plutôt que sur la réalisation de bénéfices, pourrait permettre de surmonter de nombreux problèmes de concurrence et de position dominante.

6.4.1

Étant donné le caractère délicat du rôle des intermédiaires et le très grand pouvoir dont ils jouissent sur le marché, la Commission estime qu'il est nécessaire de fixer des lignes directrices pour une gouvernance efficace, transparente et en mesure de contrôler la politique de l'entreprise et la gestion des affaires courantes. Le Comité souscrit à cette proposition: les objectifs exposés ne suscitent aucun commentaire particulier, si ce n'est qu'ils s'inscrivent dans la ligne du concept moderne de «gouvernance».

6.4.2

D'autre part, la Commission estime également que ces institutions, justement à cause de leur grand pouvoir, sont susceptibles de mettre en œuvre des pratiques faussant la concurrence. Afin de se prémunir contre cette éventualité, les CPC et les DCT devraient conserver des comptes séparés qui mettent en évidence la gestion de leurs activités institutionnelles de manière distincte de celles relevant de la prestation de services d'autre nature. Les mêmes dispositions devraient s'appliquer à ce que la Commission qualifie d'«activité annexe, bancaire par exemple». Aussi importants que puissent être une CPC ou un DCT, le fait de qualifier l'activité bancaire d'«annexe» semble plutôt réducteur: les participants aux systèmes de règlement-livraison de titres ont besoin de crédits en monnaie de banque commerciale (ou de banque centrale) pour surmonter un manque temporaire de liquidités. L'activité bancaire peut impliquer des montants importants et surtout, à des moments de tension du marché, la possible apparition d'un risque systémique ne doit pas être sous-estimée.

6.4.2.1.

Une exception à la séparation des comptes semble toutefois recevable dans le cas des DCT, dans la mesure où les activités «bancaires» de ces institutions concernent les banques participantes et sont donc typiquement de nature subsidiaire au règlement. Le crédit fait donc dans une certaine mesure partie intégrante du règlement et en cette qualité il pourrait ou devrait selon certains constituer une activité liée au rôle institutionnel des DCT. Les mêmes considérations peuvent valoir pour les CPC, lorsque le crédit est nécessaire pour assurer un bon déroulement de la compensation dont il pourrait être considéré comme faisant partie intégrante.

6.4.3

Dans la pratique, on ne voit pas clairement comment les autorités de contrôle bancaire et celles préposées au contrôle des CPC et des DCT seront en mesure de coopérer avec la rapidité nécessaire dans des moments d'urgence. Comme cela a déjà été indiqué précédemment, le Comité souhaite que la prise en compte des risques potentiels pour le marché induise toutes les autorités préposées au contrôle des activités bancaires et non bancaires sous l'égide de la BCE à souscrire des accords de collaboration et d'information réciproque à caractère permanent, et à adopter des mesures très rapides et efficaces dans les cas d'urgence.

6.5

Différences sur le plan juridique et fiscal (point 3 de la communication). Les problèmes de nature juridique sont si nombreux et complexes qu'il est impossible de tous les énumérer sous une forme cohérente. Les différences entre les dispositions législatives portent sur des aspects contractuels, de fonds propres, de droit international, droit des sociétés et de droit des faillites et ont des incidences juridiques sur toutes les phases des processus d'achat, de compensation et de livraison des titres. La Commission note que «les différences existantes entre les lois substantielles nationales des diverses juridictions concernées peuvent encore affecter l'ensemble du processus».

6.5.1

Il est communément admis que la recherche d'une solution aux innombrables et complexes problèmes juridiques se fera sur de longues périodes: réalistement, on se rend compte que les particularités nationales et le conservatisme bureaucratique ont souvent causé des ralentissements et des obstacles aux processus d'harmonisation législative. Le Comité souhaite que le sens de responsabilité des États membres puisse prévaloir pour une fois sur les intérêts nationaux. La Commission se propose de créer un groupe composé d'experts universitaires, d'autorités publiques et de représentants des professions juridiques qui aura pour tâche d'approfondir l'analyse déjà entreprise par le groupe Giovannini et de suggérer des solutions appropriées. Ce groupe devra rester en contact avec les organismes ayant entamé des travaux du même type au niveau mondial (Unidroit). Le Comité suggère que ce groupe comporte également des experts techniques et juridiques issus du milieu des opérateurs.

6.5.2

Le processus d'harmonisation législative que la Commission a l'intention d'entreprendre ne pourra se conclure avant la mise au point des autres aspects de la directive-cadre. En attendant, il faudra cohabiter avec les législations existantes et effectuer des interventions sur les aspects juridiques seulement quand elles seront absolument nécessaires; il convient d'éviter des interventions hâtives qui nécessiteraient des modifications ultérieures. D'autre part, le Comité note que les marchés ont fonctionné jusqu'à présent sans connaître de graves problèmes, en utilisant des pratiques et des coutumes consolidées qui ont rarement donné lieu à des contestations et qui, encore plus rarement, ont fait l'objet de décisions judiciaires. Au lieu d'être considérées comme un obstacle à proprement parler, les différences sur le plan juridique doivent donc plutôt être considérées comme une source de complication des procédures se traduisant par une augmentation considérable des coûts.

6.5.3

Les considérations exposées au paragraphe précédent sont également valables pour les mesures fiscales, un domaine où la diversité sur le plan juridique et la volonté légitime des États membres de taxer les revenus mobiliers sont à l'origine d'une pléthore de dispositions, souvent discriminatoires, parfois difficiles à interpréter mais toujours coûteuses pour le marché. Le Comité estime qu'il n'est pas nécessaire d'entrer dans le détail des mesures proposées par la Commission: celles-ci sont formellement correctes mais ne seront pas toujours acceptées facilement par les États membres, surtout si le terrain n'a pas été déblayé préalablement des orientations idéologiques opposées. L'objectif principal visé est l'harmonisation des procédures pour le recouvrement des taxes; chaque méthode, parmi les différentes options possibles, a ses avantages et ses inconvénients mais il est important qu'au moins sur ce point, les États membres parviennent à un accord.

6.6

Politique de concurrence (point 4 de la communication): le document de la Commission consacre une attention particulière à ce sujet et établit un principe important: les mesures visant à promouvoir la libéralisation et l'intégration des systèmes et la politique de concurrence sont complémentaires. Ce principe semble évident, mais une fois mis en pratique, il peut être l'objet d'interprétations différentes, surtout restrictives. La Commission affirme ne pas souhaiter prendre position sur la question de l'intégration horizontale ou verticale mais elle signale qu'au cas où certaines concentrations détermineraient la création ou le renforcement d'une position dominante sur le marché, ce qui est déjà le cas actuellement, cela pourrait poser à certains problèmes du point de vue de la concurrence. Le problème ne réside pas dans la position dominante, qui en soi n'est pas illicite, mais dans l'utilisation illicite de la position dominante: une situation qui, étant donné les caractéristiques du marché, pourrait créer des problèmes d'application des normes.

6.6.1

Il y a eu déjà des exemples cités par la Commission, de regroupements transfrontaliers entre des CPC nationaux et internationaux, avec la création d'organismes de dimensions considérables. D'autres formes de concentration ou de collaboration structurée sont en cours de discussion. Lorsqu'on examine si les structures existantes ou devant être créées respectent les règles de concurrence, il faut en tout état de cause rappeler que les CPC et DCT sont nécessairement peu nombreux et de grandes dimensions. Compte tenu de leur nature particulière, il est irréaliste de penser que dans chaque pays une pluralité d'organismes pourrait naître en nombre tel qu'il serait possible d'éviter une prise de position plus importante de l'une d'elle sur les autres; il en va de même, de manière plus importante, au niveau européen. La différence existant entre une institution plus importante que les autres et une institution jouissant d'une position «dominante» est très subtile et il conviendra que le jugement des autorités de concurrence se fonde sur une connaissance profonde des caractéristiques du marché et de ses nécessités opérationnelles.

6.6.2

Donner un avis sur une position dominante ou sur des activités anticoncurrentielles serait encore plus difficile, si la tendance à l'intégration horizontale entre acteurs centraux et activités bancaires, face à laquelle la Commission a adopté une position neutre, devait se poursuivre. Le contrôle des prix sera particulièrement compliqué et difficile, car certainement ils ne peuvent faire l'objet de réglementations mais la Commission affirme vouloir les contrôler afin de s'assurer qu'ils ne sont pas appliqués avec des critères discriminatoires. Les critères de fixation des prix suivent ou devraient suivre les règles du marché et sont liés au volume, à la sécurité, aux garanties offertes et à une série de considérations qualitatives: il ne sera pas facile de distinguer avec certitude les appréciations subjectives de celles de nature objective et d'établir leur caractère discriminatoire. L'appréciation de prix excessifs découlant d'une position dominante pourrait être encore plus difficile: dans le cas d'espèce il n'y a pas de critères aprioristes; seule compte l'appréciation au cas par cas.

6.6.3

En guise de conclusion de cet examen sommaire des aspects concernant la concurrence, le Comité souhaite exprimer son accord substantiel avec l'approche de la Commission mais y ajoute un appel, qui devrait se traduire en normes contraignantes, à la collaboration entre organes de contrôle et autorités préposées à la concurrence, tant au niveau national qu'européen. Les autorités de contrôle (en collaboration avec celles préposées à la concurrence) peuvent exercer un contrôle ex ante afin d'éviter que l'existence de positions dominantes détermine des abus et des exclusions. Une fois introduites des règles du marché et de contrôle claires et raisonnables, les interventions ex post, conflictuelles et nuisibles au marché, seraient donc réduites au minimum.

6.6.4

Pour terminer, la Commission aborde, sans prendre position, le problème des accords exclusifs ou non, en se réservant évidemment la possibilité de les examiner au cas par cas: il s'agit d'une approche équilibrée que le Comité partage pleinement.

7.   Conclusions

7.1

Le Comité a pris connaissance avec un vif intérêt du document de la Commission, qu'il a analysé surtout du point de vue des partenaires sociaux représentés en son sein: il en approuve l'approche et les lignes directrices. Il reconnaît qu'il s'agit là d'une matière extrêmement complexe et délicate et qu'un long chemin reste de ce fait à parcourir avant la mise en oeuvre d'une future directive. Selon les experts, l'entrée en application de ces dispositions pourrait demander plusieurs années.

7.2

Le Comité se rend compte que la consultation de toutes les parties intéressées — marché, autorités de contrôle et gouvernements — est une tâche nécessairement longue et difficile et que le processus législatif présidant à l'élaboration d'une future directive pourrait être extrêmement complexe. Aussi se demande-t-il comment la situation pourrait évoluer d'ici là. Sans vouloir susciter d'inutiles alarmes, il n'est pas hors de propos de poser cette question. Car les règles existantes ont au bout du compte permis au marché de surmonter les moments de crise et les autorités ont été en mesure de gérer même les situations les plus délicates.

7.3

Si problème il y a, c'est celui de l'avenir à court terme: l'évolution des marchés «extérieurs» — non seulement américains, mais aussi asiatiques — renforce la tendance à créer en Europe des structures plus fortes et plus efficaces. Il s'agit là d'une tendance logique et conforme aux règles d'un marché qui ne saurait être isolé, y compris du point de vue réglementaire, du contexte mondial. Le bon sens et la prudence sont donc de mise en ce qui concerne l'autorisation ou l'interdiction, à la lumière des règles de la concurrence, des concentrations d'entreprise ou de l'exercice de nouvelles fonctions par des entreprises ou des groupes financiers.

7.4

Par ailleurs, le Comité estime que les décisions ne peuvent être prises de manière autonome par les seules autorités en charge de la concurrence: l'avis contraignant des autorités de contrôle devrait s'appliquer dès à présent, même si ce n'est pas partout et toujours le cas. La volonté d'ouvrir les marchés en respectant les règles de la concurrence ne peut conduire à négliger la sécurité de ces marchés, aspect que seules les autorités responsables en la matière sont à même d'évaluer.

Bruxelles, le 10 février 2005.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Les rapports Giovannini et les documents liés à ceux-ci sont disponibles sur le site de la Commission http://europa.eu.int/comm/internal_market/financial-markets/index_en.htm#otherdocs.


Top